关键词：农机安全监理工作;存在问题;对策;山东济宁
农机安全是国家安全生产的重要组成部分,做好农机安全监督管理工作,最大限度地预防和减少农机事故,保障农民群众生命财产安全,是深入落实科学发展观的具体体现。农机监督管理是社会公共安全管理的重要组成部分,关系到人民群众的生命安全,关系到农村经济的发展和社会稳定[1-2]。2003年十届全国人大常委会第五次会议通过的《道路安全法》对农机监理工作的范围作出了具体的规定。2009年9月7日,国务院第80次常务会议通过了《农业机械安全监督管理条例》(以下简称《条例》),并于11月1日开始施行。可见国家对农机监管工作十分重视,作为农机监管工作人员,应熟悉我国有关的法律法规,认清农机监管工作的问题,这对以后的工作是大有益处的[3-4]。到2009年底,济宁市农机总动力达到869万kW,农机总值达到53.7亿元,分别比2008年增长8%和7%;拖拉机达到10.69万台,比2008年增长3%,其中大中型拖拉机3.36万台,比2008年增长12%,大中型拖拉机与小型拖拉机的比例由2004年的1.00∶3.49调整为2009年的1.00∶2.18。农用配套机具达到17.28万台,比2008年增长5%,拖拉机机具配套比由1.00∶1.59提高至1.00∶1.61。笔者根据济宁市的农机实际情况及农机监管工作经历,总结出农机监管对策,并提出了几点建议,现阐述如下,以供参考。
1农机监理工作存在的问题
1.1监管职责的问题
按照谁主管、谁负责的原则,农业(农业机械)主管部门是农机行业的主管单位,道路交通法赋予的四大职责不包括对农机部门上路执法的监管职责。通常讲的农机安全生产三大防线,即源头管理、执法监控、宣传教育。农机部门没有上路执法权限,出现了监管缺位。拖拉机管理资源未能与交警共享,导致交警纠违处罚落不到实,拖拉机驾驶人无处交纳罚款,安全隐患较为突出;当地政府又将农机安全责任落在行业主管部门头上,使监管人员左右为难。按照层层签定安全责任书的要求,乡镇一级的监管更加为难,机构调整后农机站合并为水利农机站或农业服务中心,农机安全员形同虚设,并多数为兼职,履行的主要工作任务不在安全上,基于多种原因,安全工作只是流于形式、走过场。济宁市市政府于2006年12月,出台了济政发[2006]22号文件,文件明确规定农机部门管好拖拉机(含运输型拖拉机)的牌证管理,而实际工作中各县、市区执行起来又千差万别。对于基层很多农机监理战线的同志来讲,心里都很茫然,有种无所适从的感觉。目前,农机、公安交警两部门管理还存有尚未理顺的问题,多数机手购买农用车辆属兼用型,农忙时在农用场所作业,农闲时上路跑运输,他们中间大多愿意去农机部门办理相关牌证手续,而农机部门却无能为力,有的地方甚至出现农机部门不该管而不得不管,交警部门由于警力不足,该管理而不愿管的被动局面。
1.2农机手认识不到位
部分农机手对农机安全监管存在认识上的偏差,认为拖拉机特别是小型拖拉机是自己的农具,主要用于农田作业和生活服务,很少上公路,操作比较简单,技术容易掌握,一般的技术维护和维修问题自己就能解决,不存在安全问题,也就没有必要到农机部门进行知识培训,没有必要花钱费工夫办理牌证和进行年度检验,甚至产生抵触情绪,出现一些法律意识淡薄的农机手以众抗法的现象。笔者在执法过程中经常遇到这种情形,而由于农机手操作不当造成的交通事故也是屡见不鲜,执法过程中遇到部分机手持有汽车驾驶证驾驶拖拉机,由于驾驶员不了解拖拉机的结构特点造成车毁人亡的惨剧。如在济宁市区金宇路和古槐路交会处北首,一无牌照大型拖拉机为躲反方向行驶过来的轿车,撞倒经过的2个路人,经查拖拉机机手所持驾驶证为汽车C1驾驶证。
1.3农机部门上道路权受限,制约了农机监理工作
农机执法缺少法律依据,农机监理法律规范存在缺失和不足,《中华人民共和国道路交通法》只规定拖拉机该谁管,却没有如何管、怎样管的实施细则;只赋予了农机部门对拖拉机实施牌证管理的行政许可权,却没有对该许可项目进行监督检查的职权,监督手段严重缺失,对路查权、扣车权的规定不到位。《中华人民共和国道路交通法》实施后,给农机监理工作造成困难,不干是不作为,干了可能又是乱执法,农机主管部门和公安交警部门对上道路行驶的拖拉机管理上的相互配合缺乏有效配合合作机制,还远没有形成足以震慑违章的合力。乡村道路、城乡结合部疏于安全管理,对上道路行驶的拖拉机管理,面临公安、农机管理出现“真空状态,违法载人,无牌行驶、无证驾驶等严重违法行为得不到有效遏制,助长了无牌无证、不按时参加检审等违法行为的发生,形成了安全隐患,严重制约了农机监理的大发展。
1.4源头管理存在的问题
近年来,农业部针对农机安全监理工作出台了41号、42号、43号令,实现了办证程序规范化、档案管理制度化,但是硬件设施不够完善。多数农机监理单位常年实行的人工检验,检验工作随意性较大,全凭检验员的经验和个人素质办事。考试设施设备不齐全,多数单位没有考试场地、没有专门的考试车辆,多数是租用车主的机车进行考试,安全性能、车况不清楚等问题是一大安全隐患。
2治理对策
2.1重新定位工作重心,努力拓展农机监理工作新局面
农业机械分布于广大的农村,农机安全生产形势的好坏在农村,因此农机部门应将农机监理工作重心下移,以行政村为安全单元体,大力推进农机安全村“一十百示范活动向纵深发展,充分发挥农机安全乡镇、农机安全村和农机安全户的示范带头作用,形成广大农村人人讲农机安全的良好氛围。一是建立健全村级农机安全治理组织,鼓励、支持并指导广大农机驾驶操作人员自愿成立安全协会组织,积极开展村农机安全治理工作;二是落实村农机安全治理制度,建立农机和驾驶操作人员台账,签订农机生产责任书;三是开展内容丰富、形式多样的农机安全宣传教育活动,普及农机安全法规和农机安全知识;四是积极为农机户提供技术和信息服务,指导农机户进行农业机械的安全技术保养和维护,消除安全隐患,从源头上预防和减少农机事故发生。
2.2建立多元责任主体
由县级人民政府牵头,落实农机安全生产的各项治理制度和协调机制。一方面将农机安全生产工作列入全县乡镇“双文明建设目标治理考核体系,并通过县与乡镇、乡镇与村、村与组签定安全生产责任状,强化乡镇、村、组三级对农机安全生产的监管责任;另一方面农机部门要与交警、教育、安监、宣传等部门加强协调配合,抓好农机安全生产。在涉及农机联合执法检查、学校农机安全教育、农机安全治理工作的监督和协调、农机安全法律法规宣传等工作时,让参与部门尽职尽责,将该工作视为本职工作,并主动承担起自己的责任。
2.3从源头上把好农机安全关,加强农机驾驶及操作人员的安全管理
首先是把好拖拉机及驾驶员年度检审验质量关。要从2个方面严格把关,一是抓学习,强意识。在驾驶员年度审验签章前,要求各乡镇及车辆单位用2~3d时间组织驾驶员学习《道路交通安全法》及相关资料,进行1次农机安全生产再教育。总结交流文明安全行车的经验和教训,增强文明安全行车意识,提高安全法制观念;二是抓检修,保质量。在拖拉机年度检验签章前,要求所有拖拉机进行1次全面检修保养。真正达到“车容整洁,机况良好,机件齐全,安全可靠。其次,严格把好新驾驶员的考试考核关。拖拉机驾驶员培训质量直接影响着农机安全生产。因此,从学员进入培训报到的第1天起,就必须贯彻“安全生产、“安全第一的思想,不断提高学员的思想、技术素质,增强遵纪守法的自觉性,为安全驾驶打好扎实的基础。培训中必须严格按照培训教学大纲进行科目教学和技术训练,保质保量地完成教学、训练任务;同时严把考试考核关,对科目考试考核不合格的,不能发证,严格把好关。再次,强化农机安全村建设,使农机安全工作重心下移,关口前移,管好源头,全面提高村民的安全意识。
3参考文献
[1]李红星,杨建国.新形势下农机安全监理工作的对策思考[J].四川农机,2008(4):12-14.
[2]马钦亮,亓凡省.当前农机安全监理工作存在的问题及对策[J].科技创新导报,2008(6):42.
【关键词】农机；安全监理；问题；对策
0.引言
中国自古以来便是农业大国，而现代农业机械则是先进生产力的重要组成部分，具体包括农业生产的动力机械和作业机械。农业机械的使用有效地提高了农业生产效率，是促进农业发展、增加农民收入的重要途径。随着中央惠农政策的开展，农机购置补贴得以落实，广大农民购买和使用农机的积极性逐渐被调动起来，导致对农业机械的需求也不断增加，对我国农业现代化的发展起到了良好的促进作用。但与此同时，农业机械的安全事故发生率也逐年增加。为降低农机事故，保证农机安全生产，就需要对现有农机安全监理工作存在的问题进行分析，寻找新的对策，推进社会主义新农村建设[1]。
1.农机安全监理工作存在的问题
1.1缺乏健全的法律法规
对农业机械的安全监理是行政执法行为，具有很强的政策性和法制性，必须依法执行[2]。我国的农机安全监理法制建设与其它方面相比，起步较早，但长期以来并未有明显改善，不健全的法律法规使其在很大程度上制约了农机安全监理工作的发展。由于目前农机安全监理行政执法的法律效力层级较低，导致农机监理机构发展很不均衡，直接影响了农机安全监理的执法效力。某些地区的农机安全监理部门不能重复履行行政职能，造成农机安全监理执法十分被动，从而影响了农机执法的权威性。同时，对于使用年限较长、技术状态恶化、无安全保障的农业机械应予以强制报废，但实际情况是由于缺乏制约机制，这些机械仍在继续使用，这在很大程度上增加了农机事故的安全隐患。对于老旧农机的交易，也缺乏必要的监控和管理，导致交易市场十分混乱，这也给农机的安全生产带来的隐患。
1.2农业机械装备落后
技术装备建设是强化行政执法工作的基础，农机监理部门应配备必要的交通、检测、事故勘察仪器等办公自动化设备。但从目前情况来看，各地情况有所不同，配备也不尽一致。有的部门不能配备全部设备，有的老旧设备不能及时更新。在县级的农机监理站，约有1/3左右没有配备农机监理车，而乡镇的农机站基本是一片空白。在宣传教育上，很大部分的农机监理站没有配备摄像机。而在检测设备的配置上，由于对拖拉机的检测需要专用的检测仪器，大多数的县级农机监理站并没有足够的经费配齐检测设备，这将导致对拖拉机的检测不合格。随着农民购买农机的积极性越来越高，与之配套的农机维修网点也逐渐增加。但维修网点的维修设备老旧，维修工技术素质低下，甚至于有的维修工没有从业资质，这都为农机的安全事故埋下了祸根。
1.3农机监理人员素质偏低
在农机监理站人员的选拔过程中，缺乏严格的把关，也缺乏竞争上岗机制，很少引进新鲜血液，从而造成了队伍结构老化，监理人员素质参差不齐，文化程度差异较大，专业技术更是相差甚远。在现有的农机监理机构中，某些监理人员一般不超过20人，但往往却承担全市区域内的农机安全监理工作，管理难度很大。而且农机监理人员对相关法律法规不够熟悉，在行政执法过程中，法制意识不够，这也导致了在实际工作中对法律法规的运用较为生疏，往往不能以理服人，只是用简单粗暴的方法蛮横执法。有的农机监理人员甚至自定收费项目；有的则对拖拉机年检把关不够严格；有的越权上路形成“三乱”，对农机监理队伍的声誉造成了很恶劣的影响。同时，农机监理人员的服务意识较差，并没有将自己的身份定义为为人民服务的公仆，而是高高在上。只顾自身利益，没有深入基层为农民排忧解难。此外，农机监理部门的执法纪律也有待加强，由于缺乏有效的监督和制约机制，某些农机监理人员在执法过程中随心所欲，甚至知法犯法，违章执法。也存在一些部门为了自身利益，，没有做到法律面前人人平等。
2.加强农机安全监理工作的对策
2.1加快农机安全监理的法制化进程
为加快农机安全监理的法制化进程，首先应由全国人大或国务院颁布有关农机安全监理的法律法规，加快其法制建设进程。除了国家出台相关的政策及法律法规外，有关部门也应按照法律制定一系列关于农机安全监理的行政规定，对农机安全检查、等级、专用设备的配备等方面出台相应的规范文件。从而保证农机安全监理有法可依，加快执法的规范化、标准化。
此外，对于老旧的农业机械，应采取强制报废制度。由于目前我国农村的经济基础尚不能与发达国家相比，无法采取类似的高标准强制报废制度。因此，只能根据我国的国情，制定适宜于我国的报废制度，这需要相关部门的支持配合，鼓励农民购买先进的农机。对于报废的农机，应在物主购买新农机时给予适当的鼓励性优惠政策，并成立规范的报废农机回收站，以合理的价格收购报废农机，减轻农民的经济压力，保证农机设备优质、高效地进行生产工作。同时，对老旧农机的交易市场也应确立规范制度，对其进行有效监管，对老旧农机进行统一的市场规划、检验、评估，防止报废农机进入交易市场，消除安全隐患。
2.2加强监理队伍建设
由于农机监理人员的职业素质、业务能力直接关系到能否公平、公正的执法，因此，应建立一支勤政高效、纪律严明、业务精通的农机监理队伍。首先，应加强农机监理队伍的源头管理，这需要在农机监理站人员招募时，进行严格把关，对文化素质不达标或专业不对口的求职者，必须拒之门外，而对于年龄偏大，不适合于监理工作的，可建议其去其它岗位。对已经开始从事监理工作的人员，需对其进行法律法规教育，增加法制理念，提高执法水平。同时，加强专业技术培训，对于新上岗员工，需进行两到三个月的培训，并通过考试后方能获得上岗资格。对老员工，也应进行有组织、有计划的短期复训，保证其温故知新。除了技术水平外，职业道德教育也是必不可少的。开展农机安全监理工作应以人民公仆的角色处处为人民服务，合理运用手中的权利，爱岗敬业，遵纪守法，严于律己。在此基础上，完善监督制约机制，接受群众的广泛监督，确保公正执法。
2.3加强监理技术装备现代化
为保证农机安全监理工作的顺利开展，现代化的技术装备是必须的。这需要各级政府的投入，给予一定的专项资金，用于采购农机监理技术装备。而各级的农机监理部门也要节约经费，有计划地配备交通、检测、事故处理等技术装备，对于有条件的农机监理站可以引进更先进的检测装备，进行科学管理。加快促进农机监理手段科学化、现代化、标准化、正规化，提高科学管理水平。
3.结语
为实现我国农业的现代化，农机的使用十分重要。然而在现有的农机安全监理工作中，存在着诸多问题，这些都造成了农机使用过程中的安全隐患。为保证农机安全、高效地进行生产工作，需要对农机安全监理工作提出相应的对策，本文主要从法制建设、队伍建设以及装备建设的角度出发，对农机的安全监理工作进行了初探，为维护农民利益，确保农业经济快速发展提供了参考依据。[科]
【参考文献】
[1]包晓琴.我国农机安全监理工作存在的问题与对策探究[J].湖南农机，2012，39：9-10.
关键词:农村;公共消防;安全体系;机制
中图分类号:C914
文献标志码:A
文章编号:1673-291X(2009)21-0039-04
中国城乡差别一向很大,这种差别不仅表现为私人品的多寡,而且公共品的供应差异更大。虽然近几年中央采取了一系列惠农政策,使得农村形势有所改善,但并没有从根本上解决,尤其是农村公共品的提供,仍存在许多问题[1]。现在,一些农民家里的内部设施水平与城里人的差距在缩小,但院门之外,环境脏乱,道路简陋,无论是硬件还是软件,农村公共品数量不足,质量很差,缺项很多,公共消防就是其中之一。农村公共品与私人品形成了极大的反差。公共品的严重短缺已经成为制约农村发展的瓶颈,是导致三农问题恶化的一个基本原因。因此,要建设新农村,就必须全面认识和解决公共品严重短缺的问题。
一、农村公共消防安全问题
按照需求层次理论,安全是人仅次于生理需求的基本需求,是经济社会发展的重要保障之一,在社会生活中占有重要的基础性地位。而安全需求中的相当一部分具有公共品的性质。公共消防安全作为一种公共品,需要由政府和村民委员会这样的法定公共权威组织供给,公共消防安全是政府最基本的公共职能之一,公共消防安全的缺乏是社会运行的重大不稳定因素。
随着生活的改善,农村居民对公共消防安全的需求增加,但多年来,农村消防工作一直被忽视,农民生命财产安全一直缺乏必要的保护,农村消防工作与农村经济和社会发展不相适应的问题越来越突出。近几年来,农民增收和减负问题成为全国关注的焦点问题,但农民的安全也很重要。就像人们普遍了解的“因病返贫”、“因教返贫”一样,“因火返贫”也较为常见[2]。
由于农村消防工作严重滞后,导致在农村经济逐渐繁荣的背后,农村的火灾起数、人员伤亡、财产损失额正在逐年上升,农村火灾局势严峻。据统计,从1999―2003年五年间,全国农村共发生火灾37.6万余起,造成8539人死亡,12116人受伤,直接财产损失35.3亿元,分别占同期全国火灾总数的61.2%、65.7%、62.9%和64.6%[3]。2006―2008年三年间虽然有所下降,但除个别指标外,仍在60%左右。
中国农村消防工作存在的问题是全方位的,在火灾预防、火灾扑救和事故分析处理等各个环节都存在问题,归纳起来表现在五个方面。一是农村消防安全管理制度极不健全,即使有也得不到有效执行。二是村镇建设不符合消防安全要求,基础性火灾隐患多,主要是村镇建筑布局不合理,缺乏消防通道和防火间距,建筑耐火等级低等,截至2006年底全国95%的乡镇未编制消防规划。三是村民消防意识差,易导致火灾的高危行为多,如乡镇企业因陋就简违规生产、盲目蛮干;村民乱拉乱接电线,使用劣质电器超载运行,柴草等可燃物品随意堆放而疏于防范;儿童玩火、宗教迷信活动用火、纵火报复等都多于城市[4]。四是90%以上农村没有什么消防设施,消防水源不足,灭火设施奇缺。五是农村缺乏消防组织,目前,全国尚有204个县(市、旗)未建立公安消防队站,在全国3.7万个乡镇中,有80%以上基本没有消防保卫力量[5]。更谈不上乡村,一些镇的消防组织即使一时建立起来却难以持续运行。
二、农村公共消防问题的成因分析
社会问题的形成必然有多方面的原因。与城市相比,农村居住密度比较低,公共事业缺少规模效应,公共消防建设的经济性动力不足,这是造成农村公共消防安全落后局面的基础性原因,这也正是城市化的基础动力。另外,社会成员自身的因素主要是长期以来广大农村居民收入低,温饱问题一直没有解决,消防意识淡薄,用火用电不规范,而且,大多平房居住,易于逃生,普遍存在侥幸心理,防范不足。但总的来说,农村公共消防安全落后不能完全归咎于农民,更主要的是农村公共管理的问题和农村公共安全政策问题。
直观上看,农村各项事业发展缓慢主要是资金短缺问题,但实际上是公共管理的观念、体制和机制问题。在计划经济条件下,任何生产活动都外部化了,造成普遍的产品供给不足,形成严重的短缺经济。从公共经济学的角度看,1978年开始实行的承包制以及后来的产权制度改革,可以看做是一种内部化的回归过程,它激活了私人品生产的积极性,供应迅速增加,但公共产品却被分离出来了。私人品的增加主要靠个体奋斗,而公共品的增加是个体所不能解决的,因为公共品由其自身特性所决定无法内部化,无法有效地由私人提供,只能由公共组织供给。如果政府和基层组织在公共品供给方面缺位或不作为,那么,社会公共品就会产生严重短缺。
第一,以经济发展为中心,消防问题提不到议事日程。现实中,乡村政府普遍认为乡村工作的中心是发展经济,特别是招商引资,只有经济增长才是政绩。消防管理工作在农村各项工作中根本挂不上号,无法占据应有的位置。在这样的公共管理观念支配下,乡村公共管理组织即使有了钱,也很少会用在消防上。
第二,计划经济体制破坏了乡村公共事务的自组织机能。在广大农村要像城市那样,按五分钟到达责任区边缘这一原则建立公安消防队(站)是不可能的。而离城市较远的乡村,依靠城市消防队灭火更是远水解不了近渴。所以,乡村必须建立自己的消防体系,实现自防、自救。古今中外,农村消防基本上都是靠内生的公共管理机制在小范围内解决,也就是要有乡村公共问题自己的解决机制。中国古代社会本来有基层自治的传统,最低的政权级别就是县衙门,在广大村镇,一般是富裕的群体拿出财富和组织管理能力,以自治的方式发展包括消防在内的社区公共事业,并在获得必要的权威性之后,建立起内在的可持续的经费收支模式。但无所不在的强制性计划经济将管制的触角深入到每一个山村,将社会自组织的优良传统给彻底瓦解了,包括义举在内的社会自发性受到严格限制,社会自组织的机制几乎已经被破坏殆尽,而政府又不能像对待城里那样包办公共消防事务,于是就出现了农村消防的真空状态。
第三,农村公共消防的资金来源始终没有一个内生的长效机制。这些年,农村的公共事业主要靠一些富裕起来的乡镇企业的捐助,在消防经费来源上,主要是由当地大户捐献,或者是处于村镇的少数企业(包括外资企业)出于自身生产经营的需要或者在政府的倡导下建立了自己企业内部的消防队,或者相互联合组建当地的专职消防队,建设必要的消防设施,同时也为周围群众提供一定程度的志愿服务。发达地区的专职消防队伍建设具有明显的自发性,如浙江海宁市专职消防队主要是在经济比较发达的镇政府驻地,由企业相互联合建立的。但总的来说,这种奉献式的服务队与地方需求来说是不够的。而且,乡镇企业本来就普遍存在重经济效益,轻消防安全的思想,加上近些年来效益下降,尤其是受金融危机的影响,企业生存都存在问题,更是无力顾及消防工作。近几年各地建立的自办、合办、志愿、合同制等专(兼)职消防队,解决了相当大的问题,但这部分队伍的持续发展面临困难,经费保障存在很大缺口,办公、训练、防火检查、器材装备损耗添置费等都严重不足,甚至队员们超长时间和法定节假日加班都没有法律规定的补贴和补助[6]。各别消防队的生存面临困境。这就是说,农村公共消防的资金来源始终没有普遍建立一个内在的长效机制。
第四,上级政府缺乏对农村公共事业的支持。公共品的成本分摊应该由受益人群为主,但很多农村很穷困,缺乏资金,不能全部负担本地所需的公共服务的成本,而中国政府过去长期实行二元化的城乡管理体制,不仅不能做到城乡一视同仁,而且是在城乡隔离基础上的偏向城市,在财政体制上,政府不断把从广大农村获得的资金集中用于城市。这种“抽瘦补肥”的逆向调节政策不断加大城乡差别,使农村公共品的缺乏越来越严重,农户不仅要自己承担乡村的公共品成本,还要承担城市公共品供给的一部分成本,根本不胜负担。所以,由乡镇政府和村集体供给的公共产品极其有限,满足不了起码的需求,造成了严重的历史欠账。多少年来,上级政府一再要求乡村干部高标准做好包括消防安全工作在内的各项工作,但却没有资金支持,逼得乡村干部只能从农民身上想办法。这种大量的无资助指令性支出实际上与“剪刀差”政策一样,都是对农民的制度害。当然,乡镇政府总还是能够得到上级财政的一些转移支付,即便如此,由于缺少监督,有限的资金也往往会被腐败吞噬,不会用到消防建设上。
第五,农村缺乏基层民主建设,公众需求不能转化为政府的行为。硬的公共品不足反映的是软的公共品的不合理。多年以来,人们一直强调基层政府应该切实转变职能,为本地民众提供所需的公共服务,但问题是他不服务民众拿他也没办法。一个县级专职消防队的运行费用一年需要十几万,财政没有这个钱,但贪官一贪污就是几十万甚至上百万!而且,腐败也是相互攀比,胃口越来越大,不仅对内生的资金横征暴敛,对外来的资金更是如此。现在,上级政府常有各种转移支付的支农资金,但任何渠道下来的资金都会在相当程度上迅速被县乡村各级官员的腐败所吞噬,没有多少用于为村民办实事,农民受益很少。所以,现行的政府管理体制中农村基层民主建设的严重滞后,造成严重的政府失灵,农村公共事业很难发展。
第六,乡村干部的管理机制造成公共服务不足。现行政府管理体制下,乡镇政府和村集体组织缺乏做好农村公共服务的动力,原因在于乡村干部的权力来源主要在上级,乡镇政府干部都是上级选聘、任命的,村集体组织的干部选举和任用在很大程度上受到乡镇政府的控制,所以,乡村干部习惯于贯彻上级政府的任务,只对上服务,不为下服务,不会认真考虑和解决农民的需求。现在农村公共服务如此欠缺,但在乡村干部眼里面还觉得没有事情可做,做好农村公共服务对乡村干部来说没有什么用,收入不会增加,职位不会提升,他干吗要服务?据赵树凯大范围的实地调查[7],发现农村公共服务问题的许多方面并不是钱的问题,或者说主要不是钱的问题,而是干部们没有动力去做公共服务的事情。即使遇到火灾责任事故,乡村干部也往往是大事化小、小事化了,没有人去真正追究。
三、农村消防工作安全问题的长效机制
农村消防工作的相对落后有着长期的历史背景,基本原因是城乡差别,因此,推进城市化是解决问题的根本途径。但城市化是一个很长的历史过程,我们不能消极地依靠城市化的客观进程,必须寻求农村公共消防事业的发展之路。
首先要解决发展观的问题。要从根本上改变目前农村消防工作的状况,最重要的不是投入问题,而是思想观念的转变,消除抑制农村公共品供给的思想障碍,只有如此,才能有效地进行制度建设、组织建设和设施建设。科学发展观就是追求全面均衡的发展,讲求经济增长于各项社会事业同步发展。落实科学发展观,在干部层面上,需要全面考核评价地方经济与社会发展,将公共消防安全状况列入干部考核指标。在村民层面上,要提高农民的消防安全意识,普及防火灭火和自救常识,解决基本的知识性和技能性问题,特别要结合农村实际,有针对性地指导农民安全用火、用电、用油、用气,改变村民不合理的习惯,进行防火、灭火和安全疏散、逃生的演练,使农民切实掌握具有现实可操作性的最基本的技能。
第二,必须明确各级政府和村民自治组织的消防职责。公共品应该主要受益范围确定其各级政府的职责,公共消防是地方性公共品,应该由地方政府或组织负责供给。《中华人民共和国消防法》第32条规定,“乡镇人民政府、城市街道办事处应当指导、支持和帮助村民委员会、居民委员会开展群众性的消防工作。村民委员会、居民委员会应当确定消防安全管理人,组织制定防火安全公约,进行防火安全检查。”第36条第2款规定,“乡镇人民政府应当根据当地经济发展和消防工作的需要,建立专职消防队、志愿消防队,承担火灾扑救工作。”因此,乡镇政府和村委会必须担负起农村公共消防安全管理的责任。目前的情况是,由于消防法和一些省市执行消防法的规定过于笼统,没有具体可操作的罚则,导致责任制最终落实不了。因此,需要进一步细化,制定更加具体的规定。消防部门要切实履行职责,加强消防执法监督,严格管理,特别是要落实各项消防措施,不能把管理变成单纯罚款和惩罚。
第三,建立农村基层经常性的消防预算。公共品的受益者应该担负公共品的供给成本,这是一个基本的财政原则。农村公共品供给主体多元化,鼓励和动员社会资本投入,办好乡村公共事业是完全正确的,但这不能豁免政府的责任[8]。实际上,治安、消防都是最基本的地方公共品,是关系当地农民切身利益的大事,其经费必须作为乡镇和村委会预算正常开支的项目,向当地居民收取一定的费用。这是基层公共财政体制的体现,是合情合理的。农村税费改革并不是一切税费都不收,把合理和不合理的收费都取消了。那样的话只能使农村公共品的提供成为无源之水,陷入更加困难的境地。农村税费体系重构的关键是把收费与服务结合起来,确定合理水平,建立起与农村公共品需求相适应的、内生的筹资制度,建立公共事务经费的常态化来源。
第四,上级政府应该通过转移支付支持农村公共消防安全体系建设。必须改变不合理的剥夺农民的财政分配制度,政府要反过来实行“抽肥补瘦”的政策,通过转移支付补贴农村公共事业投入的不足,至少要弥补历史欠账。这些年,上级政府出了一些资金直接补给农户,但对农村公共事业的资助不够,而农村对公共品的需求是逐渐增长的,是不可逆转的,甚至已经成为农民的急需,农民负担重主要是农村公共品的负担重。要帮助农民就要帮在根本上,否则,农民负担一时被强令减下来了,最终还是会上去。
乡村消防安全规划是改善乡村消防状况的基础,一切建设都要根据规划展开,但目前,全国多数乡镇还没有乡镇消防规划,因此,当前要借助于社会主义新农村建设这个机遇,上级政府利用转移支付这一根本措施,设立一个财政专项,资助贫困地区的乡村做好消防规划,促使农村抓住各项建设(如农村集中住宅区建设、道路建设、电网改造、自来水建设、沼气建设、环境整治等)的机会,解决公共消防安全的基础性问题。目前,全国共有乡镇3.7万个,处于592个部级贫困县的乡镇有6000多个,中央政府应当通过转移支付支持这些贫困乡镇制定消防规划,其费用不过6000多万元。①这在近几年中央财政3000多亿支农支出中是一个很小的数字。村庄的消防规划更简单,费用更为低廉。地方县级以上政府就能承担。这笔投入是值得的,能够大大减少农村火灾损失。并且为乡镇、农村的公共消防安全打下坚实基础。
农村公共消防安全体系建立起来,还要维持得住。从现实来看,专职消防队建立容易维护难。由于城乡差别在相当一段时间里将会持续存在,政府自上而下的规范的转移支付不是一次性,而应该是常备不懈的。
第五,农村消防工作必须因地制宜,不搞“一刀切”的高标准。农村特别是贫困地区要达到与城市一样的服务水平是不现实的,农村的公共消防体系必然是初级的。因此,农村公共消防体系建设必须低起步,本着因地制宜、循序渐进、注重实效的原则,建立适宜的标准。如果强行要求农村消防达到什么统一的高标准,势必会造成农民负担反弹而受到抵制,或者上下互相欺骗,更延缓必要的消防体系建设的进程。乡村消防工作的实体和程序都要简明,切实可行。①在消防基础设施建设上,要充分利用坑塘、水池、水井等天然水源和简易水罐,利用农业灌溉机械等农机具,再配置少量必要的简易设施、器材即可。农村消防工作也不可能做到像城市那样专管专责,比如消防监管职能可以由派出所承担;乡镇专兼职消防队在完成好执勤灭火任务的同时,要承担起消防宣传、培训、检查以及治安巡逻等多种经常性任务,一专多能,一队多用,降低运行成本,这样才能持续存在和发展。避免不切实际的高标准,可以有效避免执行者的选择性执法,不给借消防监督之名的敲诈勒索创造机会。
第六,必须真正进行农村基层民主建设,减少腐败因素对公共事务的侵害。消防安全符合村民的共同利益和愿望,具有充分的群众基础,完全应该纳入村民自治章程和村规民约,筹资、建设和运行都要实行民主决策、责任执行、民主监督,建立消防安全的自发性基础。否则,公共品供给就难以符合农民的需要,极为有限的资金就会被浪费掉、贪污掉,农民的对抗情绪就会强化,最终也搞不好。所以,基层民主建设是根本,要改变自上而下的干部考核机制,包括什么上级考核的“一票否决制”,而是实行民主考评和否决机制,保证乡镇政府和村委会始终关注当地居民的需求,增强做好农村消防工作的主动性和积极性。建立和贯彻落实消防安全责任制关键是责任到人,但这一切都必须建立在切实有效的监督机制上,而要做到这一点就必须公开化,消防工作考核结果要在村、镇公开栏张榜公布。发生火灾,政府对火灾事故的基本情况、主要教训、改进措施、责任追究等情况不仅要报告上级人民政府,更要向社会公布。否则,暗箱操作,什么问题也发现不了、解决不了。
四、结论
中国农村公共消防体系的缺陷已经严重影响了农村的经济与社会发展,对农村社会的稳定和发展的危害日益增加。这个问题的形成有着农村本身的主客观条件缺陷的因素,但更主要的是农村的公共管理问题,因此,解决这个问题必须从公共管理上入手,这与以往解决农民增收致富的私人品生产问题是很不一样的。
要建设新农村就必须从根本上解决问题,需要树立科学发展观,平衡经济与社会事业发展,在农村建立起合理的公共治理结构。为此,必须处理好政府与农村社会自组织机构的关系,确立农村集体解决乡村公共问题的机制,建立起与农村公共品需求相适应的、内生的、常态化的筹资制度,同时,政府必须通过转移支付支持农村公共消防安全体系建设,弥补历史欠账。当前最好的切入点就是借助于社会主义新农村建设这个机遇,资助乡村消防安全规划,解决基础性问题,花钱不多,作用很大。
农村公共消防安全工作是一个公共治理的问题,关键在于建立公共决策和监督约束机制,将公众需求转化为政府的行为,管住干部,遏制腐败因素对公共事务的侵害,有效使用有限的资金。因此,建设社会主义新农村,发展农村各项公共事业,必须改革农村公共治理结构,使农村具备公共事业发展的制度基础。
参考文献:
[1]蒋满霖.中国农村公共产品供给和农民负担研究[J].南京农业大学学报:社会科学版,2003,(2).
[2]中央综治委办公室等七部门.关于印发《加强社会主义新农村建设消防工作的指导意见》的通知[R].公通字[2007]34号.
[3]中华人民共和国公安部等五部门.关于加强农村消防工作的通知[R].公通字[2004]57号.
[4]国华.要重视农村消防安全工作[J].农村经济与技术,2002,(5).
[5]关于印发郭铁男局长在全国多种形式消防队伍建设座谈会上讲话的通知[R].公消[2007]367号.
[6]对海宁市专职消防队现状的调查与思考[EB/OL].专职消防网,省略,2005-04-09.
【关键词】农机安全管理对策
农机安全生产的好坏，不仅关系到农业和农村经济的发展，而且更关系到广大农民群众的生命财产安全，同时还会影响到农机化事业健康、全面发展。因此，必须建立长期有效的农机安全管理机制。
一、农机安全管理存在的问题
（一）农机安全认识上的制约
一些地方政府和部门不能正确处理安全生产与经济发展的关系。对农机安全生产缺乏足够认识，存在重农机推广、轻农机安全的倾向，忽视农机安全发展，农机安全生产未能纳入农机化发展战略。农机“安全第一、预防为主、综合治理”的方针没有落到实处或者停留在讲话中、文件上，农机安全生产还没有成为自觉行动。其次，农机安全生产基础总体比较薄弱。农机安全生产监管工作投入不足，农机安全生产投入欠账严重。三是农机安全生产责任落实不到位。有的地方领导干部特别是县乡两级领导干部农机安全生产意识不强，认为农机安全生产仅仅是农机监理部门的职责。四是农机安全生产监管还存在许多薄弱环节。部分地方的农机安全监管措施不到位，执法不严格，农机安全生产监管缺乏权威性和有效性，对农机安全生产违法行为查处不力。
（二）宣传教育培训滞后及农民群众安全意识薄弱
由于宣传教育培训工作方法和手段落后，加上少数地方、部门漠视安全防范，不愿进行必需的安全投入，致使安全隐患严重。因接受培训需要较大的财力和较多的时间投入，许多农机从业人员，几乎从未进行过安全培训，缺乏安全意识和安全知识，忽视安全操作，处险境而不自知，遇险情而难自救，常常因小小疏忽或操作失当，酿成重特大事故，付出惨痛代价，“十年辛劳奔小康，一场事故全泡汤”。实践证明，有无培训教育，情况大不一样。农机从业人员有了安全生产的意识，有了安全生产的知识，有了自我防范的能力，农机安全生产的任务才能真正落到实处。为农民着想，这是最重要的着想对农民负责，这是最重大的责任。
（三）农机监理基层管理服务网络不全
从目前情况来看，县、市、区都设有农机安全监理机构，其编制、装备、设施、人员较健全，而乡镇、农场没有专设机构，监理人员很少甚至没有。农机监理基层网络不全，对分散在千家万户并行驶在乡村道路上的农机安全生产无法进行有效监管，部分地方对拖拉机及驾驶员的牌证管理率只达到60%左右。
（四）地方政府财政投入不足
农机安全监理机构性质、级别、财政拨款体制混乱，经费困难。农机安全监理工作本是一种政府行为，但在实际工作中农机监理工作变成了一种部门行为，特别是多数地方政府对农机监理执法人员的人头事业经费均未纳入财政全额预算，致使监理工作经费短缺，导致农机监理靠收费养人，形成重收费、轻监理，给农机安全监管造成负面影响。此外，农机监理业务装备不规范，一是农机监理车无统一的标志；二是农机监理服装制式不统一；三是农机监理检测设备不齐全完备，基层农机监理计算机技术装备水平低。
二、农机安全管理的措施及建议
(一)要正确认识当前的形势
道路交通安全事关人民生命财产安全，事关经济、社会秩序的正常有序。今年以来，在自治区党委、政府的正确领导和全区上下的共同努力下，我区农机安全事故四项指标有了明显下降，但农机安全生产形势依然非常严峻，特别是农用车违章载人、无牌行驶、驾驶员无证驾驶的现象还比较普遍，潜伏着严重的事故隐患。因此，农机监理人员要从关心人民生命财产安全、维护经济、社会发展良好秩序和环境的高度出发，认真履行好自己的职责，善始善终地、一如既往地加强农机安全管理，尤其是农用车的安全管理，在政府没有明确移交之前，我们劲不能松，气不能泄，人心不能散，工作不能受影响。各岗位人员应坚守岗位，尽职尽责，全面认真地履行好农机安全管理的职责。
(二)履行职责，强化宣传
我们应继续抓好农机安全生产责任制的落实工作，做到任务明确，责任到人。要严格履行目标管理责任制，做到各个部门有责任，人人身上有担子。同时要加大宣传力度，组织农机执法人员深入乡村、农户，采取多种灵活有效的方法做好农机安全宣传工作，在宣传工作中要注意调动一切积极因素，充分发挥市、县、乡、村四级农机安全管理网络作用，做好对广大农机手的学习和宣传工作，提高农机手遵章守法的自觉性。
（三）加强农机安全监理队伍建设
一是建立提高农机监理队伍素质的培训考核机制，定期组织农机监理人员开展政策法规、政治理论、专业技能等方面的培训教育，并制定培训教育的考试考核办法和激励制度，以提高农机监理队伍专业技能和政治思想素养；二是有计划选送年轻、能力强的农机监理人员到高等院校进修学习，从而逐步提高农机监理队伍专业技术水平；三是实行末位淘汰制，对业务能力差、工作责任心不强、机手意见大的监理员进行待岗学习，以建设一支素质高、作风硬、纪律严的监理队伍。
（四）提高群体安全生产意识
加强宣传，防患于未然是农机安全生产的一项重要措施。为此，要深入学习宣传《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国交通安全法》和国务院《关于进一步加强安全生产工作的规定》、《中华人民共和国农业机械促进法》、《农业机械安全监督管理办法》和农业部《关于切实加强当前农机监理工作的通知》等一系列法规文件，要充分利用报纸、电视、广播等多种媒体，采取印发宣传资料、刷写标语、展出图片、宣传车和召开事故现场会等多种形式，进行多视角、多层次、多方位的宣传。一是面向领导宣传，多汇报，以引起领导对农机安全生产的高度重视，使各级领导了解农机安全管理的职责任务、性质和工作范围及特点，争取各级领导的关心与支持。二是面对农民和机手进行安全生产宣传教育，贯彻安全第一、预防为主的方针，提高其操作、保养技术水平，增强其安全生产意识和安全责任感，使之认识到安全生产的重要性，在讲经济效益的同时，要注重安全生产，能够自觉遵章守纪，减少违章现象发生，杜绝事故隐患，实现安全生产。三是面向社会各界宣传，取得各相关部门的支持和配合，做到报刊有文章、广播有声音、电视有图像、村村有标语，家喻户晓、人人皆知，努力营造全社会关心农机安全生产的良好氛围。
参考文献
[1]李文通.农机管理的首要责任是安全生产[J].河北农机，2008，(03).
[2]刘开顺.抓好农机安全生产是一种政治责任[J].中国农机监理，2008，(04).
关键词乡镇；农机安全管理；现状；问题；对策；吉林永吉
中图分类号S23文献标识码A文章编号1007-5739（2012）19-0182-01
近几年来，随着农业机械购机补贴的额度逐步加大，农民购买农业机械的热情不断高涨，农业机械保有量呈井喷式增长[1-2]。截至2012年春季，永吉县大中型、小型拖拉机及其他农田作业机械实际保有量已经突破2万台，大量的无籍车、有证未检车遍布乡村，带有极大的安全隐患。鉴于该情况，现对农机安全管理工作作一探讨。
1农机安全管理现状
目前在永吉县农村山区广泛使用的拖拉机，虽然实行了牌证管理，但是转向性、制动性和稳定性较其他车辆差、运输安全系数低，加上在坡陡、弯急、路面状况差的道路条件下，从事农机道路运输作业过程中很容易发生事故。由于国家对农田作业机具实行备案登记管理制度，因此在农机安全管理工作中，往往容易忽视安全监管，导致农田作业机具事故频频发生。农副产品加工机具，目前在农机安全管理工作中，基本未实施监督管理，扎手、铰头发的伤人事故时有发生。近些年由于农机安全监理机构自《道路交通安全法》出台后，法律上出现了一些盲点现象，农机交通安全管理无上路权、违章处理权、事故处理权，很大程度上导致了无证驾驶、酒后驾驶、违法载人、超速超载、异地申领超标拖拉机牌证、脱检脱保，擅自改拼装以及制动失灵，安全设施不全，微耕机违法牵引挂车上路作业、农田作业机具不按操作规程操作等安全隐患不断出现，在广大农村乡镇频频发生农机道路交通、农田作业、农副产品加工安全事故，农机安全生产形势十分严峻。由于广大农民机手法律意识淡薄，普遍认为拖拉机就是种地用的，不存在安全问题，办证接受管理浪费钱，农机监理就是管闲事。因此，多数农民机手拒绝接受管理，有的甚至暴力抗法，对农机监理人员实施人身攻击。这就使得农机监理人员执法难度加大，正常业务工作无法开展，直接导致挂牌率、持证率、年检率连年下降[3-4]。
2存在的问题
永吉县现有县农机监理站和口前、北大壶、西阳、双河镇、黄榆、金家、万昌、岔路河、一拉溪9个乡镇农机站，共10个监理单位。虽然各站都有工作人员，但工作始终不顺，局面难以打开。造成上述结果，主要是各单位的硬件设施薄弱和农机监理体制存在敝端所引发的。县监理站各方面设施较完备，有服务大厅，机手办理业务较为方便，但永吉县地域较大，离县城较远的乡镇办理业务不方便，监理站外业人员下乡费用也偏大，而且效率低下。各乡镇农机站中只有口前站和黄榆站有办公场所，其余各站均无固定办公室，农民机手办事都不知道去何地。各站只有口前站有公务车辆，而且是站内人员个人购买，单位租用，其他各站均无办公用车。由此可知永吉县农机监理人员工作条件的艰苦。此外，乡镇各站人员严重不足，金家站只有1人，由于农机法规规定，农机监理执法必须2人以上，因此金家站年检审工作基本停止无法进行。另外，乡镇农机监理人员身负责任和所做工作严重不对等，国家农机法规规定只有县级以上农机监理部门才有农机执法权，乡镇农机监理人员属于无权人员，却做着执法人员的工作，这与国家法律相违背。
3对策
3.1改革现有县乡农机管理体制
结合事业单位分类改革，理顺永吉县农机监理体系，成立乡镇农机监理分站。乡镇农机站存在双重职能，即农机监理和农机推广。基于事业单位分类改革政事分开的原则，可将该县9个乡镇农机监理职能上划至县农机监理站，推广职能划归至乡镇农业技术推广站，全体乡镇农机监理人员划归监理站统一管理，按片建立3个农机监理分站。一分站为口前站、北大壶站、西阳站，二分站为双河镇站、黄榆站、金家站，三分站为万昌站、岔路河站、一拉溪站。这样人员相对统一集中，既解决了人员不足问题，又整合了资源，可加大执法的力度。监理分站作为县监理站的派出机构，应规范乡镇农机监理员的身份，使其工作起来合理合法，同时加强源头管理，可谓一举两得。为加强上道路农业机械的管理，可由主管部门出面协调县政府，采取农机监理与交警联合办公的模式，以解决现行法规下农机监理的路权问题，同时对违章机手起到很好的震慑作用，减少农机事故的发生。
3.2加强对农机监理人员的执法培训
做到农机法规应知应会，增强农机监理人员的业务能力。统一标志标识，对农机监理人员着装制定严格的管理办法，在广大机手面前树立良好的执法形象。
3.3将农机监理执法经费纳入财政预算
财政要将农机监理执法经费纳入财政预算，解决办公场所和公务用车问题。在各村设1名农机安全员，以协助农机监理人员工作，在工作经费中列支安全员工资补贴，以调动其工作积极性。
4参考文献
[1]马军.灵璧县农机监理工作措施[J].现代农业科技，2012（11）：187.
[2]谢晓雯.灵璧县农机监理工作的现状及对策[J].现代农业科技，2011（16）：345.