一、当前农民工权益法律保护存在的问题
对照《劳动法》的有关要求，当前农民工合法权益法律保护的现状十分堪忧。主要表现在：
1、劳动合同签订率低。以我市为例，根据不完全调查，在我市各类小矿山工作的农民工中，签了劳动合同的不到一半。2005年8月11日，我市涿鹿县大河南乡万金湾选厂井下发生事故，矿工王仕国被砸伤，涿鹿县人事劳动和社会保障局认定为工伤，厂方以该职工未与其签订劳动合同、不存在劳动关系为由提起行政复议，要求撤销工伤认定决定。诸如此类的事件还有许多，不签订劳动合同为雇主逃避责任提供了极大的方便。
2、工资增长缓慢。在我国，进城务工的农民工，工资标准基本是低的，打工者的月收入一般800—1000余元，这么微薄的工资，还被拖欠克扣。部分农民工辛辛苦苦干一年，连过年回家的钱也得不到及时发放，更谈不上养家糊口。
3、培训参加率低。近年来，在外出打工的农民工中，只有极少人有资格证书，参加过培训的人比例很低，造成了大量的农民工只能做普工和壮工，收入低且不稳定。
4、安全防护措施差。大量的农民工工作环境恶劣，安全防护措施差。近几年，各类用工单位发生安全事故，受到事故伤害的90%以上是农民工。
5、劳动时间被随意延长。在不太规范的中小企业打工的农民工基本没有休息权的概念，每天平均工作时间在10小时以上。节假日不休息，更谈不上按国家规定得到应有的报酬。
6、社会福利和保险无着落。按照规定，用人单位要为进城务工的农民工缴纳社会保险。但在实际生活中，农民工参加社会保险的比例极低，绝大部分农民工未参加各种社会保险。
面对保护状况很差的现状，要维护农民工的合法权益，困难很大。
一是用工单位实力弱。招收农民工的单位有很多为实力较弱的中小企业，本小利薄，市场上的生存竞争迫使它们不顾一切地节减成本。
二是劳动力供过于求。在全国各地，上亿的农村剩余劳动力涌进城镇，城市中还存在大量的下岗失业人员，劳动力明显的供过于求，激烈的就业岗位竞争迫使农民工屈从雇主（企业）的苛刻条件而放弃自身的合法权益。这种恶性循环增加了农民工权益法律保护的困难。
三是农民工在司法公正问题上处于弱势。当农民工权益受到侵害与用工单位发生劳资纠纷时，用工单位大都能够通过各种关系疏通“关节”，而进城务工的大部分农民在城镇举目无亲，在存有执法不公现象的一些部门，农民工一般都处在弱势的一方。
四是一些规定不合理。城市管理等方面的一些规章制度，还存在着一些限制农民工的不合理的条文规定。
农民工已成为遍布全国城镇的特殊群体，已经成为工人阶级的重要组成部分。农民工合法权益得不到法律及时的、强有力的保护，所产生的后果十分严重：主要是激发了农民工群体的不满情绪。农民工们怨言：在家里没有出路，而进城又无门路，干的是脏、累、险的活，受到的却是歧视待遇；遇到困难没人管，打官司又没有钱。进城打工的基本上是青年农民，他们民主意识和抗争意识强，思想上容易走上极端。近年来在全国范围内发生的一些恶性讨薪事件，应引起我们高度的重视和警惕！
二、农民工权益法律保护问题产生的原因
农民工权益得不到强有力保护既有着深刻的社会历史原因，也是现实利益权衡的结果。
1、社会历史原因。农民工是我国由传统农业国向现代化工业国转变过渡时期的一个特殊现象。一方面，传统农业积聚了大量的社会生产力，现代农业又排斥大量的农村劳动力，造成农村劳动力严重剩余；另一方面，现代工业的发展需要大批劳动力，导致农业劳动力逐渐参与到现代工业中。在这种转变中，我国特定的社会历史条件使民工权益保护比较困难。主要有以下几个方面的原因：
（1）农民文化素质相对比较低，传统观念强，现代法制观念淡薄。农民工的这种传统意识和较低的文化素质，使适应工业社会需要的现代法治观念极难为他们所接受。这样，走向现代工业社会的农民工既不能以传统方式保护好自身利益，也不能拿起法律武器捍卫自己的权益。
（2）户籍制度和城乡二元结构的影响。传统户籍固定制度使农民工很难取得城镇居民资格。在这种条件下，许多面向城镇居民的优惠政策农民工无法享有。农民工无论在城市居留多久都无法改变他们的城市流动人口的地位；相反，城市劳动力很大一部分人反对农村剩余劳动力流入而对他们采取歧视性政策。因为过量的农村劳动力的流入，对城市劳动力就业和城市政府管理均带来了极大的威胁和困难。
（3）农民工的无组织性。如果农民散落在城市而没有自己的组织，成为流民，他们是没有发言权的。从流民角度而言，他们的利益无法“自致其上”；从国家的角度出发，也因为他们没有组织，无法对他们进行有序的组织化管理。
2、经济原因。在城乡互动关系中，劳动力受客观经济规律作用自由流动。从我国整体来看，农村经济远比城镇差，特别是农业增收十分困难，因此这些年来，农村劳动力向城镇转移无论是速度还是规模都有很大变化。农民工数量不断增加。
农民工权益法律保护问题存在的另一经济方面的原因是法律救济的不经济。从劳动争议的解决到拖欠工资的追讨，如果通过正当途径解决，正常程序一般要经历1、2个月。而农民工涉案标的额一般在几百元至几千元之间。法律救济的高成本使农民工理性地回避事后救济。这种法律不愿受理，农民工不愿掏钱打官司的恶性循环必然导致侵害农民工权益的违法现象的不断发生。
三、加强立法，保障农民工合法权益
我国立法对农民工权益的保护力度不够，主要依据的仍是劳动主管部门的部门规章，近年来，虽然国务院有关部门先后下发了一些文件、规范，但立法层次还不高。目前，应将各地好的创新制度和规范性文件吸纳为国家立法，通过立法加大对恶意拖欠工资者的惩治力度，运用立法手段建立长效机制，完善相关的法律法规体系。近而从法律法规体系上来遏制源头的拖欠问题，为解决农民工权益的法律保护问题提供法律保障。为此，应采取以下法律措施：
1、加快出台《劳动合同法》。由于农民工有其特殊性，用工单位和农民工一般不签劳动合同，这是导致发生侵害农民工权益而无法受到法律的保护的原因之一。我国现有法律、法规对不签订书面劳动合同的法律责任，未作明确有效的规定。因此，劳动监察部门在实际执法工作中由于没有劳动合同依据，查处难度较大。为规范用工行为，严格劳动合同管理，全国人大常委会应制定《劳动合同法》，明确规定用工单位与农民工必须依法签订书面劳动合同，并具体规定劳动合同的签订应具备劳动报酬及支付标准、支付形式、支付时间、违反劳动合同的责任等相关条款。2、修订《建筑法》的法律条文。解决建筑业拖欠农民工工资顽症需要涉及修订《建筑法》。重点增加和修改以下条款：
①制定“建设单位开工前向劳动保障行政部门交纳工资保障金”条款。规定在建设项目开工前，建设单位必须按工程中标价一定比例缴纳农民工工资保障金，由建设行政主管部门负责管理，劳动保障行政部门监督使用。建设单位无法按时足额支付农民工工资，建设行政主管部门有权从工资保障金中划支，用于垫付拖欠的农民工工资。对于拒绝缴纳保障金的建设单位，主管部门不批准其开工建设；已开工的项目，有权责令其暂停施工。制定在房地产开发项目中施行工资支付保障金条款，是解决企业拖欠工资问题的有效法律保障。
②规定“开发商与承包商承担连带担保责任”条款。制订以发包人工程担保制度重点的担保条款，要求开发商与承包商共同提供履约担保书，双方在拖欠民工工资范围内共同承担连带责任。
③制定“工程建设项目立项和审批联动”条款。凡存在拖欠行为的单位在申请办理立项、规划、施工许可等手续时，欠款单位必须先结清欠款后，审批部门才给予办理相关手续。对已完成开发建设项目有拖欠工程款的，不批准其新开发建设项目。并在资质年检中予以降级，情节严重的注销资质证书。
3、制定《工资支付条例》。按照国家的有关法律规定，工资至少每月支付一次，实行周、日、小时工资制的可按周、日、小时支付。根据这一规定，为“周薪制”的推行奠定法律基础。制定《工资支付条例》可以规定对农民民工工资改“月薪制”采取“周薪制”。并且，还应规定用人单位出现无故拖欠劳动者的工资，侵犯劳动者合法权益的情形时，给予严厉惩罚性法律责任。制定《工资支付条例》是解决拖欠农民工工资的有效法律措施。
4、修改《刑法》，将恶意拖欠工资行为在《刑法》条文中确定为犯罪行为。对拖欠民工工资部分人认为是一个经济现象，是属于民事法律调整的范畴。但由于恶意欠薪现象屡屡发生，为打击恶意欠薪，可以采用刑法手段，对企业恶意欠薪的问题作犯罪处理。在《刑法》中增加一条“恶意欠债罪”，规定企业恶意拖欠劳动者工资，数额巨大、后果严重或者有其他严重情形的，对重大、恶性欠薪企业主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任，严惩包括拖欠农民工工资在内的相关拖欠行为。如果认为目前制定新的罪名没有必要，可以考虑将《刑法》中原有的侵占罪进行合理的修改，在修改侵占罪时也可以考虑并处罚金。通过《刑法》将恶意拖欠行为明确规定为犯罪行为，这对打击遏制恶意欠薪现象起到很好的作用。
四、农民权益保护的法律援助机制
在农民工权益保护问题上，应该以“在法律面前人人平等的原则”和“坚持以人为本，树立全面协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的精神为指导，通过法律制度的安排为农民工提供一个自由而公平的空间，使他们真正成为城市居民并融入城市社会，这不但是维护农民工权益的有效途径，而且是法律由形式公平走向结果公平的必由之路。
针对目前存在的问题，应从以下几方面着手做好农民工的法律援助工作：
1、加强法律宣传，特别是劳动法律法规的宣传，增强农民及农民工的自我保护意识。加大对农民工和用人单位的法制宣传教育。用工单位法制观念淡薄和农民工自我保护意识不强，是导致农民工合法权益受到侵害的主要原因，因此，加强对企业主的法制宣传教育，规范企业用工行为，从源头上避免侵犯农民工权益现象的发生；加大对农民工法律知识的宣传力度，提高农民工签订劳动合同的意识和自我保护能力，使他们懂得如何保留证据，并运用证据来依法维权。
2、加大执法力度，确保法律的有效实施。行政执法部门执法力度不够，执法手段不足，处理程序过长，直接影响农民工权益保护的执法效果。导致侵害农民工权益的企业、欠薪逃匿的经营者得不到法律制裁，使得侵害农民工权益现象更为普遍和严重。从法律上讲对于侵害农民工权益的问题，即使我国逐步在立法上完善以后，关键还在于如何贯彻落实。执法上同样也应当建立一种长效机制把保障农民工权益的法律、政策和措施切实得以落实。依法治国方略，法制是保证，监督是关键。执法的公正性不仅需要执法者的公正无私，还应该构建完善的、多层次的监督网络。执法部门应依法开展劳动用工和拖欠农民工工资执法专项大检查，在执法中还应建立和完善农民工工资支付、监控、保障等制度，及时纠正和查处侵害农民工合法权益等违法违纪问题，确保有关工资支付法规政策得到全面贯彻执行。建委依法采取将取消恶意欠薪并造成恶劣影响的建筑企业经营资质、逐出建筑市场等保障措施。各行政执法部门对欠薪者的处罚应不只是经济上的，还应包括企业信用、行业准入等一系列的降级限制措施。因此，充分利用法律手段加强执法，是依法维护农民工合法权益的重要保障措施。
3、充分利用工会的调解组织，进行调解。法律援助机构可以非诉讼业务，因此要主动参与或主持调解农民工的纠纷。充分利用工会组织来维护农民工合法权益，各级工会都应设立指导农民工团体的专门机构，把维护农民工合法权益作为一项重要职责来抓，建立和健全农民工工会组织，积极吸纳农民工入会，依靠工会的集体力量与企业主谈判，以维护农民工个体的合法利益。法律援助机构的参与可以快速便捷地解决农民工的纠纷，不论是诉讼前还是为了诉讼都能从法律的方位达到维护农民工权利的目的。
4、与劳动争议仲裁机构或诉讼的法院协调，尽快解决农民工的维权问题。劳动争议案件一般为务工人员企业或私人老
板，案件标的普遍不大，但具有“小而急”的特点，在处理案件的法律程序中要积极与劳动争议仲裁机构或法院协调，在最短的法定期限内解决纠纷，建议注重法律程序的调解，这样能适应“小而急”的特点。
5、降低门槛，简化审批手续，为农民工开辟法律援助绿色通道。法律援助一般需要经过申请、受理、审批等程序，为尽快解决农民工的问题要采取降低门槛简化审批手续的方式，全方位地为农民工提供服务，全力维护农民工的合法权益，为农民工开辟一条方便快捷的绿色通道。
〔关键词〕基本农田保护补偿，法律规制，困境，原因，完善
〔中图分类号〕D912.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2012）05-0125-04
基本农田是耕地中的精华，保护基本农田对于强化农业基础地位、维护农业生态以及保障粮食安全具有重要意义。我国土地管理法、农业法规定国家实行基本农田保护制度，国务院依据土地管理法的授权专门颁布《基本农田保护条例》，规范基本农田的划定、保护、监督管理行为。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对基本农田保护提出了两个全新理念，其一是划定永久基本农田，其二是建立保护补偿机制，以确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。各地积极推动永久基本农田保护区的划定，对基本农田保护行为进行补偿。与实践的积极推动相比，基本农田保护补偿作为一项重要法律制度，现有研究对其存在的困境明显缺乏关注，笔者以“基本农田保护补偿”作为主题词，在中国知网上仅搜索到6篇相关文献，现有研究显然无法为划定永久基本农田保护区的实践提供理论支撑。鉴于此，本文通过分析基本农田保护补偿法律规制面临的困境，探究法律规制面临困境的原因，最后提出完善基本农田保护补偿法律规制的思路。
一、当前基本农田保护补偿法律规制面临的困境
（一）基本农田保护补偿的目的不明确。2008年以来，国家一直在积极推动划定永久基本农田保护区，建立保护补偿机制。但当下关于基本农田保护的补偿目的仍存纷争。汕头市《基本农田保护补贴资金暂行管理办法（暂行）》规定补偿的目的在于平衡建设用地和基本农田间的巨大利益差距，以此增加农民收入，激励农民保护基本农田，保障粮食安全；广州市《基本农田保护补贴资金管理试行办法》规定补偿的目的是要落实基本农田保护任务，从而形成基本农田保护的激励机制；成都市《耕地保护基金使用管理办法（试行）》规定保护补偿的目的在于更好地保护耕地，提高粮食综合生产能力。从这些地方性规范文件来看，其规定的补偿目的过于笼统，并未认清基本农田保护与一般耕地保护的本质区别，使法律制度构造缺乏科学性与可行性，必然导致补偿效果欠佳，徒费纳税人资财。
（二）基本农田保护补偿的相关主体难以确定。基本农田保护补偿相关主体可分为补偿主体和受偿主体。基于基本农田在维护农业生态和粮食安全的功能，国家作为公共利益的代表，应负有补偿的义务。但具体承担补偿义务的主体为中央政府抑或是地方政府，并不确定。实践中，地方政府负担全部补偿资金的方式对于基本农田保有量较多的地方政府无疑会增加其财政负担。而从受偿主体来看，补偿给集体经济组织抑或承包经营权人，亦难以确定。若土地承包经营权流转之后，确定适格的受偿主体则会更加困难。
（三）基本农田保护补偿标准不统一。现行各地基本农田保护补偿标准并不统一，成都市规定对于一般耕地保护补偿金额是每年每亩300元，基本农田保护补偿金额为每年每亩400元；广州市规定根据地域不同分为每亩每年500元、350元和200元；汕头市规定的补偿标准较低，每年每亩仅30元，同时，规定补偿依据社会经济发展水平每3年原则上调整一次；佛山市《基本农田保护补贴实施办法》规定不同地区设定每亩每年500元、200元等不同标准，并与汕头市要求相同，需依据社会经济发展水平每3年原则上调整一次。基本农田保护补偿标准应在激励农户保护基本农田的积极性与不对政府财政构成过重的负担之间寻求平衡，补偿标准的不统一，造成受偿主体之间的不公平，十分不利于永久基本农田保护区的划定。
（四）对基本农田保护监管乏力。实践中对于基本农田保护行为的监管，受偿主体一般要与补偿主体签订基本农田保护责任书，约定双方的权利义务。但所谓的基本农田保护责任书往往是一种软约束，受偿主体履行基本农田保护义务的行为难以监督。众多分散的农户是否在维护基本农田的质量，在有限的执法资源之下，执法部门面临沉重的执法负担，导致执法部门实际上根本无力监管基本农田保护行为。基本农田补偿发放之后，受偿主体是否按照法定和约定的义务履行基本农田保护义务，亟需健全基本农田保护监管机制。
二、基本农田保护补偿法律规制面临困境的主要原因
（一）现有研究无法为实践提供正当性基础。基本农田补偿目的的研究在于对相关法律制度的构建提供有意义的导向，有学者认为永久基本农田保护区的划定属于对土地发展权的限制，基于此种限制应给予农户补偿。〔1〕（P104）此观点可称之为“土地发展权受限说”。有学者则认为永久基本农田保护区内土地权利人丧失土地开发机会，承受本应由全社会承担的土地开发机会丧失的成本，构成管制征收，土地权利人因其“特别牺牲”应有权获得额外的公平补偿。〔2〕（P77）此观点可称之为“管制征收说”。此两种观点显然皆无法为基本农田保护补偿实践提供正当性基础。
主张“土地发展权受限制说”的学者注意到我国永久基本农田保护区的划定使集体土地所有权人和土地承包经营权人利用土地的行为受到限制，但我国的农用地是否存在所谓的“土地发展权”？如果我国现行土地制度并不存在土地发展权，何谈土地发展权的限制。一般认为，土地发展权指的是土地所有权人发展或开发土地的权利，是为保护农用地、环境敏感地区而实施的政策性工具。〔3〕（P133）但在我国土地使用权利生成之时，权利人并没有取得所谓的改变土地用途以获取更大收益的权利，一旦土地规划之后即产生权利内涵明确的土地使用权，权利本身界限已经明确。依法取得的土地使用权，仅取得该幅地块当时的法定使用类别、强度的权利，并未包括未来变更使用的土地发展权及其所带来的发展价值。〔4〕（P2-35）集体土地所有权人和土地使用权人皆不可能改变土地的使用用途。因此，笔者认为我国土地权利人并不享有土地发展权，更谈不上对土地发展权的限制，“土地发展权受限说”无法为基本农田保护补偿提供正当性基础。
农用地划定永久基本农田保护区的限制是否超出特别的界限而构成“特别牺牲”，达致与“征收”同样的效果，从而构成“管制征收”？美国经过司法判例逐步发展的管制征收理论认为如对不动产的管制已达到类似征收的效果应考量是否予以补偿。管制性征收理论认为必须衡量私人利益和公共利益的重要性，衡量的本质是评估公共利益和加诸财产所有权人的负担，具体可以分为四点：管制性的法律是否为了合法的公共利益，此种法律是否合理地促进此项公共利益，加诸财产所有人的负担是否过大，此种负担是否不成比例。〔5〕（P159-167）《基本农田保护条例》第17条第2款禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，是否使权利人承担远超过农用地社会义务的负担，有否侵害农户的经营自？根据土地管理法第四条和2007年颁布的《土地利用现状分类》国家标准，可知农用地根据土地的地形、灌溉设施等情形，具有不同的农业用途，基本农田作为耕地中的精华应在其上种植农作物，发展林果业和挖塘养鱼应在林地、园地和养殖水面上进行，方符合土地的最佳利用。因此，对基本农田施加的限制并没有超出社会容忍的限度，本身属于基本农田社会义务范围之内，并不会构成所谓的“管制征收”。永久基本农田保护区划定的“永久”是否会达到过度的限制呢？根据《基本农田保护条例》第12条规定，划定永久基本农田并不会影响土地所有权和土地承包经营权。因此，即使划定为永久基本农田保护区，并不会对土地权利人造成不可容忍的负担，不构成“管制征收”。“管制征收说”显然同样无法为基本农田保护补偿实践提供正当性基础。
（二）未考量基本农田保护补偿对地力提升的重要价值。基于基本农田对于农业生产和社会经济可持续发展的重要性，我国对基本农田实行特殊保护。《基本农田保护条例》对基本农田保护法律规制的方式，主要包括通过规划确定基本农田保护区严格保护，将基本农田保护纳入国民经济和社会发展规划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上一级人民政府监督实施。对基本农田的转用和征地审批不考虑数量多少一律由国务院批准；在划定永久基本农田保护区的地方，建立基本农田保护目标责任考核制度，地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书。通过层层目标责任分解，明确具体的保护主体。《基本农田保护条例》还设定禁止规范，严格禁止在基本农田之上进行破坏基本农田的活动。通过建立基本农田保护监督检查机制，收集基本农田保护的信息。但总体而言，现行立法仅注重从基本农田数量的维持上保护基本农田，而对基本农田地力的提升这一攸关基本农田粮食生产综合能力的因素熟视无睹。从法律实施来看，我国土地法律制度实施中遇到的重要问题，一是建设行为违法占用耕地，另一个就是耕地地力下降，两个问题对粮食安全皆会带来极大威胁。城市化进程中必然面临的现象是建设行为不断挤占农业用地的空间，在耕地数量不断下降的情况下，确保耕地的质量显得尤为重要。确保耕地数量可保障粮食安全，通过不断提高基本农田的地力，保障耕地的质量，同样亦可保障粮食安全。现行基本农田保护法律对于基本农田地力的提升缺乏规范，必然导致在受偿主体的确定、补偿标准以及基本农田保护行为的监管等方面出现困境。
（三）忽视基本农田保护补偿中的国家责任。基本农田保护补偿不是政府的恩惠，而是国家应该承担的责任。基本农田保护所负载的利益除农民从事农业生产所获得的经济利益之外，更多的是其产生的农业生态利益和维护粮食安全的社会利益，此生态利益和社会利益为全社会所享有，而作为利益的生产者的农民并未从利益享受者处获得其应支付的对价，形成正外部性。对于正外部性内部化的途径一般认为有征税和补偿，对基本农田保护正外部性的内部化，征税并不适用，因此，对承担保护基本农田的农民进行补偿是正外部性内部化的合理途径。从基本农田保护中获得利益的为不特定的社会公众，不可能与作为利益生产者的农民达成补偿协议，国家作为公共利益的代表理应负有补偿农民因产生农业生态利益和社会安全利益而付出的成本。在具体补偿主体的确定上，不可把补偿的责任全部推至地方政府，基本农田保护是全社会的义务，若仅由地方政府承担补偿责任，势必造成拥有基本农田数量较多的粮食主产区为其他拥有基本农田数量较少的经济较发达地区承担责任，形成区域间的不公平。忽视基本农田保护补偿的国家责任必然导致补偿主体难以确定、补偿资金投入不足，难以形成基本农田保护补偿的长效机制。
三、完善基本农田保护补偿的法律规制
基于基本农田保护补偿法律规制所面临的困境，“土地管理法”和《基本农田保护条例》修改时应进一步完善基本农田保护补偿法律制度，以推动永久基本保护区划定工作，实现基本农田保护的目标。
（一）明确基本农田保护补偿的目的在于提升基本农田的地力。耶林指出“目的是整个法律的创造者，并不存在不源于目的（即一个实际动机）的法律规则。”〔6〕（P54）基本农田保护补偿既不是对农民土地发展权限制的补偿，也并未因为过度管制基本农田利用行为而构成“管制征收”。以“土地发展权限制”和“管制征收”作为基本农田保护补偿目的的实质是以私人土地所有权的保障作为基点，而进行法律制度的构造，与我国土地公有制的国情并不相符。因此，若盲目引进以私人土地所有权为基础的西方经验，不仅忽视了我国的制度基础，而且必然会导致基本农田保护补偿法律规范在行为调整上的困境。以地力提升作为基本农田保护补偿的目的，有利于塑造基本农田保护的长效机制。依此目的，基本农田保护补偿的法律制度构建应以地力提升为价值目标，法律制度实施效果的评估亦应以地力提升程度作为考量因素。
（二）充分考量基本农田保护补偿的经济激励功能。基本农田保护补偿是对农户所为保护基本农田公益行为的利益诱导，内含有经济激励功能。利益法学派的代表人物赫克认为，“立法者必须探究、关照及评价需要规范的生活关系及利益冲突，这些探究、关照及评价在每个规范都不相同，因为它取决于不同的利益状态。我们应该去寻找个别的利益，并且认识到是何种冲突处于对立状态，这可以说是一种信息搜集工作。”〔7〕（P251）基本农田上负载有农民的生产利益，通过在基本农田之上从事农业生产，农民的生存权和发展权才有物质基础；基本农田之上亦负载有全社会的公共利益，其中既包括每一个人获得粮食安全的保障，也包括良好的农业生态、优美的农业景观等。一方面，农业生产中农民维护基本农田地力的行为与公共利益的实现具有一致性；另一方面，如果农民过度追求自己的生产利益，一味削弱地力，将有损公共利益。认识到农户的行为选择与公共利益实现密不可分，就涉及到如何选择规制农户行为的手段问题。在命令式和激励式手段之间，命令式手段在规制农户维护地力行为方面效果不佳。因为对于基本农田质量的保护不但要求农户消极的不为，更重要的是如何激励农户积极的为。因此，应充分考量基本农田保护补偿这一利益诱导机制，激励农户选择提升地力，从而更好的实现公共利益。
（三）凸显基本农田保护补偿的国家责任。基本农田保护产生的农业生态利益和粮食安全利益受益者为全社会，国家作为公共利益的代表必须承担长期以来被忽视的补偿责任。补偿不是政府对农民的恩惠，而是农民基于其提升基本农田地力的行为而应享受的合法权益。中央政府在财政预算中应将基本农田保护补偿资金投入列入预算科目，保障补偿资金的来源。国家还应建立基本农田保护补偿资金的增长机制，以使基本农田保护者获得的补偿资金随着社会经济发展水平而增长。中央政府承担基本农田保护补偿资金投入的主要部分，地方政府应从土地出让收入中提取相应的比例投入到基本农田保护基金，以调动地方保护基本农田的积极性。
（四）维护直接从事基本农田保护者的合法权益。依据地力提升理论，基本农田保护补偿的受偿主体应是切实有助地力提升的基本农田保护者。根据土地管理法和《基本农田保护条例》的规定，负有基本农田保护职责的主体包括地方人民政府、村集体经济组织或者村民委员会、承包基本农田的农户。首先，地方人民政府作为行政主体承担的为法定的行政职责，其不得放弃保护基本农田的行政职责，否则会构成行政失职，地方人民政府不可能作为受偿主体，而应是补偿主体。其次，村集体经济组织或者村民委员会是基本农田的发包主体，对基本农田保护具有管理职责，但在家庭承包经营制下，基本农田一般已经发包至本集体成员，村集体经济组织或者村民委员会并不直接从事农业生产，将其作为受偿主体激励效果不彰，无法实现地力提升的补偿目的。最后，承包基本农田的农户直接在基本农田之上从事农业生产，是基本农田地力的“养护者”和农业生态利益和粮食安全利益的生产者，而农户从农业生产中所获的收益与由其生产的为全社会所享有的利益相比存在巨大利益差距。因此，应将其作为受偿主体，维护直接从事基本农田保护者的合法权益。
（五）健全完善的基本农田保护监管机制。基本农田补偿发放之后，必须通过完善的监管机制，监督农户在基本农田之上所为的农业生产行为有利于地力提升。首先，完善基本农田地力分等定级制度和地力档案制度，根据地力分等定级情况确定补偿标准，相同地力等级应统一补偿发放标准。其次，应在现行受偿主体与补偿主体签订基本农田保护责任书的基础上，设计完善的基本农田保护合同条款，进一步明确双方的权利义务。在合同中依据地力分等定级标准，明示受偿主体所承包地块缔约之时的具体质量等级并约定补偿期间应达到的质量等级。最后，建立地力等级抽查制度，地方人民政府土地行政主管部门有权对受偿主体的地力提升情况进行随机抽查，对未达到基本农田保护合同约定地力等级的农户，要求其限期治理，治理期间内暂停补偿发放，若经治理仍难以符合地力等级标准的农户取消其基本农田保护补偿资格。
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(一)水资源短缺。
我国农村人口众多，而淡水资源又十分匮乏。人多水少使得我国成为世界上人均水资源最匮乏的国家之一。目前农业用水量占我国整个用水量的70%左右，占整个农村用水量的90%以上。除了用水量大以外，农业用水还存在严重的资源浪费现象，加上水资源的分布不均和水体污染，导致目前我国农业水资源的严重紧缺。
(二)人均耕地资源逐年减少。
由于人口的增长和经济社会的进一步发展，加上乡镇企业的不合理占用耕地，使我国人均耕地资源逐年减少。要保证农业经济的持续稳定增长，确保粮食安全，就必须加强对耕地数量的管理，确保耕地总量动态平衡和有限耕地资源的永续利用。
(三)水土流失、土地沙化严重。
由于缺乏对农业生态环境与社会经济的统筹治理，长期延续资源型的经济结构和传统粗放的发展方式，导致资源和生态环境的约束日益严重，尤其以西部为最。目前，我国西部生态环境局部改善但整体恶化的趋势还没有完全扭转，水土流失面积的80%在西部，每年新增荒漠化面积的90%以上在西部。全国第二次水土流失遥感调查结果显示，新疆水土流失面积占全区国土总面积的62．4%，在对水土流失进行治理的同时，水土流失面积仍在增加。此外，我国土地荒漠化现象依然很严重，统计资料显示，中国沙尘暴20世纪50年代仅发生5次，80年代则上升到14次，90年代更高达23次。进入21世纪后，沙尘暴更是频发。
(四)森林覆盖率降低、草场退化。
近年，虽然我国森林面积和森林覆盖率均有所增长，但森林活立木总蓄积量和单位面积活立木蓄积量却明显下降，经济林面积大幅度增长的同时天然林、防护林的面积却分别下降了，此外还存在林龄结构不合理的问题。由于过度放牧、掠夺式开发，致使草原植被和生态环境严重破坏，突出表现为草原的退化、沙化、盐渍化、荒漠化以及草地涵养水分功能降低等。
二、我国农业生态环境保护的立法现状及存在的问题
(一)我国农业生态环境保护的立法现状
目前，我国有关农业生态环境保护的法律制度体系已基本形成，主要包括有关农业生态环境保护的法律法规、部门规章、地方性法规以及配套的政策、标准等几个层次。首先，我国宪法对自然资源和生态环境保护作了原则性规定。其次，我国于2014年4月24日新修订的《环境保护法》在对农业环境保护做出基本规定的基础上进一步强化了对农业及农村生态的保护，新法第三十三条增加规定了各级人民政府应当“促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施”，保护农村环境。该法第四十九条、第五十条、第五十一条对农业及农村生态环境保护做出了更具体的规定。再次，部分行政法规如《基本农田保护条例》《土地复垦规定》《自然保护区条例》等，部门规章如1999年颁布的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》和2001年颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》等，都对农业生态环境作出了相应规定。在地方立法方面，我国地方大部分省、自治区、直辖市都颁布了省级的农业环境保护条例，还有多个省市了无公害农产品的管理办法。此外，还有一系列关于农业环境质量和污染物排放方面的相关标准如《农田灌溉水质标准》《渔业水质标准》《农用污泥中污染物控制标准》《保护农作物大气污染物最高允许浓度标准》《农药安全使用标准》等。
(二)我国农业生态环境保护立法存在的主要问题
(1)没有完善的农业生态环境保护法律体系。
一是没有一部统一的《农业生态环境保护法》。长期以来，我国对生态环境问题的关注和立法主要集中于城市且重污染防治、轻生态环境保护，对农村和农业生态环境问题及其立法更是重视不够。虽然我国新修订的《环境保护法》对农业及农村生态环境保护进一步强化，也基本形成了以现行《环境保护法》为主体的生态环境保护法律体系，但《环境保护法》主要是原则性规定，尚缺乏具体详细的操作细则。二是一些重要生态环境领域的立法还比较薄弱。如目前我国的生态农业保护以及畜禽养殖污染、土壤污染、水污染和面源污染防治方面的立法还很欠缺。三是相关法律法规之间存在矛盾和冲突现象。主要表现为对同一行为，不同的法律往往有不同的规定，如野生动物保护法和草原法关于猎捕野生动物的规定、水土保持法和森林法关于在林区采伐林木的不同规定以及水法和渔业法关于“禁止围湖造田”的法律责任的不同规定等。四是地方立法位阶低。虽然我国地方大部分省、自治区、直辖市都颁布了省级的农业环境保护条例，但是由于级别较低，且立法重点是农业生物的环境因素保护而并非系统的农业生态环境保护。五是有关农业环境质量和污染物排放方面的相关标准，有些已不适应形势发展的需要，亟须修订，有些领域甚至还是空白。
(2)农业生态环境保护的相关制度亟须完善。
目前，我国虽已建立了许多生态环境相关制度，如环境影响评价制度、排污收费制度等。但是制度之间的配套性和协调性较差，且主要针对城市工业企业，对农业生态环境保护的规定较少，配套制度措施的供给不足和程序缺位也使得制度无法真正落实，必须进一步完善。以农业生态补偿制度为例，由于农业生态环境的公共物品属性，加上农业面源污染具有随机性、隐蔽性和广泛性等特点，治理农业生态环境不仅需要技术支持，更需要调动广大农户的环保积极性，这就需要政府主导下的农业生态补偿机制的建立和完善，利用经济刺激手段从源头上解决环境问题。目前我国有关生态补偿方面的规定主要体现在2002年国务院出台的退耕还林条例和2008年修订的水污染防治法中，前者明确规定了退耕还林的资金和粮食补助，后者则对水环境生态保护补偿机制作出了明确规定，这是我国首次以法律形式对水环境生态补偿作出规定。但目前我国在生态补偿、农业生态环境保护方面，尚缺乏必要的制度配给。
三、我国农业生态环境保护的立法完善
(一)完善农业生态环境保护法律体系
(1)出台专项立法。
针对农业生态环境的脆弱性和保护的迫切性，当务之急是尽快制定一部统一的《农业生态环境保护法》，以法律的形式将农业生态环境的建设、保护、监督与管理等固定下来，为我国农业生态环境保护提供基本的法律基础。应树立侧重整体生态环境保护、污染防治与生态环境保护相结合的立法指导思想，有针对性地对农业生态环境保护领域的基本内容、主要制度、管理体制、法律责任等做出明确具体的规定，如关于农业生态环境保护中的法律责任设置，应明确责任主体、严格法律责任，提高违法者的违法成本。在农业生态环境保护执法管理体制方面，应针对农业生态环保执法的现状建立特殊的农业生态环境保护执法和管理体制，可考虑设置独立的农业生态环境管理机构并打破地方分割，实行垂直管理。这样才可提高法律的可操作性，为农业生态环境保护工作奠定高层次的法律基础。此外，还应加强有关生态农业、畜禽养殖污染、土壤污染、水污染和面源污染防治方面的立法，弥补在该领域的立法空白。
(2)修改现行法律法规。
在现行《环境保护法》已作出重大修改的基础上，应尽快修订现行农业法、土地管理法、农业技术推广法、固体废物污染环境防治法、矿产资源法等法律法规，进一步将有关农业生态环境保护的相关法律规定具体化、配套化，同时改变目前有些规定相互矛盾和冲突的现象，增强法律法规的可操作性和良性互动。为严格违法者的刑事责任，应考虑修改现行刑法有关农业生态环境领域犯罪的法律责任，进一步加大对污染和破坏农业生态环境的刑事打击力度。
(3)加强地方立法。
应加强地方农业生态环境立法，各地根据实际情况和法律规定清理地方立法，修改不合时宜的条款，本着农业可持续发展的目标，真正重视对农业生态环境的整体保护而非单一的农业生物的环境因素保护，进一步完善地方农业生态环境立法。
(4)应完善有关农业生态环境保护的标准体系。
目前要尽快修订有关农业生态环境保护的标准中不适应形势发展需要的部分，进一步健全和严格有关农业生态环境保护的国家标准、地方标准和行业标准，尽快在畜禽养殖污染、土壤污染、面源污染等方面出台新的农业生态环境保护标准。
(二)完善农业生态环境保护的相关制度
(1)应完善现行生态环境法律制度。
主要包括环境影响评价制度、限期治理制度、排污收费制度等。虽然目前我国的环境影响评价制度已较为健全，评价对象也由传统的建设项目扩大到规划领域，同时在公众参与环节也有很大完善和突破，但该制度重点是针对城市建设项目设计的，关于农业开发和建设项目却鲜有涉及。应尽快完善环境影响评价制度的内容，增加关于农业建设项目环境影响评价的规定。由于农业开发建设项目主要影响农业生态环境和农民生活环境质量，在公众参与环节，应针对项目或规划对农业生态环境和农村居民生活环境质量影响的广泛性和农民的聚居性等特点规定特殊的公众参与条件、方式与程序等，在调动农民参与积极性的同时也能提高参与的效果。在限期治理和排污收费制度等其他制度方面，同样存在主要针对城市工业企业设计的局限性，应增加和完善有关农业和农村排污和治理方面的具体规定。
(2)应建立农业生态环境保护的专项制度。