【关键词】积极财政政策；扩大内需；拉动经济
【中图分类号】F8【文献标识码】A
【文章编号】1007-4309（2013）04-0113-2
积极的财政政策是指以增加财政支出为主要内容，以此来带动民间投资、促进社会消费和扩大出口潜力，其是一种政策措施的选择。目前我国实施的积极的财政政策，是在适度从紧财政政策的大方向下，根据变化了的新情况、新问题和始料不及的某些外部因素而采取的一种应对性财政政策举措，对我国扩大内需，拉动经济增长起到了非常重要的作用。本文对当前我国积极的财政政策在扩大内需中的作用进行简要的分析。
一、我国积极财政政策的经济社会背景和政策涵义
其一，积极的财政政策是就政策作用大小的比较意义而言的。改革开放以来，由于多种原因，我国财政收入占GDP的比重，以及中央财政收入占全部财政收入的比重不断下降，出现了国家财政的宏观调控能力趋于弱化，“吃饭财政”难以为继的窘境。面对中国经济成功实现“软着陆”之后出现的需求不足、投资和经济增长乏力的新形势及新问题，特别是面对亚洲金融危机的冲击和影响，必须使我国财政政策尽快从调控功能弱化的困境中走出来，对经济增长发挥更加直接、更为积极的促进和拉动作用。这就是积极的财政政策的主要涵义。
其二，积极的财政政策是就我国结构调整和社会稳定的迫切需要而言的。随着改革开放的深入，市场化程度的不断提高，我国社会经济生活中的结构性矛盾也日渐突出，成为新形势下扩大内需、开拓市场、促进经济持续快速健康发展的严重障碍。而作为结构调整最重要手段的财政政策，显然应在我国的结构优化和结构调整中，发挥比以往更加积极的作用。此外，由于社会收入分配差距扩大，国有企业改革中下岗、失业人数增加，城市贫困问题的日渐显现等原因，作为社会再分配唯一手段的财政政策，也必须在促进社会公平、保证社会稳定方面发挥至为关键的调节功能。这是市场机制和其它政策手段所无法替代的。形势的变化，紧迫的客观需要，使得财政政策不能不走上前台，充分发挥其应有的积极作用。
其三，积极的财政政策不是一种政策类型，而是一种政策措施选择。中外的经济理论表明，现代市场经济条件下的财政政策，大体可分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策三种类型。如本世纪30年代美国的“罗斯福新政”，及其与之配套、至少实行了10年之久的扩张性财政政策；日本自60年代以来所奉行的扩张性财政政策等，都具有这种政策特征和政策取向。而我国当前实施的积极的财政政策，只是在适度从紧财政政策大方向下，根据变化了的新情况、新问题和始料不及的某些外部因素而采取的一种应对性财政政策举措，并非是一种政策类型。
二、我国积极的财政政策的特点
第一，政策的定向性。从我国的现实情况看，在政府职能转变尚未完全到位，企业机制转换也尚未完成，体制性和结构性矛盾依然十分突出等情况下，不宜也不能实行全面扩张的财政政策，而只能实施既有利于增加投资、开拓市场、扩大内需，又有利于调整和优化结构，促进体制改革深化的财政政策，即应该实行定向性的财政政策。正是有鉴于此，积极的财政政策选择了以调整结构、改善投资环境、增强经济增长后劲和产业带动效应为目的，以社会基础设施建设为重点的方向。
第二，政策的复合性。扩大内需是多方面、多层次的，因此积极财政政策的运用，就其自身而言，没有局限于扩大财政对基础设施投资这一个方面，而是以扩大需求为主旨，注重多项政策手段的综合运用，体现了政策复合性。简要地说，除了向国有商业银行增发1000亿元国债用于基础设施建设以外，同时还发行了2700亿元特别国债，以提高国有商业银行的资本金充足率；通过调整中央财政的支出结构，腾出180亿元，专门用于国有企业下岗职工基本生活保障、离退休人员养老金的按时足额发放和抗洪救灾等，即通过财政的转移性支出，以刺激消费与投资；分批提高了一部分产品的出口退税率，调整了进口设备税收政策，降低了关税税率，对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目，在规定范围内免征关税和进口环节增殖税，以此推动和增进外经贸方面的需求。
第三，政策的阶段性。积极的财政政策，是在当前中国出现了需求不足，投资、出口和经济增长乏力影响加剧等特殊情况下，在政策环境允许的限度内，所采取的一种阶段性或暂时性的适度扩张政策。也可以说，这是在国内经济有紧迫需要，政策实施又有现实可能的条件下，所作出的一种有条件的政策选择。这里所谓客观需要，就是扩大内需以保持经济适度增长的需要，是在货币政策因实施、操作通路局部受阻，其刺激需求的能力与效果受限的条件下，必须进行的一种政策选择。而所谓政策环境允许，就是说，尽管国家财政收支形势较为严峻，但在银行有较多“存差”，有富裕资金，企业因约束机制强化等原因而贷款谨慎等情况下，财政可以通过实施以适度扩张的国债政策为重点的积极财政政策，来达到扩展需求、刺激经济的目的。一旦这种政策环境发生变化，财政政策选择就需另行考虑。
三、我国财政政策分析
基于对历史经验和当前形势的认识，我国财政政策实施的取向和着力点，应突出以下方面：
（一）改善收入分配状况和消费环境，推动消费总量上升和结构升级。扩大内需，眼前靠投资，长远靠消费。内需不足的首要问题在于消费需求特别是最终消费需求的不足。因此，要高度重视提升国内消费能力，引导消费需求持续有序释放。
（二）加大财政支持力度，拉动农村消费需求市场。长期以来农村有效投入严重不足，基础设施建设和教育、医疗卫生、社保等社会事业发展滞后，农民收入增长缓慢，限制了消费能力的提高和消费需求的释放。八亿农民的消费潜力是十分巨大的，农村消费需求市场的振兴不仅能直接推动经济增长，而且对缩小城乡差距、促进社会和谐、早日实现全面小康都有着重大深远的意义。
（三）进一步改善市场环境，调整和优化投资结构，推动投资需求。目前财政调节投资需求的目标就是要在维持较高投资率的同时，优化竞争环境，改善投资结构，提高经济增长质量。一要支持营造平等、竞争、有序的投资环境，引导建立稳定的市场化投资机制，促进投资稳步有序增长，二要加强对政府投资、国有企业和国有资源的预算约束，抑制不良的投资冲动，三要合理引导社会投资方向，推动经济结构调整，培养内在的经济持续增长能力。
（四）深化公共财政改革，建立和完善财政调节内需的制度基础和机制平台。目前，财政体制和投融资体制还不完善，公共投资扩张过程中存在着配套能力下降、投资不经济、政策执行困难、盲目扩张投资等系列问题，需要进一步完善现行的财政体制和投融资体制，深化财税相关体制改革，提高财政部门宏观调控能力，创造公平、有序、良性竞争的市场环境。
四、当前我国积极的财政政策在扩大内需中的作用分析
扩大内需政策，就是在生产相对过剩的情况下，调整经济结构（包括生产结构和消费结构），拓宽国际市场，培育消费热点，以拉动经济的增长。简言之，就是通过扩大投资需求和消费需求来拉动经济增长，扩大内需必须实行积极的财政政策，稳健的货币政策和正确的消费政策。而且我国的国内情况决定了我们实行扩大内需政策的可行性：一是我国国内市场存在着广泛的需求。经济发展不平衡需要进行产业结构，区域结构调整，城乡基础设施建设需要加快和进一步改善，企业提高产品质量和效益需要进行技术改造和升级，这些都需要大量的资金投入，都会带来巨大的需求。二是国内市场广阔，是我国最大的优势。面对国际市场日趋激烈的竞争和世界经济的复杂变化，立足国内需求，可以使我国经济有较大的回旋余地，增强抵御经济风险的能力。扩大内需是在当前严峻的国际经济形势下，实现经济较快增长的根本之策。所以，我们需要采取积极的财政政策，以扩大国内需求。
当前我国积极的财政政策在扩大内需中的作用主要体现在如下几个方面：第一，积极的财政政策提高了居民的收入，大大促进了消费需求。调整国民收入分配格局，提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，增强居民消费能力，扩大消费对经济增长的拉动效应。充分发挥财税政策作用，增加财政补助规模，重点增加中低收入者收入。2009年2月1日起在全国范围内推广家电下乡政策，将财政资金直接补贴给消费者，有效衔接和动态追踪生产、流通、消费环节。并且新增家电下乡的财政补贴产品扩大到空调、燃气热水器、储水式电热水器、计算机、摩托车等，农民购买这些家电将由财政补贴总价格13%的金额。后来又陆续出台了家电以旧换新的财政补贴政策。
第二，积极的财政政策推进了税费改革，实行了结构性减税。结合改革和优化税制，实行结构性减税，减轻企业和居民税收负担，扩大企业投资，增强居民消费能力。
第三，积极的财政政策具有带动效应。拉动经济增长，仅靠政府投资是远远不够的，关键是撬动社会资本、带动银行贷款、激发市场活力。在困难时期，社会资本缺乏信心，银行贷款畏惧风险，市场活力缩藏起来。通过财政贴息等手段虽然也能发挥“四两拨千斤”的作用，但不是治本之策，根本所在是项目本身的可行性以及投资环境的易生长性。应通过完善相关政策法规，放宽社会资本投资限制，规范相关税费管理，简化行政管控，改善与强化政府服务，优化投资环境，从根本上吸引与撬动社会资本投资，激发起更大的市场活力。为了使积极财政政策的实施和作用空间更大，财政政策应重在改善投资环境，撬动社会资本投资与激发市场活力。
第四，积极的财政政策极大的促进了农村的发展。对我国广大农村实行积极的财政政策，减轻了农民负担，提高了农民收入，加快了农村城镇化建设的步伐，增强了十亿农民的消费能力和水平，缩小城乡差距。在城市，严格审查购买经济住房人的资格，坚决禁止那些官僚、富商为了盈利而购买经济住房。另外实行首套房购房补贴、税率优惠等积极的财政政策，鼓励广大有能力的市民积极的购房，以达到刺激城市居民对住房的需求的目的，产生了极大的波及效应，带动了其它行业的发展，在较广的范围内带动了社会投资，极大的刺激了内需。另外，对于城市中的低收入居民，积极的财政政策的介入，加快了保障性安居工程的建设，加大了对廉租房建设的支持力度，使得城市中各个阶层的市民均能达到居有定所，无形中提高了居民的消费信心，拉动了城市各个阶层的居民的消费。
第五，积极的财政政策极大的促进了非国有经济的发展。非国有经济的发展在促进经济增长、增加国家税收、解决就业问题等方面均起到了非常大的作用，其在扩大内需方面具有重要的影响和意义。实行积极的财政政策，在财政、税收、信贷等方面给予了非国有经济适当的扶持和优惠，促进了其发展，也切实起到了应有的作用。
第六，积极的财政政策是当前扩大内需最直接的手段。积极的财政政策就是通过扩大财政支出，使财政政策在启动经济增长、优化经济结构中发挥更直接、更有效的作用。近几年来，面对内需不足、出口竞争加剧、就业压力增大、经济结构不合理、农民收入增长缓慢等突出问题和亚洲金融危机的挑战，党中央、国务院果断决定实施积极的财政政策，努力发挥货币政策的作用，综合运用财政、金融、税收、价格和收入分配等经济杠杆，促进投资、消费和出口需求，拉动经济增长。积极财政政策的实施带动了投资和消费，扩大了内需，推动了出口，促进了经济增长、结构优化和经济效益的提高，也为财政收入增长打下了坚实的基础，引导我国经济向着快速稳定健康方向发展。
【参考文献】
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1997年7月爆发的亚洲金融危机,严重打击和损害了亚洲各国经济,对我国的经济也造成了严重的外部冲击。在这种情况下,我国政府采取了对内启动内需、对外扩大出口的宏观政策组合,消除外部冲击可能带来的各种连锁反应,积极财政政策是其中最重要并且最有效的政策手段之一。
但是,从当时我国国民经济和社会发展情况看,这些政策的出台还有着更深层次的背景。首先,我国宏观经济的态势已由供给短缺转化为生产的全面过剩;由通胀转变为通缩。其次。我国经济发展的目标已由实现传统的工业化转换为实现工业化和信息化的双重目标;由追求以人均GDP增长为主要标志的经济增长转变到追求经济、社会和生态环境的全面协调发展;由强调效率优先的市场化改革转变为同样重视社会保障和公平。再次,我国已经进入建立比较完善的社会主义市场经济体制阶段,重视法治和规则,提升国际竞争力和综合实力,改善经济增长的效益和质量是新阶段提出的新要求。在这种情况下,客观上就要求我国的财政体制和收支结构进行更大范围、更深层次和更有效率的改革,以实现经济体制和增长方式的转变。因此,积极的财政政策不能简单看作是一项扩张性的财政政策,它更是一项结构性的财政政策。
二、积极财政政策的内涵
积极财政政策首先是一项应急措施,是为了化解外部冲击,扩大内需和支持出口,确保经济增长的短期扩张性措施:但是,积极财政政策的实施从一开始,就不仅是一项短期扩张性措施,而是包括了更多和更重要的中长期内容;它不仅是一项总量政策,同时又是一项结构性政策。
(一)积极财政政策是扩张性政策和结构性政策的组合
在规范的经济理论中,有几点是既定的:一是给定了比较完善规范的市场经济体制;二是结构和技术问题只在中长期才发生变化。在这些条件下,以解决总有效需求不足为目标的扩张性财政政策,主要是通过增加财政支出或减税等,来刺激需求并带动整个经济增长。
因此,从中国实际出发来界定积极财政政策的内涵,就不能把它简单看作是规范济理论中相机抉择的财政政策。其作用也不是简单地像西方发达国家那样通过扩张或紧缩性财政政策来刺激有效需求。要真正使财政政策有效,就必须有结构性政策的配合。
(二)积极财政政策包含公共财政的体制改革
在一般意义上,财政职能主要包括以下内容:一是对宏观经济调节的职能。即反周期政策。这种政策只能在短期内使用,而且受财政纪律和政策规则的约束。二是提供公共产品的职能,即提供市场不能提供或提供数量不足的公共品和准公共品。三是社会公平职能。通过财政转移性支付、收入再分配等政策手段来调节地区和个人的收入差距。四是激励和引导职能。通过财政支出和税制激励调节微观主体(企业)的行为,从而引导经济资源配置的方向及效率。
三、积极财政政策的性质和特点
(一)政策的阶段性
积极的财政政策,是在当前我国出现了需求不足,投资、出口和经济增长乏力。亚洲金融危机的影响加剧等特殊情况下,在政策环境允许的限度内,所采取的一种阶段性或暂时性的适度扩张政策。
(二)政策的定向性
从我国的现实情况看,在政府职能转变尚未完全到位,企业机制转换也尚未完成。体制性和结构性矛盾依然十分突出等情况下,不宜也不能实行全面扩张的财政政策,而只能实施既有利于增加投资、开拓市场、扩大内需,又有利于调整和优化结构,促进体制改革深化的财政政策,即应该实行定向性的财政政策。
(三)政策的复合性
扩大内需是多方面、多层次的,因此,积极财政政策的运用,就其自身而言,没有局限于扩大财政对基础设施投资这一个方面,而是以扩大需求为主旨,注重多项政策手段的综合运用,体现了政策复合性。
四、积极财政政策的财政风险
(一)几年来积极财政政策导致赤字率和债务率不断增加。我国几年来连续实施积极财政政策,导致各项反映财政状况指标呈现逐渐恶化的趋势,赤字率(财政赤字占GDP比重)已经由1997年的1.18%上升到2002年的3.03%:债务率(国债余额占GDP比重)由1997年的8.16%上升到2002年的18.2%。
(二)欧盟《马约》确定的赤字率和债务率标准不是公认的国际警戒线。赤字率和债务率并不是判断财政风险的唯一标准,要结合具体国情主要是经济增长和利息支出进行综合考虑。
(三)中国财政短期内风险不大,但长期实行积极财政政策确有财政风险。按照前面的分析,虽然几年来财政支出迅速增长。赤字率和债务率上升较快,但由于同期经济增长和财政收入增长也较快,目前财政风险并不大。但如果从中长期看。中国财政风险有累计增加的可能性。首先,由于大规模增加税收的条件并不具备,未来财政收入基本只能保持在略高于经济增长的水平上。其次。由于中长期内仍需要坚持积极的财政政策,财政结构性职能要求财政支出规模不能减少。支出压力较大。
(四)中长期财政风险的限度。在中长期内实施积极财政政策必须考虑财政风险是否有可持续性的问题,即未来政府能否偿还到期债务。如果随着债务积累。政府既无法利用财政节余偿还债务,也无法通过发行新国债偿还旧国债,政府只剩下两个选择:使国债货币化或宣布废除旧的债务。前者意味着征收了通货膨胀税,后者意味着国家信用破产。无论哪种情况出现。都意味着财政风险转化成为财政危机。
五、积极财政政策下一步调整的方向
无论积极财政政策发挥了什么样的作用,它仅仅是一项阶段性的措施,不可能长期持续下去,当其初始目标完成后,就应当考虑它的淡出、转型和调整的问题。
(一)积极财政政策在总量上的投入应逐步由扩张转为适度调整。从现阶段的实际出发。积极财政政策中以反周期为主要目的的扩张功能应当淡出。
(二)积极财政政策应加快向体制性、结构性政策转型。积极财政政策由扩张性转为体制性、结构性政策后,为保证政策调整力度,仍有必要在一段时间保持一定规模的赤字,来达到加快推动经济结构的战略性调整,继续扩大对外开放,促进攻坚阶段的经济体制改革,建立和完善社会保障体系。提高基础设施的公共保障能力之目的。
(三)积极财政政策在机制上应逐步由应急性决策转向“规则化政策”,建立正常的政府投资机制。自实施积极财政政策以来,人们最关注的是财政风险、国债投资效率以及公共财政的功能性改革等问题。要防范财政风险以及可能引发的金融危机,推进公共财政体制改革,在反周期扩张性财政措施淡出后,积极财政政策的重点一方面为国家重大战略实施提供资源引导力的保障:另一方面。应加强财政政策的规则化管理,制定并遵守国债投资进入、退出的标准。保证财政政策的连续性、规范性和公开性,坚持法治和依法行政,提高财政资源和国债投资的使用效能。
(四)积极财政政策在投资领域应缩短战线,并按照贯彻“五个统筹”要求调整投向。积极财政政策的一项重要使命,是逐步把扩大内需的主角让位于消费和民间投资,公共投资的范围是不与民争利,在建立公共财政的体制框架的同时,扫除消费和民间投资增长的相关障碍。因此,适度规模的国债投资只可能有限解决目前最紧迫、最根本的发展问题,而把其他的发展问题留给市场和民间投资。
(五)积极财政政策要进一步强化社会保障职能。社会保障支出是财政的基本职能之一。从中长期看,我国社会保障压力是由三个因素组成的:一是随着工业化和城镇化的推进。社保覆盖面将大大扩展,不但农村剩余劳动力向非农产业转移之后应该被纳入到社会保障体系中,而且社保范围也应该延伸到农村:二是企业改革进入攻坚阶段,在较长的一段时间内,我国就业情况不容乐观,社保压力也相应增加;三是我国在人均收入较低,养老保险体系建立时间不长,特别是一部分退休较早的职工没有交纳个人保障基金的背景下进入老龄化社会,社保支出呈快速增加的趋势。下一步积极财政政策的重点之一,是创造更多的就业机会,继续提高社会的保障能力。重点完善相应的保障制度。
摘要相机抉择是财政手段调控经济运行的灵魂。一直以来,相机抉择财政政策的实施在适时调整宏观经济政策取向,成功实现财政政策的转型,特别是在加快我国国民经济快速、稳定发展的方面成效明显,但在实施的过程中也产生了一些负面效应,值得我们去梳理、分析和研究,以期为今后更好地运用财政税收手段优化国民经济运行环境奠定现实基础。
关键词相机抉择财政政策效应综述评析
一、相机抉择财政政策的实施环境决定其政策作用方向
相机抉择的财政政策是一国政府为保持本国经济的稳定增长、适应宏观形势的变化,采取改变财政支出水平、调节税收等措施对宏观经济进行调控的一套经济政策,主要包括紧缩性财政政策、扩张性财政政策和中性财政政策,在我国分别称为适度从紧的财政政策、积极的财政政策和稳健的财政政策。凯恩斯主义认为,相机抉择财政政策的实施应当“逆经济风向行事”,即在经济低迷、需求不足,出现衰退与萧条时,采取刺激需求的扩张性财政措施,在需求旺盛、经济繁荣时期,应当采取抑制需求的紧缩性财政措施。我国各项财政政策,也是基于此观点,相机抉择,适时进行调整并成功实现了一种政政策向另一种财政政策的转变。
(一)上世纪九十年代初期,适度从紧财政政策的实施有效熨平了经济大幅度波动
20世纪90年代初,我国经济在体制改革等因素的作用下进入了快速增长期,与此同时投资需求过度扩张、通货膨胀加剧,宏观经济运行环境日趋紧张。在此背景下,我国政府确定了实行适度从紧财政政策的基调。1993年―1997年适度从紧财政政策的实施,取得了显著地反周期调节效果,不仅有效治理了严重的通货膨胀,避免了经济发展中的“急刹车”现象,而且在消除经济剧烈波动的同时,保持住了经济的平稳增长。金人庆(2006)认为实施适度从紧的财政政策实现了反周期调节的预期目标,促进了经济稳定增长;朱建设(2007)通过对1993年―1997年我国财政支出与GDP的增减变化进行计量经济学的实证检验得出结论,适度从紧的财政政策熨平经济周期波动的作用是显著地;张通(2009)认为,适度从紧财政政策的实施,使我国成立以来第一次避免了“大起大落”的不良循环。适度从紧财政政策的实施在取得成效的同时,也产生了不少的负面效应。长期紧缩性政策的实施,使居民收入增长缓慢,居民消费意愿低迷,同时,买方市场的形成,使得供过于求的比重不断提高,投资需求增长乏力,物价水平持续走低,出现了一定程度的通货紧缩趋势。贾康(2003)认为,1993年―1997年适度紧缩性财政政策的力度有些过大,通货膨胀是抑制了,但也为以后国内需求不足埋下了伏笔,致使1997年以后不得不进行又一次的调整。
(二)以扩张性政策手段为主要内容的积极财政政策有效扭转经济衰退趋势
我国积极财政政策的实施主要分两个阶段,一是1998年至2004年,一是2008下半年至今。1997年7月泰国金融危机爆发,我国的对外贸易受到严重冲击,长期重复建设带来的结构不合理等深层次矛盾,在国际经济环境急剧变化和国内市场约束双重因素的作用下突出地显现出来。面对前所未有的严峻局面,我国政府果断地实施了积极的财政政策。而2008年积极财政政策出台的背景主要是在物价快速上涨的压力下,“防过热、防通胀”已经成为宏观调控的首要任务,加之2008年上半年,我国先后遭遇了罕见的低温雨雪冰冻灾害和汶川大地震,以及愈演愈烈的美国次贷危机演变为席卷全球的国际金融危机,经济增长速度不断下滑。在国际、国内各项经¬济指数出现明显下降的情况下,2008年11月5日,我国再度启动积极的财政政策。
1998年―2004年六年间连续实施的积极财政政策的总体效果是明显的,它在有效抵御了亚洲金融危机冲击的同时,还推动了经济结构的调整,并有力地促进了国民经济持续稳定快速发展。刘汉屏(2002)认为,积极财政政策的实施在抵御东南亚金融危机、扩大投资、刺激消费、鼓励出口拉动经济增长、优化经济结构等方面取得了显著成效;吕炜(2004)认为在1998年以来积极财政政策的实施过程中,我国政府投资对经济增长的直接贡献是很明显的,其主要作用在于一定程度上弥补了我国制度变革不足所产生的增长缺口;解保华、李彬联(2009)认为,积极财政政策的实施实现了民间投资1999年-2007年间年均19.5%的高速增长,有效地遏制了国民经济发展的颓势。而国内一些学者认为积极财政政策的总体效果不是很理想,它的实施产生了一系列的负面效应。陈共(2003)认为,不断扩大的国债规模,虽然对我国财政近期来说不存在大的风险,但情况不容乐观;项俊波(2008)认为积极财政政策的实施在某种程度上强化了我国投资消费失衡的体制性根源。
2008年下半年以来积极财政政策的实施,减缓了经济的衰退,但是其在对经济企稳回升发挥了重要的作用的同时也存在着一些问题。我国宏观经济与财政政策课题组、国研网宏观经济研究部等(2009)认为,积极财政政策在发挥其积极作用的同时,也使得我国的财政收支矛盾日益凸显;胡少维(2009)认为,当前我国实施的积极财政政策对投资的偏好有点过强,财政政策创造持续性、长期性就业岗位的能力较低,难以从根本上解决我国的就业压力;段炳德(2009)认为,我国的积极财政政策实施过程中存在着对教育培训的投入相对不足,对投资项目的可行性论证不详、不细、不透就仓促上马等一些问题。
(三)我国稳健财政政策实施过程中更灵活体现了财政政策的“相机抉择”
连续6年积极财政政策的实施促使我国经济进入了新一轮增长周期的上升阶段。但从2003年下半年开始,我国部分地区和行业出现了投资增长过快、通货膨胀压力加大等问题,同时,我国经济社会发展中的教育、卫生、社会保障等民生问题也亟待改善。面对这种非均衡发展,我国转而实行稳健的财政政策,着力调整和优化财政支出结构,并努力防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀。在稳健财政政策和其他宏观调控政策的共同作用下,我国国民经济保持了平稳较快的增长,各项经济运行指标波幅明显减小,经济运行继续向宏观调控预期目标发展。
对于稳健财政政策所产生的效应,国内学者绝大多数都持有肯定的观点。金人庆(2006)认为,稳健财政政策的实施,有力地促进了我国经济社会稳定协调发展;田成川(2006)从总量和结构两个方面对稳健的财政政策的效应进行了评析,认为稳健财政政策的实施为我国经济的内生增长提供了一个健康的、有保障的平台,其调整经济结构的效果也较为突出;张通(2006)认为,稳健财政政策推进了我国经济结构的优化升级和增长方式的转变,并加强了经济社会发展的薄弱环节。而对于稳健财政政策存在的问题,近期国内学界对其的研究也逐渐增多。我国宏观经济与财政政策分析课题组(2008)认为,稳健财政政策的实施在一定程度上造成了我国宏观经济政策环境的偏松,使得财政收支赤字的压力有所扩大;吴骏(2008)等通过蒙代尔―弗莱明模型对我国稳健财政政策进行分析得出结论,稳健财政政策的实施使利率上升,抵消了从紧货币政策的效果,也使得外部均衡矛盾更加突出。
二、对相机抉择财政政策的评析及其未来政策取向
作为一项反周期的宏观经济政策,相机抉择的财政政策,不论是适度从紧的财政政策、积极的财政政策还是稳健的财政政策,它们的实施成效都是明显的,对我国“熨平”历次的经济周期波动,保持经济的平稳快速发展产生了深远的影响,不仅丰富了我国政府的宏观调控经验,同时也加快了我国财政体制的改革步伐。相机抉择财政政策本身并没有问题,之所以会产生负面效应是由于在各项财政政策的实施过程中,一些制度性因素的限制以及相关的配套设施不完善所导致的,在某些方面也归因于我国政府对宏观经济调控经验不足。此外,相机抉择财政政策的实施是政府为了应对当前所面临的经济波动所采取的措施,因此更多的考虑的是短期的利益而往往忽视了长远利益,这也在一定程度上导致了我国财政政策的不断更迭,从抑制通货膨胀到调控通货紧缩再到抑制通货膨胀的政策循环“怪圈”。
相机抉择财政政策的实施根据我国目前的国情来看,是必要的,而且其发挥作用的空间也是非常大的。相机抉择财政政策的制定和实施不仅要遵循市场经济规律,适应经济体制的转型和经济运行机制的变化,进行相应的制度性变革、逐步消除体制,还要保证其实施的连续性、稳定性、科学性和灵活性,以及政策出台的时机选择和切入点选择恰当以及力度的恰当。同时我们也要认识到相机抉择的财政政策并不适宜作为调控经济发展的长期政策,我国财政发展的目标应当向平衡预算财政发展,向公共财政转型,逐步构建与我国主体功能区建设相适应的财政政策体系,不断推进主体功能区的建设。此外,我国相机抉择财政政策的实施还必须具有独立性、前瞻性和国际性,在确保财政政策独立实施、不预的基础上,既要充分考虑到我国未来相关财政政策实施所面临的不确定性因素和风险,又要紧密关注国际社会的时局变化、风起云涌,增强忧患意识和风险意识,谨慎严防由于相机抉择财政政策的不当实施所导致的通货膨胀和通货紧缩的发生,以及国际环境的变化对我国的经济发展所产生的负面影响。
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[8]金人庆.中国科学发展与财政政策.中国财政经济出版社.2006.
改革以来,我国财政收支绝大部分年份出现赤字,并越来越倚重国债手段,这是具有特定宏观经济背景的,其积极作用应予充分肯定。但与此同时,这么多年赤字和债务累积形成的问题也不容忽视。1、财政赤字长期化,不仅增幅加快,而且实际财政赤字要比帐面财政赤字严重;2、国家债务规模加速增长,政府的债务负担日益沉重;3、当前我国的国债运行正在步入借新债还旧债的高度债务时期,大大降低了政府未来的偿债能力。对我国改革进程中特别是90年代以来财政赤字和债务规模扩大的原因进行分析,择其要者是:国家财力集中程度过低,而且呈长期下降趋势,这是赤字和债务规模膨胀的主要原因;财政支出总量增长缺乏有效控制,支出结构调整滞后,增加了财政平衡的压力;此外,还有其它一些因素的影响,如财政赤字弥补方式的变化、我国国债的期限较短等,都在一定程序上推动了债务的扩大。
我们认为,近两年国家出台的适度扩张性的财政政策属于反经济周期的短期调节措施,不能长期实行。因为长期扩张性的赤字、债务政策无疑加大了财政风险,增加了通货膨胀的潜在压力,而且会引致经济增长的波动,归纳到一点,就是势必会加剧整个宏观经济运行的风险。此外,当前国际上一些国家财政调控实践出现了一种新的趋势需引起我们的关注,这就是通过完善税制,压缩支出,进而减少赤字和债务,追求财政平衡目标。这是值得我们借鉴的。鉴于上述分析,本文的基本看法和主张是:今后一个时期国家应把控制赤字和债务规模作为财政政策的基本取向,这是从整个国民经济宏观全局出发考虑作出的一个重要判断。
把控制赤字和债务规模纳入中长期财政发展规划
近两年国家采取的一定程度上的扩张性财政政策,是在特定条件下采取的特定政策,是对宏观经济运行调节的短期政策措施。从今后的趋势看,我们必须实行适度从紧的财政政策,控制赤字和债务规模,并应通过纳入中长期财政发展规划,分步实施,逐步向财政平衡的方向努力。国内外经济理论和实践说明,扩张性的财政政策不能长期过度使用,财政赤字和债务规模需要保持在一个合理范围内,否则将会影响国民经济的长期稳定发展。从西方财政理论的发展轨迹看,已在早期凯恩斯主义的基础上大大前进了一步,即更注重强调的是“周期动态性的财政平衡原则”或者“相机抉择的财政政策”,而不是一味地主张赤字财政政策。从实际来看,西方一些工业化国家在过去相当长时期内,极为奉行扩张性的财政政策,确曾带来过经济的短期繁荣,但最终的恶果是经济长期滞胀。拉美一些发展中国家70年代以来纷纷扩大赤字和债务,试图以此推动经济发展,但高赤字和高债务难以为继,到80年代初期引发了严重的债务危机和恶性通货膨胀。正由于此,当前国际上无论是发达国家,还是发展中国家,出现了一种追求财政平衡的发展趋势,值得关注。“前车之覆,后车之鉴”。中国作为一个发展中国家,经济总体发展水平不高,国家财力集中程度又如此之低,财政赤字和债务规模必须同我国国民经济的较低承受能力相适应。当前和今后一个时期,我国正处于经济转型时期,整个社会的不稳定因素增加,作为国家宏观调控政策重要组成部分的财政政策,必须兼顾当前和长远,长期高赤字高债务无疑会增加未来国民经济的风险系数。因此,下一步财政政策取向面临着一个重大转折,即应该把控制赤字和债务规模作为一项中长期政策明确下来,这可能是一种较为冷静的、理性的选择。
提高国家财力集中度改变国家财政的弱势地位
当前我国财政收入比重过低,远远不适应国家宏观调控和国民经济发展的需要,也是近年来财政赤字和债务规模扩大的重要原因。因此,今后为了实现缩减赤字、控制债务的目标,并能有效发挥财政调控经济的职能作用,至为关键的是要提高国家财力集中度,切实改变财政的弱势地位。从国外情况看,随着市场经济的发展,政府职能及其财政活动范围不断拓宽,财政收入占GDP的比重是逐步提高的,以增强国家财政对经济增长的支持能力。如美国、法国、澳大利亚、泰国1979年财政收入比重分别为32%、41%、31%和15%,到1989年分别提高到35%、46%、37%和20%。目前我国财政收入占GDP的比重不仅大大低于发达市场经济国家的平均水平,而且也低于发展中国家的平均水平。据世界银行统计,80年代各国财政收入占GDP的比重平均水平大致为:低收入国家23%,中等收入国家27%,市场经济工业化国家40%。国际经验表明,一个国家的经济发展、政治的稳定和社会的进步,必须建立在坚实的财政基础之上。因此,从我国的情况看,采取有效措施提高财政收入比重,已成为今后一个时期摆脱财政过度依赖赤字债务局面、增强国家财政宏观调控能力、促进经济和社会稳定发展迫切需要解决的重大问题。基本思路是:1、统一财权,在规范政府分配行为方面迈出较大的改革步伐。当前我国分配领域最大的问题是财权分散,各种基金、收费过多过滥,这既加重了企业和居民负担,又导致国家财力分散,而且也为一些腐败提供了方便。因此,强调统一财权,规范政府分配行为是治国安邦、振兴财政、理顺分配关系的重大举措。要下决心进一步清理整顿现行收费、基金项目,不合理的坚决取消;对体现政府职能的基金、收费项目要从预算外、体制外收入一律纳入国家财政预算管理;加快“费改税”步伐,对有些基金和收费,如养路费、排污费、教育费附加、市政建设方面的各种收费、农村统筹提留费用等,要尽快由收费改为征税,这有利于从制度上理顺和规范政府分配体制。2、进一步改革和完善税制。当前最紧迫的是要清理、规模现行税收优惠政策,变按地区、按所有制优惠为按国家产业政策优惠。此外,要选择适当时机调整增值税、消费税的征税范围,完善地方税体系。3、加强税收征管,堵塞税收漏洞。重点是“坚持依法征税,依率计征”的原则,不允许任何地区和部门开减免税的口子,集中打击偷税、漏税、骗税等违法乱纪行为,认真清理退税、欠税,把税收流失减少到最低限度。
完善财政支出政策优化财政支出结构
财政支出政策是国家宏观调控的一个重要手段,实施有效和合理的支出政策,无疑也是控制赤字和债务的重要一环。从我国的现实情况分析,当前和下一步调整和完善财政支出政策面临的主要任务在于,按照市场经济要求优化财政支出结构。我国现有的财政供给范围和支出格局是从建国初期的大财政、供给制发展而来的,它的最大特征是国家包揽的面过大,一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴,而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保证。这种供给制的分配滞后于当前分配格局的变化,也与市场经济的要求不相适应。今后我国财政支出的供给范围和支出结构需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整,有的支出需要强化,有的支出需要弱化。首先,财政的基本职责是为国家机器的正常运转提供财力保障,但这纯属消费性的开支,需要进行总量控制。目前中央一级的政府机构改革已经完成,下一步要全面在地方推开,并且要及早规划,对事业单位体制进行改革,这对于提高政府工作效率、减少国家财政开支,必将发挥重要而深远的影响。其次,随着市场经济的推进和经济的发展,财政需要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支(如科技、教育、卫生、社会保障等),但传统的“由国家包下来”的方式也需要改变,这些社会公共性开支应以财政供给为主渠道,同时要按照“谁受益,谁负担”的原则,适当开辟一些新的资金来源渠道。再次,改革以来国民收入分配格局已发生重大变化,个人分配所得比重也占到70%左右,在这种分配格局下,政府财政应弱化过去在低工资制度下长期实行的对全社会居民大量的普遍型补助的做法,而将政府补助重点向市场竞争中出现的贫困层面倾斜,这是实现社会公平的一个重要措施。关于财政投资,今后应着重用于国民经济的重点建设事业领域,而一般性的投资则应交给市场。在不同财政级次,财政投资还应根据投资规模和受益范围由各级财政分别供应。
此外,要对加强财政支出管理必须引起高度重视。支出管理涉及的内容较多,至为关键的是要坚持依法理财,硬化预算约束。市场经济是法制经济,没有法制的强制约束,财政支出的主观随意性就难以避免,硬化预算约束也只能是一句空话。因此,加强财政支出管理就必须坚持和确保依法理财,这也是关系到建立新型财政运行机制的一个重大问题。为此,首先要严格按照《预算法》的规定和各级人代会批准的预算办事。经过法定程序审批的政府预算,具有法律效力,是规范支出管理的最重要的法律依据,各级政府和财政部门必须严格按预算程序办事,预算一旦通过,不论是什么人,都不能凌驾于预算之上批条子,拨人情款,任意追加和变更预算,损害预算的权威性和严肃性。再就是要加强财政执法检查力度,对违反财政法规、浪费国家资财的行为必须从严惩处,维护法律和法规的尊严。
优化国债结构完善国债运行机制
合理的国债结构及其国债运行机制,对于控制债务规模,提高国债资金效益,增强国家的偿债能力,无疑是十分重要的。这主要需要解决以下几方面的问题:1、目前我国国债发行的期限较短,不利于有效发挥国债资金支持经济建设的作用,同时增加了政府的筹资成本和借新还旧的压力。可考虑借鉴国外的做法经验,适当增加长期国债的比重,以满足国家长期投资的需要,延缓政府财政的还债负担。2、国债品种可多样化,除了现在一般的财政债券、储蓄债券外,当前特别需要强调加大发行专项建设国债的比重。通过专项建设国债方式可以为国家的一些重点建设项目筹集资金,相应从项目建成后的投资回报中,解决或部分解决还本付息问题,这样做的好处是既有利于加强国家对重点建设的资金支持,也有利于加强建设项目的经济核算,提高资金使用效益,同时还可以减轻政府的还债压力。3、从整个国家债务的使用结构看,要优先将国债收入用于生产性建设项目,弥补国家建设资金的不足,为国债的回收和偿还奠定坚实的基础。
积极的财政政策不是从我们开始的，世界上早就有这种理论，也早有这种实践。[1]萨缪尔森第10版《经济学》中就有“积极财政政策”的概念，[2]斯坦利•费希尔、鲁迪格•唐布什的《经济学》也有同样的表达。[3]在国内出版的著作中，也早就有“积极的财政政策”的用法.积极的财政政策意指政府密切注视经济的变动趋势，预测未来的经济发展，在税收和政府开支方面采取有效的对策，以实现一定的宏观调控的政策目标。[4]我们对积极的财政政策的基本认识是：
（1）积极的财政政策是在下面两个涵义上界定的：一是与自由市场经济时期政府“不干预”相对而言的，消极政府变为积极政府；二是与财政政策中的“自动稳定器”相对的，是相机抉择的财政政策或斟酌使用的财政政策的另一种表达。
(2)积极的财政政策不只是扩张的财政政策，它包括扩张的、收缩的和中性的三种操作方式，服务于经济稳定、充分就业的目标，是“逆经济周期调节”的政策。我国1998年开始实施大力度扩张的财政政策，当时以“积极财政政策”名之，是出于“中国特色的”特殊考虑。如果未来的经济景况需要紧缩性的财政政策，那也是积极的财政政策，只是政策取向发生了转变，不能说那就不是积极的财政政策了。
(3)积极的财政政策是周期性政策，而不是短期政策。从政策运用的时段看，即使是扩张性的财政政策也不好说是短期的或长期的政策。一、二年算短期，还是三、四、五年算短期?很难说清楚。20世纪30年代经济萧条时，美国的扩张性财政政策持续地用了至少六、七年时间，直到经济基本恢复，20世纪80年代初到90年代美国实行了10年以上的扩张性财政政策，完成了结构调整。积极的财政政策的意义在于推动或拉动失衡的经济，使其生成内在稳定发展的动力，走上良性循环的轨道。因此到底要用多长时间，要看它是不是“完成了任务”，经济运行是不是继续需要。经济资源的有限性、财政规模占gdp的比重有一个限度、财政政策作用有其局限性等等这些不是“积极财政政策是短期政策”的理由，决定政策“长短”的是整体的经济状况。
(4)积极的财政政策是政府调控经济的常规性政策，而不是所谓“特定的政策”。近现代以来的经济实践表明，经济在周期性波动中增长是一种。常态”，因此，也不能说积极的财政政策是特定的政策，只能说在不同的经济背景中要有不同的操作选择罢了。1998年以来的特定经济条件，需要财政政策发挥比以往更大的作用。“政策作用的大小”，实际上是扩张程度的大小，不能说明积极的财政政策就是“特定的”。事实上，不同经济景况下的政策选择就其扩张或收缩的程度而言总有大小之分，总是“特定的”。
(5)积极的财政政策是多种手段的组合。即使是其中的扩张性政策，也不只是赤字、发债一端，它还包括减税、加大转移支付力度、调整经常性支出结构等多种政策手段，积极的财政政策是一个政策组合。近两年采用的手段主要是公债，以后不可能总是这样，一个时段有一个时段的主体政策手段选择。比如说，要通过调整收入分配结构刺激经济增长，主体的政策手段就应该是加大转移支付力度了。
(6)“扩张的”或“紧缩的”政策并没有“好”、“坏”之分，它们都是政府为矫正经济失衡而采取的措施。能促进经济稳定、平衡地增长就是好的；相反，就是不好的。
在今后经济调整的相当长时期，内需不足的状况将继续存在，经济增长的压力将取代通货膨胀的压力成为经济发展中的突出问题。在此景况下，扩张性财政政策就是一种必然选择。这样看，扩张性财政政策是要继续实施下去的。到什么时候停止，要看经济景况的变化。当然，政策的性质和任务要“与时共进”，政策的力度、作用、方向、手段组合等应依据经济形势的变化和发展的需要进行相应的调整。
我们认为，财政风险不是来源于实施扩张性财政政策．而是来源于不健全的财政制度和财政政策的实施效果。如果财政制度漏洞百出，不实行扩张性财政政策财政也有风险；或者，财政政策的资金“打水漂”，不能促进经济增长并通过由经济增长带来税收的增加，那就肯定会埋下风险的种子。
二、近期及未来财政
政策操作的着力点1．财政政策与货币政策的配合反周期、调控经济是财政货币两大政策及其
它政策的组合运用。但近年来的情况却是一冷一热。事实上，独立的货币政策或独立的财政政策是不存在的，最典型的是国债，它本来就是财政政策与货币政策的结合点；再者，两大政策又各有其长，必须结合使用，取长补短。财政政策与货币政策的搭配，决定于政府的选择；政府的选择又根源于经济的需要与两大政策的特性和作用。现在看来，对财政政策与货币政策的选择要有一个新的思路。无论是在观念上，还是在政策设计上，都要进一步强化货币政策与财政政策的配合。有两个基本点，一是松紧搭配．二是两种机制的契合。
在松紧搭配上，在目前的情况下，明显的是应该采用松的货币政策，配合扩张性的财政政策，两者共同发挥作用，促进经济尽快走向良性循环。目前的主要问题是通货紧缩而不是通货膨胀，从全社会储蓄、投资和消费的存量及发展趋势看，高储蓄率、高储蓄倾向和低消费倾向、低投资倾向明显存在，引起通货膨胀的可能性不大。在机制的契合上，一方面是扩张性的财政政策应该为货币政策发挥作用拓展空间，提供条件。如适当增加财政贴息资金的规模，扩大贴息政策的适用范围。用财政资金支持建立中小企业贷款担保基金，为中小企业融资创造条件；等等。另一方面，货币政策要为财政政策创造宽松的市场环境，使财政政策适应、促进以市场为基础配置资源机制的形成。如，把防范和化解金融风险建立在经济稳定持续发展的基础上，金融通过自身经营机制的转变、管理水平的提高、盈利能力的增加，避免和化解金融风险，而不应该把财政作为兜底儿的口袋。金融体制改革应该尽快拓宽中小企业、民营企业的融资渠道，如果这些企业继续得不到融资支持，那么财政政策永远也不可能产生“汲水”的作用，最终导致计划机制的强化和计划机制与市场机制隔离格局的固化。要加快利率市场化步伐，使利率真正成为引导企业投资的信号。完善和扩大公开市场操作，使之成为吞吐基础货币、调节货币供应量和市场利率的政策工具。逐步放开让商业银行自主购买和持有各种债券。通过证券质押贷款等途径逐步放开证券公司、投资基金进入同业折借市场，支持资本市场发展。
2．财政政策目标的调整：从追求经济增长到关注经济发展
我国1998年开始实施的扩张性财政政策将目标定位于经济增长，取得了相当的成效。近几年来的增长速度都在7％以上，这个速度如果是实的，即是一个了不起的高速度。从经济发展的一般规律看，随着经济总量的增加，增长速度必然要放慢。只要也只有gdp的增长是实实在在、有效率的，人民的福利水平就会也才会提高。现在我们不应再一味地追求速度、应该由追求经济增长到关注经济发展。经济增长自然是最重要的，但不是全部。过度地专注于经济增长，而将其孤立起来必然会破坏经济的持续、稳定增长。水落石出，问题暴露了，现在正是我们进行结构调整的大好时机。
(1)促进经济发展：在推动经济结构演进中实现经济增长．核心是解决城乡二元结构问题
经济发展的实质是由经济结构变化带来要素使用效率的提高，并在此基础上实现经济总量扩张。结构变动是经济发展的本质规定。在经济结构演进过程中，总量会短期收缩，但长期效果必然是带来新的扩张。马克思说固定资本更新是经济周期的物质基础，就揭示了这个规律。在一定意义上说．结构演进就是在总量扩张与收缩的过程中实现的。目前我国的财政政策应确立促进结构升级的目标。
经济发展中结构演进包括制度结构、城乡结构、要素配置结构、产出结构、贸易结构、消费结构、分配结构等的全方位进步。1978年以来，中国经济发展速度是稳步提高的。现阶段经济发展面临的主要矛盾是制度结构、城乡二元结构和分配结构调整，需求结构、产业结构、贸易结构和消费
结构升级内含于城乡二元结构调整之中：13亿人口中9亿农民衣食用远未满足，消费结构向万元、10万元商品升级只是城镇居民的要求；与此相适应，产业结构升级也只是基本适应了城镇居民的消费需求，对农民来说，现有的产业结构与他们的需求结构是脱节的。
建国以来的经济发展，是在城乡隔离的状态下推进的。城市劳动生产率迅速提高，时至今日、城市市场的产品大大超过其自身的需求，如果没有外部市场已很难维持继续增长。与此同时，农民被禁闭在传统农业社会，生产方式落后，有效需求不足，城乡市场出现了明显的断裂。城市市场的产品在国际市场上的竞争能力又不是很强，而且很不稳定。城市剩余产品“前不着村，后不着店”，没有出路，这是当前我国经济增长速度不断下滑、需求严重不足、国有企业经营困难、失业率上升等一系列问题的根本原因。城市消费需求与产业结构升级，应建立在城乡二元结构改造的基础上，而不是城市需求结构与产业结构脱离城乡二元结构改造的孤立升级。如果还不改变日益扩大的城乡二元结构特征，城市经济的发展就难以为继；如果继续不顾农村这一片广阔的天地去搞消费结构与产业结构升级，中国经济发展的路径就会越走越窄。
我国在工业化初期，“工农业剪刀差”使农业剩余价值转移到工业，为工业积累资金做出了巨大贡献。现在财政政策的目标应盯住通过城乡二元结构的变革促进经济的发展，这既是目前拉动内需的需要，也是经济长期发展的需要。
(2)促进经济发展：持续稳定地实现经济增长，核心是提高经济增长质量
20世纪70年代以来，理论和实践对经济增长的看法和着眼点发生了大的转变。资源和环境状况的恶化促使环境意识觉醒，人们从片面追求增长率开始转向强调可持续增长。单纯的经济增长没有反映要素投人、资源减少和环境恶化的代价，竭泽而渔，不真正代表社会福利提高和经济进步。资源和环境状况是社会福利水平的基本要素，也决定了经济持久增长的潜力。20世纪80年代以来，我国政府意识到并提出了两个“根本转变”，以实现可持续增长，但根深蒂固的速度偏好。把速度等同于增长本身。“发展是硬道理”被理解成了“增长率是硬道理”。粗放型的高速增长，过度投人与无效产出并存，gdp水分加大，浪费严重、给资源和环境带来了巨大压力、严重损害了可持续增长的物质基础。如果不彻底扭转这种高速低效的增长方式，资源和环境状况将难以为继。而且，粗放型的高速增长，引起并加剧经济波动，最终使得经济增长无法持续。
高质量的持久的增长并不容易，重要的是实实在在的增长。我国改革开放以来的增长速度不算馒，只有下功夫提高增长的质量，经济发展才会走向光明的前景。
(3)促进经济发展：在解决失业中实现经济增长。核心是支持第三产业和劳动密集产业
现阶段对增长速度的渴求很大程度上是来自于就业压力。很多人认为7％朋的速度解决不了就业问题。但是就业数量不仅取决于增长速度，还取决于产业结构和技术结构。联合国开发计划署的人类发展报告指出：“就业机会的扩展依赖于经济增长和人类基本能力的提高。但如果不实施某些辅助的政策，经济增长不会主动转化为就业机会的扩大。”马克思的经济学著作中早就指出机器排挤工人的现象。我们不能把就业含混于经济增长之中。没有就业机会的增多，单纯的经济增长是虚假的，因为它不能给更多的人带来福利。就业状况是衡量经济增长的合理程度的一个重要标推，以就业状况衡量经济增长的合理程度，更能体现以人为本的原则。目前资本主义国家的政府也在努力解决失业问题，何况我们是社会主义国家。
经济实践表明，第三产业在有效增加劳动力需求方面存在着更大的潜力。发达国家第三产业的比重占到60％一70％，中等收入国家的比重可以达到50％左右，与我国发展阶段接近的印度、印尼等国家。其第三产业的比重也达到35％一40％，而我国则不足30％。我国应积极发展第三产业，特别是那些就业效果显著、耗费资金和资源相对较少．但又能适应消费结构变化的第三产业，使这类产业的增长速度快于整个国民经济的增长速度。这不但有利于吸纳就业人口，而且有利于产业结构调整，有利于国民经济的长期稳定增长。
3．财政政策的作用方向：短期是需求管理，长期是供给管理
增长政策不能仅限于调节总需求，同时还应包括扩大总供给的措施。这种供给导向的增长政策不但要把减少投资风险、改善投资收益等促进私人投资的措施置于中心地位，而且要特别重视技术进步对经济增长的推动作用。
引致经济增长的最持久的动力在于技术进步，而技术进步又与知识和人力资本存量直接相关。因此，投资于科技和教育是推动经济持久增长最根本的举措。中国经济要想顺利实现增长转型，迎来新一轮的持久增长，不断加大科技投入是一条必由之路。当然，技术进步可以有许多途径，自己开发是一条路，技术引进也是一条路，如何搭配应按照优势原理来进行。除此之外，加大教育投入，提高全民素质也是一项非常迫切的任务。
4．财政政策的着力点：改变收入分配格局
我国财政政策目前要解决的基本问题是如何使储蓄转化为投资和消费。就近年来我国的情况看，富有阶层有购买力，但消费倾向低。这些人的投资除了股票和国债以外、实业投资受到产权制度、投资能力等多种因素的制约：尤其是其中的很大一部分灰黑色收入又不敢暴露出来，只能以各种名义存在银行。贫穷阶层是消费倾向高的群体，但没有购买能力。上述原因导致整个社会的消费倾向低，这是形成经济萧条的最深层的原因。未来的财政政策应该立足于这样一个现实基础考虑如何实施。如果扩张性的财政政策和货币政策的作用效果是使收入继续向高收入的富有阶层转化，那么将继续加剧经济的萧条。如国债政策客观上就有这种作用、总是富人去购买国债，再享受国债利息，这样，政府的政策加剧了“马太效应”：因此，治理经济萧条的可行的政策选择是改变收入分配格局，消除收入分配格局对经济增长的约束，具体措施应该包括对高收入者征收超额累进税、财产税、利息税等．通过税收调节社会公平，健全社会保障机制，加大政府对低收入阶层的转移交付。
三、构造财政政策有效发挥作用的制度基础
财政政策发生预期作用的制度前提是现代预算，预算是近现代社会的一个伟大发明，是制度现代化的一个基本标志。预算制度对财政政策的作用效果具有决定性作用，财政政策必须在一套科学、可靠的预算制度规范之下实施才能成功。“罗斯福新政”将美国从经济危机中拯救出来，扩张性财政政策立下了汗马功劳，这是举世公认的。值得我们关注的是，美国如果没有现代预算的前期铺垫，就没有扩张性财政政策的成功。”
中国财政现在面临的问题在根本上是制度问题。明确提出实施扩张性财政政策，极力推进预算制度改革已经经过了三、四年的时间，但国家审计署对2000年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告表明[5]，财政活动秩序确实还存在诸多问题．有些问题还比较严重。从报告列举的事实看，这些问题广泛存在于涉及政府收支的所有部门和环节：仅从该审计报告披露的信息足见预算执行状况问题之严重，而实际状况更令人忧虑。在这种预算制度环境之下，财政政策的作用效果大打折扣。“打铁需要自身硬”，目前推进预算制度改革的要求十分迫切。
我们的观点是，中国面临的挑战不在于实施怎样的财政政策，而是来自于财政政策的制度方面，即预算制度是否能够有效地控制财政政策的实施引发的风险。这一制度的基本框架包括对税收、支出、赤字和公债的严格控制。目前要抓紧解决这样几个问题：(1)将税法调整纳入到年度预算编制过程。税法的调整与预算通盘考虑，统筹安排，保证其与财政政策目标一致和各种税法目标的协调配合；(2)强化复式预算的基础地位与功能，拓展复式预算的包容范围。整合现在存在的大量的预算外资金和制度外资金，统一国家财政；确立起公共预算与国有资本预算两个支柱，对重大公共投资项目、社会保障项目、国有金融机构等建立特别预算，改变当前公共预算单兵独进的“破行状态”；通过财政投资预算防止窄打宽用的“钓鱼预算”，防止灰箱操作，铲除“豆腐渣工程”生存的制度基础。(3)通过预算控制财政赤字。扩张性财政政策不等于对赤字放任自流，相反是提高了对赤字控制的制度和技术要求，因为事前性赤字会在政府加大宏观调控力度的“掩护”下增大，更难以控制。如果预算制度存在漏洞，周期性平衡预算就化为乌有。(4)通过预算控制公债的运作，建立稳定的本息偿付机制。部门预算应包括其所支配的债务，明确国债的部门责任、使用方向、使用结构、使用效益；国债资金投入重大项目时，应由该项目的预算控制；每年的预算要对国债的本金与利息支出作出安排与规划，确立稳定的偿债渠道和资金来源，减缓以新债抵旧债的积累和循环，使债务规模控制在合理的界限之内。
【注释】
[1]朱?基．卯oo年]月]4日在省部级主要领导干部财税专题研讨班上的讲话[a]．积极财政政策纵论[c]。北京；经济科学出版杜．2000—7．
[2]保罗•萨缪尔森．经济学：上册[m](中泽本)．北京：商务印书馆，1979．505—506．
[3]斯坦利•步希尔多经济学：下份[mi(中译本]．光京：中国时政经济出肢社，1989,103-107
[4]宋承先．现代西方经济学〔宏观经济学)n1．上海：复互大学出版社．1994．798—799．
[5]王绍允．美国‘进步时代”的启示[j]．读书，200[，(8)
[6]李全坐．关于2000年度中央预算执行和其他财政收支的市计工作报告〔摘要)[n]—中国审计报、200346—29(i)．
【参考资料】
[1]保罗•a•萨绥尔森．经济学[m京：商务印书馆，1979．
[2]斯坦利•费希尔等．经济学[川(中译本)．北京：中国时政经济出版杜，1989．
[3]宋承先．现代西方经济学(宏观经济学)[川．上海：复旦大学出版社，1994．
[4]项怀诫．积极财政政策纵论．北京：经济科学出版社，2000．
[关键词]财政政策；中国
财政政策是通过税收和公共支出等手段来实现一定的经济、社会发展等宏观经济目标的长期和短期财政战略，是政府调控经济的重要手段。根据财政政策在调节国民经济总量方面的功能可将财政政策划分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策。
一个国家在一定经济发展阶段实施何种财政政策，要根据宏观经济运行态势，相机抉择。宏观经济运行千姿百态，但概括起来讲，也就是三种类型。一种类型是社会总供给大于社会总需求，即“通货紧缩”，表现为物价总水平下降。应对通货紧缩局面，应该采取扩张性财政政策和扩张性货币政策。第二种类型是社会总供给小于社会总需求，即“通货膨胀”，表现为物价上涨。这种情况下，应该采取紧缩的财政政策和紧缩的货币政策。第三种类型就是社会总供给和社会总需求基本平衡，但在结构上有矛盾，冷热并存，发展不均衡。此时应采取稳健财政政策，即在总量上不做太大的动作，但在结构上有保有压，加强薄弱环节，压缩过热行业的投资。
我国自1998年以来实施的积极财政政策，其实质就是一种扩张性财政政策。2005年根据我国国情和国内外经济形势的发展，从实际出发，我国实施了稳健的财政政策，现就两种财政政策的实施背景、作用综述如下。
一、积极财政政策
1、实施背景
20世纪90年代中后期，亚洲金融危机的爆发直接导致了国际市场需求萎缩，进而演变为全球经济衰退．造成世界经济普遍性的生产过剩和通货紧缩。作为亚洲国家最大贸易伙伴，亚洲金融危机无疑对我国经济运行产生重大冲击。从当时国内经济情况看，物价水平持续下跌，经济增长速度回落，国内投资和消费需求出现不足，居民收入增长放慢、失业压力增大；同时，国际市场需求低迷导致了我国出口不振．大大降低了出口对经济增长的推动作用，这些都充分说明我国经济进入了通货紧缩和经济衰退的发展阶段。面对这种从未出现过的极其复杂的经济形势，党中央、国务院审时度势，及时果断地做出了实施以增发国债、扩大内需、加大基础设施投资力度、刺激消费、扩大出口为主要内容的积极的财政政策，主要措施包括：一是发行长期建设国债，带动全社会固定资产投资。二是调整税收政策，刺激需求增长。三是调整收入分配政策，改善居民消费心理预期。四是规范收费制度，减轻社会负担，推动扩大消费。五是支持国民经济战略性调整，促进国有企业改革和产业结构优化。
2、积极作用
积极的财政政策实施近七年的时间里．在促进经济增长、调节供求关系和克服通货滞胀方面取得了明显的成效。
（1）促进经济平稳发展。大规模的国债投资不仅有效遏制了经济增速下滑的局面，而且抑制了通货紧缩。1998－2004年间，国债建设资金年均拉动经济增长为1．5个百分点－2个百分点，GDP年均增长8.56％，物价水平总体稳定。
（2）优化经济结构。积极财政政策着眼于短期需求管理和长期供给管理有机的结合，在加强基础设施的同时，通过国债资金的直接投入、税收政策等措施，发展高新技术产业，改造传统产业，支持一些符合产业结构发展方向的重点行业和重点企业的技术改造，推动了经济结构调整和产业结构升级。
（3）增加就业。七年来，国债资金支持的一大批新项目及其配套项目的建设共增加就业岗位700万－1000万个，对拉动相关产业发展起到了很好的刺激作用。
（4）促进区域经济均衡发展。通过对中西部地区进行倾斜性财政资金安排，进行了诸如西电东送、青藏铁路、退耕还林还草工程、六小工程等基础设施建设和生态建设，改善了这些地区的投资经营环境，加快了中西部地区的发展步伐，使东西部地区经济社会发展不平衡格局得到一定程度的改善。
总之，作为一项反周期宏观政策，积极财政政策基本上是恰当的，它对中国经济社会相对平衡发展起到了不可低估的作用。
3、负面效应
但积极财政政策毕竟是宏观“反周期”操作，是适用于经济低迷阶段的一种政策。从2002年下半年起，我国经济开始逐步走出通货紧缩的阴影，呈现出加速发展的态势。2003年国民经济终于走过由相对低迷向稳定高涨的拐点，GDP增长速度跃为9％以上。此时积极财政政策的实施带来一定的负面效应，出现了一些值得注意的问题，主要是部分行业和地区盲目投资和低水平重复建设的倾向有所加剧，货币信贷增长偏快，资源对经济增长的制约越来越明显，并带来煤、电、油、运和原材料的供应紧张局面。
二、稳健财政政策
1、实施背景
2003年下半年以来，中国经济开始走出通货紧缩的阴影，经济增长进入新一轮周期的上升阶段。一是经济增长接近潜在水平。2003年GDP增长9.3％，2004年增长9.5％，部分行业瓶颈约束或资源约束的出现，表明GDP增幅已接近潜在产出水平。二是物价趋于上升。2003年居民消费价格和商品零售价格指数分别上涨1.2％和0.1％，2004年则分别上涨3.9％和2.8％。三是失业率升势趋缓。2003年全国城镇就业增加859万人，城镇登记失业率为4.3％；2004年城镇新增就业人员980万人，城镇登记失业率为4.2％，比上年下降0.1％个百分点。四是出现局部投资过热。2003年，固定资产投资增长速度比消费品零售额增长速度高了17.6％个百分点。当年投资率上升到42.3％，比2002年增加了3.1个百分点，接近于1993年经济严重过热时的水平(当时投资率为43．5%)。为此，国家采取一系列措施，包括货币手段(如提高存款准备金率和提高利率等)和行政手段等，以逐步控制经济局部过热的迹象。虽然2004年5～6月在宏观调控影响下，固定资产投资增长速度明显下降，但在2004年7～10月，固定资产投资增长又出现明显的反弹迹象，增长率分别为31.4％、26.3％、27.9％、26.4％。在国民经济已发生经济周期阶段转换和出现局部过热的形势下，如果继续实行积极的财政政策，将不利于控制固定资产投资的过快增长和减轻通货膨胀压力。
同时，经济运行中的深层次问题也凸现出来。一是经济增长方式与资源、环境约束的矛盾更加尖锐。目前中国石油、天然气、煤炭、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源人均储量分别相当于世界人均水平的11％、4.5%、79%、42%、18%和7.3％，特别是2003年中国GDP占世界的4％，但消耗占世界的比重：石油为7.4％，原煤为31％，铁矿石为30％，钢铁为27％，氧化铝为25％，水泥为40％，说明促进经济增长方式转变已成为宏观调控的一项紧迫任务。二是国内经济和社会结构性矛盾也比较突出。投资占GDP的比重过高，消费需求对GDP增长率的贡献下降。此外，我国城乡居民收入差距仍在扩大。