1、为什么要制定条例，条例的颁布实施，对于促进农田水利健康发展、保障国家粮食安全，将会产生什么样的影响?
农田水利具有很强的公益性、基础性和战略性。我国人多地少水缺、水旱灾害频繁、水土资源不匹配的基本国情，决定了农田水利建设在粮食生产和农业发展中具有极其重要的地位。我国在占耕地面积一半的灌溉农田上，生产了占全国总量约75%的粮食和90%以上的经济作物，农田水利对提高农业综合生产能力、促进现代农业发展、保障国家粮食安全作出了重要贡献。近年来，我国农村生产方式发生深刻变革，农村大量劳动力进城务工，土地流转加速推进，农村税费改革取消“两工”后劳动动员机制弱化，农田水利建设组织难、投劳难、管理难等问题十分突出。当前和今后一个时期，农田水利投入不断加大，建设任务十分繁重，但目前主要依靠行政手段推动工作，管理基础较为薄弱，建设投入、规划统筹、运行维护、用水管理等制度不够健全，立法缺位的问题在一定程度制约了农田水利建设和管理长效机制的形成。因此，全面总结多年来农田水利工作实践经验和地方立法经验，研究制定《农田水利条例》，把中央关于大兴农田水利的方针政策和实践中行之有效的做法用法规的形式固定下来，建立健全农田水利基本制度和长效机制，为农田水利发展提供法治保障，是十分必要和紧迫的。
《中华人民共和国水法》对农业节水、灌溉排涝、农业灌溉水源和灌排工程设施保护等作了原则规定，但难以满足引导规范保障农田水利发展的需要。条例是新中国关于农田水利的第一部行政法规，是一项开创性和填补空白的立法，是水法规体系中具有支架作用的重要法规。条例明确了农田水利工作的基本原则和政府责任，建立了农田水利规划制度，强化了农田水利工程建设管理，完善了农田水利工程运行维护机制，规范了农田灌溉与排水管理，规定了保障扶持措施和法律责任。条例充分体现新发展理念和新时期水利工作方针，立足于促发展和保民生，其颁布实施，在农田水利史上具有里程碑意义，对于切实推动农田水利事业全面步入法治轨道、从根本上扭转农田水利建设明显滞后的局面必将发挥重要的保障作用。
2、科学规划是农田水利发展的重要基础，条例对科学规划作了哪些规定?
当前，涉及农田水利建设的部门较多，这对充分发挥各方面作用、支持农田水利发展是有利的，但要注意避免各有关部门按条块体制多头管理、工程建设投入分散、重复建设、资金使用效率低等问题。为此，条例把“科学规划”作为发展农田水利的一项基本原则，明确农田水利规划的法律地位，增强规划的约束力，并着重建立了规划统筹机制，作了以下具体规定：一是明确农田水利规划由各级水行政主管部门编制，征求同级有关部门意见后，报本级人民政府或者授权的部门批准;二是规定编制农田水利规划应当统筹考虑经济社会发展水平、水土资源供需平衡、农业生产需求、灌溉排水发展需求、环境保护等因素，并广泛征求基层组织和农民的意见;三是强调经批准的农田水利规划是农田水利建设和管理的依据，县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门按照职责分工负责实施;四是规定编制土地整治、农业综合开发等规划涉及农田水利的，应当与农田水利规划相衔接;五是要求县级人民政府应当根据农田水利规划组织制定农田水利工程建设年度实施计划，统筹协调有关部门和单位安排的与农田水利有关的各类工程建设项目。
3、为了解决农田水利领域的“重建轻管”问题，条例对农田水利工程运行维护与管理作了哪些规定?
我国农田水利基础薄弱，许多地方建设任务重，投入需求大，工程管护经费不足。多年来，各方面反映农田水利“重建轻管”问题比较突出，一些小型农田水利工程存在“有人用、无人管”现象。为解决这些问题，条例把“建管并重”作为发展农田水利的一项重要原则，并作了以下具体规定：一是明确各级政府及有关部门在农田水利管理中的责任，为强化农田水利管理提供了组织保障;二是区分不同情况规定了农田水利工程运行维护主体，建立健全运行维护制度，明确运行维护责任;三是建立运行维护经费合理负担机制，要求工程所有权人落实农田水利工程运行维护经费，保障运行维护工作正常进行;四是强化县级以上人民政府水行政主管部门和农田水利工程所有权人对农田水利工程运行维护工作的监督;五是规定危害农田水利工程设施的禁止行为，明确因开发建设占用农业灌溉水源、农田水利工程设施应当经过同意并予以补偿;六是建立健全基层水利服务体系，为农田水利管理提供技术指导与服务。
4、农业是用水大户，为贯彻落实中央提出的“节水优先”方针，条例对农业节水作了哪些规定?
农田灌溉用水在各类用水中占有较大比重，农业节水发展相对滞后，无序用水、大水漫灌、计量设施不完善等情况在一些地区比较突出，用水管理是农田水利的重要环节。为加强用水管理，促进节约用水，条例在总则中将节约用水作为有关单位和个人在农田水利工程建设、经营和运行维护中的一项重要义务。同时，作了以下具体规定：一是规定农田灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，各地依照法定权限和程序制定并公布农作物灌溉用水定额;二是明确农田灌溉用水应当合理确定水价，实行有偿使用、计量收费，通过市场机制和水价政策促进农业节水;三是在灌区范围内实行计划用水，灌区管理单位应当根据有管辖权的水行政主管部门核定的年度取用水计划，制定灌区内用水计划和调度方案，与用水户签订用水协议;四是规定加强对农田灌溉用水的水质监测，控制和合理利用农田排水，防止农业面源污染;五是鼓励推广应用节水灌溉技术和措施，要求根据水资源条件规划建设商品粮、棉、油、菜等农业生产基地。
5、投入不足是制约农田水利发展的突出问题，为了做到“两手发力”，条例对鼓励民间投资作了哪些规定?
农田水利是公益性事业，要切实发挥政府主导和财政的主渠道作用，同时也要按照中央要求和农田水利发展实际，不断拓宽投资渠道，特别是鼓励和引导社会力量参与农田水利建设与经营。为此，条例作了以下具体规定：一是规定国家鼓励和引导农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民和其他社会力量进行农田水利工程建设、经营和运行维护，依法保护农田水利工程投资者的合法权益。二是明确农田水利工程建设实行政府投入和社会力量投入相结合的方式，将社会力量投入作为农田水利投入的重要渠道。三是强调县级人民政府应当及时公布农田水利工程建设相关信息，引导社会力量参与农田水利工程建设;支持社会力量通过提供灌溉服务、收取供水水费等方式，开展农田水利工程经营活动，保障其合理经营收益;县级以上地方人民政府水行政主管部门应当为社会力量参与建设、经营农田水利工程提供指导和技术支持。四是从补助、信贷、用电、培训等方面对社会力量参与农田水利建设与经营给予扶持。
6、条例将于20xx年7月1日起正式施行，为保证条例的各项规定落到实处，将采取哪些措施?
条例的颁布实施，将开启农田水利工作新纪元。各级水行政主管部门要切实抓好条例的贯彻落实工作，以此为契机，促进农田水利再上新台阶。重点做好以下几方面工作：一是加强学习，深刻领会。通过多种形式的学习和培训，充分认识条例制定和实施的重要意义，准确把握条例的基本原则和主要制度，切实提高依法推进农田水利事业的能力和水平。二是面向社会，加强宣传。采取通俗易懂、灵活多样的方式，面向社会开展广泛深入的宣传，要让社会各界、相关行业都了解和遵守条例，为条例的有效实施营造良好的社会氛围。三是加大力度，确保落实。各级水行政主管部门要把条例的贯彻实施作为当前和今后一段时期水利工作的一件大事，制定切实可行的工作计划，按照条例的规定组织开展各项制度和措施的贯彻落实工作。同时，抓紧制定条例的配套法规和政策措施，有条件的地方加快推进农田水利专门立法。
缺陷责任在《标准施工招标文件》合同条款第19.2款中约定为:“承包人应在缺陷责任期内对已交付使用的工程承担缺陷责任。缺陷责任期内，发包人对已接收使用的工程负责日常维护工作。发包人在使用过程中，发现已接收的工程存在新的缺陷或已修复的缺陷部位或部件又遭损坏的，承包人应负责修复，直至检验合格为止”。在第1.1.4.5目中将缺陷责任期定义为“履行第19.2款约定的缺陷责任的期限，具体期限由专用合同条款约定”。包括根据第19.3款约定所作的延长。保修责任在合同条款第19.7款约定为:“合同当事人根据有关法律规定，在合同条款中约定工程质量保修范围、期限和责任”。可见在《标准施工招标文件》中缺陷责任期由合同双方根据承包项目的需要约定，保修期由双方依据法律法规的规定进行约定。
二、合同条款中缺陷责任期与保修期的异同
“缺陷责任期”这一用语是借鉴于国际工程惯用的FIDIC条款。在国内，《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《水利工程质量管理规定》及《水利水电土建工程施工合同条件(2000年版)》中都是使用质量保修期这一术语。在《标准施工招标文件》中同时使用缺陷责任期和质量保修期两个术语。虽然这两个术语都有承包人对已交付使用的工程应承担质量缺陷修复责任的期限的意思，但两者还是有区别的。
1.相同处
a.项目内容相同，在缺陷责任期与质量保修期内，承包人应对已交付工程所存在的质量缺陷给予修复。
b.期限的起算时间相同，缺陷责任期与质量保修期均是从工程实际完工日期起计算。
c.承担修复缺陷的费用由造成缺陷的责任方承担，并应承担由此造成的损失的赔偿责任。
2.区别
a.期限不同。依据《建设工程质量管理条例》，正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为:基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限;屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年;供热与供冷系统，为两个采暖期、供冷期;电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程，为两年。其他项目的保修期限由发包方与承包方约定。在《水利工程质量管理规定》中规定质量保修期不少于1年，有特殊要求的工程，其保修期期限在合同中规定。工程质量出现永久性缺陷的，承担责任的期限不受以上保修期限制。《标准施工招标文件》中缺陷责任期则由发包人与承包人双方在合同中约定缺陷责任的范围和期限。在因承包人原因造成某项缺陷或损坏使某项工程或工程设备不能按原定目标使用而需要再次检查、检验和修复时，发包人有权要求承包人相应延长缺陷责任期，但缺陷责任期最长不超过两年。
b.效力不同。质量保修是依据《建筑法》、《建筑工程质量管理条例》及《水利工程质量管理规定》而规定的，具有强制性。在合同中双方约定的保修范围至少应包括法律法规所规定的范围，期限不得短于法定的期限。否则，约定无效。缺陷责任范围和期限由双方根据合同项目的特点在合同中约定。若合同中双方没有约定，承包人不承担违约责任。
c.履行缺陷修复义务的保证不同。在保修期内履行质量保修义务是通过法律规定的形式进行约束的。《建筑法》和《建设工程质量管理条例》规定建筑工程实行质量保修制度。建筑物在合理使用寿命内，必须确保地基基础工程和主体结构的质量。建筑工程的保修范围应当包括地基基础工程、主体结构工程、屋面防水工程和其他土建工程等项目;保修的期限应当设定为建筑物的合理正常使用年限。《水利工程质量管理规定》中规定在保修期内出现工程质量问题由原施工单位承担保修。承包人不履行保修义务的要承担法律责任。缺陷责任期内履行缺陷修复责任是通过质量保证(保留)金的形式体现。《标准施工招标文件》合同第1.1.5.7目质量保证金定义为“合同约定用于保证在缺陷责任期内履行缺陷修复义务的金额”。第17.4款约定发包人从支付的进行款中扣一定比例的金额作为质量保证金。在缺陷责任期届满后将剩余的质量保证金退还给承包人。
d.质量保修责任与质量保证金没有法定的联系。《建筑法》、《建设工程质量管理条例》和《水利工程质量管理规定》中没有关于质量保证金的法律规定。工程实务中扣留质量保证金是惯例作法。在《标准施工招标文件》中缺陷责任期与质量保证金对应，在缺陷责任期内发包人可以从应支付的工程款中扣留一定的金额作为质量保证金。
三、合同中缺陷责任期和质量保修期期限的约定
第二条各级人民政府的水利部门，是本省各地河道堤防管理的主管部门，负责本条例的组织实施和监督执行；会同航道主管部门负责本地区江河流域的规划和水利资源开发利用；负责堤防工程的管理维护，并在各级防汛指挥部统一领导下做好防洪调度工作。
第三条为加强河道堤防管理工作，各地应根据需要建立健全河道堤防管理机构，归各级水利部门领导。
市区、城镇河段的河道堤防管理机构，由当地城建部门与水利部门共同组建和领导，按江河流域规划的要求及市区、城镇总体规划的安排，负责市区、城镇范围内的河道堤防管理和防洪工作。
第四条凡与河道堤防管理工作有关的部门，必须在当地人民政府的领导下，密切配合，共同做好河道堤防的管理工作。
各级河道堤防主管部门要本着专业管理和群众管理相结合的原则，充分依靠群众，切实管理好河道和堤防。
第五条水利、电力部门在河道建设水利、水电工程时，必须按照统筹兼顾的原则，充分考虑交通、航运、放排、自然生态和资源保护等方面的实际需要，并应征得有关部门的同意。
第六条任何单位和个人需要在河道、滩地、堤防或护堤地上作业，事前必须报经当地河道堤防主管部门同意，并服从指挥。在河道、滩地内开采砂石土料，应由当地河道堤防主管部门统一规划、管理，与河道整治相结合。
第七条凡在河道、滩地上修建工程设施的，不得影响河道行洪、排涝及上下游左右岸河道堤防安全，不得引起河势的不良变化，不得妨碍河道水文观测，不得危及水陆交通安全。
在河道、滩地上修建工程设施，必须提出设计方案报经当地河道堤防主管部门和航道主管部门同意后，按下列分级管理权限呈报审批：
一、工程设施涉及或影响的范围在本行政区域内的，由所在行政区域的河道堤防主管部门审批；
二、工程设施涉及或影响的范围跨行政区域的，由其上一级河道堤防主管部门审批；
三、在本省境内的西江、北江、东江、韩江及珠江三角洲主干河道、滩地上进行建设，由建设单位提出规划设计方案，报省水利部门审批；在珠江三角洲各出海口门进行滩涂开发，由开发利用单位提出规划设计方案，报省水利部门转报水电部流域管理机构审批。
未经批准，任何单位或个人不得填堵河道，或在河道、滩地上抛石筑坝和围垦；不得在堤防或护堤地上修建各类建筑物或其他工程设施。
第八条西江、北江、东江、韩江的主要干堤，堤身只准铺种草皮，不准种树。其他江海堤防种植护堤作物，必须严格按照省的有关规定，由河道堤防管理部门统一规划、管理，任何单位及个人不得擅自垦堤种植。
第九条区级以上水利部门及其他专业部门对其管理的堤防工程，应根据当地水情，规定警戒水位和安全水位（西江、北江、东江、韩江等主要江河干堤的警戒水位和安全，水位，应报省河道堤防主管部门审定），建立健全防洪组织和防汛工作制度，落实防洪抢险队伍和任务，按规定储存和更新防汛物资，做好汛期的防洪工作。
江海堤防涵闸和拦河闸坝工程的闸门启闭操作，必须由管理单位指定专人按操作规程执行，其他任何单位和个人不得擅自操作或越权指挥。
第十条堤防两侧应留有护堤地。凡过去已征用、划定的护堤地，均归国家所有，由河道堤防主管部门管理。
新建堤防和尚未划定护堤地的堤段，当地市（地）、县人民政府应按下列规定划定护堤地：
一、西江、北江、东江、韩江干流的堤防和捍卫重要城镇或五万亩以上农田的其他江海堤防，均从内、外坡堤脚算起每侧三十米至五十米；
二、捍卫一万至五万亩农田的堤防，从内、外坡堤脚算起每侧二十米至三十米；
三、捍卫一万亩以下农田的堤防，由县（市）人民政府根据实际需要划定。
未达设计标准的堤防和险段，其护堤地应适当加宽。
第十一条凡利用堤顶作公路的，必须经当地河道堤防主管部门同意。所用堤段的路面铺筑和养护、维修，以及因提高防洪标准，需要重新铺筑路面时所需的物资器材，均由交通部门或使用单位负责。修建跨越堤顶的道路，必须另行填筑坡道，不得挖低堤顶，留下路缺。
第十二条任何单位确因生产或建设需要破堤修建涵闸、泵站、交通旱闸、埋设管道或兴建其他工程设施，应提出工程设计方案，经当地河道堤防主管部门同意，并报上一级河道堤防主管部门批准后，才能动工。报建单位应按批准的工程设计方案施工，按期完工，并报请验收。如不符合安全要求的，原建单位必须负责加固、改建或堵闭，废弃的应拆除并回填夯实。
第十三条为保证河道两岸堤防安全，凡在本省内河行驶的高速双体船及其他大马力浪损堤围的船只，应当在通过危险堤段时减速行驶。
河道堤防主管部门应会同交通行政主管部门，根据堤防及其滩岸的具体情况，在必须限制航速的河段设立限制航速标志。
第十四条凡受江海堤围直接捍卫的农田（包括农民的自留地）和农工商企业，每年应向河道堤防管理部门交纳堤围防护费。收费标准和办法由省人民政府规定。
第十五条对模范执行和维护本条例有显著成绩，或在同违法行为作斗争中有重要贡献的单位和个人，由各级人民政府或河道堤防主管部门给予表扬和奖励。
第十六条凡违反本条例，妨碍河道堤防管理者，应根据不同情况，按下列规定处理。
一、擅自在河道、滩地、堤防或护堤地上修建工程设施，以及围垦和违反规定进行种植者，按“谁设障，谁清障”的原则，限期由原建单位或其所有者拆除清理。
二、在河道、滩地上倾倒矿碴、炉碴、煤灰、泥土、砖石、瓦砾、陶瓷碎片、垃圾的，限期由原倾倒单位或个人清除。
三、在河道、滩地上乱挖及乱堆土、砂、石料、煤炭等杂物，或在堤身及护堤地内取土、扒口、挖洞、埋葬、铲草皮、开沟，或在堤上行驶铁轮、木轮和重型车辆，以及擅自挖低堤顶通车等，造成堤防及河道护岸工程损毁的，应由造成损毁的单位或个人负责修复，并赔偿由此而造成的损失。
四、船舶在限制航速的河段超速行驶，应对船舶负责人和直接责任人予以罚款或行政处分；造成河道两岸堤防及护岸工程损毁者，还应根据其损毁程度和应负的责任，令其部分或全部赔偿修复工程的费用和所造成的损失。
五、擅自启闭防洪防潮堤上涵闸的闸门，挪用、盗窃防汛抢险物资器材，损毁防汛站仓、通讯、照明、观测设备和各种测量标志等防汛管理设施的，除应根据损失程度，令其赔偿外，还应根据情节轻重，分别给予罚款、行政处分，直至依法追究刑事责任。
上述各项，除令当事人负责拆除、清理、修复（或负责该项费用）和赔偿损失外，可以根据情节轻重，没收其非法所得、暂扣其违法作业工具，并处以一千元以上一万元以下罚款。接受处罚后，发还暂扣的作业工具。
第十七条各级河道堤防管理部门及其工作人员，必须模范执行本条例。凡违反本条例，，营私舞弊，虚报情况，伪造资料，违章运行，致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的，应给予管理单位负责人和直接责任人行政处分或经济处罚；触犯刑法构成犯罪者，由司法机关依法追究刑事责任。
第十八条对拒不执行本条例，以暴力、威胁方法阻碍河道堤防管理人员依法执行职务的，或破坏河道堤防工程设施的，或不服从防洪调度命令造成重大事故的，由公安、司法机关依法处理。
第十九条对违反本条例的当事人须作出责令拆除、清理、修复以及赔偿、罚款等处理的，由当地县级以上河道堤防主管部门决定。
当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十条全民所有制企业、事业单位和行政机关支付的经济赔偿或罚款，应从单位的利润留成、企业基金、经费包干结余等资金中支付，不得摊入生产成本或基本建设投资，不得列入营业外支出，不得因经济赔偿或被罚款而减少上交利润和应纳税金。对个人的罚款，由个人负担。
第二十一条违反本条例被处以罚款的当事人，应在收到处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。收受罚款的银行应定期将罚款上缴国库。具体收缴办法由省水行政主管部门会同省财政厅、中国人民银行*省分行制定。
问：《条例》规定了哪些具体的应对旱灾的措施?
答：一是细化不同等级旱灾发生后的抗旱措施。发生轻度和中度干旱时，地方政府防汛抗旱指挥机构应启用应急备用水源或应急打井、挖泉，临时设置抽水泵站、开挖输水渠道或临时在江河沟渠内截水，组织实施人工增雨，组织向人畜饮水困难的地区送水。发生严重和特大干旱，可采取压减供水指标，限制或暂停高耗水行业用水，限制或者暂停排放工业污水，缩小农业供水范围或减少农业供水量，限时或限量供应城镇居民生活用水。
二是确立了紧急抗旱期抗旱物资设备征用制度。在发生特大干旱，严重危及城乡居民生活生产用水安全，可能影响社会稳定时，经本级人民政府批准，省级人民政府防汛抗旱指挥机构可以宣布本辖区内的相关行政区域进入紧急抗旱期，并有权在其管辖范围内征用物资、设备、交通运输工具。
三是规范水量调度。发生旱灾时，地方政府应当按照统一调度、保证重点、兼顾一般的原则对水源进行调配，优先保障居民生活用水；有关部门应制订应急水量调度实施方案，统一调度辖区内的水库、水电站、闸坝、湖泊等的蓄水量。
问：干旱对农业生产影响非常大。除上述抗旱措施外，《条例》还规定了哪些有针对性的措施来应对农业干旱?
答：考虑到干旱对农业生产影响以及当前农业抗旱中暴露出来的农田水利基础设施缺乏有效维护和管理等问题，《条例》规定：一是地方政府应当加强农田水利基础设施建设和农村饮水工程建设，组织做好抗旱应急工程及其配套设施建设和节水改造；水利部门应当做好相关设施和工程的管理、维护，确保其正常运行；干旱缺水地区的地方人民政府及有关集体经济组织应当因地制宜地修建中小微型蓄水、引水、提水工程和雨水集蓄利用工程。二是国家鼓励扶持研发、使用抗旱节水机械和装备，推广农田节水技术，发展旱作节水农业；各级农业部门应指导干旱地区农业种植结构调整，培育和推广耐旱品种。
问：为保障抗旱救灾顺利开展，《条例》明确规定对哪些行为将追究法律责任?
答：有虚报、瞒报旱情和灾情等行为的，将对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些行为包括：拒不承担抗旱救灾任务的；擅自向社会抗旱信息的；虚报、瞒报旱情和灾情的；拒不执行抗旱预案或者旱情紧急情况下的水量调度预案以及应急水量调度实施方案的；旱情解除后，拒不拆除临时取水和截水设施的；、、的其他行为。
侵占、破坏水源和抗旱设施的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构责令停止违法行为，采取补救措施。处1万元以上5万元以下的罚款；造成损坏的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，依照《治安管理处罚法》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
截留、挤占、挪用、私分抗旱经费的，依照有关财政违法行为处罚处分等法律法规进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
问：《条例》对灾后恢复有哪些规定?
中国水利水电工程建设，自1984年云南鲁布革水电站引水系统利用世界银行贷款实行国际招标，1985年浙江石塘水电站实施国内招标开始，至今将近10年，取得了可喜的成绩。为了更好地推进水电建设体制的改革，我们对完善中国水利水电建设的市场机制提出以下意见，供大家讨论。
一、建立和完善水利水电建设市场管理法规
(一)建立水利水电建设工程的招标投标法规国务院1984年决定进行基本建设管理体制的改革，招投标制是实施改革的重要措施。当时推行招投标制的目的是通过竞争选择最佳施工企业，以达到缩短工期、确保质量、降低造价的目的。党的十四大确定市场经济是我们改革的方向，但我国至今仍末颁布一部建设工程招标投标的法律或法规。现行招投标规章政出多门、有章难循。国家计划委员会、原城乡建设环境保护部1984年制定并以施(1984)2410号文印发《建设工程招标投标暂行规定》，从此规定第一章总则和第六章附则来看仍是我国最高权威的一部规章，第六章第29条规定:各省、自治区、直辖市及国务院各有关部门，可根据本规定制定本地区、本部门的实施细则。至此全国30个省、自治区、直辖市先后制定颁布了招投标规定，中央有近30个部、委、局、总公司制定颁布招投标规定，14个计划单列市和许多较大市，甚至有些地区都制定招投标管理规定，例如:安康地区就制定了自已的招投标规定。且这些规定的制定也未将国家计委、建设部计施(1984)241。号文印发《建设工程招标投标暂行规定》作为编制的依据，只是作为参考。这些规定从立法角度上看，中央各部委制定的也只算作是部门规章，地方部门制定的也只能算作地方规章，不是国家法律、法规，且又相互交叉不一致，其效力可想而知，尤其在投资渠道多元化的今天，更是如此。中国水利水电建设工程招投标也是如此，1987年以前，水利水电建设工程招标投标只执行一部原水利电力部(86)水电基字第1号文印发的《水利电力工程施工招标投标工作条例》，1987年七届人大决定设立能源部、水利部后，虽两部在水利水电建设工程造价上仍采用一部定额和标准，但招投标却按项目归哪个部主管执行哪个部招投标规定，且两部规定又不一致，例如:水利部在1984年4月29日以水建[1989]7号文印发《水利工程施工招标投标工作管理规定》规定:水利系统投资兴建的水利水电工程及其配套和附属工程投标的有效标价在标底价的上5%和下巧%之间。而能源部能源水电[1991]972号文颁发《大中型水电站工程建设施工与设备采购招投标工作管理规定》规定:合理标价在标底上5%和下8%之间。且这些规定也只能全部在由部投资项目中实施，而地方投资的项目根本不执行;若是部与地方合资项目，此招投标规定包括部颁定额也难以执行，因为地方要执行地方规定。各地都制定招投标管理规定，中央各部门也都制定本行业招投标规定，就造成一个项目招标至少要受到两个招标规章限制，尤其在两个规章不一致时，执行较难。这种条块割据市场，不适应市场经济机制，为不正当竞争创造了条件。从这个角度看，国家有必要在制定招投标法律的基础上根据各工程建设行业的特殊性，由国务院颁布不同行业施行条例。例如，对水利水电建设工程制定《中华人民共和国水利水电建设工程招投标管理条例》。且各地方不宜再制定本地方招投标规定，以确立法律、法规的严肃性、权威性，建立市场经济法制体系。建设工程招标投标的立法有利于建立公平竞争的市场机制，有利于与国际惯例接轨，有利于施工企业的生存和发展。建设工程招标投标的立法，水利水电建设工程等行业建设工程的立法是完全有能的。其理由:一是我们有了近10年的国内国际招标投标的实践经验;二是近10年间我国经济法律、法规日趋完善，《经济合同法》(修订版)、《反不正当竞争法》等近百个经济法规已实施;三是我们有了近百个招投标规章的执行经验;四是我国的市场经济机制已经确定;五是施工企业内部机制正在转换;六是中国将恢复关贸总协定的地位，《服务与贸易总协定》将是我国施工企业进人国际大循环遵守的准则。
(二)建立建设项目发包单位资格审核制度从我国推行招投标承包制以来，建设单位或发包方资格确定一直未得到确认。各项规章及招标文件对承包方资格、资信及履约能力都有比较详细的要求，并建立了资格预审程序，而对发包方(建设单位)资格确立条件和资格审核却没有规定。1991年n月建设部、国家工商局以建法[1991]798号文印发的《建筑市场管理规定》第10条对发包建设项目的单位和个人提出应当具备3个条件:一是法人，依法成立的其他组织或公民;二是有与发包的建设项目相适应的技术、经济管理人员;三是实行招标的，应当具有编制招标文件和组织开标、评标、定标的能力(不具备二、三条件的，须委托具有相应资质的建设监理、咨询单位等)。在实践中我们认为仅有3条是不够的。发包方应是具有工程建设项目管理能力及权力、建设资金支付能力及权力的法人组织。一个发包建设项月的单位也只有具备这两个基本能力及权力，才可能成为发包方，才能对建设项目、对承包方负责，尤其在投资渠道多元化的今天，若发包项目的资金不落实，发包方资金支付能力有限，将导致承包方重大损失。我们认为除了对发包方资格有明确要求外，还应对发包方的资格由政府主管部门(电力工业部、水利部)审查，审查合格后，发给资质证书，并持资质证书到工商行政管理机关或政府有关部门办理登记手续，办理手续后，才成为合法的发包方，才有权对外开展招标和对建设项目的管理。今年8月甘肃省实行建设项目筹建机构资质审查制度，省建委、计委制定下发《甘肃省建设项目筹建机构资质审查暂行办法》，对建设项目筹建机构的资质条件、资质管理、审查权限、审查程序、职责范围等作了明确规定。在水利水电建设工程投标实践中我们对诸多的发包方(建设单位)作了分析:不论发包方是建设公司、开发公司、管理局、电厂，还是工程建设指挥部，从对项目管理阶段分:一种是不仅仅只管工程项目建设、还管项目建成后的运行;另一种是只管项目建设，项目竣工后即撤销。根据国家有关规定和承包工程的实践，我们认为水利水电建设工程的发包方应是上述的第一种，即不仅要管项目建设，且要管理项目建成后运行生产。其理由如下:(1)电站建成后国家规定有一定保修期，水利部《水利基本建设工程验收规程(试行)))sD184一86;能源部、水利部《水电站基本建设工程验收规程》SDJ275一88，规定水利水电工程保修期为一年。该年若确因施工安装引起的质量问题，由施工企业负责保修，且这一条均写进了建安承包合同，倘若是第二种形式的发包方，工程竣工即撤销，此条款将如何履行呢?且有些施工质量问题或许在运行中才暴露。(2)根据能源部、财政部、中国人民建设银行以能源经「199。630号文联合印发的《关于电站机组试生产收人问题的规定》规定:电站新机组按技术规范结束试运行后，转入试生产期。水电项目的试生产期暂定为1年，实行招标投标承包建设的水电项目，水电站机组试生产期净收人的30%，由建设单位支付给承包方用于安排水电施工企业的基地建设和技术装备费补助。若是第二种形式的发包方，承包方与发包方兑现此规定很困难。(3)根据能源部、财政部、中国人民建设银行以能源经「1990]631号文联合颁布的《关于电力建设项目提前投资收益问题的若干规定》规定:提前投产(竣工)的工期，按机组正式投产开始至包干合同规定的考核工期止的天数计算。提前投产期超过半年的，均按半年计算。提前投产收益从试生产期(1年)结束后开始计算。提前投产收益项目施工单位(招标承包工程参加主体工程施工单位)应分得不少于收益的75%。这个收益只有是既建又管的发包方，才有可能兑现。(4)有些工程竣工，但发承包双方难免有些经济纠纷须在法院审理，这样发包方也不能是工程完工了就解散;例如，水电三局中标承包施工的资中五里店水电站，工程竣工一年多了，经济结算纠纷案件还在上诉。34对发包建设项目的单位进行资格审查，有利于确立项目发包方主体资格的合格，有利于加强建设项目管理，严格按程序办事，提高投资效益。
二、尽快制定颁布中国水电站建设工程施工合同条件
(一)原合同编制样本、标准格式已不能适用原水利电力部水利水电建设总局以(86)水建设字第36号文颁发《水电站土建工程国内招标及合同文件编制样本))SDJSll一86和原水电部水利水电建设局和水利水电规划设计院以(87)水建机字第4号文颁布《水电站机电安装工程国内招标及合同文件标准格式》SDJsl3一87，现已基本不适用。因为:(1)条款不完备。例如合同条款中没有索赔条款;没有因甲方原因工期应顺延条款等必备条款。(2)条款不具体，操作性能较差。例如关于价格调整的一款。国务院1983年《建筑安装工程承包合同条例》第10条规定:合同价格的调整有3个条件，即:设计变更;国家规定的材料设备价格调整;人力不可抗拒的灾害等。而水电土建施工及安装合同条款只提到:只有当国家正式通知，调整职工标准工资和部分材料价格的情况下，才允许调整合同单价。而我们根据国家有关规定和参照国际惯例及承包施工经验认为，大约有下述几种情况可调整合同价格:①设计变更或标外工程洽商;②实行单价合同的，合同在执行中经过核实确认的实际工程量与工程量报价表(工程量清单)所列单项工程或单位工程的工程量增减变化大于15%的;③实行总价合同的，合同在执行中经过核实确认的实际工程量报价表(工程量清单)所列主要工程量增减变化大于5%的;④工程造价管理部门公布的价格调整，或在合同工期内国家政策性调整所发生的材料差价、工资、费率及其它费用的变化;⑤一周内非乙方原因造成停水、停电、停气累计超过8h;⑧由于不可抗力致使工程，或施工场地及附近和在运往施工场地途中的任何材料或机械设备，遭到破坏或损害时可调整合同价格。(3)有些条款与现行国家有关规定不符合。例如:SDJS13一87第29条SDJSll一86第38条规定工程预付款均按合同总金额的百分比支付，而中国人民建设银行1989年7月制定并颁发的《建设工程价款结算办法》第10条规定按年度建安工作量的一定比例支付。这就势必造成合同执行的困难，因为付款要通过建行。(4)有些语词涵义解释不规范，也将造成合同的执行困难。鉴于上述原因，再加上国家有关法律、法规的完善和业主责任制、建设监理制度等市场经济体制的逐步形成，SDJSll一86、SDJS13一87合同文本已不适用。
但是，当前农村饮用水安全保障工作仍存在诸多薄弱环节。目前仍有近3亿农村人口饮用水不安全（其中2.03亿为规划内人口），农村饮用水安全体制机制仍不完善，农村饮水安全工程普遍存在着运营困难问题，饮用水安全保障长效机制仍有待于进一步建立。同时，农村供水领域也积累了一系列深层次问题，农村水资源配置不合理，供水水源缺乏有效保护，供水管网老化失修，供水水质得不到保障，广大人民群众身心健康仍存在着潜在威胁。上述矛盾和问题，与经济社会发展对农村供水工作的要求极不适应，迫切需要制定《农村供水条例》（以下简称《条例》），由国务院以行政法规的形式在更高层次上对农村供水工作予以规范。
第一，制定《条例》是保障农村饮用水安全，促进农村供水事业发展的必然要求
党中央、国务院领导历来高度重视农村饮水安全和农村供水工作。总书记主席多次对饮用水安全工作作出重要批示，在中央人口、资源、环境座谈会上明确指出：“要把切实保护好饮用水源，让群众喝上放心水作为首要任务。科学规划，落实措施，统筹考虑城乡饮用水，统筹考虑水量水质，重点解决一些地方存在的高氟水、高砷水、苦咸水等饮用水水质不达标的问题以及局部地区饮用水严重不足的问题。”总理在的政府工作报告中指出：“我们的奋斗目标是，让人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气，有更好的工作和生活环境。”在党中央、国务院领导的高度重视下，《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》提出要提前五年，也即在“十一五”和“十二五”两个五年内基本解决农村饮用水安全问题。党的十七届三中全会进一步明确提出“加快农村饮水安全工程建设，五年内解决农村饮水安全问题。”这对农村饮水安全工作和农村供水工作提出了更高的要求。党中央、国务院的这些举措，既是维护最广大人民群众根本利益和落实科学发展观的具体体现，也是构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的重要内容，更是保障民生问题的重要举措。为此，有必要尽快制定《条例》，保障农村饮用水安全，促进农村供水事业发展。
第二，制定《条例》是长效解决农村饮用水安全保障问题、切实保障国家投入发挥作用的必然要求
近年来，中央人民政府和地方各级人民政府把解决农村饮用水安全问题作为贯彻落实科学发展观、保障民生的重要举措，大幅度增加了对农村饮水安全工程建设的投入。各级水利部门以及社会各界群策群力，兴建了大量的农村饮水安全工程。然而，农村饮水安全工程普遍存在着运营困难现象。这既有水价偏低、水费收取困难的原因，但更重要的原因还在于，广大农村地形复杂，人口分散，经济落后，饮水安全工程规模普遍偏小，工程运行成本高昂，公益性强，经营性差，用水户承受力普遍偏低，无法单纯依靠市场机制进行运营管理。同时，农村饮水安全工程产权不清、责任主体缺位现象比较普遍，制约了农村饮水安全工程体制机制问题的解决。为此，有必要尽快制定《条例》，根据农村饮用水安全保障的实际需要，明晰农村饮水安全工程产权，严格政府、工程运营管理者、用水户等相关主体的权利义务，将农村饮水安全工程的公益性支出部分纳入政府基本公共服务保障体系，进而建立起比较完善的农村饮用水安全体制机制。
第三，制定《条例》是严格规范农村供水行业管理、切实加强农村供水社会管理的必然要求
《国务院办公厅关于印发水利部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（[]75号）规定水利部的职责之一是“指导水利行业供水和乡镇供水工作”，这为水行政主管部门加强对农村供水的行业管理提供了政策依据。农村供水行业管理内容广泛，不仅包括农村饮水安全项目的建设和管理，而且包括所有农村地区供水的行业管理，如研究政策，编制规划，制定技术规范和标准，开展监督检查等。由于农村供水工程具有准公益性，承担着广大农村群众饮用水安全的重大任务，在社会主义市场经济环境下，为了保障用水户权益，促进供水事业健康发展，有必要对农村供水、尤其是规模较大的集中式供水进行必要的监管，包括准入监管、经营监管、供水价格监管以及水质、水压、水量等供水服务质量监管等。为了保障农村饮用水安全，还有必要加强相关社会管理，如加强饮用水水源保护，对污染饮用水水源的行为进行严惩；加强供水设施维护，对破坏供水设施行为进行处罚，对供水设施周围修建建筑物、构筑物行为进行规范等。同时，按照依法行政的内在要求，还有必要对水行政主管部门的行业管理和相关主管部门的社会管理进行规范，加强对权力运作的法律监督和社会监督。为此，有必要尽快制定《条例》，对农村供水的行业管理和社会管理进行规范，使农村供水管理进入法制化、规范化轨道。
第四，制定《条例》是有效解决农村供水法律缺位、大力促进农村经济社会可持续发展的必然要求
目前我国在规范农村供水工作上缺少相应的法规保障，管理工作只能靠一些分散的涉水法律、法规、规章、政策作支撑。然而，既有的涉水法律法规中，《水法》内容全面，但过于原则，而《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》等法律，以及《河道管理条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等行政法规，都是针对专项事务进行专门立法，对农村供水中的许多事项均未涉及。国务院办公厅、国家发展改革委、水利部和卫生部虽然制订过政策和规章，对农村饮水解困和饮用水安全保障工作作过部署和安排，但国务院办公厅制订的政策比较原则，难以全面、持续地
指导农村供水工作，而部门规章和政策性文件则因其效力层次比较低，适用范围比较窄，无法解决农村供水工作中面临的各种难题。为此，有必要尽快制定《条例》，解决农村供水法律缺位，保障农村供水事业发展，进而促进农村经济社会可持续发展。第五，制定《条例》是规范农村供水工程运营管理与设施维护、保障供水单位和用水户合法权益的必然要求。
经过多年发展，除了近年来国家投入兴建的农村饮水安全工程之外，广大农村地区还存在近400万处供应农村居民饮用水、生活用水和其它经营用水的供水工程。由于缺乏法律依据，这些供水工程大多缺乏有效监管，供水设备简陋，水处理措施不全，供水水质、水压、水量缺乏规范，二次供水比较混乱，用水户权益得不到切实保障，广大人民群众身心健康存在潜在威胁。同时，由于缺乏法律约束，供水水源难以保证，供水设施得不到有效保护，水费收取困难，供水单位的合法权益也得不到应有保障。因此，要确保农村供水工程运营管理与设施维护得到有效规范，有必要尽快制定《条例》，规范农村供水行为和用水行为，规范社会公众行为，保障农村供水工程经营管理与设施维护走上规范化轨道，保障供水单位和用水户合法权益。
第六，制定《条例》是合理开发利用农村水资源、有效保护农村饮用水水源的必然要求