从20多年的财政实践看，我国倚重的“反周期”财政政策，对抑制经济波动起到了积极作用，但随着形势变化，原有政策惯性对历史路径的依赖开始受到冲击，政策所产生的沉淀成本对经济与社会的负面影响也日趋明显。必须抓住新时期财政发展的重要转机，进行财政政策目标层次、选择视野、运用艺术的积极调整和完善，以实现未来中国经济社会“和谐式”发展。
（一）财政政策目标层次需要提升，以增强经济社会发展的持续潜力。
目前，中国经济正处于转轨以来情况较为复杂、决策较为艰难的时期，经济运行中各项主要经济指标的背离程度不断拉大，不均衡、不和谐等因素潜伏的风险，将影响中国未来经济社会的可持续发展。这使得对经济走势的判断出现严重分歧，政策取向再次受到严峻考验。突破财政政策的现有目标层面并使之同整个经济社会的发展趋势相一致，成为抉择财政政策取向的关键所在。从长远发展来看，财政政策的目标不能拘泥于平抑经济波动的短期效应层面，而应提升到一个新的高度，即关注于社会经济长期发展的潜力和均衡性，通过大力支持研究与开发，促进人力资本开发和积累、增加公共投资、增强适应开放经济的主动性，既提高社会发展的和谐水平，又改进经济发展的速率和效率。
（二）财政政策选择视野需要拓展，突破经济社会发展的“路径依赖”。
在当前财政政策实践中，政策选择层面也存在一些问题，如临时应急措施多，长期制度建设少；单一、僵化的措施使用多，多元、高效的工具集合少；原则与抽象概念多，可操作、有实效的内容少。特别是在宏观调控中多次运用政府主导型投资在拉动经济增长的同时也容易破坏稳定的市场预期和社会和谐，导致经济运行的大起大落。这在很大程度上是由于有关财政政策的选择多延续计划经济体制，受到“路径依赖”的影响，又往往习惯于运用行政性的投资扩张来刺激经济。因此，需要拓展财政政策选择视野，在改革中逐步丰富和发展财政政策手段，不断完善和创新其实现方式，在政策制定和操作上降低“随机性”而增强规则性、强调“协同性”而淡化“依赖性”、注重“丰富性”而避免“单调性”。
（三）财政政策运用艺术需要锤炼，以巩固经济社会发展的既有成果。
目前我国财政政策体系在一定程度上存在着机制僵滞、运转不灵的问题，这在政策措施的综合运用以及时机选择、力度把握等方面表现较突出，直接影响到未来中国社会经济发展轨道。有必要对财政政策运用艺术进一步锤炼。随着经济社会转型的持续推进和市场化程度的不断提高，必须建立灵活有效的财政政策运行机制，缩短决策时滞，改善并提高财政政策的效率和实施效果。根据经济社会发展中出现的新情况、新问题，有针对性地采取调整次数多、幅度小、时滞短、过程稳的模式，适时适度微调，不断巩固社会经济发展的成果。
二、财政政策促进经济增长与社会和谐的路径选择
（一）运用财税政策，驱动产业结构整合协调。
1.调整财政支出结构，进而优化产业结构。根据国家产业政策的发展要求，进行倾斜性投资，增加对农业、能源、交通、重要原材料和水利等基础产业及基础设施投资，支持高新技术产业和新型支柱型产业，支持国有企业的改组改造；优先增加基础教育、基础科研、公共卫生、公益文化等方面的公共支出，改善投资兴业和居民生活的环境；支持衰退产业加快退出的步伐。
2.强化财政投资导向，放大市场主体在产业结构调整中的效应。财政通过贴息、加速折旧等方式，调整市场经济主体的行为，引导社会资本的合理投向，扶持在行业和地区处于领先地位的重点骨干企业和重点项目，促进企业技术进步和增长方式的转变；正确处理有效竞争与规模经济的矛盾，鼓励中小型企业发展；适时调整财政政策，积极有效地引导社会资源在三大产业中合理配置。
3.实现税收优惠由区域倾斜向产业倾斜转变，充分贯彻国家产业政策。逐步扩大增值税实施的范围，尽快实现增值税由生产型向消费型转变；改变企业所得税按行政隶属关系征收的办法，实行统一征收，按比例分成，促进企业跨行业、跨地区重组，优化企业组织结构；实现产业的税收优惠调节多元化，注意运用加速折旧、纳税扣除、税收信贷等间接优惠方式。对需要限制和压缩的产业增加税收抑制力度，通过加成征收、税收附加、征收消费税、投资方向调节税等方式，促使其转产或减产。
（二）整合财政政策资源，促进自主创新链条和谐演进。
1.对有利于增加社会人力资本存量的公共教育活动给予重点支持和保障。完善我国教育财政支持政策，逐步提高国家财政性教育经费占gdp的比重；科学划分各级政府在教育投入方面的事权职责，尽快建立一个以客观变量为基础、纵横交错的教育财政转移支付框架；利用税收优惠、转移支付、财政补贴等财政机制引导民间资本投向教育部门；利用有关财税政策激励企业采用更有利于增加人力资本存量的投资方案。
2.实施有利于拓展技术自主创新空间的财政科技投入政策。增加财政对科研的直接投入，使科技投入的增长与财政支出的增长速度同步；调整科技三项费用支出结构，支持科研院所启动重大科研计划，强化关键技术和核心技术的攻关，努力培养前沿优势技术的原始创新和集成型创新；通过设立各类科研基金和落实专项经费，支持企业和高校合作建立“产学研”体系，支持高新技术园区与科研院所的融合共建，支持行业技术中心、中介组织等技术创新基础平台建设。
3.通过制定相应政府采购政策，放大科技自主创新的市场效应，保证研究创新链条的延续。对企业自主研发、科技含量高、附加值高的产品，制定和实施优先购买的政府采购政策，利用政府采购的规模优势和政策导向功能，提高投资研发活动回报率，提升企业自身研发的成本补偿能力和再投资能力，创造企业持续的竞争优势。
（三）大力支持发展循环经济，推进人与环境和谐相处。
1.改革资源类产品的价格形成机制。将目前矿业企业无偿和有偿取得的双轨制统一改为有偿，建立矿业企业矿区环境治理和生态恢复的责任机制，强制规定企业销售收入中提取一部分资金用于矿山的环境恢复、生态补偿以及资源枯竭后的转产。同时，提高目前矿产资源生产和销售过程中的税费标准。
2.建立一个明晰的污染治理机制。明确中央政府和地方政府环境保护的责任，明确企业的环境保护和污染治理的责任。按照污染者付费的原则，研究提高排污费的征收标准，使企业从生产理念、工艺设计、产品设计上走循环之路。
3.继续调整并进一步完善税收政策，支持资源节约和环境保护。制定一系列有利于资源节约和环境保护的政策，包括企业利用“三废”等取得的收入给予适当的减免税优惠；对企业用于环境保护、节约能源和安全生产等专用设备投资给予投资抵免税的优惠政策；控制资源产品的出口，降低乃至取消部分资源性产品的出口退税。
4.进一步调整支出结构，加大对循环经济的资金支持力度。设立清洁生产的专项资金，重点支持清洁生产的规划、培训、技术标准的制定以及冶金、纺织等污染相对严重行业中的中小企业清洁生产示范项目的建设。同时建立可再生能源发展专项资金，重点支持可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定、资源勘察和示范工程等。
（四）发挥财政政策功能，统筹区域经济和谐发展。
1.加大财政投入力度，增强欠发达地区的自我保障能力。加大对中西部欠发达地区的财政扶持力度，如增加扶助贫困人口、农民工转移培训、九年义务教育补助、社会保障费补助等方面的投入，并从项目立项、政策优惠、资金扶持上给予重点倾斜，改善其基础设施条件和公共服务环境，逐步增强其自我保障能力。
2.调整财政投资重点，增强中西部地区自我发展能力。财政投融资应侧重于投向交通、通讯、能源等生产性基础设施，以改善中西部地区的投资环境；投向教育、卫生、文化等社会基础设施，以积累中西部地区竞争力；投向具有发展基础、发展潜力的产业和产业链培育、技术创新和服务等等，以培养中西部地区的综合竞争力；投向建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，支持经济转型，支持生态建设和环境保护，以增强东北地区和中西部地区的持续发展能力。
3.调整区域税收政策，减弱经济非均衡发展的趋势。逐步弱化以区域优惠为主的税收政策，清理直至取消对东部名目繁多的税收优惠政策，统一内外资企业所得税，尽量避免区域经济发展差距进一步强化；实施熨平经济发展梯度的税收优惠政策，配合以财政贴息、注入资本金、风险投资、贷款担保等方式，对中西部地区优势产业发展、技术创新、经济扩张给予更多扶持，驱动区域经济的快速发展；营造合理公平的税费环境，避免市场封锁和资源竞争等区域摩擦，鼓励区域间横向经济联合发展。
4.调整转移支付政策，缩小区域经济发展差距。合并简化现行的多种转移支付形式，实行以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅，以“因素法”为依据的均等化转移支付制；加大对中西部地区一般性转移支付的力度，保证中西部地区享有均衡的公共服务能力；研究省份之间或地域之间横向转移支付的政策措施，实现东部对中西部地区的横向财政援助。
（五）完善财政政策手段，实现人民福祉和谐增进。
1.建立良好的收入分配机制。支持建立与经济发展水平相适应的工资制度，清理各类不合理的津贴和补贴，建立最低工资保障制度；建立特许经营权制度，征收特许经营权收入，将垄断收益纳入财政收入，有效调节因行业性质导致的行业收入差距；健全有效调节收入分配的税收政策体系，征收房产税、利息税、遗产税和赠与税等，落实增值税转型，完善资源税，深化农村税费改革。
2.实行向民生倾斜的财政援助政策。本着以人为本、保障民生、增进福利的基本目标，使财政支出向社会事业倾斜，特别是向当前十分薄弱的领域如义务教育、公共卫生、社会保障和“三农”等方面倾斜，如按照“多予、少取、放活”的方针，加大力度支持“三农”；促进低收入群体的住房、医疗和子女就学等困难问题的解决；支持公共卫生和医疗服务体系建设，提高疾病预防控制和医疗救治服务能力；增加公共教育的投入，为公民提供平等致富、公平竞争的机会等等。
一、未来应该继续加大对基础设施建设和升级的投资力度
从经济理论和政策框架看，应对短期经济波动主要从需求侧着手，促进长期经济增长则从供给侧努力。投资同时具有应对短期周期性经济波动和促进长期经济增长的作用。改革开放以来，我国取得了显著的经济社会发展成就，这与我们采取了正确的实体经济发展战略，特别是与大手笔对全国基础设施进行投资升级有直接关系。基础设施的改善与提升，不仅为国内大范围运送商品物资提供了便利，降低了交易成本，塑造了我国参与世纪之初的全球竞争优势，也极大地提升了国民福利，提高了国民幸福感。
从调研情况看，基础设施水平相对较低，仍然是制约西部地区经济社会发展的重要因素。重庆市部分区县，由于交通等限制，物流成本还比较高，与主要经济中心的空间和时间距离还比较远，严重影响其经济社会发展。一些农村还没有通公路，有的农村公路只有3.5米宽，会车难度很大，既影响农村经济的开发，也给百姓出行带来很大安全隐患。可以说，西部地区对基础设施的改善和提升仍然有巨大的需求空间。甚至不只是西部地区，全国也还有一些重要的战略经济区域，如环渤海经济区、长江上游经济区、洞庭湖生态经济区等等，仍需要进行大规模的基础设施建设与改造升级。
未来应该充分利用我国工业产能富余、财政资源还有余地、人口结构尚有优势、储蓄率较高、外汇储备充裕以及基础设施投资的经济回报率较高等有利条件，大格局地建设连通全国的高速轨道交通网，继续加大对道路、管道、城市基础设施等方面的投资，加大对中西部地区的基础设施和国家重要战略经济区的基础设施投资力度，打造我国参与未来全球经济竞争的新优势。从中国的大国经济外交来看，在联系日益紧密的全球化时代，利用我们的优势，积极在我国周边布局建设一些规模宏大的基础设施，对一些已有的重要基础设施，比如渝新欧铁路等，将其上升至国家战略的高度来加以实施，不仅能够为中国的工业产品找到销路，拉长中国的战略机遇期，也能够极大地提高中国的区域影响力，这也是区域联动走向全球经济新繁荣的重要路径。
扩大消费有利于提高经济福利，在一定程度上也能够扩大内需，从而在短期内拉动经济增长，但过度消费不利于资本积累。从世界范围看，发展中大国难以依靠消费促进经济长期持续增长，节俭仍是最应珍视的美德，扩大消费应该正面、适度。当前我国出现了“消费热”的趋势，对此应该谨慎判断，未必是出现了重大的转折性趋势，也可能是由于我国近几年房地产市场“繁荣”带来的“财富效应”所致，这与2008年全球金融危机前的美国以及债务危机前的很多欧洲国家相似，应该引起高度警惕。不正常的消费繁荣不仅浪费宝贵的发展资源，也容易使经济结构从制造业向服务业和非贸易部门转变，对国家未来发展不利。
二、中国经济转型升级应该采取“分步走”的策略，应充分考虑区域间的差异性，制定“差别化”的经济支持和引导政策
在西部感受最明显的是，中国经济正在发生一场恢弘的发展变革，突出特点就是出现了显著的产业转移趋势。
从重庆来看，近些年来吸引了很多加工制造企业落地生根，甚至形成了现代信息产业集群。笔者挂职所在的忠县，也有很多加工制造企业从东部地区转移过来。过去要到东部沿海地区打工的劳动力，现在在自家门口就可以实现就业，在很大程度上分流了流向东部地区的劳动力，使得东部地区一度出现“招工难”和“用工荒”等问题，预计这种劳动力的分流趋势还将延续。
在产业转移的大背景下，中国经济转型升级战略应该采取“分步走”的战术，并根据区域经济发展阶段和特点的不同，制定差别化的宏观政策。东部地区必须要转变发展理念，扬弃过去的发展经验和发展模式，发挥其发展基础优良，资本和人力资源富集的优势，未来积极探索产业发展的前沿，发展战略性新兴产业和高技术产业，率先实现产业和经济转型升级，并为中西部地区加快产业技术升级提供支持，宏观经济支持政策要朝这个方向用力。
对广大中西部地区来说，需要依据本地优势，承接东部地区的产业转移，把自身打造成为新的制造业接续地。这不仅有利于促进中西部地区经济社会稳定发展，也有助于保持我国的制造业大国优势。应该看到，在上一轮全球经济繁荣周期中，我国形成的制造业大国地位，是历史机遇的垂青，应该倍加珍视。未来产业结构调整不能一味追求“轻型化”，不能追求过度“虚拟化”，不能过早“去工业化”。环顾全球，作为高收入国家，德国正是以世界制造业强国的身份保持了竞争优势，并成功地应对了全球金融危机和欧洲债务危机。
中西部地区是全国的生态屏障，承接东部地区产业转移，特别是制造业转移，必须要创新发展模式，走一条不同于过去的新型工业化道路，把再造秀美山川、建设美丽中国与发展工业致富结合起来。可采取的办法是，让所有的工业企业都进园区，比照丹麦卡伦堡等国内外成功的生态工业园区的理念和模式，把中西部地区的工业园区建设成为循环型工业园区。宏观经济管理部门可以把相关资源集中起来，把大力支持中西部地区建设循环型工业园区，作为支持中西部地区承接东部产业转移、发展经济和建设生态文明的重要手段。
三、未来宏观经济政策应着力避免“碎片化”，有效集中国家资源，实现造福人民的宏观经济政策初衷
从调研情况看，当前有一些宏观经济政策呈现出一定程度的“碎片化”。比如，对于农资综合补贴和粮食直补政策（以下简称农粮直补），基层有一些反映。应该说，农粮直补政策在很多地区实现了政策初衷，很好地保护了农民利益，调动了农民的种粮积极性，对稳定和发展粮食生产有益。但是在一些地区，特别是像重庆等南方地区，单户家庭的土地面积不大，按照相关标准折合成补贴后，大多数家庭只有几十元的补助资金。由于要求补助金直接发放到农民手中，有时农资综合补贴和粮食直补还分开发放，无卡农民为领取这笔补助资金，需要花费车费和饭费等成本，余下的补贴所剩无几。结果是国家花了钱，效果却不是很好。
一是农民不太满意，认为受了折腾。二是基层政府感到委屈，认为中央绕过他们把资金直接发放给农民，是对他们不够信任。三是基层工作难以开展。调研了解到，取消农业税，对减轻农民负担有好处，但也改变了农村的权利和义务格局。由于不再纳税，农民普遍感觉对国家和集体没有什么义务，一些村里的公共基础设施，村委会既无法筹集资金，也无法集中劳力来进行建设，村镇官员普遍感到工作难做。但是如果把农粮直补的资金集中起来，就是很大的一笔资源，能够办一些大事。以忠县忠州镇护国村为例，集中全村的农粮直补补贴，大约有二十万元的资金，就可以建设村里急需的水渠工程等农业公共基础设施。
还有一些政策，比如新农村建设，对农民建房有资金补助，但是要求补助金直接发放到农户手中，这有利于减少中间环节的“盘剥”和“克扣”，让农民获得实惠，但“新农村”的基础设施需要基层政府来进行配套建设。在基层财政困难的条件下，新农村水电路等基础设施难以跟上，导致很多问题和隐患。
今后，一方面应该给予地方政府充分信任，一些资金、项目应尽可能交由地方政府来实施，宏观部门不宜干预过细。另一方面，则要从制度和规范上下功夫，对相关资金和项目进行有效监管和审计，宏观经济管理部门应该把主要精力放在这个方面。对一些违背中央精神，中饱私囊的“害群之马”，要严惩不贷，以儆效尤。
从更深层原因来看，一些宏观经济政策之所以呈现出“碎片化”，与我们的宏观管理体制有很大关系。各个宏观管理部门都有一些项目和资金，也有部门权力和利益在其中。在制定安排资金和项目的时候，往往是“资金项目政出多门”。而单个部门的资金和项目又都不足以全面系统地解决经济建设一线存在的问题，这就使得很多资金和项目撒了“胡椒面”，没有起到应有的作用，甚至出现了重复建设等问题，浪费了很多宝贵的资源。解决这个问题，一方面可以考虑由某个部门牵头，建立宏观部门间的资金项目协调机制；另一方面，则要通过深入的行政体制改革来加以解决。
四、未来必须要建立自然矿产资源的收益共享机制
笔者挂职所在的忠县富产天然气，忠武线的起点在忠县境内。由于天然气相关产业是清洁产业，作为三峡库区县，为防止污染，忠县力图发展天然气相关产业。但即使富产天然气，忠县的天然气产业也难以发展，主要是相关国企对气源指标控制得十分严格，忠县很难以市场价格购买到充足的气源指标。
长期以来，一些自然矿产资源特别是油气煤富集的地区，为国家的经济建设做出了巨大贡献，这些矿产资源带来的巨大利润，很大程度上被相关国有企业获得，这虽然间接有利于国家，但好处却难以直接惠及矿产区的人民。而矿产资源开采后遗留的难题，却由这些地区的政府和百姓来承担和消化。
这些问题如果不能得到很好地解决，将会持续影响地方经济发展和社会稳定。从可持续发展的角度来看，应该加快建立国家和地方共享自然矿产资源收益的机制，让大自然的馈赠不但有利于全国经济建设，也更加有利于当地的经济社会发展和人民致富。国家应从宏观层面制定相关政策，积极支持当地利用自然矿产资源发展相关产业，拉长产业链，并及早谋划接续产业。在一些地区出产的自然矿产资源，要优先保证当地使用，在指标和价格上都要进行优惠。可考虑从矿产资源的开发收益中，留存一部分给当地使用。对矿产资源开采的后续遗留问题，国家应从政策和财政方面积极帮助加以解决，维护基层发展和稳定大局。
五、实现中国未来发展的诸多战略任务，需要设立新的考核指标体系
无论是GDP还是国有资产保值增值，都是总量的概念。这种总量考核在取得巨大成效的同时，也有一些不利影响。以发电国企的总量考核为例。其为了保值增值，完全可以脱离主业进入到其他行业，比如购买足球队、开发房地产等等，这些也是企业的资产，随着这部分资产升值，在计算资产总量的时候，也能够满足保值增值的考核要求。但发电企业不努力提高发电效率却搞足球队等，相当于是“不务正业”，而且由于国有企业的特殊地位，在其他领域也都具有很强的竞争力，民营企业随后很难再进入相关行业。总量考核也不鼓励国有企业投资于创新，提高其主业经营效率。GDP总量考核的问题也一样，为做大GDP，地方政府可能会不加选择地引入并不符合本地禀赋特点和优势的企业，并扶持一些本该被市场淘汰的企业。
改变理性决策者的行为，要从改革考核指标体系下手。还以上述国有发电企业为例，可以改变其考核目标，比如从“保值增值”的考核目标，转向考核其“单位资产的发电量”。由于很多产业无益于提高“单位资产的发电量”目标，企业很可能从副业领域退出，这就给民营企业进入提供了空间。这种考核还将刺激企业加大研发力度，从而有利于国有企业成为建设创新型国家的主力军。未来可以考虑大力发展职业经理人市场，以选拔出适应新考核体系的国有企业经营者。
对地方政府的考核也一样，可从“总量考核”过渡到“效率考核”上来。从调研情况看，中国目前仍然处在需要加快经济和社会发展的阶段，发展仍然是第一要务，是解决我国所有问题的关键，对于这点不能有任何动摇。因此，GDP的概念和考核仍然需要强调，但可以调整考核的侧重点。过去主要考核GDP总量，现在则可以按照国家的总体战略部署和目标，围绕GDP设置一些清晰、简捷、有效的效率考核指标。
比如对东部地区来说，可以把GDP作为分母，考核其战略性新兴产业产值在GDP中的比重，考核其高新技术产业产值在GDP中的比重等等。对广大中西部地区来说，在经济发展方面着重考核其工业园区，比如考核工业园区单位土地面积的GDP产值，通过这个指标来鼓励地方政府发展工业致富，但同时也抑制地方政府盲目扩大工业园区面积的冲动，促进节约、集约使用土地；考核工业园区排放总量占GDP的比重，以降低单位GDP排放，提高工业园区的清洁化程度等等。这些指标有可能引导地方政府把工业园区当精品来做，提高效率，而不是一味求大。
六、未来要顺应中等收入阶层扩大的趋势，谨慎制定相关的改革措施与发展政策
进入新世纪以来，全球经济进入了一轮长达近八年的繁荣周期。本轮全球经济繁荣有多方面的因素，有人力资本提升、技术进步的原因，但更是以美国为代表的发达国家政策宽松带来的。这一轮全球经济繁荣，加之新世纪前的发展积累，加速推动了中国的社会结构变化，中等收入阶层逐步壮大，社会结构开始向橄榄形结构迈进。这是我国抓住了全球经济繁荣的重大战略机遇，坚持以经济建设为中心，取得的最重大的成就之一。这种社会结构变化趋势，即使是在相对比较偏远的忠县，也有着非常明显的表现。中等收入阶层有恒产、有恒心，是社会稳定的积极因素，也能够为未来中国经济发展创造规模巨大的市场需求。中等收入阶层占主流的社会，是中国理想的社会结构，能够承载大国复兴的中国梦。
未来十年，是我国经济社会发展至关重要的十年。如果我们能够继续实现年均7%左右的高质量平稳增长，到2022年我国国内生产总值就会再翻一番。随着经济持续发展，在兼顾收入分配的条件下，我国的中等收入阶层还会进一步壮大，我们完全有条件来实现这一目标。因此，利用好我国的战略机遇期，就是要努力保证中国经济在未来十年继续保持平稳发展，各方面改革和发展应围绕这个中心来进行。要顺应中等收入阶层扩大这一趋势，制定相应的改革措施。
借鉴印度、非洲等国家的经验和教训，从大的方面看，未来应该率先推进经济改革并逐步放松思想领域的管制。只有当民众实现了经济自由和思想自由的时候，高品质的政治改革才有可能成功，高质量的政治民主化才更容易实现。
制定经济改革方案，要特别警惕落入“华盛顿共识”的政策陷阱之中。目前中国经济发展的关键瓶颈之一是垄断，因此打破相关领域的企业垄断、鼓励竞争，是当前经济改革最急迫的事情之一。对其他一些看得准的改革，比如鼓励民间资本投资、加快有利于培育中等收入阶层的财税改革、保护中等收入阶层权益的法治改革等方面要大刀阔斧，以回应民众对改革的期待，而对一些还看不太准的改革，比如金融自由化等问题，则要继续深入研究。
七、未来需要智慧地、坚定不移地推进城镇化
随着经济社会发展，我国城乡面貌都发生了巨大变化。从农村来看，伴随着国家的经济发展大潮，特别是随着我国向制造业大国的转变，大量农民从土地上离开，来到城市务工，这一过程持续的时间之长，历史罕见。随着农民进城务工，很多农村出现了“空心化”态势，一些村庄正处于消亡的边界，“空巢老人”和“留守儿童”成了农村的主要人群，这在中国几千年历史上，是从未有过的大事和大变局。
农村劳动力从土地上解放出来，流向城市，有力地支撑了我国城市经济的持续发展。但是受制于种种因素，在城市的农民工还处于城市生活的底层，无法享受到普通城市居民的待遇，成为城市中最没有归属感的群体，很容易成为参与的主体人群。很多低技能的农村劳动力，大多在建筑行业就业，房地产市场繁荣时期还能维持，如果未来房地产市场发生逆转，行业萧条，则将对这部分人群产生重大影响，失业农民工很有可能成为异常危险的群体，从而威胁城市稳定。
从近些年的国际形势看，尽管发达国家常发生示威游行，但是由于中等收入阶层占主体，社会整体还比较平稳。但是在阿拉伯和埃及这样的国家，群体性示威游行事件往往引发骚乱，导致政局动荡甚至政权更迭，这与其社会人口结构中城市流民和无业游民过多有很大关系。
一旦我国出现大量失业农民工返乡的情况，对基层社会稳定将构成严重威胁。挂职期间与基层干部的交流中了解到，现在每到年关节日，基层的维稳压力就变得异常巨大。因为在外务工的农民工回乡过年过节，由于长期在城市打工，开了眼界，见了世面，回到农村后，对很多现实情况和政策都不满意，常常情绪激烈，上访集访。如果在极端情况下，大量失业农民工返乡，很可能会给农村稳定带来重大威胁，甚至可能爆发难以预料的危机。
应对农村的新形势和新变化，应该坚定不移地推进城镇化。通过城镇化的办法，实现农村劳动力稳定转移，让更多进城务工农民变成有自己住房、就业和稳定收入的城镇居民。从这个角度来看，中国的城镇化之路，不应该走建设超大城市的“城市化”路径。要从顶层设计的高度，改变传统的考核体系，引导地方政府走建设中小城镇、就地城镇化和建设社会主义新农村之路。新城镇建设要以产业为依托，因而要从战略高度引导全国的产业布局，防止出现富裕地区产业富集，困难地区没有产业的“马太效应”。要努力打破大型国有企业的垄断，使之在市场竞争中，不断把目光投向偏远地区，向中小城镇拓展业务，筑牢新型城镇化的产业依托。
【关键词】地方财政；经济社会发展；服务；对策措施
地方经济社会的发展，呼唤公共财政的大力支持。党的十报告指出：“推进经济结构战略性调整。这是加快转变经济发展方式的主攻方向。必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。”市场经济离不开国家公共财政和市场运行的双边互动，公共财政必须承担和完成的历史使命就是，提供合格的公共产品和公共服务，支持和促进市场经济的形成和发展。在市场经济运行机制下，各级地方政府都参与分权式决策，对本地区发展进行自我决策，追求自身利益，推动经济社会的健康发展。作为地方财政，必须发挥职能作用，采取得力举措服务本地经济社会发展。
2008年以来，我国连续五年实行积极财政政策。2013年的财政政策的重点：一是增加财政赤字。财政赤字的规模及其边际效应直接决定财政扩张力度的大小，考虑到2013年的经济走势和实施财政扩张以及其他方面的需要，包括结构性减税具有滞后效应，2013年财政收入增长不会太快，但财政刚性支出增加，特别是要增加保障改善民生支出，保持对经济增长和结构调整的支持力度，国家安排财政赤字1.2万亿元，比2012年预算增加4000亿元。二是减少税收。减少税收主要通过民间可支配收入的增加而非政府直接投资的增加实施经济扩张。2013年国家减少税收的重点是加快推进营业税改征增值税试点工作，适时地扩大试点地区和行业范围。三是扩大政府支出。2013年，扩大政府支出向优化支出结构转变，一方面，继续向教育、医药卫生、社会保障等民生领域和薄弱环节倾斜，严格控制行政经费等一般性支出；另一方面，中央预算内投资主要投向保障性安居工程，农业、水利、城市管网等基础设施，社会事业等民生工程，节能减排和生态环境等领域。经济社会发展呼唤财政更深入的支持。仅就资金而言，以现代农业为例，支持可以优化劳动、土地和资本等生产要素的组合，使农业形成规模经济和产业集聚，使农业的综合竞争力大幅提高。农业龙头企业的发展离不开金融的支撑；农业基础设施建设需要大量的资金支持；农业科研有赖于长期的资金支持。财政服务地方经济社会发展的对策措施，必须做到“五突破”。
一、提升研究政策能力，努力在创造性开展财政工作方面谋求新突破
一是要牢固树立政治意识，坚决贯彻落实国家宏观调控政策。按照稳增长、调结构、促改革、惠民生，保持经济增长、稳定物价和防范金融风险之间的平衡的要求，贯彻落实中央积极财政政策和稳健货币政策，充分发挥财政在资源配置、收入分配、经济稳定等方面的职能作用，推动经济社会健康持续发展；二是要牢固树立大局意识，自觉服务服从地方经济社会发展大局。准确把握地方党委、政府各项重大决策部署，紧紧围绕本地区打基础、管长远的重大问题，事关群众利益的现实问题，深入调查研究，提出具有针对性、可操作性的应对措施，加快发展步伐，促进可持续发展；三是要牢固树立财政政策研究意识，积极应对新情况、新问题。当前，财政决策活动日益复杂化，要打破传统思维，坚持问题导向，加强财政政策研究，做到准确把握现有政策、收集整理信息资料、分析评估实施效果，统筹协调各方利益相结合，通过科学的程序把实践经验转化为财政制度措施，推动财政改革发展。
二、支持经济发展，努力在培植财税“蛋糕”上谋求新突破
一是全力抓好借力发展。重点是做好“上争、外引、内活”工作。“上争”，就是要千方百计向上争取政策项目资金。要加强对国家和省里政策的研判，重点要加大对产业发展、税收优惠、支持“三农”、社保民生等有关政策的跟踪研究，精心谋划项目，力争使更多的扶持政策、建设项目、发展资金向本地区倾斜。“外引”，就是要全力支持招商引资工作。要进一步落实引进项目优惠政策和奖励政策，落实跨区域招商项目异地落户的财税收益分配政策，积极为招商引资营造良好的政策环境。要足额安排招商引资前期费用，积极为招商引资队伍开展工作创造有利条件。“内活”，就是要全面激活民间存量资金。要注重发挥财政政策和资金的导向作用，撬动民间资本，扩大乘数效应，使更多的资金投入到加快发展上来。二是全力支持产业转型。要按照转变经济发展方式和建设“两型社会”的要求，紧紧围绕培育壮大本地区支柱产业，制订出台相应的财政扶持政策，对符合产业结构调整、符合产业振兴规划的重点项目，尤其是产业升级、技术改造项目，要采取以奖代补等方式给予奖励，促进产业结构调整和优化升级。三是全力支持项目建设。重点是加大重大基础设施建设、重大建设项目的支持力度，确保重点项目早日建成投产增税。同时，要加大各类融资平台建设的支持力度，研究建立激励和约束机制，把有限的财政资源配置到经济发展急需、效率最高的地方，力求经济效益最大化。四是全力支持企业发展。要切实为企业多出解困之策，多献发展之计，多谋有利之举，多管齐下支持企业发展。要协调政府性担保公司、金融信贷部门，采取互保联保、入股、合作、贴息等多种办法，切实帮助企业解决融资难题。要落实好新出台的税收政策，认真做好营业税改增值税、增值税转型抵扣、新企业所得税制改革落实等各项减税工作，进一步减轻企业负担，促进企业健康发展。
三、支持社会事业发展，努力在改善民生民本上谋求新突破
财政资金的投入重点是要做到“三个倾斜”：一是向社会保障倾斜。要切实做好省级社保统筹衔接工作，积极推进失业保险、工伤保险、公务员生育保险等各项管理制度改革，提高养老保费缴费基数及扩大参保面，逐步消化养老保险收支缺口。要全力支持新农保试点工作，确保农民老有所养、病有所医。要加大退休人员医疗保险的补助投入，优先解决好关、破、停及困难企业的医疗保险待遇等方面问题。要加大社会福利投入力度，加强福利院、老年公寓等优抚事业基础设施建设。要支持棚户区改造和廉租住房建设，切实保护好城乡失地居民的切身利益；二是向创业就业倾斜。要出台鼓励创业的财税政策，以创业全面带动就业。要全面落实中央、省再就业政策，完善下岗失业人员创业小额贷款担保机制，落实税费减免、社保补贴、主辅分离等扶持再就业政策。要加大再就业培训、转移培训、创业培训的财政投入，采取财政贴息等方式，支持劳动密集型产业发展，增加就业岗位；三是向社会事业倾斜。要大力支持重点文体活动设施建设，支持文化产业发展壮大，支持医药卫生体制改革，支持科技、教育、体育等各项事业健康协调发展。
四、优化发展环境，努力在提升经济发展保障力方面取得新突破
环境决定着资金、人才、技术等生产要素的流向，影响着一个地区经济发展。要用硬措施改善软环境，增强投资吸引力，同时切实提高软环境建设水平，做到硬环境不足软环境补，营造比较优势。
一是提高办事效率。要进一步推进政务公开，继续规范审批事项，不断提高审批效率，进一步加强项目建设服务，对重大项目采取“驻点式”服务，对重点企业开展“个性化服务”，用高效快捷的服务加快项目建设；二是降低收费标准。通过采取控制收费项目、降低收费标准、实行财政补贴等方式，全力支持工业投资项目建设。对目前还没有实施的收费项目，或已实施但收费额度小、执收单位同意免收的收费项目暂停收费；对行政事业性收费项目按照最低标准实行下限减征收；对新开工工业投资项目的政府性基金，实行收支两条线，重点用于支持企业发展；三是创新财政服务手段。要提升财政服务效率和服务水平，凡涉及财政审批的有关项目建设，要按照“马上办、主动办、上门办、公开透明办”的要求，推动服务关口前移，变被动接受为主动服务，变坐等上门为跟进式、零距离服务。真正把服务体现在项目建设一线上、问题解决在项目建设过程中、工作落实在项目建设的每个环节里。严格财政项目建设效益考核评价，既要看项目引进情况，更要看税收实现情况；既要看投入，更要看产出，要把项目建设成果与各级领导班子年度考核相挂钩，形成项目建设齐抓共管的良好氛围，推动区域经济社会快速发展。
五、抓好增收节支工作，努力在提高保障能力上谋求新突破
在收入征管上，严格落实收入目标责任，一级抓一级，一级对一级负责。要认真履行征管责任，按季、按月分解好收入目标任务，层层落实，做到任务落实到单位、落实到个人。要继续实行“以旬保月、以月保季、均衡缴库”的征管办法，按照“应收尽收、分文不漏”的要求，加强收入征管，努力克服前松后紧年关逼的被动局面，确保全年收入任务圆满完成。同时，要加强税源调查与控管，尤其是要对加强重点税种、重点行业、重点企业税收控管，动态把握经济、财税工作中的热点、难点问题，及时发掘新的税收增长点。要深入开展税收专项检查，坚决打击各种偷税、骗税、逃税和抗税行为。在支出控管上，要牢固树立过紧日子的思想，大力压缩非生产性支出，严格控制预算追加支出，加强财政资金使用全过程、多层次的监督管理，节约有限财政资金优先保工资、保运转、保发展、保民生、保稳定。
参考文献
[1].坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报.2012-11-18
[2]高培勇.2013年积极财政政策“路线图”[N].人民日报.2013-01-21