关键词:地方政府;投融资体制改革;投融资平台;经验总结
2009年人行与银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”,同时要“加强信贷结构监测评估,有效防范和控制信贷风险”。
在金融监管部门的政策刺激下,2009年河北、云南等地相继出台了系列的投融资体制改革措施,掀起了新一轮以地方政府为主导的投融资体制改革浪潮。这次投融资体制改革浪潮也得到有关专家的支持。例如,财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜在地方政府投融资平台构建与融资研讨会上认为,地方政府融资需要进行隐形负债向显性负债转变等三个方面的转变。
与此同时,邹晓峰等(2009)从我国投融资体制改革变迁过程总结未来投融资体制改革的发展趋势和并提出了政府的角色定位,他们分析认为,市场化运作、地方政府行政引导作用是地方投融资改革的基本方向,也是其改革的原则,同时,地方政府在投资体系建设当中应当坚持行政引导应当坚持在市场化运作的前提下进行,这也就是投融资体制建设中地方政府应当坚持的角色定位。
在明确地方投融资体系建设的基本方向和政府角色定位的同时,建设符合地方经济、资源特色的投融资体系仍然是各地政府需要注意的关键性问题。在全国各地积极深化投融资体制的过程中,东西部各省市结合本地区的经济发展需要和特点,在投融资体制的改革和创新中,取得了丰硕的成果并积累了丰富的经验,有力地推动了当地经济发展。这些成功经验可以为各地的投融资改革提供很好的启示和借鉴,对此,本文梳理和总结目前我国各地主要的投融资体系建设的做法和经验,通过分析得出四点主要的经验:
一、组建地方投融资公司,搭建地方投融资平台
组建地方投融资公司,构建服务地方经济发展的投融资平台,为地方基础设施建设、中小企业和地方产业和特色产业服务。其主要做法:一是构建实现地方政府投资职能的城市基础设施投融资平台。例如,广州市成立了交通、水务等领域成立七大投融资集团;昆明市城建投资等6家投融资公司,2008年完成了56个项目,融资112.09亿元,投资78.88亿元;贵阳于2009年成立了十家公司作为投投融资平台。二是搭建中小企业投融资平台,服务于地方中小企业。浙江从2005年开始在国内率先开展小企业贷款,到2008年末底成立小额信贷公司56家,注册资本总额达到77.05亿元,为中小企业提供了融资的平台。三是搭建服务地方产业经济和特色经济的投融资平台。例如,成都市为恢复5.12大地震后的农业发展,利用市现代农业投资有限公司、市小城镇投资有限公司和市现代化农业物流投资有限公司搭建农业投融资平台,引导聚集社会资金,为灾区现代农业建设累计融资137.1亿元;湖南省怀化市以工业园区和经济开发区为投融资平台,服务怀化市的商业经济发展,其中工业园区累计实现合同引资124.2亿元,经济开发区实现引资项目19个,实际到位70331万元,实现商品交易额90亿元,形成了怀化市产业集群发展的效应。四是搭建综合式的投融资平台,构建地方政府投资体系。其中最有代表性的例子是重庆成立的渝富资产经营管理公司。该公司成立后控股重庆市商业银行、西南证券、银行租赁公司、渝国投,拥有三峡担保公司50%股份,参股安诚保险公司,形成“渝富系”地方国有投融资集团,行使了重庆市大部分的投融资职能。
重庆市政府组建了重庆渝富资产经营管理公司。四年内,渝富公司资产从10亿元增长到将近400亿元,控股重庆市商业银行、西南证券、银行租赁公司、渝国投,拥有三峡担保公司50%股份,参股安诚保险公司,“渝富系”地方国有投融资集团形成,渝富模式在重庆取得了巨大成功,其具体措施包括:
第一,清理消化和重组不良资产。从成立时的解决工商银行重庆分行的157亿元资产包,又清理了西南证券、重庆银行、农村信用合作社和其他不良资产,提供了处置不良债务的平台,同时优化了重庆市的金融环境。
第二,代表政府实施土地一级储备,进行土地调控。渝富将分散的国有工业企业用地集中储备起来,根据规划和市场要求,集中招标、拍卖挂牌转让,进行周转土地,调控房地产市场。
第三,控股地方金融,进行金融调控,打造类似中央汇金公司形式的企业,作为金融企业重组,改善金融生态的调控工具,达到构建地方控股的框架的长远目标。
第四,融资调控。渝富公司帮助三峡库区、农村地区、中小企业融资难的问题,与国开行共同组建全国最大的三峡库区产业担保公司,为库区与农村地区、中小企业发展提供200亿元融资担保。渝富还专门给各类企业和研究所,提供贷款支持或者资本金诸如,或是风险资金投入,促进科研成果产业化。同时渝富还向国企参股,为担保公司注入资本金,参与国企上市的平台搭建。
二、多渠道的创新性融资模式
突破要素制约,创新融资模式,采用市场化运作方式多渠道筹集资金。其主要做法:一是通过股权融资。昆明市土司采用扩股方式筹集18.93亿元的城市开发资金,江苏省镇江利用江苏大港股份有限公司融资3000余万元投资新区5万吨级工业水厂,广州的地铁公司和交通投资集团都准备进行上市融资,方案只待政府的批准。二是通过债券融资。借助地方政府所属的综合性投资公司发行债券,如上海的久本债券、江苏的交通债券、苏州工业园区债券、昆明滇池债券等,这些债券背后有地方政府信用作担保,为城市基础设施建设融资,实质是“准地方政府债券”。另外,杭州市还探索通过筛选成长性好、经营管理规范,信用度较高的中小企业打捆的方式,进行中小企业集合债券发行试点。三是对经营性基础设施项目采用BT、BOT方式引入其他社会资本投资建设。例如,镇江市在污水处理上创新BOT特许经营模式,将分散在各乡镇的污水处理项目整合成一个特许经营协议框架下,把若干个乡镇污水处理项目打成一个项目,由一个投资人完成投融资和建设运行管理;怀化市在经济开发区的建设中以BT模式引进中国太平洋建设集团投资5亿元承建首期规划面积的基础设施;昆明市采取BT方式融资41.5亿元新建全长为39.3公里的环湖南路。四是结合自身需要实行创新的投融资模式,如镇江市水务招商中采用区域一体化特许经营模式,特许投资人采用逐步投资建设到位的滚动式投融资模式,昆明市新都公司采用信托投资理财方式筹集新城建设资金。
三、构建服务投融资平台的行政服务体系
构建服务投融资平台的行政体系,这主要体现财政、税收、土地等方面。其主要做法:一是走政府划拨启动资金,企业市场化经营的路子为投融资平台的搭建提供财政财政资金支持。例如,怀化市在经济开发区中实行“一级财政,一级金库”的管理办法,经济开发区的财政预算、决算归并市财政统一管理;昆明市政府承诺当投融资公司出现偿债资金不足以还款问题时,由市级财政从预算内安排资金补足。二是在搭建经济开发区为投融资平台。通过对投资商实行税收减免的优惠政策,以扶持社会资本成立风险投资公司、企业投资基金等投融资平台。三是地方政府直接或者授权投融资公司对土地实行调控管理,充分利用土地资源的稀缺性引导投资方向。重庆赋予渝富资产管理公司实行土地一级储备和土地调控的权利,渝富将分散的国有企业用地集中起来,根据规划和市场要求,集中招标、拍卖、挂牌、转让,进行周转土地。怀化市在建设经济开发区征地过程中推行“股田制”,吸引民间资本,使征迁群众与开发区成为利益共同体,并且高标准建设安置房。四是改革项目审批制度,提高行政效率,以降低投资成本、增加投资效益。一些地方对于非限制类的企业投资项目取消审批制,实行登记备案制;对于必须审批的限制类项目,政府向社会公开审批的依据、内容、权限、程序、时限等,推进集中办理,“一站式”服务的审批方式,推进网上并联审批,实现项目审批信息化和高效化。五是构建地方的投资担保体系,为地方投融资服务。成都市组建各类中小企业信用担保机构为中小企业投融资搭建服务保障平台,做强现有的国有担保公司,以社会资本为主创立商业性担保公司,探索以企业和个人联合成立互担保公司。2008年成都市共有各类担保机构150余家,注册资本合计25.46亿元,累计为中小企业提供融资担保余额超过130亿元,逐渐成为中小企业融资分散风险的主要方式。
四、完善制度与规范行为
完善制度设计,以规范和激励投融资主体行为。其主要做法:一是理清职能关系,明确政府定位。按照“政府引导,市场运作”的要求不断改进政府的引导方式,放宽市场准入领域,放权投融资主体,扩大政府代建制的范围,正确处理好政府和市场的相互关系。例如,浙江省把政府引导的重点转为制定和执行中长期发展规划,并积极营造投资的公平环境,对民间投资项目同国有项目一视同仁。怀化市政府赋予经济开发区“准政府”职能,对开发区放权或全权委托,经济开发区独立行使相关行政审批并负责区内的社会事务管理。二是建立科学规范的投资管理决策程序,以提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平。广州市在政府投资项目中实行专家论证基础上引入中介机制的咨询评估程序,咨询评估引入竞争机制,并制定合理竞争规则,重大项目实行专家评议制度和投资项目公示制度,广泛吸取各方意见和建议,提高决策的科学性。三是建立投资效益考评制度和资信评价体系,以形成有效的投融资约束机制。例如,广州参照国企改革的成功做法,对各投资主体实施股份制改造,并研究制定对投资主体的考核办法,由国资委进行监管。上海市初步建立了个人信用联合征信系统,杭州市建立了企业信用公示工程,以约束投资主体的借贷融资行为。
参考文献:
1、周文渊.专家建议尽快建立地方政府投融资平台[N].中国证券报,2009-04-27.
一、进一步精简和下放核准事项
国务院颁布了《政府核准的投资项目目录（2014年本）》后，2015年2月，《重庆市企业投资项目核准目录（2015年版）》，按照“能放则放、应放尽放、放则真放”的原则，切实向市场、向区县放权，体现为“三个一律”：一是对国家要求必须取消核准的11项事项，一律取消核准改为备案管理。二是对改为备案的11项事项，除境外投资相关核准事项要求必须由国家发改委备案外，其余10项一律下放区县备案。三是全市范围内除非进口液化天然气等个别项目由市级备案，其余项目一律由区县备案。“三个一律”充分体现出重庆市备案管理的服务属性，改革成效明显。
二、创新重点领域投融资机制
2014年，国务院出台《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》后，重庆市于2015年出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，全面落实国家要求。
针对社会资本能“投什么”的问题，在国家确定的建设领域基础上，将社会资本投资领域拓展到交通基础、能源设施、公共服务、农业水利、生态环保、信息基础等六大领域，并在每个领域推出一批具体项目和保障措施，让社会资本“看得见”。
针对社会资本在以上六大领域“怎么投”的问题，在落实国家意见基础上，尤其是针对投资模式、政府资源配置方式和政府服务方式三个方面，提出系列创新举措。比如，投资主管部门会同有关行政主管部门，根据经济社会发展需要定期行业发展规划，滚动向社会公开推出相关领域项目建设计划；进一步扩大公共性、基础性领域政府购买服务，公开购买服务项目和内容；加大存量资产盘活，存量资源变现资金要用于相关重点领域建设等。
以医疗领域为例，重庆市卫计部门牵头制定《重庆市医疗卫生服务体系规划（2015―2022年）》和《主城区医疗卫生设施布局规划（2015―2022年）》，为社会办医预留了规划空间。以农业领域为例，重庆市农业部门针对沼气工程和现代农业园区建设两大重点领域制定吸引社会投资具体措施，探索沼气供气节能资金补助支持方式，鼓励社会资本参与养殖场或企业自建、共建农村沼气工程。
三、推进PPP投融资模式改革
重庆市于2014年出台《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》，积极、稳妥、有序推进PPP改革。尤其是厘清五大边界，加快行业试点，即根据不同行业领域盈利水平和经营特点，分五个领域推进PPP改革试点。
一是市场定价类项目。包括高速公路、港口等价格改革到位、交易结构明晰的项目。对此类项目，发挥价格的引导作用，由项目投资人通过经营收费实现运营平衡。签约试点项目8个、涉及总投资730亿元。其中，果园港件散货及铁路作业区项目、成渝高速扩能项目九龙坡至永川段、南川至两江新区高速公路已顺利开工建设。
二是价格调整类项目。包括供排水、停车设施等市政项目等，当期收费标准较低，但具备价格调整空间。对此类项目，建立价格调整机制，在当期赋予项目回报预期、建立融资增信条件，确保项目建设，在未来确保价格改革到位，实现全生命周期平衡。签约试点项目5个、总投资43亿元。其中，沙坪坝名人广场地下停车库已开工建设，寸滩水厂年内开工。
三是购买服务类项目。包括垃圾焚烧发电、医疗、桥隧等项目，当前政府核定的价格不足以弥补项目运营成本，尚未达到市场化条件。对此类项目，通过财政购买服务方式对“影子”价格和协议产品或服务量不足部分给予补贴，实现项目运营平衡。签约试点项目13个、总投资378亿元。其中，重庆市第三垃圾焚烧发电厂、重医附属三院已开工建设，红岩村桥隧、曾家岩大桥将在年内开工。
四是资源配置类项目。包括水库、轨道、市郊铁路等项目，经营收益较低、市场化条件不足。对此类项目，以土地等资源对价为补充，实现项目运营平衡。签约试点项目8个、总投资1255亿元。其中，彭水凤升水库、轨道延长线大渡口跳蹬至江津北等5个项目已开工，轨道交通9号线计划年底开工。
五是收益约束类项目。包括土地开发整治等项目，项目经营收益充足，通过合理约定投资人的有限收益，引入投资人帮助政府加快项目实施。签约试点项目5个、总投资189亿元。其中，大渡口钓鱼嘴南部片区、南岸广阳湾生态智慧城和渝北唐家沱组团C、N分区土地整治已成功引入投资人并开工建设。
一、国有投资公司发展中亟待解决的主要
我国的国有投资公司发展起源于20世纪80年代后期，是服务于国有改革而出台的配套措施，原初设计的主要功能定位是专门为实行“拨改贷”后的国有企业提供资本金的股权性投资机构。经过10多年的探索，尤其是90年代后期投资体制改革推动下的较快发展，国有投资公司机构数量和资金规模都得到较大的扩展，而且投资结构已由单一性向多元化转型。据国家投资委2003年年会工作报告提供的统计数据，至2002年底，全国72家会员公司总资产达4579亿元，净资产2594亿元，注册资本1218亿元，分别比上年增长13％、14％和36％；除6家少量亏损外，其余66家公司盈利，税后利润65亿元，其中税后利润超亿元的公司达17家；总体负债水平在30％左右，大大低于国有企业的平均水平。但是，从总体上看，我国的国有投资公司尚处于发展的初级阶段，还存在许多有待规范和解决的问题。
1.国有投资公司定位不明确。从职能定位上看，国有投资公司一般应定位于企业层面，其本质规定是作为政府投资主体，通过投资和持股两种方式为国有工商企业提供权益资本。依据是否具有直接盈利性，国有投资公司可划分为国有投资控股公司和国有政策性投资公司两种类型。但我国的实际情况却并非如此，根据其职责任务类型的不同，有的执行的是行政性职能，有的执行的是事业性职能，只有一部分属于真正意义上的企业性质，但真正按企业化运作的国有投资公司却比较少；在经营业务范围上，有些国有投资公司商业性投资与政策性投资不分；在国有资产管理体制结构中，有些国有投资公司既充当行业主管部门又行使国有资本授权经营主体的职能。职能定位的不明确，造成许多国有投资公司在实际运作中往往越位、错位或缺位，从而限制了国有投资公司的发展。
2.国有投资公司运作不规范。现行的国有投资体制一般是在各个系统内部封闭运行，一切规费资金由各个部门自行征收使用，对外融资又实行统贷统还，独立设置项目法人，再加上不受制衡的招、投标市场，导致政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力绝对化。这既是腐败之源，同时也不，不，增加了运行成本，降低了投资质量。另外，还有不少投资公司的主要利润来自于短期联营、委托贷款等业务，按照我国《商业银行法》有关规定，非银行机构不能够直接从事对企业的信贷业务和资金拆借业务。这意味着公司从事的短期贷款融资活动，从和实践上讲，均带有违规违法操作的色彩，蕴含极大的政策风险和经营风险。
3.国有资本退出机制不健全。对于投资者来说，吸引投资者从事投资的最重要原因是为其带来的回报。为了取得收益，投资活动需要一个可靠的投资退出机制为之提供安全障碍。一方面，由于投资决策不科学，投资项目效益低下，导致国有投资公司投资回报和本金回收困难。据国家计委投资司1997年的一项抽样调查，山东省“八五”期间国有大中型项目能够完全还本付息的仅有5％；另一方面，企业与国有投资公司的债权存在软约束，股权转让渠道不通畅。资本的退出机制则是投资成功的基本保障，如果没有可行的资本退出方案，投资者不会将资金投入，投资活动将因难以筹集到资本而无法进行，投入一退出一再投入的投资资本有效循环也就无从建立。
4.缺乏自我积累和自我发展机制。公司现有资本金是由政府部门直接投资或由国有资产授权经营的大型企业集团投资的。随着政企分开及国有资产管理体制的加强，这些带有国有背景的股东强调国有资产的保值和增值，公司必然会形成不注重积累、利润即期分尽的分配机制。这种分配机制从短期看，满足了股东对资产保值增值的要求，但从长期看，对公司未来稳定发展将产生不利，造成其自我积累能力弱、资产增值速度慢，制约了规模的扩大和业务的快速拓展。还有不少投资公司缺乏长期投资风险准备金，公司抗风险能力较差，经营风险也较高。
二、投融资体制改革的深化为国有投资公司改革提供了契机
根据党的十六大及最近召开的十六届三中全会关于深化投资体制改革的基本方针，我国投融资体制改革的目标框架已经得以初步确立：根据“谁投资、谁决策、谁受益，谁承担风险”的原则，在国家宏观调控下更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用，确立企业的投资主体地位，规范政府投资行为，逐步建立投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体制。按照这一目标框架的基本思想，我们认为，我国投融资体制深化改革的重点应当包括：（1）在进一步缩小政府投资领域和范围，将逐步退出竞争性领域的国有资本重点投向基础设施等公共产品领域的同时，进一步扩大民间资本的投资自主权，放宽市场准入，允许非公有资本进入法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域；（2）将基本建设投资管理和技术改造投资管理整合为固定资产投资管理，管理的重点转到优化投资结构和产业结构、搞好重大项目布局、防止重复建设、提高投资效益上来；（3）进一步缩小投资审批范围，对企业使用非政府投资建设的符合国家产业政策、非重大项目和非限制类项目逐步实现由审批制向登记、备案制的转变。对必须经行政审批的投资项目，要减少审批环节，规范审批程序，设定审批时限，提高审批效率和透明度；（4）建立起针对出资人的资信评价体系，以资信等级为依据，实施对出资人融资能力的宏观调控，形成投资决策、资本决策、信贷决策三权鼎立，相互制约各负其责的投融资格局。
新的投融资体制改革目标框架的确立有助于解决国有投资体制深层次的问题，从而为国有投资公司改革提供了契机。
1.有利于国有投资公司建立完善的出资人制度。国有投资改革的核心问题是落实出资人制度。只有通过制度建设对出资人代表机构形成制约，出资人代表机构通过公司治理结构对企业形成制约，才能建立起国有投资的责任链，才能使投融资体制改革走上正轨。根据过去25年改革形成的共识，国有资本投资的弊端主要表现为投资主体不明确，投资活动的利益关系不清晰，收益与风险不对称，产权对投资活动不能形成根本性约束，因而无人对投资项目的筹资、建设、经营、偿债和投资回报全面负责。在国有投资主体缺位的情况下所形成的投资决策，必然难以避免软预算约束下的投资决策失误，而且还模糊了投资责任，侵害了企业投资决策自主权。国有投资公司作为国有资本投资主体地位（国有出资人代表）的确立，能够有效地解决国有企业产权虚置和公司治理结构失衡问题，从而使出资人和企业法人享有完全的投资自主权，同时承担全部投资风险和责任。
2.政府投资重点领域的转移为国有投资公司的发展提供了新的机遇。投融资体制改革的目标框架是根据国有经济有进有退的战略性调整方针构建的。随着这一战略调整的全面展开，国有资本的一部分将逐步退出竞争性领域转而投向基础设施等公共产品领域，增强了原来就以这一领域为主要投资对象的国有投资公司的实力。而另一部分退出的存量资本则将或者经营性资本留在国家授权经营国有资本的大型企业集团，作为经营性资本进行以保值增值为目的的投资运作，或者交由具有投资和资本运营双重职能的国有投资公司，为其扩大投资规模、优化投资结构、增强市场竞争力提供有利条件。
3.根据资信调控融资能力确保政府信用步入良性循环的轨道。对出资人代表机构建立起资信评级制度，将从投融资角度完善针对国资、国企的激励机制和约束机制，这是宏观间接调控必不可少的前提，也是商业银行推行利率市场化，实施差别利率的主要依据之一。在这一基础之上，中央政府就可以构建奖优罚劣、区别对待的宏观管理体系。在分级所有的体制下，由于利益格局已经固化，中央应该以地方政府资本利益的增损作为宏观调控的主要着力点，以地方资本所有者的资信等级作为宏观调控的依据，实施区别化的管理。地方政府的资本若有信用，可以增加银行授信、允许财政担保、允许发行地方政府或地方债券、允许增办地方机构等等。地方政府的资本若无信用，则有可能失掉大部分融资渠道，甚至根本丧失投资能力。
4.有利于构建投资项目上互为依存与互相制衡的三重决策机制。党的十六大将国有资产管理领域的“统一所有，归口管理”转变为“分级所有，政资分开”，这一大跨步的改革为国有投资公司在投资项目上构建投资决策、资本决策与信贷决策三权分立、互相制衡的良性决策机制提供了很好的基础。在所有者陆续到位之后，政府投资项目的决策机制应为：一般项目，出资人代表机构及下属企业既负责投资决策也负责资本决策，具体分工取决于各出资人代表机构不同的内部治理结构。重大项目，行政部门可以作出投资决策，但是必须由出资人代表机构决定资本决策的然与否；资本决策的硬约束在于资信等级评价，所以决策结果可能是否定性的，也可能是条件性的（追加注册资本、免税等）。信贷决策则由银行根据对项目投资主体投资风险和还款能力的论证后作出。三重决策相互依存，共同发生作用有助于遏制仅仅秉承行政旨意或领导个人意志的项目审批制的发生。
三、国有投资公司深化改革的若干对策
现有的国有投资公司要有进一步，必须解决存在的，但这些问题的解决并非一蹴而就，有些通过自身的改革即可解决，有些则超过了单个投资公司的范围，需要置于国有投资公司下一步战略性改革的大背景下加以统筹解决。就现阶段而言，我们认为，要有效地解决国有投资公司目前存在的上述问题，必须以深化投融资体制改革和国有资产管理体制改革为契机，实现体制、机制创新；以结构调整和提高经营效益为重点，切实增强国有投资公司的竞争实力。
1.在国有的战略调整中明确国有投资公司的定位。随着我国加入WTO和国有经济的战略调整的全面展开，政府职能投资将越来越集中于公共领域和具有较大外部性的投资项目，这就意味着处于竞争领域的国有投资公司今后将难以再直接从政府获得基金或项目，要想在竞争中获得发展，就必须及时调整发展方向和职能定位。必须以深化投融资体制改革和国有资产管理体制改革为契机，将国有投资公司重新定位为：根据目前公司股本结构现状和其承担的国有资产保值增值职责，并考虑到实施公司发展战略的需要，通过对现有产业和经营结构的调整，逐步将公司培育成为以经营实业投资和经营企业为主业，以获取最大经济效益为目标，以投资高技术含量、高增长潜力、高附加值的高新技术产业和优势行业为依托，重视资本运营，在吸收多元化投资的基础上，以国有投资控股为主导，跨行业、跨区域、跨所有制，面向国内外市场展开全方位、多角度的投资经营活动的国有投资控股集团公司。
2.继续加大投资结构调整的力度，收缩投资战线，夯实发展基础。伴随着国有资产管理体制改革，国有经济布局调整将在两个层面进行：一是中央与地方管辖的国有资产范围要重新划分和界定；二是省市与地级的资产要重新划分和界定。在此基础上，进行资产重组和企业整合。面对这一战略机遇，投资公司在结构调整中应始终抓住两个重点：一是“培育优势”。在新一轮结构调整时，要下更大的力量，巩固和壮大优质资产规模，继续培育产业优势，增强核心竞争力。二是“存量改造”。重点是继续收缩战线和抓紧不良资产处置。要充分适应国家政策导向，把没有发展前途的、国家明确退出的、与公司业务选择非相关的资产，以退出、转让或出售等方式加以果断收缩。同时，抓紧对不良资产的清产核资，登记造册，说明理由，向主管部门申报，按程序争取核销。收缩非相关资产和核销不良资产，可能使资产规模缩水，但可以卸掉包袱，夯实基础，轻装上阵。
3.健全内部资金积累机制，努力降低经营风险。国有投资公司在改制后，不能再依赖政府的投资，必须健全内部资金积累机制。为此，首先应完善内部资金积累的运作方式：一方面要根据长远发展和经营战略转变的要求，暂不或不完全分配公司经营利润，或转增股本，或直接留给公司作为发展基金；另一方面应允许公司计提投资风险准备金，提取的公积金可用来冲减历年积存的呆坏账等不良资产，使公司卸掉包袱，轻装上阵，增强发展后劲。其次要最大限度地降低公司经营风险，一是要努力增强公司资产的流动性，完善公司所有投资项目的撤出机制，避免资产沉积，形成呆滞资产；二是建立公司内部的投资风险准备金制度，以增强公司的抗风险能力。
一、转变政府管理职能，确立企业投资主体地位
（一）落实企业投资自。正确处理政府与市场、政府与企业的关系，进一步放宽市场准入，坚持“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，逐步减少政府对企业的行政审批事项，除关系国家安全和生态安全、涉及重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，政府不再审批企业投资项目，一律由企业依法依规自主决策，依照不同情况实行核准制和备案制。认真贯彻执行国务院、省政府《政府核准的投资项目目录》，公布__市《政府核准的投资项目目录》，目录外的项目实行备案管理。对实行核准制的企业投资项目，不再审查项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等内容，由企业自主决策。对实行备案制的企业投资项目，由企业自主决策、自负盈亏、自担风险，不得设置前置条件进行变相审批。
（二）精减下放投资项目审批事项。对涉及投资项目审批事项进行全面清理，凡法律法规没有明确要求的审批事项一律予以取消，重点清理并取消省政府规章以下规范性文件设定的非行政许可投资项目审批事项，严禁市、县行政规范性文件设立行政许可投资项目审批事项和前置条件。除跨区市县、跨流域和需市级及以上统筹平衡资源等建设条件的，以及国家和省明确规定由市级及以上政府或市级及以上投资主管部门等管理的项目外，其余项目的审批核准权限一律实行属地化管理，由区市县负责。贯彻执行《政府核准的投资项目目录（四川省2014年本）》规定，除明确规定由市级核准的项目核准权限不得下放外，其他项目核准权限一律下放至区市县。外商投资注册资本在3000万美元以下的审批权限下放至各扩权县（市）。将城市供水、管道燃气销售价格等权限内商品政府定价、政府指导价审批权下放至__区、前锋区。规范前置要件设置，对区市县管理的投资项目，除国家法律法规有明确规定外，其审批所需的前置要件均同步下放区市县管理，区市县政府和市级相关部门不得自行设定前置条件或提高审批机关层级。抓好国务院、省政府下放投资项目审批事项的承接落实，各区市县、市级有关部门要主动与省级部门衔接，确保无缝对接；下放至区市县的审批事项，市级部门要加强指导，规范办理。
（三）改进和完善企业投资项目核准方式。全面清理前置要件设置，无法律法规规章依据的投资项目审批前置条件，原则上一律取消，理顺和解决前置条件相互交叉、互为前置的问题。严格实施核准事项公示制，一次性告知申请条件和办理程序，全面公开受理情况和办理结果。积极开展并联评价、联合审查、网上核准、联合验收等，不断提高核准效率。发改、规划、国土、环保等前置要件审批部门要精简审批流程、缩短审批时限、优化服务水平。从项目规划开始，坚持“能并则并、能减则减，同步审批、提高效能”的原则，对原审批程序、审批方式进行科学优化：合并项目建议书和可行性研究报告审批环节；合并项目初步设计和施工图设计审查环节；对技术相对简单、不涉及公众安全的项目，各职能部门分别直接办理相关手续，涉及的前置条件的附件资料后补存档；各职能部门受理重大项目审批事项时，对于主件齐全，仅缺副件材料的，在申请人作出书面承诺后，先予受理；对于重大项目基本符合审批条件的，且与公共利益或他人重大利益无利害冲突的，在申请人作出书面承诺后，先予审批通过。
二、不断扩大投资领域，充分激发民间投资活力
（一）积极发展混合所有制经济。打破垄断，鼓励竞争，放宽社会资本的投资领域，给予民间资本、外资等社会资本平等的地位。允许非国有资本参股国有资本投资项目，鼓励非国有资本利用参股、收购、兼并等方式参与国有企业改制；允许国有资本利用参股的形式，投入以民间投资为主的公用事业等项目，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。
（二）充分激发民间投资活力。深入贯彻中、省关于鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施，切实落实财政、金融、税收等方面的支持政策。认真贯彻落实《__市政府投资项目bt、bot建设方式监督管理办法（试行）》（__府办发〔2013〕43号），采取放宽市场准入、购买服务、以奖代补、贴息等多种方式，引导和鼓励民间投资通过特许经营、合资合作、资产收购、参与改制、bt、bot、ppp等方式，参与投资、建设和运营市内供水、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、道路桥梁等基础设施，参与园林绿
化、河道管理、物业管理、停车场管理、社区医疗、敬老院、体育馆、游泳馆、会展中心等公益性事业项目，参与金融、电信、能源、保障性住房、危旧房棚户区改造等行业领域。对于体育场馆、会展中心以及其他大型公共设施可通过竞争确立运营主体，降低管理成本。其他民间资本和外资等社会资本出资建设的项目，无论新建、扩建和改建，均由投资者自主决策、自担风险，企业内部健全投资风险责任制度，完善投资监督约束机制。按照国家安排部署，积极放宽外商投资准入条件，推进外商投资管理体制改革。三、积极创新融资模式，规范拓展融资渠道
（一）积极拓宽政府融资渠道。对已建成的经营性基础设施项目，探索国有资本退出机制，通过采取股权转让、合资合作、资产变现等多种形式引入社会资本，盘活存量资产，筹集建设资金。加强和规范城市基础设施及非营利性的社会公益事业项目建设—移交融资管理模式。对高速公路、收费公路、城市供水供气、污水垃圾处理等经营性基础设施项目，继续支持采用建设—运营—移交模式建设。鼓励采用融资租赁、发行债券、信托产品等方式拓宽政府融资渠道。建立健全__发展建设集团、__交通投资建设开发集团、各区市县和园区融资平台。严格规范政府性债务举债主体和举债行为，严格控制政府性债务规模，防范政府性债务风险。
（二）大力拓展直接融资。加快多层次资本市场发展，鼓励具备条件的各类所有制企业集合优质资产或兼并重组形成上市资源，积极推进企业在境内外证券市场上市。加强与银行间市场交易商协会合作，支持符合条件的融资平台发行直接债务融资工具。建立城乡产权流通交易平台，鼓励国有、集体和私营产权进入产权交易市场进行交易，充分发挥资本市场的融资功能。鼓励推动符合条件的企业通过发行短期融资券、中期票据等融资方式，扩大银行间市场直接融资规模。建立市与区市县、园区融资平台合作机制，鼓励企业通过发行债券、上市等方式直接融资。推动创业投资和股权投资规范、有序、健康发展。
（三）创新债券融资方式。探索开展企业债券、资产证券化、非公开定向债务融资工具、非百强县发行企业债券、保障性住房债贷组合等债券品种创新试点，加大政府对企业债券贴息支持力度，鼓励符合条件的企业进行债券融资。在企业债券发行过程中推行公开竞争方式选择债券主承销商，营造公平公正的竞争环境。支持以人民币出资设立外商投资股权投资基金。推动中小企业私募债券融资。推动产业基金、风投基金等私募股权发展，提升邓小平故里发展基金营运效益，扩大基金集聚效应。
四、发展地方金融产业，增强地方金融服务能力
（一）推进金融机构建设。积极引进金融机构，支持民间资本依法发起设立或投资入股中小型银行等金融机构。全面推进全市农村信用社改革，在2015年底前全面改制为农村商业银行。有序发展社区银行、村镇银行和农村资金互助社。积极引进国际性、全国性、全省性、区域性金融机构入驻。探索组建由国有资本发起设立、其他资本参与的金融资产管理公司。支持发展信托公司，积极引进辖区外信托公司发展业务，积极引导企业集团设立财务公司。支持民间资本投资入股和参与银行业金融机构重组和改造。
（二）健全融资担保体系。加大融资性担保行业扶持力度，重点培育几家大型融资担保机构，推动小额贷款公司融资政策落到实处。鼓励小额贷款、融资性担保机构建立现代企业制度，树立竞争观念，通过重组改造、强强联合的方式，不断提高服务质量，切实成为自创信誉、自担风险、自负盈亏、自我发展的法人实体。鼓励保险公司开发为中小企业贷款提供还款信用保险等险种。建立银行业金融机构、小额贷款公司和融资性担保公司贷款风险补偿基金，辖内商业融资性担保公司融资担保费率控制在担保金额的5%以内。
五、营造良好市场环境，规范发展中介服务行业
（一）加强投融资监督管理。依据相关法律法规和发展规划，切实加强对全市投融资活动的监督管理。依法保护合法的民间借贷和企业融资行为，打击非法融资，有效维护市场秩序。在行政管理、招标投标、政府采购等投融资领域引入信用评价制度，建立“一处失信、处处受制”的诚信激励和失信惩戒机制，协助推动全省统一的社会信用信息系统平台建设。
（二）培育中介服务机构。规范投融资中介市场，按照“增量控制，存量化解，确保风险可控”的要求，加强对以投（融）资理财信息咨询类公司为代表的民间理财类公司的风险防范。在新的约束性规定出台前，按照省政府要求暂停民间理财类公司的工商登记。鼓励市外知名融资担保、融资租赁公司来我市开办分支机构或开展中介服务，带动我市金融中介服务发展；加强对融资性担保公司和融资租赁公司可持续发展研究，鼓励进行改革，增强市场竞争力。打破地区封锁和行业垄断，建立统一开放、公开竞争的投资中介服务市场，各类投资项目都应通过公平、公正的方式，择优选择投资中介机构。
六、加强监测和风险防控，促进结构优化和效益提升
民间债务危机引发改革呼声
“温州金融改革综合试验区”的设立动因，是去年下半年发生在温州的因高利贷而起的民间债务危机。
因这场史无前例的危机，2011年至今一年多，温州至少有10名从事高利贷的人自杀，200名以上企业主和放贷人“跑路”。银行不良贷款也大幅上升。来自温州银监局的数据显示，今年2月末，温州银行业不良贷款率为1.74％，已连续8个月呈上升态势，比去年6月末最低时的0.37％飙涨370.27％——而温州原本是全国不良贷款率最低的地区。
温州的危机迅速引起中央关注。2011年10月4日，总理在听取温州地方领导汇报时，对温州方面提出的金融改革试验区的想法予以了肯定，并当场责成相关部委以及浙江省政府进行调研。这次讲话无疑成为温州金融改革的风向标。
此后，温州紧急起草《温州国家金融改革综合试验区总体方案》，希望通过设立“国家金融综合改革试验区”，将温州打造成全国“民间资本之都”，促使民间资本“阳光化”。该方案经浙江省政府研究完善后，于去年11月上报。
争议“备案制”
根据获批《方案》，温州金融综改区第一项任务是“规范发展民间融资”，包括制定规范民间融资的管理办法，建立民间融资备案管理制度，建立健全民间融资监测体系等。该任务直指温州民间债务危机之核心，尤其是“民间融资备案管理制度”。
据了解，对此项制度，温州已先行展开探索，具体载体——温州民间借贷登记服务中心不日将挂牌营业。至今年1月底，温州共有各类民间融资相关机构1938家，其中融资性担保公司50家、典当行62家、非融资性担保公司117家、寄售行353家、各类投资公司1330家。
所谓民间借贷登记服务中心，是经核准，在一定区域范围内为民间借贷双方提供中介、登记等综合的有限责任公司或股份有限公司。根据温州之前下发的《关于开展温州民间借贷登记服务中心试点的实施意见(暂行)》规定，试点初期，将依法登记注册、从事民间借贷撮合的投资(咨询)公司等中介机构先行进驻，引导依法登记注册并从事中介业务的非融资性担保公司、寄售行、旧物调剂行等机构入场进行登记管理。通过试点先行，逐步引导从事民间借贷的一般法人、自然人、其他组织等进场登记管理。同时，邀请公证处、会计师事务所、律师事务所、担保机构、银行结算等服务机构入驻，借助专业团队就民间借贷的合法性和风险把控形成配套服务体系，减少借贷双方的法律纠纷和借贷风险。
温州还为试点设立了若干原则，包括规避非法集资，实行借贷双方直接对接；杜绝高利贷，规范民间借贷利率操作；把控风险，执行完善的民间借贷流程；坚守底线，秉承中介职守。
个人境外直投重启
温州金融综改试验区的另一大焦点是“个人境外直投试点”。根据方案，将研究开展个人境外直接投资试点，探索建立规范便捷的直接投资渠道。温州将成为国内首个试点个人境外直接投资的城市。
据了解，目前《温州市个人境外直接投资试点方案》已制定完成。根据《试点方案》，年满18岁的温州户籍居民，只要说明资金来源、投资项目合法证明等，就可向市商务局申请。经审查后，由国家外管局温州市中心支局放行境外投资。
《试点方案》规定，温州个人境外直接投资可通过新设、并购、参股等方式，在境外设立非金融企业，或取得既有非金融企业所有权、控制权、经营管理权等权益。不准投资设立境外特殊目的的公司；对涉及我国禁止出口的技术和货物以及能源、矿产类境外投资设定限制；不准在与我国未建交国家投资；禁止在特定国家或地区的境外投资以及涉及多国(地区)利益的境外投资。
试点期间，1个人1个项目不得超过300万美元，多个人1个项目不超过1000万美元，1个人年度总额不超过2亿美元。而国家外管局现行的政策是，中国居民每人每年换汇额度仅5万美元，个人不允许进行境外直接投资。
利率市场化试点“搁浅”
令温州小有失望的是，《方案》未提被其寄予厚望的“利率市场化试点”。有知情人士透露，“利率市场化试点项目，报到浙江省一级就被打回了。”
温州民间债务危机的病根之一即利率双轨制，资金不愿进入银行系统而四处投机逐利。所以，在金融综改试验区初始方案中，“利率市场化改革”是最重要内容之一。温州希望争取到率先在温州范围的地方法人金融机构中开展利率市场化试点，有限度地放开银行机构存贷款利率，缩小正规金融与民间金融的利率双轨制差距；各类贷款利率在人行法定贷款利率4倍内可自由浮动，借贷双方自行议定。
事实上，在温州金融30多年发展进程中有过多次利率改革。1980年，苍南县金乡农信社试行“以贷定存、存贷利率浮动”，迈出利率改革第一步。1987年，温州被确定为全国惟一的利率改革试点城市。2002年的“金融改革综合试验区”试点，利率市场化改革也是其中之一。2002年的试点中，由于信用社放开存款利率限制，可上浮30％，导致存款一边倒地流向信用社，引发其他金融机构强烈反对，在两年后被国家撤销。
温州市金融综合改革的十二项主要任务
(一)规范发展民间融资。制定规范民间融资的管理办法，建立民间融资备案管理制度，建立健全民间融资监测体系。
(二)加快发展新型金融组织。鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。
(三)发展专业资产管理机构。引导民间资金依法设立创业投资企业、股权投资企业及相关投资管理机构。
(四)研究开展个人境外直接投资试点，探索建立规范便捷的直接投资渠道。
(五)深化地方金融机构改革。鼓励国有银行和股份制银行在符合条件的前提下设立小企业信贷专营机构。支持金融租赁公司等非银行金融机构开展业务。推进农村合作金融机构股份制改造。
(六)创新发展面向小微企业和“三农”的金融产品与服务，探索建立多层次金融服务体系。鼓励温州辖区内各银行机构加大对小微企业的信贷支持。支持发展面向小微企业和“三农”的融资租赁企业。建立小微企业融资综合服务中心。
(七)培育发展地方资本市场。依法合规开展非上市公司股份转让及技术、文化等产权交易。
(八)积极发展各类债券产品。推动更多企业尤其是小微企业通过债券市场融资。建立健全小微企业再担保体系。
(九)拓宽保险服务领域，创新发展服务于专业市场和产业集群的保险产品，鼓励和支持商业保险参与社会保障体系建设。
(十)加强社会信用体系建设。推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，推动小微企业和农村信用体系建设。加强信用市场监管。
[关键词]基础设施投融资体制改革借鉴
一、国外城市基础设施投融资体制改革考察
从上世纪80年代开始,世界上大多数国家都在积极探索和推进城市基础设施投融资体制改革,掀起了一股席卷全球的改革浪潮。这一改革的结果是基础设施投融资模式由单一的政府主导模式转变为政府与私人资金共同参与的民营化主导的混合模式,基础设施市场由原来政府垄断的封闭型市场转变成面向全社会的竞争性开放市场。
1.英国城市基础设施投融资体制改革
英国城市基础设施投融资体制改革是建立在20世纪70年代末国有企业改革基础上的,因为,英国国有企业大多集中在城市基础设施领域,所以,可以说英国的国有企业改革直接带动了城市基础设施领域投融资体制的变革。改革的本质在于打破传统政府垄断经营的局面,引入竞争机制,提高供给效率和质量,从而满足公众多元化的需求。改革中主要采取了如下一些做法:
(1)出售国有资产,实现国有资产从公共部门向私人部门的转移。这是英国城市基础设施投融资体制改革中采取的主要做法,因为英国和其他西方国家不同,改革之前,英国的公用事业基本上都由政府垄断经营。而从1979年开始,英国政府陆续将一些大公司的国有资产卖给了私营企业、外国投资者和个人。具体出售的办法有:以出售股票的方式出售国有资产。英国电信公司、英国煤气公司等采用了这种做法;把国有企业整体出售。这种方式主要用来处理一些具有竞争性的小型国有企业或公用事业企业的附属企业;把国有企业整体卖给由多家投资者组成的集团。国有电力供应企业的出售采用了这个办法;把国有企业资产卖给企业的管理阶层或职工,如英国水路运输集团。???通过以上方式不仅减轻了政府的财政负担,也使企业的运营效率有了不同程度的提高。
(2)吸引民间资本参与城市基础设施建设。英国在城市基础设施投融资体制改革过程中针对不同性质的城市基础设施项目,采取了不同的吸引民间资本投资的方式。如,对可以通过收费收回投资的城市基础设施项目,由私人企业出资建设和运营管理,政府不参与投资和管理;对可以收费但通过收费不能完全收回投资的基础设施项目,政府适当给予补贴;而对那些不能实现收费机制的纯公共品,私人无法通过项目建成后的经营收回投资的项目,政府主要采取公共部门和私人部门合作的方式,由私人企业出资建设和经营管理,由政府在未来项目建成后购买该项目的服务。具体操作办法见下表。
资料来源:根据相关资料整理。
2.美国城市基础设施投融资体制改革
美国是发达的市场经济国家,城市基础设施建设的传统方式是民营经济直接负责,但政府加以管制,且管制的力度非常大、范围非常广。因此,美国的城市基础设施投融资体制改革是以放松管制为特征的。改革的经验包括如下方面:
(1)两种管制并存,刺激市场竞争的全面展开。美国的改革中放松管制与激励性管制同时开展,放松管制意味着政府放松和取消了许多管制条款,如,将许可制放松为申报制,将经济性管制的各项条款取消。但是,放松管制的领域主要是那些公用事业的自然垄断性质已经发生变化的领域,以及原有自然垄断型企业经营的大量非自然垄断业务部分。而对自然垄断性业务,美国政府继续对其进行管制,但为激励企业提高效率,引入了新的管制方式――激励性管制(IncentiveRegulation),即在保持原有管制结构的条件下,给予被管制企业以竞争压力来提高生产效率和经营效率。
(2)建立独立的监管机构。包括对跨州服务事业进行管理的联邦管制委员会,以及只对州内服务事业进行管理的州管制委员会。联邦管制机构(如州际贸易委员会、联邦能源管制委员会、联邦通信委员会等)由5名～7名中立的委员组成委员会,委员会下设担当行政事务的秘书处和反映消费者意见的听证会等组织。州管制委员会组织大体上与联邦管制机构相同。这些机构拥有三种管制权力:一是核发经营许可证,二是规定运费和价格,三是核准企业组织的内部规章。管制部门与行业主管部门是分开的。
3.日本城市基础设施投融资体制改革
日本的公用事业改革始于20世纪80年代,进入90年代后改革步伐加快。日本基础设施建设的快速发展,得益于政府预算特别是财政融资的大力支持,但日本政府并没有忽视或排斥资本市场的作用,并制定了相应的法律法规来引导民间资本进入。其改革的主要举措有:
(1)引入竞争与企业产权制度改革并举。日本改革的一个重要方面是改革原有国有企业,组建新企业,使其自负盈亏,分离其与政府的关系。同时,进行组织结构调整,将竞争机制的建立与企业产权制度改革同步进行。如1987年4月对国家铁路公司实行民营化,将“国铁”分割为11个单位(包括6个客运公司和5个货运公司),各公司都实行股份制,通过各公司之间的竞争而提高经营效率,其结果不仅降低了票价,而且使“国铁”扭亏为盈。
(2)积极探索多元化的融资渠道。日本在基础设施领域除政府财政支持外,也不忽视或排斥资本市场的作用,日本政府认为,只要某一部门具备了从金融市场筹集资金的能力,就应当毫不犹豫地把该部门推向市场。政府主要采取的融资手段包括提供财政和政策性金融担保、发行长期金融债券、国营企业民营化、直接投资引导和开拓特殊债券市场等多种方式,实现了基础设施建设资金渠道的多元化。
(3)注重法制引导。从20世纪80年代开始,日本加快了基础设施建设的市场化进程。在此期间制定了多项法律法规来规范和引导基础设施建设向市场化发展。如颁布了《关本于活用民间事业者的能力来促进特定设施建设的临时措施法》、《关于推进民间都市开发的特别措施法》、《地域综合整备资金贷款法》、《PPP推进法》等一系列的法律来保证改革的实施。
二、国外城市基础设施投融资体制改革的比较
通过以上对英、美、日公用事业改革的考察,可以看出,他们推行改革的动机和目的是不同的,不同的动机和目的决定了改革的方式和方法也有所不同。如美国基础设施领域的投资是以私营经济为主体,政府进行干预,所以改革的目的是为引入竞争,提高基础设施企业的效率,改善服务质量。在改革的方式上是以放松管制为主,产权变更并不是美国基础设施领域改革的重点。英国基础设施领域改革的目的旨在通过私有化变更产权的方式来摆脱政府对基础设施领域的干预,改善财政收支状况,提高政府投资效益。因此在改革方式上是以出售国有产权的方式推进的。而日本的基础设施领域改革的初衷则是减少财政赤字,实现财政收入的最大化,所以日本就没有像英国那样采取对个人和职工的优惠政策,而是对基础设施领域的国有企业进行分拆,实行股份制改造,通过资本市场出售部分国有股权,扭转企业亏损的局面。
研究发达国家的公用事业改革,还可以看出改革中的一些共同取向:
1.引入竞争、完善产权制度
在城市基础设施投融资体制改革中,为达到促进竞争、选择基础设施经营主体的重要目标,各国政府采取一系列鼓励竞争和完善产权制度的措施及做法。20世纪80年代,英国以电信改革为开端,相继对电力、煤气和自来水供应、铁路运输等自然垄断企业进行民营化改革,同时采取多种措施引入竞争机制。美国自然垄断企业的传统治理方式是民营经济为主导,政府进行规制。企业的产权制度改革并不是其重点,而在于采取组织结构等措施来推动竞争机制的建立,拆分AT&T就是一个典型的例子。日本的自然垄断企业在改革前被置于各种规制之下,为了增强企业的活力,促进自由竞争,从20世纪80年代开始尤其进入90年代,日本加快了规制改革,一个重要手段就是实行国铁、电话电报公社、专卖公社、日本航空等国有企业的民营化,进行组织结构调整。
2.多种方式引导民间资本参与基础设施建设
引导民间资本参与基础设施建设成为各国改革中普遍采用的做法,政府通过允许民间资本进入城市基础设施领域,以寻求相应的专业技术知识和新的投资来源,同时提高运营效率,减少基础设施建设对政府财政的依赖。美国民间资本参与基础设施建设的领域较为广泛,参与的程度也较高。以美国的铁路建设为例,虽有联邦政府和地方政府的投资参与,但却以私人投资为主,他们中既包括大型投资银行,也包括投资额相对较小的私人企业和新建铁路沿线的居民投资者。在民间资本控制的基础设施企业定价权方面,政府规定可以由企业自主定价,其投资回报率可以高于市场一般利率水平。英国和日本在引导民间资本进入基础设施领域的过程中更是采用了多种手段和途径,如独资、合资、合作、参股、特许经营、发行债券等多种方式,不断寻找潜在的投资者。
3.健全法律法规
国外的公用事业改革十分注重立法先行,在整个改革过程中制定了较为完善细致的法律法规。如美国政府于1976年～1982年仅在交通运输领域就颁布了《铁路振兴和管制改革法案》、《航空货运放松管制法》、《航空客运放松管制法》、《汽车运输法》、《铁路法》和《公共汽车管理改革法》等多部法案,对交通运输企业的改革进行了规定。1996年,美国国会又通过了新的《电信法》,推动美国电信市场改革,使整个改革过程有法可依。英国和日本政府在推进自然垄断型企业改革过程中也制定了多部法律,使改革具有法律依据和实施程序.
三、国外城市基础设施投融资体制改革对我国的启示和借鉴
通过对西方发达国家城市基础设施投融资体制改革的考察,可以看出,虽然各国在不同时期采取的改革措施不尽相同,但他们也存在着一些共同的特点,即各国政府都很重视市场机制在基础设施投融资中的作用,积极鼓励民间资本进入基础设施领域,并出台吸引民间资本进入的优惠政策,倡导新型的融资方式,制定较为完善的法律法规,重视社会监督,不断完善公用事业的监管体系等。总结国外城市基础设施投融资体制改革的成功经验,可以给我国带来如下启示和借鉴:
1.转变政府职能,充分发挥政府在城市基础设施投融资改革中的作用
西方国家进行的基础设施投融资体制改革,从某种意义上说,亦是政府职能转变的过程。英国在改革后,政府不再以所有者的身份干预企业的具体经营活动,而是以简洁的宏观调控手段加以指导、调控和引导。在改革过程中为了将竞争机制引入公用企业,英国政府放松了对基础设施领域的管制,但放松管制的同时也采取多种手段加强政府的监管职能。而美国的基础设施投融资体制改革虽然是以放松政府管制为主要特征,但这也并不意味着政府不发挥任何作用,政府的主要作用是从补缺、引导和保护方面来影响民间投资主体的决策,取得了很好的效果。可见,在改革过程中转变政府职能并不意味着要放弃或减弱政府对基础设施领域的干预,而是把直接干预企业的行为转变为间接的引导、调控、监督和制定相关政策上来,这是非常值得我们学习和借鉴的。长期以来,我国政府在基础设施建设和管理中一直承担着多重角色,即是直接的投资者,又是建设者、运营者和管理者。这种“大政府”的管理模式导致我国基础设施投融资市场主体缺位,资金效率低下,政府财政风险不断积聚。借鉴国外经验,结合我国的具体情况,本文认为当前在基础设施投融资领域应充分发挥政府的引导、服务、管理和监督职能。
2.拓宽融资渠道,创新融资方式
西方国家城市基础设施投融资体制改革,在拓宽融资渠道,创新融资方式方面积累了丰富的经验。比如,日本将大型国有企业改为股份制企业,通过上市筹集股权资金;美国通过发行市政债券筹集资金;英国的做法是推行政府与私人合作的PPP模式进行融资。此外,利用保险、养老基金、投资基金等投资城市基础设施建设也是西方国家普遍采用的做法。相比发达国家,虽然近几年我国的基础设施领域也在逐步向非政府资金开放,融资渠道逐渐拓宽,但总体而言,我国城市基础设施融资渠道还十分有限,为此,我国城市基础设施投融资体制改革,仍需进一步拓宽融资渠道,创新融资方式。
3.加强法制建设,完善政策法规体系
制定明确具体的法律法规,规范改革过程,防范风险,这是发达国家基础设施改革的成功关键和制度保障。目前,我们的当务之极是尽快建立健全我国公用事业领域的相关政策法规,对现有法规中限制或阻碍基础设施融资的相关条款加以修改和完善。同时,还应加快制定与投资有关的法律法规,依法保护投资者的合法权益,依法规范各类投资主体的投资行为和政府的投资管理活动。只有加快法制建设、完善政策法规体系,才能实现基础设施投融资对社会资金的开放,从而加快基础设施投融资体制的市场化进程。
4.转变政府监管模式,充分发挥社会监督组织的作用
考察西方国家基础设施投融资体制可以发现一个共同现象,就是非常重视发挥社会监督组织的作用。因此,我国的基础设施投融资体制改革应充分借鉴国外经验,在公用事业领域依法建立相对独立、利益中性的监管机构,形成政企分离的管理体制;建立能充分代表消费者利益的专门组织,以维护消费者的合法权益;充分发挥社会监督组织的作用,接受司法、审计以及新闻媒体等社会监督机构对基础设施融资过程、融资资金的使用和监督;健全听证会制度,在制定和调整涉及消费者、企业各利益集团的政策法规、特别是周期性调整管制价格时,都必须实行听证会制度,接受社会监督。
参考文献:
[1]孙培毅陈洁:英国公用事业民营化改革及其对我国的启示[J].长沙民政职业技术学院学报,2006年,第13卷第4期,60-63页