【摘要】随着我国医疗卫生保障体系的不断完善，社区卫生服务作为基层医疗保障单位越来越得到社会各界的关注，本论文首先从我国开展社区卫生服务的概念开始，说明城市社区卫生服务工作的特点，结合现今社区卫生服务的作用，阐述了今后一个时期内社区卫生服务的发展趋势。
【关键词】社区;卫生服务;医疗
【中图分类号】R473.1【文献标识码】A【文章编号】1005-1074(2009)04-0084-01
1社区卫生服务的认识
社区卫生服务(ConununityHealthServiees，CHs)，按照1999年国家卫生部等10个部门联发的《关于发展城市社区卫生服务若干意见》，社区卫生服务是社区建设的重要组成部分，是在政府领导、社区与、上级卫生机构指导下，以基层卫生机构为主体，全科医师为骨干，合理使社区资源和适宜技术，以人的健康为中心、家庭为单位、社区为范围、需求为向，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人等为重点，以解决社区主要卫问题、满足基本卫生服务需求为目的，融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务等为一体的(“六位一体”)，有效、经济、方便、综合、连的基层卫生服务。从上述概念可以看出，社区卫生服务体现了以下几个特点：①强调了社卫生服务的主体，就是基层卫生机构，就是社区卫生服务中心(站)；服务的所必须在社区，以社区为范围；②服务的目标必须以社区居民“需求”(demands为导向，而不是传统的以“需要”(needs)为导向；③所提供的服务内容不仅仅疾病的医疗，而应是集防、治、保、康、教、计划生育技术指导为一体的全方服务；④服务必须是居民在经济上能够承担且能够方便地接受。5、社区卫生务的提供者主要是直接在社区工作的医疗与预防相结合的社区医生(或称全科生GP(GeneralPractitioner))。
2社区卫生服务的现实作用
社区卫生服务概念的引进。社区卫生服务概念的正式引进可追溯到1981年中美两国专家在当时的上海县进行的卫生服务调查。但当时我国正处于改革初期，医疗制度改革尚未进行，因此，这一概念并未引起足够的重视。1988年，D：Raj公卫mar向我国政府提出建立全科医学的建议后，社区卫生服务工作才在我国得到重视，有了实质性的进展。社区卫生服务的好与坏是社会发展状态的一个现性指标，它的发展程度从某种程度而言是对区社会医疗保障体系的一个衡量，并在在缓解卫生费用增长、应对人口老龄化等方面具有的优势。随着我国城市社区卫生服务的不断深入的推进，一些深层次的障碍和矛盾不断显现，对城市社区卫生服务发展的继续研究具有重要的作用，一是缓解医疗卫生费用过快增长、社会经济不堪重负的问题，社区卫生服务提出的经济、适宜技术、服务可及性原则大大降低了维护健康的成本。二是缓解城市医疗资源配置存在的结构性矛盾。三是适应城市疾病谱的快速转变，顺应了现代社会健康观念与医学模式的转变的潮流。四是推进整个医疗卫生改革，以至于医疗卫生保障体制改革的重要战略点。
3新时期我国社区卫生服务的发展趋势
在我国社区卫生服务是从20世纪80年代开始的，虽然起步较晚，但因其在卫生经济学、社会医学方面起着重要作用，使这样一种服务模式近几年在我国得到迅速发展，尽管仍旧存在诸多问题，但由于其在有效、经济、方便、实用等显著特点，社区卫生服务体系必将具有强大的生命力，并在国民生活中发挥越来越卓越的作用，其发展历程也能体现出社区卫生服务的发展趋势。
3.1社区卫生服务工作的起步试点我国社区卫生服务工作起步于19%年的全国卫生工作会议。在这次会议上，国家领导人对社区卫生服务工作作了重要指示，并要求“社区卫生服务体系的建设，要纳入各级卫生行政部门的重要议事日程。”1997年，以中发[1997]3号文《中共中央、国务院关于关于卫生改革与发展的决定》的出台为标志，社区卫生服务工作正式被列为今后15年我国卫生改革的五项重大任务之一。这以后，全国有12个城市被列为社区卫生服务试点，虽然各试点城市的建设标准、服务内容和运作方式不尽相同，但为我国大规模的推广实施积累了宝贵的经验。
3.2社区卫生服务工作的全面实施随着《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的实施，加快医疗机构改革，积极发展社区卫生服务，已成为一项紧迫任务。1999年，在充分总结试点经验的基础上，卫生部等十部委联合《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》，明确提出了发展社区卫生服务的总体目标和基本原则，第一次提出了社区卫生服务“六位一体”的基本内涵，并就社区卫生服务的组织领导、服务体系、管理机制以及配套政策等提出了具体要求。由此，社区卫生服务在广度和深度上都取得了长足的进展。
3.3社区卫生服务工作的深化推进为进一步促进社区卫生服务工作的深化推进，2002年，卫生部等十一部委又联合下发了《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》一文，就医疗资源的合理配置、社区卫生服务的主体地位、政府各有关部门的职责要求以及社区卫生服务队伍建设、监督管理等问题进行了进一步明确，在全国城市范围内全面建设社区卫生服务中心(站)，并在部分大城市延伸至城镇。而且社区卫生体制在不断完善，社区卫生服务的公平性、和社区卫生服务的可及性逐渐确立起来，是整个服务能够公正、平等地分配各种可利用的卫生资源，使所有人都能有相同的机会从中受益，尽可能满足受服务者各种基本卫生服务需求，如时间、地点、内容及价格等等，从而真正达到促进和维护社区居民健康的目的。
【关键词】社区卫生服务筹资概念性框架
1我国城市社区卫生服务发展简介
社区卫生服务是who根据对世界卫生状况和有关社会经济问题及其发展趋势进行系统分析后提出的一个预示全球卫生服务发展方向的全新概念。国外实践表明,社区卫生服务是满足居民基本医疗服务需求的最佳方式,在提供优质、价廉、方便、快捷、连续、综合的卫生服务方面具有很大优势。相比较国外,我国社区卫生服务起步较晚,选择优先发展城市社区卫生服务,对社区卫生服务的定位是,集预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务“六位一体”的模式。1997年1月,中共中央、国务院在《关于卫生改革与发展的决定》中指出“改革城市卫生服务体系,积极发展社区卫生服务,初步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络”。此后中央和地方政府出台了一系列扶持政策,沿海部分发达城市开始纷纷试点。经过数十年的发展,截至2007年底,全国98%的地级以上城市、93%的市辖区和一般以上的县级市都不同程度地开展了社区卫生服务,设置的社区卫生服务中心和服务站近2.3万个,我国的社区卫生框架已经形成[1]。
2我国城市社区卫生筹资现状、概念性框架及存在的问题
2.1我国城市社区卫生筹资现状
社区卫生服务机构可持续发展的重点是稳定的资金来源,但在筹资方面,我国城市社区卫生服务补偿形式以符合式为主,主要依靠财政拨款、医疗收入和药品收入为其资金主要来源,从社区卫生服务的长远可持续发展来看,我国尚有许多不成熟尚待改进之处。数据调查显示,沈阳和成都两地的大多数社区卫生机构存在严重的收不抵支情况,药品差价收入占整个业务收入比例普遍较高,有部分社区卫生机构竟高达69.1%。但随着今年来的发展,目前社区卫生服务筹资渠道有所拓展,筹资方式有以下几种:国家投入;向服务者收费(主要筹资渠道);城镇职工医疗保险;家庭健康合同;街道投入;特殊人群服务合同[2]。
2.2社区卫生服务筹资方式概念框架
如图所示,国际上关于社区卫生服务的筹资方式共有5种,分别为使用者缴费、社会筹资、社会医疗保险和商业等保险、政府投入、项目基金或捐赠。资金在捐赠者、政府、卫生服务提供者和卫生服务利用者之间流动。
2.3城市社区卫生筹资上存在的主要问题
(1)未完全纳入医疗保险报销范围。尽管我国政府和各地都出台了有关政策,但是由于各地基本医疗保险的配套措施尚未到位,社区卫生服务未完全纳入基本医疗保险范围的基本医疗服务项内。
(2)经费投入不足。目前我国对社区卫生服务的投入还未纳入财政和卫生事业经费常规预算。有研究表明,政府投入不足社区卫生服务经费的10%。2003年全国卫生总费用为6598亿元,占gdp的5.6%,达到发展中国家的较高水平,但其中政府投入仅占17%,企业、社会单位负担占27%,其余56%由居民个人支付[4]。对比国外,欧洲国家如德国,至少有80%左右的公共卫生支出由国家承担,即使是美国,政府也承担了45%左右的支出。
(3)医疗和药品收入占业务收入过高。我国社区卫生服务机构总收入中,医疗、药品收入占绝大部分比例,一般在60-80%之间,其中药品收入占总收入的40-60%。据学者调查发现,沈阳和成都两市作为城市社区卫生服务的试点区,其药品收入占整个业务收入的比例较高,两市7个中心药品收入占业务收入比例均在50%以上,有6个服务站此项比例在60%以上,其中2个站竟高达近80%[5]。
3建立多元筹资途径的探讨
3.1与各种形式的医疗保险计划相结合
医疗保险与社区卫生服务是相互依存的关系——医疗保险制度的实施需要结构合理、管理严密、功能完善的卫生服务系统,社区卫生机构功能的体现有利于节约卫生费用,降低保险的补偿额度;医疗保险与社区卫生服务相结合,并设置完善的补偿机制,会给社区卫生服务机构提供有力的资金支持。
3.2加大政府投入,政府定额补偿并设立专项基金
政府要调整国家卫生经费的分配结构,提高卫生事业经费对社区卫生服务的分配比例,在政策上给与倾斜或支持。北京市社区卫生服务已初具规模,其发展总结得出,社区卫生服务很大程度上属于福利性社会公益事业,政府应负责以下投入:社区卫生服务的管理信息系统以及设备更新等方面的启动经费和人才培养经费;成本-效益高的群体预防保健项目,如健康教育;脆弱人群的主要危害人民健康的疾病投入,如慢性病防止;提供基本服务设施设备;用房及收费等给与优惠,享有国家和地方的税、费优惠政策;提供社区卫生服务机构人员的部分人员工资。此外,建立社区卫生服务专项基金,用于社区卫生服务机构的启动和发展。
3.3有偿服务与政府购买相结合
在我国所倡导的城市社区卫生服务“六位一体”的发展模式中,既包括公共卫生服务(公共产品),也包括个人的医疗卫生服务消费,因此社区卫生服务的筹资方式不应该是单一的,预防、健康教育等都是公共卫生服务,政府理应承担这些服务的筹资责任;而对于医疗卫生服务这一个人消费项目,应采取“使用者付费”的方式,依照市场经济原则,从医疗服务市场中筹资。服务收费补偿是社区卫生服务机构的重要筹资方式之一,社区卫生服务机构为个人提供的医疗服务项目按照“谁受益,谁负担”的原则,实行非营利性的有偿服务,规范社区卫生服务项目内容,根据社区卫生服务项目的特征以及成本核算结果,制定合理的价格政策和收费标准,理顺补偿机制,促进社区卫生服务健康、可持续发展。而对于属于公共卫生服务的项目,政府则应承担相应的费用。
参考文献
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[关键词]公立医院；公益性；评价
[中图分类号]R197.32[文献标识码]A[文章编号]1673-7210（2012）01（b）-005-03
Analysisoftheindexsystemaboutevaluationandmeasurementofpublicwelfareofpublichospital
ZHOUMinXIONGJixia
EconomyTradeCollege,NanjingUniversityofTraditionalChineseMedicine,JiangsuProvince,Nanjing,210046,China
[Abstract]Publicwelfareevaluationresearchbecomespublichospitalacademicresearchhotspotinrecentyears.Thisarticletriestodefinetheconceptofpublichospitalpublicwelfarethroughtheliteratureanalysisandfurthertobuildcommonwealindicatorsystem,inordertoprovidereferencebasisforthegovernmentwhocansolveresidents'medicalproblems,ensurethehealthyandsteadydevelopmentofpublichospital.
[Keywords]Publichospital;Publicwelfare;Evaluation
我国公立医院是为维护和增进公民健康而设立的具有一定福利性质的不以营利为目的的公益性事业单位。改革开放以来，随着经济社会的发展，我国医疗卫生事业取得了长足的进步，但也同时出现了很多矛盾与问题，居民普遍认为“看病难，看病贵”，医患关系也日益紧张。随着居民就医问题的日益突出，学术界开始对公立医院公益进行评价与测量研究。而采用适宜的评价与测量模式，建立体现和符合公立医院使命与特点的评价测量体系，对于系统、科学地评价公立医院的公益性，及时、全面地掌握医院的发展状况，加强公共医疗卫生的公益性，提高医疗卫生投入的宏观效率，调整医疗卫生资源的分配，引导公立医院不断提高医疗质量、降低运行成本和减少医疗费用，用低廉的费用提供优质的服务，对于构建和谐的医患关系，以及推动公立医院科学发展、又好又快发展等，具有重要的现实意义。因此，本文尝试构建适合中国国情的公立医院公益性评价测量指标体系，以期为政府解决居民就医问题、保证公立医院健康稳定发展提供可资借鉴的依据。
1公立医院公益性的概念界定及测评对象与主体选择
“公益”为后起词，后方才出现，其意是“公共利益”，“公益”是它的缩写[1]。在《辞海》中，对“公”和“益”作了详细的解释。对“公”的解释包括：公平、公正，与私相对；属于国家或集体的；公共，共同等。对“益”的解释包括：增长，加多，补助；富裕；利益，好处等[2]。经济学对公益性的解释是：成本自己承担，收益回归社会。目前，“公益性”在我国没有正式的定义，世界各国对此也没有一个真正的定义界定。本文就学术界众多专家学者从不同视角对“公益性”定义的内涵及外延进行的探讨。
1.1公立医院公益性的内涵
对于公立医院公益性内涵的理解，大多文献主要集中在解决医疗卫生服务的公平性、适宜性及可行性等问题，进而保证医疗卫生服务的质量和效率。李玲等[3]认为，公立医院的公益性，是指公立医院的行为和目标与政府意志相一致，进而与社会福利最大化的目标相一致。公立医院除了遵循一般医院和一般非营利医院的管理制度之外，还要在维护医疗服务和筹资的公平性、提高医疗服务的宏观和微观效率、承担政策性职能等3个方面，体现公益性。郑大喜[4]指出，公益性最本质的特点就是最大限度地保证使用者不付费或低付费，而不是把投入与产出作为首要考虑目标。
1.2公立医院公益性的外延
公立医院公益性的外延非常广泛，通过查阅相关文献书籍等发现，学者对公立医院公益性外延的研究主要集中在：减免贫困患者的医疗费用，实施免费体检，下乡义诊，为困难患者免费送药，及时抢救治疗无主患者；承担公共卫生及突发公共卫生事件的紧急救援等[5]。
笔者根据以上研究，试着对公立医院公益性的内涵与外延作了概念性的界定，笔者认为，公立医院公益性是在政府的制度保障及约束机制下，提供公平、合理、可及的医疗服务，不以营利为目的地满足广大民众健康需求的一种基本属性。公立医院的公益性应以困难群众为重点，为他们提供质优价廉的医疗卫生服务。其外延不仅要包含为困难患者所提供的医疗救助，还应体现在公共医疗卫生知识的宣传上，以普及公众的医疗常识；此外，利用媒体报刊等传播医疗常识及我国博大精深的医药文化也是公益性的一种重要体现。因为就目前来讲，我国居民的医疗常识普遍缺乏，这在出现重大卫生事件时表现尤为明显。
1.3公立医院公益性测评对象与主体的选择
1.3.1公立医院公益性测评对象的确定国务院《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》中，将目前的医疗机构分成非盈利性（即公立医院）和盈利性（即私立医院）两大类。但从整体来看，我国医疗卫生服务的提供以公立医院为主体，且公立医院发展相对比较成熟，承担着主要的医疗责任，因此，以公立医院作为公益性评价与测量的研究对象比较适合。
1.3.2公立医院公益性测评主体的选择从利益相关者理论角度看，患者、医院、政府及其他医疗企事业等都是主体，若想全部考量具有很大难度，不太现实，且会导致评价精确度的降低。医院与患者作为公益性的供需方，对公益性具有最直接与客观的评价。因此，本文以利益相关者理论为基础，以医务人员和患者作为公益性评价与测量主体，对公立医院的公益性进行系统的评价与测量。
2构建公立医院公益性评价测量指标体系的必要性
2.1公立医院的公益性质决定了必须对公益性进行评价
我国的公立医院是由政府出资建立的、向社会提供医疗卫生服务的社会组织。其本质是公益的、非盈利性的。公益性是指社会公众受益性质。十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》曾提出，基本医疗卫生保健制度是一种由政府组织，向全体居民免费提供公共卫生服务和按成本收费提供基本医疗服务的健康保障制度[6]。但很多人会有一个疑惑，公立医院的公益性与私立医院的公益性是否是相同的？一般而言，私立医院的公益性范围较窄、程度也相对较低，其公益性维护机制主要通过3种途径：一是法律强制；二是交叉回报，即私立盈利性医院提供的公益有助于开发或者扩大市场并获得经济利益，本质上是一种营销手段，是为了获取更多的利润而做的投资；三是公共关系，私立非盈利性医院提供的公益一般要更多和稳定，对于特定的区域或人群有承诺服务的使命，并不因为这些区域或人群没有购买力而减少或退出服务提供。
公立医院的公益性范围最为广泛，程度最高，而维持机制也最为完善。首先，公立医院要切实履行公共服务职能，满足群众的基本医疗卫生服务需求。其次，公立医院以公共服务最大化的原则组织提供服务，提高运行绩效。因此，要从多角度区分公、私立医院的公益性质，这就需要有一套科学的公益性评价体系来系统地对公立医院的公益性进行评估。
2.2目前我国缺少科学完善的公立医院公益性评价测量指标体系
建立系统完善的公立医院公益性评价测量指标体系，是科学评价公益性，使医疗机构强化其公益性的关键环节。由于对公立医院公益性的概念界定尚不明确，因此对公益性的评价测量研究还不是很深入。目前，对公立医院公益性评价测量的研究还处在探索阶段，文献主要集中在针对公立医院绩效考评体系的构建研究。董云萍等[7]通过专家咨询方式，筛选出经济运行指标、医疗服务数量、均次费用、治疗质量指标、政策任务及社会效益、社会满意度等7个一级指标和18个二级指标，构建出适合公立医院公益性的评价测量指标体系，并运用TOPSIS法对该指标体系进行了实证研究，结果发现，选取的7家公立医院的公益性评价均不高，提示政府只有加大对公立医院的投入，同时解决好投入的有效性问题，才能使公立医院逐步约束逐利动机，做好各项公益性工作，真正回归公益性。由于验证该指标体系时选取的是不同等级的医院，因此公益性效果不同，对于同等级医院之间的评价测量比较是否具有显著性差异却有待商榷。郑大喜[8]从社会功能方面筛选出直接反应公益性的指标，如对贫困人口医疗费直接减免，患者欠费比重，公立医院其他公共产品的提供；以及间接反映公益性的指标，如差别指数，交叉补贴指数，成本回收率等，从而构建出了一套公益性评价测量指标体系。但该指标体系并未成形，且没有进行实证研究，因此，对其指标体系的科学性、代表性、合理性、针对性和可操作性等均有待进一步研究。
“公益性”是个比较抽象的概念，想要从量化的指标中真实全面地反映出公立医院公益性的真实状况不太现实，需要从更大范围、更多维度地去测量。因此，本文根据以上专家学者的研究，吸收其精华，再加入其未考虑到的一些因素，试着构建更为完善的公立医院公益性评价测量指标体系。
3公立医院公益性评价与测量指标体系的构建
3.1指标的初选
根据文献报道，现有的公益性评价指标主要包括医院的规模、服务数量、质量、效率、收支情况、医疗费用、政府任务的完成情况和社会满意度等方面。邹婧睿等[9]采用单层随机抽样方法，对武汉市180名医护人员和130名住院患者进行问卷调查，结果发现，医疗费用、救灾以及科研教育成为医护人员认为最能体现公立医院公益性的3个方面。董云萍等[10]通过专家咨询法确定医院公益性评价的7个一级指标和18个二级指标。赵明等[11]通过咨询专家，筛选出涵盖医疗服务数量，服务质量，服务效率，均次费用，社会满意度的5个一级指标和年门急诊、年出院人次，年手术人次，治愈率，好转率等11个二级指标。
本文以公益性为核心，结合文献研究，拟筛选出可供选择的评价测量指标主要有：医疗服务数量、医疗服务质量、患者满意度、医疗服务效率、医疗技术水平、管理技术水平、医院知识储备、均次费用、年门急诊、年出院人次和年手术人次等。
3.2指标的确立
通过德尔菲专家咨询法，结合因子分析法、层次分析法等对初选的评价测量指标进行筛选。根据专家的建议，对指标进行调整后形成了涵盖医疗服务数量、医疗服务质量、医疗服务效率、均次费用、社会满意度、医疗技术水平、医院管理水平等9个一级指标和年门急诊、年出院率、手术人次、治愈率、死亡率、再次就诊率、药品收入比例、技术收入增长率、门诊患者均次费用、出院患者人均费用、门诊和出院患者满意度等26个二级指标的公立医院公益性评价测量指标体系。见表1。
4结论
公立医院是为提高居民健康水平而设立的公益性组织，对公立医院的公益性进行系统评价与测量，使公立医院回归公益性轨道，对于规范公立医院运营制度、提高居民健康水平、维护社会稳定、促进民生发展具有重要的现实意义。但我国对公益性评价测量指标体系的研究相对较少，研究深度还不够，需要进一步优化完善。而且，由于我国国情复杂，建立一套科学、合理、完善的公益性评价测量体系并非易事，本文通过对公立医院公益性概念加以界定，并参考国内学者的前期研究成果，构建出公益性的评价测量指标体系，找到其中可资借鉴的方法并加以完善，以期构建出更加适合我国国情的公立医院公益性测量评价体系。
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医联体的概念是一个开放的概念，有待进一步探索和检验。但有一点是可以肯定的，医联体的提出和强化，很可能对下一步公立医院改革起到非常大的推动作用。
我很赞同原卫生部公立医院改革简报第300期中提到的一段关于医联体的论述：“建立医疗联合体，形成公立医院之间、公立医院和基层医疗卫生机构之间的分工协作机制，推动医疗资源纵向流动，是实现分级诊疗、双向转诊的根本保障，是优化医疗资源结构布局、提升基层医疗服务能力的关键举措，亦是控制医疗费用，提高医疗服务运行绩效的重要手段。”
医联体在实践中困难重重，核心问题聚焦于体制，涉及人事、医保、发改、财政、编制等问题。概括说来，就是人和钱的问题。
医联体最主要的目的是倡导和规范就医的理性化，有序就医流程。医联体涉及两个博弈，一是大医院与基层医院间的利益博弈；二是患者在大医院和基层医院间的选择博弈。
大医院的医生到社区医院存在重重困难。北京市卫生局局长方来英曾提到，北京社区卫生服务中心一名医生的年均收入是7.4万元，而大医院医生的年均收入为其一倍以上。有人对患者的就医选择做过调查，无论什么情况都会去三甲医院就诊的患者占25.3%。
如何解决如甘肃省的边陲地区百姓就医问题，我想主要有六种模式：院办院管、合作、医疗集团、托管、重组和医疗联合体。
如何在保障医疗服务水平和平衡医疗机构利益关系基础上，探索适应西北部医联体模式，是对西部公立医院院长提出的一大难题。
甘肃省人民医院所做的探索便是依托远程医疗会诊网络，展开多层次的亲密合作：与省域医疗机构进行合作、联盟，与县级医院对口联结，与城区医疗机构联合。
2007年，甘肃省远程医疗会诊中心成立。2012年，医院提出“医院搭台子，科室结对子，专家交朋友”的对外协作工作方针，对外协作处专家医疗队利用周末，赴全省17个市、县共22个基层医院开展协作交流活动。2013年1月，医院与兰州市城关区98家社区卫生服务机构就预约转诊服务项目签约。
甘肃省人民医院与兰州市社区卫生服务中心及部分县医院之间进行双向转诊的具体内容是：建立双向转诊绿色通道，联盟内各级医院根据患者病情及危重程度，进行双向灵活转诊；患者在省院治疗后，在社区或二级医院进行康复；联盟内的社区医院患者，可在家门口得到高质量的远程医疗会诊；实行“当地结算”，患者在社区或者二级医院交费，持凭据到省院优先进行磁共振等检查，医院之间后期结算。如此一来，在不触动医保的情况下，实现了双向转诊的可能性。
关键词：卫星城、发展、滨湖新城，原则政策
中图分类号：TU98文献标识码：A
一、卫星城概念的提出
1915年，卫星城这一概念由美国学者台依拉在他的著作《卫星城镇》一书中提出，随后“田园城市”的追随者，英国建筑师恩维，在花园城市理论的基础上，首先提出了卫星城镇的方案。1924年在荷兰阿姆斯特丹召开的国际城市会议上，恩温明确提出了卫星城的概念和一系列设想。
二、卫星城镇国内外发展概况
2.1国外卫星城发展概况
回顾卫星城发展历史，其经历了三个发展阶段，第一阶段即所谓的“卧城”，顾名思义，这些城市除了居住建筑之外，没有生活服务设施，居民在生产工作和文化生活上的需求，仍需去主城解决。第二阶段为半独立的卫星城，除了居住建筑外，还有一定数量的工厂，企业和服务设施，使一部分居民就地解决工作问题，另一部分居民仍需去主城工作。第三个阶段即是完全独立的新城，其特点是城市规模比第一、第二代卫星城大，并进一步完善了城市公共交通和公共服务设施。
从卫星城镇的发展过程中可以看出，由“卧城”到半独立的卫星城，到基本上完全独立的新城，其规模逐渐趋向由小到大，规模大的新城可以提供更多的就业机会，也有条件设置较大型完整的公共文化生活服务设施，可以吸引较多的居民，减少对主城的依赖。
2.2国内卫星城特色发展概况
我国的卫星城发展与国外发达国家有所不同，在功能定位是上，它不仅包括了分担中心城区的人口就业压力，还起到了带动周边农村地区实现城镇化的作用，带动周边地区的经济和社会发展。在发动机制上，传统计划经济体制下城市的发展都是由政府控制的，这虽然未必是经济发展的必然产物，但也有好的一面，那就是能主动地进行计划和规划。
1980年以来，我国上海，北京，广州等经济发达的大城市出现了郊区化现象，市场经济促使资源都向中心城区集中，导致资源过度集聚部经济。而郊区化的产生，背景是城市经济不是快速发展，仍以向心聚集为主；郊区化的机制是城市土地有偿使用制度的建立，产业结构的调整和置换，城市交通的发展，旧城改造；郊区化的结果使原来的城市由单中心城市变为多中心城市，新的卫星城和老的城市中心都得到了新的发展，不像西方城市的郊区化引起原中心城区的衰败。
三、发展卫星城的条件
3.1大城市的发展
当城市发展到一定规模和具有经济实力时，才会产生形成卫星城的趋势。以我国目前形势来看，卫星城的发展主要还是依托主城的发展，特大城市的不断发展，不可避免带来都市病。
为了克服与缓解都市病,也为了使自发的城市郊区化合理有序的发展，才需要卫星城来缓解这一现象。
3.2卫星城要具备一定的交通运输和通讯的要求
卫星城与大城市间必须有足够好的交通运输条件和通讯条件,使广大企业、机构和居民的出行与联系显得十分便利。这样,也吸引企业及其他机构迁移入住或者投资兴业,并吸引居民的就业选择和居住区的选择。
3.3卫星城非农业人口比重不低于60%
这也就意味着卫星城的产业主要以第二和第三产业为主，卫星城要打破城乡二元结构，以带动周边农村地区城镇化发展为目的，吸引农村剩余劳动力，进而带动整个区域的经济发展。
3.4卫星城具备的设施要求
卫星城的建设除了城市发展的需要以外,还应该包括学校、医院、公园、文化、体育场馆、金融、商业服务以及其他各类公共设施的建设,否则将无法使居民安居乐业,也无法吸引企业前来投资经营。
四、合肥滨湖新城的提出
随着经济全球化的迅猛发展，区域经济合作日益成为各国、各地区政府关注的焦点。作为世界六大都市圈之一的长三角经济圈的进一步扩容，以及中部地区崛起的战略实施，为合肥的发展创造了难得的契机。而滨湖新城的建设对于落实空间发展战略，实现由环城—滨湖—临江城市格局的演变，融入长三角经济圈，具有深远的战略意义。合肥市和巢湖市是合肥都市圈两个重要的相邻城市，而巢湖又是合肥通江的必经之路，所以打造滨湖新城是合肥融入长三角经济圈的关键所在。
打造滨湖新城，可以将巢湖作为合肥的“后花园”，作为全国五大淡水湖之一，历史悠久，合肥可以利用这个契机，大力发展旅游业，进而推动合肥经济圈的发展。
五、滨湖新城现状条件和定位
5.1区位条件及现状分析
合肥市滨湖新城位于合肥市南部，南起巢湖，北至城市二环路，西起合安高速公路，东至南淝河，总面积约为190平方公里，滨湖新城与合肥市中心城区相邻，是合肥“141”战略的重要区域之一。
滨湖新区用地内现有一县（肥西县）一区（包河区）和五个乡镇，总用地面积为190平方公里。
滨湖新城内主要以农业用地为主，城镇建设主要集中在二环路，其主要公共服务设施有省立医院，省体育学院，合肥幼儿师范专科学校等。
5.2合肥滨湖新城功能定位
合肥滨湖新城是以省级行政办公为领航功能，省级旅游度假基地、会展中心为主导功能，文化体育功能为互补功能，研发创意和教育培训为特，以生活居住、商业服务为支撑的多功能复合互动新城。
六、滨湖新城总体发展策略
6.1生态策略—生态优先，引湖入城
强化生态优先原则，引湖入城，饮水为脉，以绿为魂，构建滨湖新城生态安全格局，创造“城”、“水”交融的独特城市风貌。
珍惜湿地资源，积极保护和恢复源生湿地生态系统，创造城市与自然和谐共生的理想境界，形成与众不同的城市个性。
大力推广人工湿地污水处理技术，从源头解决巢湖水体的污染问题，提升滨湖新城城市品质。
根据生态容量确定发展规模，严格控制开发强度，提倡绿色交通方式。
6.2功能策略—集中优势，区域协调，承接城市拓展态势，发展片区特色
集中合肥市乃至安徽省，环巢湖城市带的优势资源，打造安徽省区域竞争核心。
新城与老城呈分工合作状态，既相对独立又联系紧密，老城区承载传统服务功能，新城肩负合肥新的功能成长，新的形象展示，形成“双星闪耀”的新城市格局。
在全市范围内协调产业、就业、服务、交通等功能布局，形成均衡，紧密的组合关系。
顺应城市拓展态势，滨湖新城区分为南、北、中三个片区，相对独立发展各自特色。其中北片将会成为老城区的居住功能外延：中片以包河高新技术产业园为主体，结合高铁站点和南淝河集装箱码头大力发展物流商贸功能，成为重要的城市产业组团，南片是滨湖新区的主体，将承载省级行政办公，大型商务文化、研发创意等高端功能，成为高品质综合新城，环巢湖地区产业驱动器、合肥乃至安徽省竞争核心。
6.3空间策略—开放结构，组团生长，弹性发展
滨湖新城代表了现代化合肥的新形象，借助原生自然条件的水系形势，形成开放式的城市空间格局是滨湖新城的必然选择。
根据环境容量的评估确定合理的开发规模。根据宏观功能布局确定合理的功能配比。
确定“组团生长,弹性发展”的理念，创造一个开放的、可生长的系统，以应对社会经济发展前景的不确定性。
注重滨水空间的开发和利用，以人为本，塑造多样化的人性空间。
谨慎选择核心启动区的位置，既充分考虑既定条件的限制，又能满足长远目标的需要。
6.4人文策略—尊重传统，勇于创新，以人文本
合肥老城区拥有国内历史文化名城中独具一格的环城水系，是老合肥宝贵的历史遗产和文化名片，而滨湖新城将是新的历史时期新合肥的形象代表。因此，滨湖新区的建设既要传承合肥优秀的筑城传统，让传统文化在新的时期散发新的魅力，又要勇于创新，让新理念，新技术为合肥注入新的活力。
“人”是城市规划的核心，是城市规划的出发点和回归点。“以人为本”的城市规划必须解决好四个方面的关系：自然和人造环境的关系、传统和现代生活的关系，精神需要和物质享受的关系、高科技和生态环境的关系。
6.5交通策略—公交优先，人行优先，构建合理高效的交通系统
树立公交优先，人行优先的规划理念。结合城市总体交通规划和滨湖新城的空间构想，从城市的层面对现状道路系统进行梳理、整合，形成合理、高效的道路交通系统。
引入大容量轨道交通和快速公交系统，以交通基础设施的完善引导滨湖新城建设的有序进行。依托区域内丰富的水系资源创造富有特色的水上交通系统，兼具交通与旅游功能，强化城市特色。结合滨水空间和绿化系统组织完善的人行系统，串联各开放空间和公共场所。
七、结语
新城建设的目的一般是为了疏解大城市集中的人口、交通，在更大的空间范围内重新配置居住、就业、交通三大功能，市这三者之间的关系更加平衡、协调。滨湖新区是合肥市第三代新城，肩负着调整合肥的空间与产业结构，重振合肥城市形象，承担合肥城市竞争核心的重任。作为合肥“141”城市战略结构中的“1”，与老城形成双星闪耀的格局，将对合肥城市竞争力和品质的提升产生重大意义。
八、参考文献
[1]吴志强，李德华城市规划原理[M]，中国建筑工业出版社，2010
[2]黄光宇、高芙蓉，城市规划建设时序问题探究[J]，重庆建筑，2006(2)
[3]邢海峰著，新城有机生长规划论[M]，北京：新华出版社，2004