居民普遍具有法律知识基础和学法、用法的法律意识，通过多年的普法教育。法律素质明显增强，一局部人会运用法律维护自身合法权益。但社区法制建设仍呈现出一系列问题：社区规章制度不完整，未起到实质性作用；居民法律意识淡薄，知法、懂法、用法的实际能力欠缺；辖区单位经营守法中存在问题，有些抱着侥幸心理与现有规章打球，只图眼前、不顾久远；沟通渠道不畅通，导致工作中存在无头绪现象；特殊群体及弱势群体得不到针对性的和及时的协助；缺乏一支高素质的服务队伍。
二、自身专业特点及优势
我在大学所学专业是行政管理，专业知识涉及面广，包括政治类、法律类、管理类、行政类、社会类、经济类、心理类和操作类等。这些知识的学习是我大致了解了各行业的基本特点及具体问题，具有了很好的逻辑思维能力并能让我从更广范围着眼看待和处理问题，从而为建设特色社区出力献策。
三、构建法制化社区的整体思路
通过明确指导思想，确定工作目标、对象及内容，不断努力丰富活动载体，时刻铭记具体要求，从而构建生动活泼的法制化社区局面。
（一）指导思想
以党的十七大精神为指导，全面落实科学发展观，以规范社区管理、参与社区服务和保障社区稳定为宗旨，以法制宣传教育和法律服务为切入点，以提高社区居民法律素质为核心，为构建和谐社区做贡献。
（二）工作目标
通过构建法制化社区，使社区居民的法律意识和法律素质进一步提高，依法维护自身合法权益的能力不断增强，社区管理、服务的规章制度进一步健全，沟通渠道进一步畅通，辖区单位依法治理、依法经营，以营造良好的法制氛围。
（三）工作对象及内容
1.社区居委会
学法、懂法、用法应从自身做起，包括工作的规章制度、工作人员工作职责、办事流程等等，以便使社区工作有章可循，提高工作的规范性和效率。
2.社区居民
作为社区主体的社区居民，普遍上法律意识淡薄，同时，年龄、知识结构的不同使得知法守法形成不同层次的局面，应加大基本法律的宣传力度，以切实提高居民法律素质；针对特殊领域的法律知识，要有针对性的开展宣传教育；特殊群体需要特殊关注，弱势群体需要特别帮助。
3.社区单位
辖区单位呈现多样化特征，有机关、企事业单位和众多经营性门店，有的依法经营，有的无证无照，因此我们应针对不同情况、不同问题区别对待。对机关及事业单位要经常沟通、了解法制化建设情况，对经营性的企业及门店要加强监督和教育引导，将其纳入法律宣传教育体系中，有需要法律服务的给予力所能及的服务。
（四）工作方式、方法
1.开设法制宣传栏，加大宣传力度。利用社区网络平台或另外开设宣传专栏，有步骤、有计划的将社区居委会规章制度、居民学法内容、优秀事迹刊出，加强正面引导和学习教育，提高全社区法律素质及社区法制化水平。
2.搞好宣传活动，让法律深入社区。采取临街宣传活动或邀请专家学者定时不定点、定点不定时的上法制课，将新出台的与居民群众切身利益相关的法律法规、与时事问题相关的法律知识传达给民众，让宣传进学校、进单位、进小区，从而让法律真正走进社区，最终提高社区法制化水平。
近年来，法学专业人才的就业问题成为社会普遍关注的焦点。面对现阶段国家深化高等法学教育改革和全面推进依法治国的新任务，以社会需求为导向，探寻推动法学理论专业人才就业的具体对策，对促进市场经济的发展和全面推进依法治国具有重大意义。
一、法学专业人才的就业现状
(一)毕业生数量较多，就业形势严峻
根据《重庆市2014届普通高校毕业生就业情况报告》，2014年全市共有毕业生18.3万人，法学专业研究生和本科生所占比例分别为14.38%和5.96%。2014年重庆市对高校毕业生的需求总量与去年同期基本持平，但用人单位对法学专业毕业生的需求有所减少。[1]
(二)初次就业率偏低，年终就业率有所提高
《报告》显示，法学研究生和本科生的就业率分别为70.78%和78.84%。法学专业研究生和本科生的就业率均低于全市研究生和本科生的平均就业率。在笔者所调研的高校中，法学专业毕业生的年终就业率均高于全市初次就业率。
(三)结构性失衡矛盾突出，高端法律人才供不应求
一方面，法学专业毕业生大量涌入就业市场;另一方面，用人单位难以招聘适合岗位需求的法学专业毕业生。法律人才的质量与社会需求之间存在着不相吻合的结构性矛盾，高端法律人才供不应求。
二、法学专业人才就业问题的原因分析
(一)培养质量与社会需求不适应
法学人才培养质量与社会需求脱节，是导致法学专业人才就业问题的根本原因。由于各个高校办学层次不一，法学专业人才的质量参差不齐。应用型、复合型法律人才不能满足社会需求，造成法学专业人才与社会需求之间的结构性失衡。西南政法大学黄茂钦教授认为，“社会对法学人才的需求是多层次的，法院、检察院、社会服务机构、企事业单位对法学人才的要求都不同，我国法学教育并未细分市场，培养出的学生千人一面，无法满足社会对法学人才的需要。”[2]
(二)就业观念与社会需求不适应
首先，不愿到基层和西部地区就业与基层和西部地区的人才缺口之间不相适应。根据调研，仅有16.99%的毕业生选择到西部地区就业。实际上我国基层和欠发达地区对法律人才存在较大的缺口。其次，法学专业学生的创新创业意识与社会需求不相适应。根据调研，仅有2.72%的学生选择自主创业。最后，法学专业毕业生的择业领域与区域经济发展不适应。根据调研，选择国家机关和事业单位的学生超过三分之二。而其他行业领域的发展也需要大量的法律人才。
(三)就业指导工作与社会需求不适应
根据笔者的调研，60.55%的在校生肯定了就业指导工作的作用。虽然各高校均设有就业指导中心，但其并不能为法学专业在校学生提供针对性的就业指导。第一，缺乏专门面向法学专业学生的就业机构，忽视了对个体学生提供个性的职业生涯辅导。第二，缺乏既具有法学专业背景和法律实务经验的就业指导教师。第三，高校就业指导中心的工作方式单一。法学专业学生难以及时知悉社会对法学人才的能力要求和需求情况。
三、解决法学专业人才就业问题的对策建议
(一)深化人才培养模式改革，提高法学人才的培养质量
法学专业人才结构性失衡的原因在于高等法学教育与社会多元化需求的失衡。“法学教育作为市场就业的供方，其产品——法科学生的适销性主要取决于其满足社会需求的程度”[3]，高校应当主动立足我国社会转型期的现实，深化法学人才培养模式改革，提高法学专业人才培养质量与社会需求的契合度。
现阶段我国社会对法律人才提出的多元化的要求，应当分层次培养精英法律人才、职业法律人才和大众法律人才。这三类法律人才需要采用不同的培养模式，在培养目标、选拔机制、课程内容、教学方式、管理评估制度等方面实行“差异化”的教育与管理。[4]笔者认为，无论采取何种方式，深化法学专业人才培养模式改革必须适应现阶段我国社会各方面发展的需要，以提高法律人才的培养质量为核心，形成符合中国国情、具有中国特色的法律人才培养模式。
(二)开展法学创业教育，以创业带动就业
在国家提倡创业的背景之下，高校应当从开设法学创业课程和搭建法学创业实践平台两方面着手，以市场需求为根据，以创业教育的手段推动法学人才就业。一方面，通过创业课程，学生可以掌握基本的创业知识，形成初步的创业意识。另一方面，高校应当在建成创业实践平台的基础之上，为创业学生提供相应的资金和技术支持。“地方政府和高校应当积极拓宽创业融资渠道，可以利用专项资金对有创业愿望的大学生开展创业培训，建立完善的风险投资机制。”[5]调查显示，重庆市一些高校开设了创业教育的相关课程，并取得了较为良好的教学效果。高校应当积极将创新创业教育引入法学专业人才的培养过程中，使之逐渐掌握基本的创业技能。
(三)转变就业观念，开拓就业空间
培养应用型、复合型法律职业人才的着力点是培养西部基层法律人才。高校应当以就业指导工作为切入，采用多种传播手段宣传基层就业的国家和地区政策，引导并鼓励法学专业毕业生到西部和基层就业。西部地区的基层用人单位不仅要提高法学专业学生的福利待遇，改善工作环境，还要转变用人观念和用人方式，使大学生能够真正“留得下”。
为缓解就业压力，法学专业毕业生应当拓展自身的就业空间。英国学者的观点具有一定的代表性，“他们可以选择与法律‘相关’(law-related)的就业方向。这种‘相关’性就使其职业选择的范围扩大了很多，因为在以法律作为社会治理主要手段的今天，几乎没有一种职业能与法律完全脱离关系。”[6]因此，法学专业人才在择业时不能仅限于公检法系统和事业单位，应当开拓全方位的空间。
(四)以社会需求为核心构建就业指导体系，提供个性化的指导
一方面，就业指导中心应当在法学院开设分支机构，在法学专业学生教育和管理的各个阶段融入就业指导工作。在与用人单位建立长期合作关系的基础上，充分利用现代即时通讯工具供学生在线求职。健全法学专业人才就业反馈机制，定期对法学专业毕业生的薪资变化和职业发展情况进行跟踪调查分析，为提高法学专业人才就业质量提供参考。
另一方面，提高就业指导师资队伍的专业化水平。应当提高对高校就业指导教师的选拔标准，建立严格的考核标准和评价机制。根据社会需求和学生发展需求，将就业指导工作与法律实务对接。聘请实务部门工作人员担任就业指导教师，结合法学专业学生的个人特质，进行个性化指导。
自改革开放以来，我国社会发展迅速，而我国的法学教育也得到了快速的发展，各种法学院校、法学院系和法学专业的设置也不断普及和发展，师资力量和学生的人数也在不断增长。尤其是地方性院校的法学教育发展尤为明显，开设了许多有关法律、法学的院系和专业，招生的规模也在不断的扩大。但是，在法学教育快速发展的同时，也有许多发展过程中所累积的问题需要我们引起重视并加以解决。如在现实社会生活中，法学专业生的就业相比其他专业要困难许多，法学生就业问题越来越严峻，使得法学教育陷入了专业是否取消或限制的讨论当中。
面对这些困难和问题，民族院校的法学教育不能安于现状，停滞不前，而是要思考解决办法和措施，学习和借鉴国外的改革优点，加强法学教育自身建设，才能取得进一步的发展。
一、民族院校法学专业存在的问题
当前，民族院校的法学专业存在许多问题，具体表现在民族院校法学专业的课程设置与其他院校大同小异，过于注重对法学理论的教育而忽略了对法学实践能力的培养，从而导致民族院校法学专业的学生所学的知识与实际生活脱节，更与民族地区对法学人才的需求相悖，使得法学专业的学生就业困难。
第一，民族院校法学专业教育课程设置跟其他地方院校过于注重对法学理论的教育而忽略了对法学实践能力的培养。虽然，进行法学理论教育非常重要，但是，对于法学教育来说，不能纯粹的成为理论教育。而民族院校在法学专业课程的设置上，仍然是纯粹理论教育，这既脱离了法律的实践，也脱离了民族院校法学学生的现实生活。结果是这种模式之下培养出来的民族院校的法学学生，不能跟其他法学院校的学生比较的自身的优势，更不能顺利地融入民族自治地方的法律实践工作，导致民族院校法学专业学生就业困难。
第二，民族院校法学教育的教学内容单一，欠缺自己的民族特色。目前民族院校的教学内容主要依赖于遵照国家课程标准传授国家规定的基本教学内容，结合民族地区经济社会发展结合的民族法学的教学内容欠缺，导致民族院校法学专业学生所学的教学内容与其生活的民族地区的社会生活排斥。相其他的重点大学和法学专业、政法类大学，民族院校在法学专业的师资力量上比较薄弱，法学教育业不能够在理论的基础和发展上形成特色教育和实现突破；不能够成为地方性或全国性的法学理论输出中心；不能够形成有效的法学理论影响力。因此，民族院校在法学教育上，应结合自身的特点和优势，与法学专业教育相结合，才能克服和突破目前困境，取得进一步发展的途径。
第三，民族院校的法学教育在教学办法，教学方式上没有充分考虑民族院校学生的民族价值观、思维方式、心理特质等特本文由论文联盟收集整理点，导致民族院校法学专业学生的法学教育立足于通识教育，没能与民族地区法学学生的职业生涯、职业规划紧密结合。要想教育得到发展，就必须要进一步深化教育科学研究，加强教育教学的正确、科学、现代化。笔者针对从上述民族院校法学教育中存在的问题，对民族院校法学教育的改革提出了一下几个方面的建议。
二、民族院校法学教育进行改革的思考
作为民族院校，应该在教学办法和教学过程应充分考虑少数民族学生的心理、思维方式、价值观念、语言等其本民族特性。并基于这个特点设置适合少数民族学生的教学方式。所以，在专业课程的设置、教育内容、教育方式、教育语言等方面应该显示出自身的特点。
（一）合理设置民族院校法学专业课程
民族院校法学专业课程的设置，应当在全国统一的前提下，根据民族地区的现状、特点以及民族院校的实际情况，设置符合本地区需要的特色专业课程，这样使民族院校的法学学生充分了解民族地区的社会实践，从而把法学理论与法律实践相互结合，使民族院校的法学教育逐渐发展成一种职业教育，与民族院校法学学生的职业生涯、职业规划紧密结合的一种技术教育。
我国是一个地大物博的国度，每个地区都存在着很大的差异，每个地区对于人才的需求也同样存在不同层次和类别。以社会对各级各类专门人才的需求为出发点，专业教育应当在专业的设置、类别、层次以及特色上体现地域特色，使院校专业结构设置变的分工合理、各具特色。因此，民族院校法学的设置必须有一个合理的布局，在全国统一的前提下，根据自身的实际情况设置具有民族特色的专业，从而实现专业结构上的优化布局。这种做法有利于民族院校在短期内建成自己的优势专业。
（二）合理设置民族院校法学专业内容
民族院校的法学专业的教育内容，既要按照国家课程标准的规定设置基本的教学内容，同时又要结合民族地区法学人才的需求和生活习惯的区别，注重传授具有民族特色的教学内容。民族院校的学生生源大多数来自于农牧区少数民族地区，少数民族青少年儿童由于从小就在具有民族文化的环境下成长，深受民族文化的影响，因此，其在心理、文化、语言、思维方式以及价值观念等方面具有本民族的特性。这种文化特质决定了少数民族学生在入学就已经形成了具有不同于其他民族的，具有本民族特性的知识结构、思维方式和价值观念。因此，作为法学教育者的民族院校应该重视学生的民族价值观、思维方式、心理和精神。而这些重视必然也必须反映在法学教育的内容和观念上，从而影响到法学教育的方式和思想上。他们更容易接受民族语言授课，所以民族院校的法学教学应结合民族地区的经济发展和法学人才的需求，培养坚持社会主义法治理念，熟悉国家法律法规，系统掌握法学理论与实务知识；熟悉党和国家的民族理论与民族政策，熟悉少数民族风俗习惯以及，通晓民族语言；具有良好的司法职业道德，能在边疆民族地区法院等司法部门从事法律工作的高素质应用型法律专门人才。这样才能更好的为自治区的地方建设作出更好的贡献。
（三）民族院校的法学教育在教学办法、教学方式上，应该充分考虑民族院校学生的民族价值观、思维方式、心理特质的基础上找出适合民族院校法学专业学生的教学办法
1．使用比较法的教学研究方法
运用比较法研究教学方式，就是根据一定的标准，将某类教育现象在不同情况下的表现进行比较研究，从中找出其教育的规律和特殊本质，从而得出符合实际的方式和方法。在民族院校的法学教育中使用比较研究的教学办法，比较国内外法学教育教学改革，比较各地方院校的法学教育教学的特点，总结出法学教育的普遍规律及其特殊本质，找出符合民
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族院校自身的客观实际和民族院校学生的民族价值观、思维方式、心理特质的正确的、科学的、全面的发展途径。
2．使用理论联系实际的教学办法
理论联系实际的教学办法是最基本的教育方法，也是老生常谈的教育科研方法，但现在的民族院校的法学教学中也没有发挥出理论联系实际的教学办法应有的作用与价值。在民族院校的法学教育当中除了使用普遍的，典型的案例教学在课堂教学当中的应用以外，更应该要把国家规定的教学内容结合民族地区的民族生活习惯和民族院校学生的民族价值观，找出更让民族院校学生感兴趣，发挥他们的积极性，引导他们理论联系实际的能力，也就是要培养学生的实践能力，培养学生学会运行法律资源、寻找法律信息以及解决法律问题的能力。民族院校在法学教育上，应当学会扬长避短，才能在有效促进学生发展的同时，提高学生的就业率，使学生能够更好的服务于地方经济的发展。
3．民族院校的法学教育在教学方式上应结合民族特质
一、强化理论和业务学习，不断提高自身的综合素质。
1、坚持认真学习党和国家的法律、政策、土地业务知识，参加学习了部、省关于卫片执法检查等一系列的视频培训学习。通过学习，本人的业务水平得到了很大的提高。
2、在党风建设和反腐倡廉方面，通过加强对党的政治纪律、组织纪律、工作纪律和生活纪律等各项纪律的组织学习，强化章法观念、纪律意识。积极完成局安排的每月学习任务，并做好科室学习总结和个人学习小结。
二、闲置土地处置工作。
按照土地市场网监测监管系统要求进行数据填报，对不符合动工开发条件的，下达《闲置土地调查通知书》，目前已下达7家，对符合动工开发条件的进行动态监测网上开工。加强建设用地的批后监管，对闲置土地开展调查认定，2022年5月13日由分管副局长主持召开综改示范区闲置土地处置工作专题会议,会议充分听取了10家闲置企业单位关于13宗闲置项目用地建设进展情况及需协调解决的问题，并逐宗询问研究，对闲置用地企业提出了新的要求及处置意见。2022年5月25日下午，党工委委员、管委会副主任在管委会207会议室主持召开示范区“批而未用”土地处置专题会议，就推进示范区“闲置土地”处置工作和解决学府园区历史遗留的道路工程“批而未供”土地事宜进行了专题研究，对示范区范围内17宗闲置土地进行了闲置原因认定并作出了处置意见。按照《闲置土地处置办法》的有关规定及专题会议的安排部署，对太原晨煜置业发展有限公司、山西三一北方机械有限公司、山西顺益选煤设备制造有限公司、山西万众生科技有限公司、太原工业园区投资控股有限公司、中科同昌信息技术实业有限公司下达了《提供动工开发手续的函》；对山西圣点唯实科技有限公司、山西省人民防空办公室下达了《提供未能动工建设情况说明的函》；对山西综改示范区学府产业园区事业服务中心下达了《提供太原风华信息装备股份有限公司闲置土地处置情况的函》。2022年7月14日由分管副局长主持召开综改示范区新增3宗闲置土地处置工作专题会议,会议充分听取了3家闲置企业单位关于3宗闲置项目用地建设进展情况及需协调解决的问题，并逐宗询问研究，对闲置用地企业提出了新的要求及处置建议。2022年7月15日将3宗新增闲置土地情况上报示范区管委会，2022年7月19日示范区管委会主任批示相关部门、园区按土地局意见办理，并纳入经济运行调度考核。
三、土地卫片执法工作。
（一）自我区2022年度土地卫片执法监督检查工作开展以来，根据《自然资源部办公厅关于开展2022年卫片执法工作的通知》（自然资办发【2022】10号）、《山西省自然资源厅关于印发<山西省2022年卫片执法工作方案>的通知》（晋自然资函【2022】221号）文件要求，并结合我区实际，对自然资源部下发2022年一季度土地卫片执法监督检查遥感监测图斑中涉及阳曲产业园区9宗地块的情况进行前期内、外业核查，并配合阳曲县自然资源局进行上报。
（二）2022年4月初，对2019年度四季度遥感监测图斑涉及阳曲产业园区的34宗土地进行了内、外业核查、合法性批准文件的搜集上传工作，并配合阳曲县自然资源局完成了在自然资源执法综合监管平台的信息填报（合法性判定）工作。
6月17日开始至6月20日，自然资源部执法局对我省前期上报的2019年3、4季度卫片数据进行了内业抽查，并将抽查不予通过的图斑通过季度卫片执法检查信息系统分批次退回至我省各县（市、区）。经与相关县（区）自然资源局对接，自然资源部执法局抽查不予通过图斑共涉及综改示范区阳曲产业园区的5宗重点图斑进行了现场检查验收，提出整改意见，并立案查处2宗。
四、违法用地立案查处工作。
上半年共计立案查处违法用地1宗，已结案。查处面积为3173.33平方米（合4.76亩），罚款共计44866.6元。
五、配合扫黑除恶线索摸排调查
1、对太原市公安局直属第二分局《扫黑除恶风险提示函》提及的扫黑除恶相关问题进行了核查，并就有关情况做了说明。
2、对山西省公安厅“4.03”专案组《关于调查邢继承犯罪组织涉及的相关土地及项目是否违法情况的函》、《调取下庄社区“盐房上”私自占地行为及山西金正光学科技有限公司土地审批情况的调查报告及土地受让资料》提及的项目用地情况进行了核查，并就有关情况做了报告。
3、2022年7月16日山西省公安厅“4.03”专案组向土地局下达了《调取关于示范区唐槐园区供地示意图的相关资料》的通知，我局按照相关法律提供了相关资料。
六、信访工作
上半年按照省自然资源厅的要求，成立了自然资源领域信访突出问题专项治理工作领导组，印发了《山西转型综合改革示范区土地管理局关于开展国土领域信访突出问题专项治理实施方案》，对国土领域信访突出问题开展了大排查，大整治，并建立了跟踪台账。最大限度把各类风险防范在源头，消除在萌芽状态。
1、关于学府产业园区太原海天云煤焦有限公司在承建“粉煤洁净成型工程化技术中试研发基地”中违法“土地法和高新区文件”行为的实名举报信的信访问题，经过认真调查核实，该建筑主体大楼目前未投入使用，结合规划部门“目前未办理规划验收手续”的意见，我们认为天宇公司与合作方海天云公司在法院官司败诉后，举报海天云公司违反相关法律法规、文件精神，但根据资料显示，天宇公司仍为责任主体，仍应由其负责。该情况已汇报综改区管委会主要领导。
2、山西横山百年房地产开发有限公司信访情况属于司法案件，不能作为信访案件。
3、按照山西省自然资源厅执法局《关于移交违建别墅信访线索的通知》文件要求，对自然资源部违建别墅专项办下发的涉及我区阳曲园区五龙湾阳光海岸别墅项目再次进行调查核实。五龙湾阳光海岸别墅项目虽不属于违建别墅项目，但由于信访举报，自然资源部违建别墅专项办已两次要求我局进行核实上报。
为了消除该小区私搭乱建等违法状态，化解信访矛盾，我局已上报管委会由阳曲产业园区负责，相关职能部门配合，对该信访线索所涉及的问题全面梳理，认真排查，坚决整改到位。
七、档案整理移交工作。
按照局领导的指示，对综改区成立以来所形成的违法查处卷宗整理归档并移交，共计移交21宗违法用地查处案卷。
作为一部“合国情、顺民意、重实际”的法律，《农民专业合作社法》体现了党中央在三农工作中坚持以人为本，落实科学发展观的要求，反映了广大人民群众的愿望。
农民专业合作社对带动一个产业，振兴一方经济，促进农业和农村经济发展发挥具有巨大作用。其一，农民专业合作社通过统一生产标准，联合引进、使用先进技术，批量采购，降低了生产成本；其二，农民专业合作社将分散的农户组织起来共同进入市场，降低了交易成本；其三，农民专业合作社有利于推进农业产业化经营，形成“龙头企业＋合作组织＋农户”的经营模式；其四，农民专业合作社有利于农业结构调整，带动第二三产业的发展；其五，农民专业合作社通过提供购销、信息、生产设施共同利用等服务，减少了市场风险，通过“惠顾额返还”原则，将农产品加工或者销售增加的部分利润返还给成员，增加了农民收入；其六，农民在农民专业合作社的组建和运行过程中，增强了市场意识、科技意识、合作意识、民主意识、法律意识，提高了自我组织、自我服务、自我管理的能力。
总之，农民专业合作社是落实国家农业政策的全新政策、高效途径。
目前，农民专业合作社发展尚处于探索阶段，在生产经营中还面临着一系列困难和问题：一是认识不到位。个别基层干部把农民专业合作社与集体经济组织混为一谈，有些农民还存有“恐合”心理；二是管理不规范。有的在具体执行制度时不够规范，有的缺乏民主监督和管理机制；三是政策不配套。一方面，多数农民专业合作组织是农民自发组建的，在产品生产、市场开拓等方面经验明显不足。另一方面，地方政府和部门出台的政策不够系统，扶持力度不大、针对性不强、覆盖面不宽，农民专业合作组织发展比较缓慢；四是指导服务需要加强。个别地方和部门领导对农民专业合作社不了解、不熟悉，缺乏支持、扶植的积极性和主动性。
《农民专业合作社法》的颁布和实施，明确了农民专业合作社的法律地位，使其摆脱了“合理不合法”的尴尬局面，标志着农民建立自己的合作经济组织的权利得以确认和伸张，这对于增强农民民主意识，实现农民民主管理，有不可低估的作用。
内容提要：2002年司法考试制度确立和实施以来，逐渐出现基层司法官断档等问题。要解决这些问题，国家司法考试应当区分两个层次，一方面满足现实需要，另一方面选拔“法制精英”。在考试模式上，区分为甲、乙类考试，甲类考试由中央组织，乙类考试为各省自主组织。在报名条件上和考试范围上，两类考试应各有侧重。
司法考试制度是国家司法制度的重要组成部分，是世界上大多数具有良好法治秩序国家培养和选拔职业法律人员通行的一项重要制度。2002年我国举行的首次司法考试标志着国家统一司法考试制度在我国的确立。毫无疑问，国家司法考试制度对规范我国法律职业人员的任职资格、提高我国以法官和检察官为代表的司法官以及律师的综合素质、业务能力和整体水平、推动我国的法律职业化进程等方面具有重大意义。但是，从目前司法考试的实际效果看，也有诸多亟待完善之处。
一、问题的提出
根据司法部有关部门的资料显示，2002年至2004年三次司法考试中，全国累计近66万人次参加司法考试，66400多人考试合格取得法律职业资格，平均通过率（通过人数与实际参加考试人数之比，以下同）在10％左右。[1]从通过人员的情况看，呈现以下几个特点：
（一）在职业分布上，司法考试通过人员中司法机关所占的比例较低
根据我国有关法律规定，需要取得法律职业资格方能执业或任命的主要包括法官、检察官和律师。据此，在理想状态下，通过的66400人中，如果有三分之一进入法官队伍，三分之一进入检察官队伍，其他三分之一从事律师职业，这样基本上能满足三个职业的人才需求。这也是有关专家学者一直认为现有法律专业人才够用的基本前提。然而，空洞的假设并不能掩盖现实问题的存在。“以法院、检察院通过率最高的2004年计算，法院通过3200人，检察院通过2400人，总计5600人”。[2]依此推算，三年来，法、检系统通过司法考试的总人数约有16000人。也就是说，全国通过司法考试的人员中，司法机关人员只占24％左右。
（二）在地域分布上，东、西部地区差异较大，西部地区通过司法考试的人数比较少
2002年首届司法考试中，全国平均通过率7％。云南全省共通过440人，通过率为4％；贵州共通过128人；青海共通过23人，通过率仅为0.15％；西藏共通过7人。而北京通过2137人，通过率达到12.2％；上海通过1127人，通过率为11％。[3]这一点在司法机关内部也表现得也非常明显。如检察系统2002至2004的三次司法考试通过的近5600人中，北京、上海、山东等东部11省（市）共通过3300多人，约占检察系统通过总人数的近60％。云南、贵州、陕西、青海等西部12省（区、市）共通过约900人，也就是说，三年来西部地区12个省（区、市）的通过人数仅占通过总人数的16％左右。
（三）在按行政区划设置的层级分布上，基层通过司法考试的人数比较少
据统计，全国检察系统3000多个基层院三年参加考试通过3700人，平均每个基层院每年通过仅为约0.4人。事实上，有1600多个基层院三年来无一人通过司法考试，超过基层院总数的一半以上。在经济欠发达的西部地区这个问题更为突出，西部十二省区有基层院1100多个，770多个院三年来无一人通过司法考试，将近占到西部基层院总数的70％。
以上问题的存在，已经使得基层司法机关特别是西部地区基层司法机关司法官缺额严重，并逐渐显露出司法官断档问题。
二、我国司法考试制度存在的问题及成因
司法考试制度最重要的目的是将社会上（主要是法学教育培养出来的“社会产品”）的法制精英选拔到法律职业家队伍中来。[4]司法考试制度的确立，符合现代司法官管理的规律要求，顺应了我国当前司法改革的需要，标志着中国法治建设和司法官管理制度进入了一个新的历史发展阶段，具有里程碑意义。因此，司法统一考试被学界认为“是中国近年来司法改革方面真的是有非常重要价值的改革”，[5]“是我国自80年代以来所进行的司法改革的最重要成果之一”，[6]也被学界和社会公众赋予了太多的期望。从总体和长远来看，司法考试的设计目标是实现司法“精英化”，保证国家司法的权威、公正和高效，同时，在法律从业人员中形成共同的法律信仰、理念、思维、知识和技能，加快我国法律职业共同体的形成。从积极角度看，司法考试对司法队伍的影响主要体现在以下几个方面。首先，司法考试促进了司法官队伍素质的提升和司法官队伍的职业化。其次，司法考试促进了司法人员整体素质的提高。司法考试为面向社会选拔司法官和面向社会录用司法人员奠定了制度基础，有利于规范司法人员的录用制度，堵住了司法人员选任上的漏洞，从而提高司法人员队伍的整体素质。第三，司法考试有利于促进法官、检察官和律师对法律职业的认同感及对相互工作的更多理解，减少职业偏见和隔阂。同时，由于是统一的选拔平台，也使得法律职业间的相互调任或流动成为可能。[7]但是，在现阶段，司法考试也给司法官队伍建设带来了不可忽视的消极影响。一方面，由于司法考试通过率低，造成了基层特别是西部地区司法官紧缺、面临断档等现实问题。另一方面，由于司法考试统一了法律职业资格，促使了司法官与律师间的逆向流动。特别是在许多欠发达地区，尽管通过司法考试的人数本来就少得可怜，但通常的情况都是，考生一通过考试就义无反顾地奔向大城市或立即辞职做律师。
从目前情况看，造成基层司法官断档问题的一个主要原因，就是司法机关特别是基层司法机关现有人员通过司法考试的人数比较少，其数字远远少于每年司法机关因退休、调出、辞职等原因退出司法官队伍的人数。据湖北省某中级法院对全市11个基层法院法官队伍状况进行调查的结果表明，2002年以来，全市法院法官退休63人，离岗退养69人，调离或辞职23人，这些法官90％以上是直接从事审判工作的，而这三年来全市法院通过司法考试的人数仅有24人。司法机关特别是基层现有司法人员为什么很难通过司法考试呢？对此，可以从实施国家统一司法考试制度的社会现实背景进行考察：
（一）司法队伍整体的专业素质比较低
我国的司法官队伍可以说是世界上最庞大的，但就总体而言，我国司法官队伍的整体学历层次、文化水平、专业化程度都比较低，而且相当一部分司法人员的学历是通过自学高考、函授、法律夜大、电教、党校学习等成人教育途径取得，其知识的局限性和素质的结构性缺陷就是一个不容回避的客观事实。2002年10月，国家法官学院书记杨永波和四川法官学院专职副院长周忆在北京大学、全国法院系统法学远程（网络）专升本学历教育工作研讨会的发言中就曾提到过这个问题。[8]据了解，检察机关的情况也与之相仿。此外，我国对司法官的法律专业素质要求也只是近十多年的事。在建国后的40多年时间里，我国对待法官、检察官与国家行政人员没有本质区别，同属国家干部，都按照党政干部的模式进行管理和选任，考察任用时既没有学历、专业、法律工作经历等方面的特殊要求，也不用经过统一的专业考试，而往往更看重的是政治素质和资历级别。如《人民法院组织法》直到1983年9月修改时才增加了“人民法院的审判人员必须具有法律专业知识”这一款，但仍然没有要求通过统一的专业考试。检察人员更是到1995年《检察官法》颁布实施后才明确规定检察官任职的法律专业知识、法律工作经历等要求。近些年虽然司法机关招录人员都要求具备法律专业知识，并要“凡进必考”。但所谓积重难返，这种长期以来历史沉淀形成的司法人员特别是基层司法人员法律专业素质较低的现实，很难一下适应司法统一考试这个现代意义的法律职业选拔考试制度。所以，司法机关现有人员司法考试通过人数少的状况也就容易理解了。
（二）不同层级司法人员的文化素质存在差异
我国的现有司法机关主要分为四级：中央、省（自治区、直辖市）、地级市（自治州）、县。一般来讲，如果抛开地区差异等其他非正常因素，一个法学院毕业生在分配工作上，无论是从收入、日后发展机遇还是充分发挥个人人生价值的角度，其选择去司法机关工作的意愿都是随司法机关的层级而逐渐降低的，即他会首选去中央层次的司法机关（如最高法院），其次才是省、地级市、县。从另一方面来说，司法机关选择法学毕业生的范围是随层级而减少的。比如说，对最高法院，假设有10个职位可以招人，可能会有上千人报名竞争，而对于省高级法院来讲，可能就只有几百个人来报名了，中级法院和县级法院就更少人报名了，所以他们选择毕业生的余地也就越来越小。另外，根据现行检、法系统“凡进必考”制度，而“考试的功能从来都是将一些一般说来更聪明的因此更能通过考试的人从社会中筛选出来，因为一般说来，聪明人总是要比一般人更会应对考试。”[9]那么相应地，上一级司法机关招到的法学毕业生素质总体上要比下级法院要好。按照这样一个思路，上一级司法机关的人员素质整体上都应比下一级要强一些。事实也确是如此。但现行司法考试并没有照顾到这一点，而用一个标准统一要求从中央到基层四级司法机关的人员，很明显，结果肯定是越到基层考试合格率就越低。
（三）司法考试难度较大
相比以前检、法两家单独组织的初任法官、初任检察官考试，现行司法考试的难度提升很多。比如，在考试内容上，现行司法考试所涉及的范围很广，基本上涵盖了法学教育的主干学科，而以前的法官考试比司法考试的科目要少，主要结合审判业务，不包括国际法、国际私法；以前的检察官考试的涉及面更窄，主要结合检察业务，以刑事法律为主，对民事法律等考核相对较少。在考试形式上，司法考试是四张试卷，试题主要是选择题和案例分析；以前的法官考试和检察官考试是三张卷，试题形式既包括选择、判断、改错形式的客观题，也包括简答、材料分析、案例分析、文书写作等主观题。比较而言，后两者主观题比前者占的比重大，形式多，更注重对应试者实践运用法律能力的考察。而且，司法考试是通过考试合格率来控制考试难度的，这三年的考试合格率基本控制在10％以内。[10]这也就意味着，不管参加司法考试的人员素质整体上多么优秀，每年最多也只能通过10％。在这种情况下，检、法机关现有人员一边忙于工作，一边复习考试，他们在年龄、时间、精力等方面都处于劣势，根本无法与全身心投入考试的在校大学生、待业人员等竞争，造成了检法现有人员通过率低。
（四）地区差异的客观存在
中国是一个地域极为广阔的大国，同时，中国也是一个多民族的国家。“中国当前的基本国情是：各地区政治经济文化发展不平衡。尽管这一判断已成为老生常谈，在许多言说者那儿已失去了思考的意蕴，但……仍然是今天我们在思考中国法治等问题时绕不过去的因此必须铭记的关于中国国情的两个最基本的判断”[11]之一。因此，分析司法考试制度也必须考虑这种地区差异。北京大学吴志攀教授也注意到这种地区差异对司法考试产生的影响，他以北京和青海两个区域为例，就两地的高校法学院毕业生人数、人口比例、案件数量、法官数量等进行了具体分析比较。最后的结论是：在未来北京地区的通过司法考试人员将大量过剩，而青海省参加和通过司法考试的人员将严重不足。[12]事实上，这种状况在东西部地区广泛存在。如果在司法考试政策上不进行适当调整，东西部地区的差异会越来越大，一些发达地区司法专门人才过剩，造成人才积压和人才浪费；而另一些经济不发达西部地区司法专门人才短缺，人才不足，人才断档。这种后果将不利于我国司法制度在全国均衡的发展。
可以看出，现行司法考试制度设计至少忽视两个问题，一是在强调法律职业者（法官检察官律师）之间统一考试的同时，忽略了法律职业内部的层级问题，在中国这样一个泱泱大国，对所有法律职业者通用一个标准，就好比要求某一基层县医院与北京协和医院的医生专业技术水平一致，虽然主观愿望是好的，但在现实肯定是行不通的。二是制度设计过于理想化，忽略了（至少没有充分估计到）中国司法队伍的现状及各个地区间的差异。虽然现行司法考试对西部地区也有降分等政策倾斜，但效果并不理想，所以就出现了法律职业专门人才分布不平衡，基层特别是西部地区基层司法官严重不足并断档等问题。
从上面分析可以看出，影响基层司法官断档的众多因素中，很重要的一个因素就是现有司法人员通过率低，在现行司法考试模式不变的情况下，由于受地区间差异、现有司法人员特别是基层司法人员素质较低等影响，这种状况将会长期存在。影响基层司法官断档的另外一个重要因素，就是已经通过考试的人员不愿进入基层特别是西部地区基层司法机关，司法考试这个“法律人才的蓄水池”并未起到蓄水解旱的作用。对于司法考试合格人员来说，通过了国家司法考试就意味着有更多的选择，这些选择在各个方面都要比去基层司法机关收益更多，而且收益的差距相当巨大。在现有司法官的收入、预期收益、职业地位没有得到有效改善之前，这种巨大的收益差别将促使这些人员向收入相对较高、职业前途相对说来更为广阔的大中城市、地区和行业流动。同时，基层司法机关现有的司法考试合格人员也很难留住。在市场化的今天，这种趋势单靠意识形态和道德说教是无法改变的。但是，提高基层司法官的收入、职业荣誉感等涉及诸多体制问题，又是不可能在短期内实现的，这也就意味着，影响司法考试的这些因素都很难在短期内有所改变。因此说，如果不对调整现行的司法考试政策，基层司法官断档问题不仅不是短期的阵痛，而且将会越来越严重。所以，调整司法考试政策的一个重要前提，就是要使司法考试制度对应于中国的经济发展、司法官队伍整体素质以及司法体制等社会大背景。
注释：
[1]http：//legalinfo.gov.cn/sfks/2005-05/30/content_145407.htm.
[2]http：//legaldaily.com.cn/bm/2005-06/01/content_147233.htm.
[3]何凯：《实施国家司法考试制度对边疆民族地区的影响》[j]，《中共云南省委党校学报》2003年第3期。
[4]丁相顺博士在“司法考试、司法官遴选、司法官培训制度”专家研讨会上的发言，参见《司法改革报告——司法考试、司法官遴选、司法官培训制度》[c]，法律出版社2002年版，第33页。
[5]贺卫方、魏甫华：《改造权力——法律职业阶层在中国的兴起》[a]，《司法改革报告——法律职业共同体研究》[c]，法律出版社2003年版，第422页。
[6]信春鹰：《国家司法考试需要相应的制度支持》[j]，《中国律师》2002年第4期。
[7]孙谦：《中国检察制度论纲》[m]，人民出版社2004年版，第323页。
[8]http：//edu.chinalawinfo.com/news/tongxun_tf.asp#3.
[9]苏力：《法官遴选制度考察》[j]，《法学》2004年第3期。
[10]http：//legalinfo.gov.cn/sfks/2005-05/30/content_145407.htm.
[11]苏力：《道路通向城市——转型中国的法治》[m]，法律出版社2004年版，第36页。