一、广泛开展调查研究，积极探索参政议政新渠道
调查研究是工商联履行职能、发挥作用的一项基础性、经常性工作，是新世纪、新阶段做好非公有制经济人士思想政治工作，不断提高参政议政水平、创新工作思路、完善工作机制的重要环节和根本方法。
年初以来，在市委的统一安排下，由市工商联会同市非公经济研究会共同组成调研组，到全市13个旗市区对非公经济进行深入细致的调研；到我区非公经济发展较快的呼、包、鄂地区进行调研考察，通过调研、考察、分析，一部近40万字，全面反应呼伦贝尔非公有制经济发展的《呼伦贝尔市非公有制经济发展报告》已基本完成初稿。
各旗市区工商联在年初召开“两会”前，认真组织非公有制企业中的人大代表、政协委员调查研究，撰写提案、议案，“两会”期间人大代表和政协委员共提交提案、议案136篇，得到各级党委、政府的高度重视。市工商联秘书长代表工商联界政协委员在市政协二届三次会议上所作的《关于进一步加快全市非公有制经济发展的建议》大会发言，受到了与会委员的一致赞同和政协领导的高度评价，市工商联界提交的《关于加强我市非公有制经济企业家队伍建设》的提案，被市政协列为重点提案，得到了市委、政府高度重视。
二、加强培训教育，再塑民营企业家新形象
市工商联始终把教育培训工作，当作一项重要工程来抓，整合社会资源，力求成本最小、效果最好、影响最大。2月27日举办全市民营企业报告会，邀请以沈阳禾丰牧业董事长为代表的国内知名企业家、专家及当地民营企业家结合各自的成功例证和发展实际作精彩报告，使全市200多名与会的企业负责人深受教育和启发。3月份，在市宾馆举办了民营企业培训会，由市工商联常委、鸿发科技生物公司总经理刘洪才负责聘请华洋集团董事局主席、华佗论箭组委会主席严介和作了题为《思路决定出路，产业决定未来》的精彩演讲，我市民营企业主和员工150多人参加了培训，受益非浅。4月份，积极争取名额，组织了4户民营企业参加了在上海大学举办的银河培训，推动民营企业的规划与项目建设逐渐步入正规。6月，在海拉尔政府礼堂举办了民营企业培训报告会，由市工商联副主席、天顺矿业总经理马洪祥负责聘请禾丰牧业副总裁赵文馨为全市500多名民营企业主及员工所作的《职业化—企业发展之路》的精彩报告，赢得了企业的广泛赞誉。应市工商联邀请，由呼伦贝尔市委、市政府、华佗CEO论箭组委会主办，牙克石市委、市政府承办，市工商联和非公经济研究会协办的第六届论箭大会暨年会于7月15—18日在牙克石市凤凰山庄举办，来自全国各地130多名企业家和我市20名企业家、30多名党政机关领导，聆听了郭凡生、于丹、严介和、水皮、牛根生、刘光溪、王忠明等国内知名人士的精彩演讲。集众多国内高层知名人士于一次活动，共同来我市讲学，在当地尚属首次。本次活动不仅产生了强烈的影响和轰动，而且为进一步提升呼伦贝尔的知名度和美誉度，做好择商选资工作起到了积极的促进作用。
市工商联的教育培训工作正在走出一条由商会和民营企业共同组织，全市民营企业共同受益，层次高、效果好的路子。
为了进一步树立全市民营企业家形象,表彰民营企业家中的优秀分子，市委、市政府组织开展了全市“十佳”中国特色社会主义事业建设者评选活动。“十佳”评选活动开展以来，各旗市区党政领导高度重视，广大非公经济人士积极参与。市“十佳”领导小组对初步人选在各大媒体上进行了公示，全市各新闻媒体和信息、通讯部门通过电视、广播、报纸、网络、手机等形式，对获得提名的“十佳”人选进行了宣传、投票,如此大型的非公有制企业评选活动在我市尚属首例，极大鼓舞了民营企业加快发展的士气和决心。
三、以活动为载体，扩大工商联影响力
2月28日，市工商联在市政府礼堂承办了全市首届《建设者之歌》专场文艺晚会，这是我市第一次由工商联组织，民营企业家赞助，歌颂我市民营企业艰苦创业的晚会，由市委宣传部副部长韩国华作词的诗朗诵《丰碑》震撼了在场的每一位观众的心，并广为传诵。这场晚会为激励我市民营企业家创业起到了积极作用。
2月29日，在市宾馆召开了“全市工商联工作会议暨二届二次执委会议”，会议总结了上一年工作，对20*年工作进行了部署。会上对参与社会主义新农村建设先进企业、民营企业自主创新先进企业、“双爱双评”先进企业、关爱员工优秀企业家、热爱企业优秀员工等进行了表彰。
春节前夕，市领导孙震、段志强在市工商联领导及市有关部门负责人的陪同下，走访慰问海地区非公有制经济企业代表。孙书记一行代表市四大班子领导向非公有制企业代表致以新春的问候，对非公有制企业过去一年取得的骄人业绩表示祝贺，并详细询问了企业的生产经营状况和发展规划，认真倾听了企业的意见和建议，领导的关怀如春风雨露滋润着民营企业，为企业发展增加了生机和动力。
2月15日下午,我市召开了非公有制经济代表迎新春座谈会。市委副书记孙震出席会议，市政协副主席、工商联主席郝桂娟主持会议，市非公有制经济领导小组成员单位、非公有制经济研究会及非公有制经济代表人士80余人参加了座谈会。座谈会以“服务与发展”为主题，为全年的非公有制经济发展拉开了序幕。
5月6日，市委副书记孙震在市工商联领导的陪同下，先后到呼伦贝尔鼎盛锅炉制造有限责任公司，呼伦贝尔鸿发生物科技有限公司、呼伦贝尔天顺煤业有限责任公司等民营企业进行视察调研。视察中孙书记明确指示：“我市民营企业必须加快自主创新，强抓机遇，加快发展”。在贯彻领导的视察精神中，当地民营企业都提出了各自可行的实施方案。
四、以商贸活动为纽带，加强经济联络工作
3月18日,按照市委的统一部署，我市有关旗市区统战部、工商联和部分民营企业家20余人组成的代表团在郝桂娟主席的带领下，参加了由内蒙古党委统战部、内蒙古工商业联合会主办的“第二届创业北方内蒙古商贸洽谈会”,，郝桂娟主席在开幕式上作了“合作共享，实现美丽与发展双赢”的专题项目推介报告和呼伦贝尔情况介绍，引起了与会代表的高度关注。洽谈会期间，我市共有50个项目与区内外企业进行洽谈对接，达成合作意向的项目6个，意向合作金额3.8亿元。
4月26日，由市工商联副主席、牙克石市森源建材有限责任公司董事长刘振金带队，组织全市18名工商联代表人士参加了在湖北省武汉市举办的“第二届中国中部投资贸易博览会”。此次会议由商务部、国家税务总局、工商总局、广电总局、国家旅游局、贸易促进会、全国工商联、中国工业经济联合会、山西省政府、安徽省政府、江西省政府、河南省政府、湖南省政府、湖北省政府共同举办。“会”期间，举办了“万商西进高峰论坛”、“跨国公司座谈会”、“项目对接会”、“东湖论坛”以及“专题推介及研讨”等活动。
6月14—24日，以市委副书记孙震为团长，市人大副主任姜宝水，市政协副主席、市工商联主席郝桂娟为副团长，由市委统战部、市经委、市工商联及我市部分被列为全市“十佳”中国特色社会主义事业建设者候选人的非公有制经济代表人士组成的呼伦贝尔市非公经济考察团赴东北地区大连市、沈阳市、长春市、延边自治州、哈尔滨市进行学习考察，并出席了第二届哈尔滨市—呼伦贝尔市个体私营企业产品推介、项目合作、招商引资洽谈会。每到一处，考察团都与当地党政部门、非公有制企业主管部门及民营企业界人士进行座谈，详细了解各地非公有制经济发展状况及在促进非公经济发展中好的政策措施，还深入全国知名的大连软件园区、北展豪迈集团，沈阳大陆集团、禾丰牧业公司、远大集团，长春皓月等一批大型民营企业学习参观，并就东北三省与呼伦贝尔非公经济领域项目合作进行了广泛交流，在服装销售加工、矿产开发、饲料加工、新材料应用、企业管理培训等领域达成了十几项合作意向。
在积极做好对外对外联络工作的同时，市工商联还十分关注拟投资企业的进展情况，主动与他们联系，为他们做好服务工作，由市工商联引荐的汉能控股集团的300万吨二甲醚项目完成项目规划工作。
五、以光彩事业为抓手，加强对民营企业的扶持引导
市委常委、市委统战部孟松林部长高度重视民营企业文化建设和光彩事业发展，亲自部署动员民营企业积极参与“蒙古之源”—历史遗迹考证项目。上半年共有以市工商联副主席刘振金为代表的名企业家参与项目，并为项目捐资万元。
满归4.19火灾发生后,市工商联积极响应市委的号召,向全市非公有制人士发出倡仪,发扬“一方有难，八方支援”的中华民族的传统美德，伸出友爱之手，奉献一份爱心，贡献一份力量。倡议发出后，短短几天就收到50位非公经济人士捐助款40.91万元。
四川汶川大地震发生后，市工商联及时向全市广大非公人士发出倡议：号召企业发扬“光彩事业”精神，积极向灾区捐款、捐物，以实际行动为灾区群众解困，为国家分忧。全市广大工商联会员和市工商联机关积极响应号召，纷纷捐款奉献爱心，尽自己的一份力量，支援灾区抗震救灾行动。部分在外地的民营企业家也纷纷致电市工商联，要求捐款支援灾区。截止6月30日全市工商联系统向地震灾区捐款623万元。
为了使贫困家庭孩子能够圆上大学梦，满洲里市富豪公司老总何文准备拿出30万元，资助百名学生上大学。这些善举，充分显示了我市民营企业家的中华民族良好传统美德。
年初以来，市工商联积极向自治区工商联申请上报5所小学的光彩书库和一所光彩学校。今年春天我市农区出现旱情，市工商联积极响应市委、政府号召，派出得力人员前往包扶单位阿荣旗查巴奇乡嘎达柰村指导抗旱春播工作，帮助该村解决籽种等抗旱物资，筹集资金及物资2.8万元，有利地支持了该村的抗旱工作。
六、以服务为手段，发挥助手作用
响应市委号召，建立非公有制经济专报制度。并就天顺矿业运煤难的问题，首次启动了《市工商联非公经济专报》，市委副书记孙震作出重要批示。《市工商联非公经济专报》启动标志我市工商联参政议政工作取得了新的突破，在市委、市政府和非公经济企业间架起了一座快速、高效桥梁。
5月18日，会同呼伦贝尔市劳动和社会保障局、呼伦贝尔市工商行政管理局、呼伦贝尔市总工会联合举办了“民营企业招聘周暨20*春季劳动力交流洽谈会”。参加招聘会的佣工单位42家，提供岗位729个，当天求职人员650人，有287人达成了就业意向；招聘周期间还为劳动者和企业提供政策宣传咨询、权益维护、就业扶持政策落实等服务，有效地推动了就业岗位的扩大和就业政策的落实，促进了民营经济的健康发展。
5月7日，为进一步深化银企合作，促进农村信用社各项业务持续发展，组织我市有较大影响力的23家非公有制中小企业代表共59人参加了“20*.海地区银企合作座谈会”会议。
市工商联还为一些企业积极协调与市工商局、税务局、技术监督局之间的关系，赢得了他们对企业的支持。市工商联还开展了非公经济企业财务人员会计资格认证工作。
七、以关怀与建设为支撑，提高商会凝聚力
一、指导思想和总体目标
2010年全民创业工作的指导思想是：以科学发展观为指导，紧紧围绕“中华药都·养生”城市定位，以“125行动计划”和“工业三年倍增计划”为抓手，不断解放思想，落实创业政策，优化创业环境，搭建创业平台，壮大创业主体，拓展创业领域，强力推进全民创业。以优势产业为核心，以骨干企业为依托，以创业园区为基地，加强技术创新，推进产业集聚，促进企业做大做强，推动我市非公有制经济又好又快发展。
目标任务是：2010年全市新增个体工商户20000家，新增中小企业1600家，新培育创业基地10个，新发展产业集群专业镇6个，新建成乡镇工业功能区10个，实现创业带动就业2.64万人，使全市非公有制经济占GDP的比重由现在的53.6%提高到56%。
二、工作任务
（一）进一步培育市场主体。充分发挥市、县区全民创业辅导中心的创业辅导功能，对各类有创业意愿者进行专门的知识培训和创业能力提升，积极开展各类创业辅导。鼓励引导大专院校学生、科教人员、专业技术人员、转业退伍军人、外出务工返乡人员、失业人员、城乡居民以及有创业意愿的其他人员依法进行各种形式的创业。鼓励引导本土各类创业者创业，以更新的理念创新招商方式，以更实的措施集聚生产要素，努力引进更多的外来企业特别是战略投资者。支持基础较好并具有一定规模和实力的企业，加大自主创新，提高管理水平，进行二次创业。
（二）强化创业园区（基地）建设。鼓励建设经济开发区、工业园区、劳动创业园、失业人员再就业园、“凤还巢”创业园等各类创业基地（园区），加快园区规划和基础设施建设，完善园区功能，为创业者提供事务、信息咨询、创业辅导、融资担保、财会、纳税承办等配套服务，吸引各类人员入园创业。改造提升各类工业园区，加快建设标准厂房，充分利用存量用地、闲置厂房、专业化市场等适合中小企业聚集创业的场所，建成功能完善、设施齐全、服务到位的创业基地和孵化园区，引导中小企业和生产要素向园区集聚。
（三）加强产业集群专业镇建设。按照“专业化分工和社会化协作”的原则，充分发挥我市资源优势和劳动力优势，以产业链和技术链为纽带，积极推动产业集聚，发展一批具有一定辐射效应和特色鲜明、配套设施完善的产业集群专业镇。重点打造谯城区双沟镇棉花加工、大杨镇粮食加工，蒙城县漆园镇木材加工、城关镇汽车生产销售，涡阳县高炉镇白酒酿造、义门镇苔干加工，利辛县潘楼镇木材加工等一批产业集群专业镇，加大培育和扶持力度，鼓励申报省级产业集群专业镇，积极争取政策和资金上的支持。巩固和提升省级产业集群专业镇，完善配套设施，延伸产业链条，发挥集群辐射效应，促进产业集群进一步做大做强。
（四）推进乡镇工业功能区建设。坚持“高起点规划、高标准建设、高质量服务”的原则，结合“一乡一业”活动，围绕“专、精、特、新”的发展方向，走“小产品、大市场”的路子，加大政策扶持和招商引资力度，打造一批具有本地优势和特色的乡镇工业功能区。
（五）促进中小企业做大做强。结合“125行动计划”、“工业三年倍增计划”与“中华药都·养生行动计划”，鼓励非公有制企业实施品牌战略，增强核心竞争力，培育一批销售收入超亿元的重点骨干企业。鼓励非公有制企业间实行联合、收购、兼并、租赁、重组，促进优势产业提升。选择30家成长性较好、具有“专、精、特、新”潜质的非公有制企业，纳入省、市重点项目导向计划，予以重点扶持，培育提升一批规模以上非公有制企业。
（六）建立健全中小企业服务体系。建立健全非公有制企业信用担保体系，鼓励符合条件的非公有制企业成立商业担保机构和互信用担保机构，依法开展各类互融资担保。鼓励药业、酒业、粮油棉加工业、商贸物流等行业协会引导组建企业互助担保机构，形成信用联保、互保的诚信结盟机制。优化整合社会服务资源，构建优质、高效、专业的中小企业服务平台，重点抓好信息服务、融资担保、小额贷款、创业辅导、教育培训、科技咨询、管理咨询、政策法律咨询等服务体系建设。加强对相关服务机构的指导、监督和规范，引导中小企业服务市场健康发展。
三、工作措施
（一）改善创业指导。加强市、县区两级全民创业工作机构建设，充实人员，加强力量，改善办公条件。加强创业办人员培训，定期组织考察学习，开阔视野。加强全民创业信息报送工作，切实把推进全民创业进度情况、创业典型、先进事迹和推进全民创业的政策、办法、措施，及时总结上报市全民创业及工业经济领导小组办公室，市创业办将选择优质稿件在市《全民创业简报》上刊登，并把符合全民创业阶段工作特点的稿件及信息，及时推荐给电台、电视台、报纸等新闻媒体。全民创业工作的信息报送实行季度通报制度，县、区信息稿件每月不少于2篇。
（二）加强金融服务。定期开展银企对接活动，加强银行与企业之间沟通，鼓励各银行业金融机构，增强合作意识，开发符合实际、适合非公有制企业特色的融资服务项目和金融产品。推动企业“两证”办理业务，为企业资产抵押融资创造条件。积极开展农村合作银行、村镇银行、资金互助社和小额贷款试点，进一步落实小额担保贷款政策，扩大小额贷款扶持范围，增加小额贷款规模。支持市和县、区工业园区、创业园区通过土地、房产抵押授信等方式，为非公有制企业担保融资。支持创业者以个人有效资产抵押进行担保融资。
（三）推进项目建设。一是建设和完善项目储备机制，做到“论证一批、在建一批、规划一批、储备一批”，形成大中小项目配套、梯次推进的项目建设格局；二是大力开展全民创业“项目月”活动，坚持重点项目“月季调度”制度，每月对重点项目工作进行调度，及时掌握项目进展情况，促进项目尽快实施；三是建立项目建设全程服务机制，及时解决项目建设中的困难和问题；四是加大资金支持力度，争取国家、省中小企业、全民创业专项资金，积极开展银企对接活动，解决非公有制企业融资难问题，推进全市非公有制经济快速发展。
关键词：民办非企业；社会管理创新；事业单位改革
中图分类号：C93文献标志码：A文章编号：1001-862X（2013）05-0063-005
一、我国民办非企业发展的现状与特点
民办非企业作为我国社会组织的重要组成部分，近年来一直保持着快速增长的发展趋势。根据民政部《社会服务发展统计公报》显示，截止到2012年底，全国共有民办非企业单位22.5万个，主要分布在教育、文化、体育、科技、民政、卫生、劳动和社会服务等行业。目前我国民办非企业的发展主要呈现出以下几个特点。
（一）从机构数量来看，我国民非持续平稳增长，地区差异较大
在1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布之前，民办的从事非营利性社会服务活动的社会组织一直被称为民办事业单位，缺乏统一的登记管理制度。条例颁布以后，民政部于2000年在全国60多个市县开始了复查登记试点工作，对民办非企业进行了一次全面的清理整顿。到2002年底复查工作结束时，全国共有11.1万家民办非企业。2002年以后民非的整体增速放缓，但是由于民非能直接为地方提供教育卫生等公共服务，有利于当地社会经济的发展，而且民非的政治敏感度较低，地方政府对民非的发展并无过多的限制，因此民非的数量一直都保持着平稳的增长态势。到2012年底，全国已有民办非企业单位22.5万家，年均增长率约为7%。（2）
从地区分布来看，全国各地民非的数量分布差距很大。截止到2011年底，民非数量排名前五位的省份依次为山东、江苏、广东、浙江和四川。其中山东省的民非数量达到23725家，占据了全国民非总数的12%左右。的民非数量则最少，仅有15家。从统计数据来看，民非的分布状况与各地的经济总量基本吻合，与各省人口总量的相关度也很高。（3）
（二）从活动领域来看，我国民非为教育主导型，其他类别民非很少
按照服务的主要领域划分，2012年我国民非最为活跃的三种类型分别为教育类、社会服务类和卫生类。其中教育类民非117015个，基本占据了民非总数的一半；社会服务类民非位居其次，有35956个，比重约为16%；卫生类民非有20979个，约为总数的9%；科技、文化、体育类民非共约13%，宗教、生态环境等其他类型的民非数量则极少，这表明我国民非仍然属于教育主导型的结构。
根据美国霍普金斯大学非营利部门比较项目研究的结果，教育是非营利组织最普遍的活动领域。[1]107这通常是由于社会对教育的需求很大，而政府提供的教育资源又严重短缺所造成的。此外，我国《民办教育促进法》中有关合理回报的规定也是促使举办者选择教育类民非的主要原因之一。社会服务类民非则是得益于政府购买服务以及相关专项政策的支持，不仅在近年来一直保持着较高的增速，其所占份额也进一步增大。卫生类民非目前主要以社区卫生服务站为主，由于服务站大多是由个体诊所转型而成，因而基本都登记为个体型民非，并不具有独立法人地位。
（三）从组织类型来看，我国民非以法人型为主，个体合伙型逐渐减少
按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，民非可以登记为法人、合伙和个体三种组织类型。截止到2011年底，我国的法人型民非约有14.7万家，占据全国民非总量的72%；个体型民非数量持续减少，其所占比例已由2005年的44%下降至24%，约为5万家；合伙型民非则一直仅有几千家，约占4%的份额。这是由于《教育法》规定所有的学校都必须具有法人资格，而民办学校又占据了民非的半壁江山，因此民办学校成为法人型民非的绝对主力。
值得关注的是，《民法通则》中规定合伙和个体均为营利性组织，投资者在获益的同时需承担连带债务清偿责任。而民非作为非营利组织，其举办者既不能从中获益，解体时财产也不能私分，还要在资不抵债时以个人甚至家庭财产承担债务清偿责任，这显然有悖于权利义务相一致原则，也必将会影响个人选择和兴办非营利性社会服务事业的积极性。然而尽管如此，目前却仍有近30%的出资者选择个体和合伙的组织形式来兴办民办非企业。这其中不排除有人甘愿为举办非营利事业而承担风险，但是更多的人则存在着投资获取回报的预期。
二、我国民办非企业发展存在的主要问题及成因
根据霍布金斯大学的研究，上世纪末英国、日本等22个国家的非营利组织共提供了1900万个支薪职位，占这些国家非农就业的5%，服务业就业的10%。与此同时，这些国家非营利部门的支出则达到1.1万亿美元，占GDP比重的4.6%。[2]26而我国2011年有20.4万家民非，职工总数为235万余人，固定资产约合1312.5亿元，单位增加值438.8亿元，年服务社会总支出约731亿元。这表明我国民非虽已成为一支不可忽视的经济力量，并且也提供了较为可观的就业机会，但从总体来看，仍然存在着机构数量较少、经济体量不大、发挥作用有限等问题。
我国目前约6000人才拥有1家民非，远低于发达国家人均拥有的非营利组织数。民非的职工数也仅占全国非农业和服务业就业的0.47%和0.86%。而且民非的规模普遍较小，户均单位增加值仅有21.5万元，户均职工人数也只有11.5人，多数个体民非甚至只有1至2名工作人员。虽然政府加大了政策和资金的扶持力度，通过税收优惠、购买社会服务等方式改善了民非的财务状况，但是2011年全国民非的支出仅占到GDP比重的0.15%，说明其在促进经济发展方面也未能达到预期效果。由此可见，已经持续发展了十几年的民非并没有发挥出预期的作用，这是由多种因素所导致的。
（一）政策法律不完善影响了民非发展的外部环境
为支持和引导民办非企业在社会建设中发挥积极作用，中央和地方相继出台了一系列的政策法规，目前已形成了以《民办非企业单位登记管理暂行条例》为核心的法律体系。这些法律涉及民非的登记制度、内部管理、外部监管等基本制度框架，对于培育与规范民非的发展起到了重要的作用。
但是上述的政策法律层级并不高，而且多是方向性和原则性条文，对于民非的人事、组织、税收、财务、工资、社会保障等内容均缺乏具体的规定。在法律实施的过程中也暴露出登记门槛高，监管部门之间责权不匹配，重入口登记轻日常管理，管理法规包容性不足等问题。相关法律法规的冲突与滞后，使得民非的管理、规范和发展都处于不确定的状态，严重制约了民非的进一步发展。
此外，当前社会仍然处于深刻变革的过程中，政府职能转变还远未完成，事业单位仍然占据着公共服务的绝大部分领域，民间组织获取社会资源的难度依然很大，社会对民间组织的认可和支持力度仍然欠缺，社会组织发展所必不可少的公民意识、参与意识、志愿意识、公益精神等明显不足，民非发展的整体社会环境还需要进一步的改善。
（二）事业单位挤占了民非在公共服务领域的发展空间
在《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台以前，民办非营利组织一直被称为民办事业单位。事实上，除了举办者不同以外，民办非企业与事业单位在体制渊源、活动领域、提品等方面并无实质差异。但是经过多年的市场化改革，我国的非营利组织并没有发生重大的结构性转型，事业单位在公共服务领域仍然具有绝对的支配性，而民办非营利部门则依然羸弱。[3]84
当前有关事业单位的机构数、雇员构成、固定资产等很多重要数据并没有公开，但是一般认为全国目前有120多万个事业单位，约3000多万的正式职工，占公共部门就业人数的41%；事业单位还吸纳了60%以上的专业技术人员，三分之二的非经营性国有资产以及大量的国有土地。[4]而民办非企业尽管已经达到了二十多万家，但是其中近三分之一为个体和合伙制，其数量和规模都十分有限；至于民非两百多万人的从业人数，一千多亿的固定资产更是无法同事业单位相提并论。庞大的事业单位在公共服务领域占据了民非的大部分份额，压缩了其成长的空间，已是一个不争的事实。因而，我国的民非能否成长为公共服务提供的重要主体和政府公共治理的主要伙伴，不仅取决于完善的政策法律体系和良好的外部环境，更重要的还在于事业单位的改革方向和整体进程。
（三）身份待遇的巨大差异导致民非专业人才的匮乏
一直以来，由于民非自身法律地位的模糊与不当等原因（4），不仅其从业人员的工资待遇偏低，而且相关的社会保障问题也无法得到有效落实。现有数据显示，2009年全国城镇单位就业人员的年平均工资为32244元，而民间非营利组织的年平均工资仅为29561元，比机关、事业和企业就业人员的平均工资都要低。（5）自原劳动与社会保障部与民政部联合发文要求社会组织专职工作人员按照属地管理原则参加企业职工基本养老保险以来（6），大部分地区都将民非从业人员的社会保障纳入了企业范畴，这一举措虽然暂时解决了民非从业人员的基本养老问题，但是其各项待遇仍然远低于同行业中的事业单位。
巨大的差别待遇使得社会组织很难吸引高层次专业化人才，而且也加剧了求职者对体制内就业的狂热追求。应当说，民非所拥有的专业人才比社会团体及基金会要较多一些，这是因为民非多为实体性组织，其组织运营需要具备一定的资格和条件，例如民办学校与医院，不仅需要专职的行政管理人员，还需要具备专业资格的教师和医务人员，因此专业技术人员和职工人数往往较多。但是即便如此，从总量上来看民间组织的专业人才仍然是十分有限的。这不仅影响了民间组织服务项目的扩展、服务范围的扩大和服务质量的提高，而且也影响了民间组织自身能力的提升，成为制约民间组织可持续发展的主要因素之一。
（四）社会组织登记管理改革对民非的促进作用有限
有关社会组织的双重管理体制问题，近年来饱受诟病，各界关于“简化登记程序，取消业务主管限制”的建议一直呼声不断。不少地方政府也因此进行了相应的改革，有的直接登记，有的改采登记备案双轨制，还有的改变了原来的业务主管部门。[6]29在今年3月公布的《国务院机构改革和职能转变方案》中又明确规定“成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。”这一规定为大批“被非法”的社会组织赋予了合法的身份，是社会组织管理制度的突出进步，释放出强烈的社会改革信号。[7]9-10
不过尽管中央已经有了明确的规定，各地的试点改革也提供了有益的经验样本，但是由于社会组织登记管理的基本法规尚未修订，在实践中城乡基层社会组织的登记政策已相当宽松，在登记问题上进一步放宽政策的空间也很小，因而想通过登记政策的改革来扶持基层社会组织的发展是很难实现的。此外，我国的民非70%左右为教育类和卫生类，即使实行直接登记，按照《民办教育促进法》和《医疗机构管理条例》的规定，举办民办学校和私立医院仍然需要教育和卫生行政部门的审查批准，双重管理体制并未发生实质的变化。因而有关社会组织直接登记改革创新的受益者主要是社会团体和少数民非，其对民非整体的影响是十分有限的。
三、加快我国民办非企业发展的若干建议
（一）落实政策法律规定，改善民非外部环境
从长远来看，民非的发展首先需要一部社会组织管理的基本法律。但是由于立法的程序极为严格，涉及的问题比较多，在推进的过程中需要多方面的利益考量和博弈，远非一家社会组织主管部门所能主导和左右。[8]5至于《民办非企业单位登记管理暂行条例》虽已经连续数年被列入国务院修法计划，却一直未有实质进展，因此寄希望于立法与修法来解决民非当前的发展问题是不现实的。
从破除民非发展障碍的现实操作来看，各级地方政府在直接登记、双重管理、税收优惠、社会保障等方面都已经开始了有益的尝试和成熟的经验。例如北京市民政局2011年宣布为社会组织人员建立独立的编制体系，在工资福利方面统一进行规定以落实相关的优惠政策。[9]97而安徽省委省政府最近出台的《关于大力发展民营经济的意见》则明确提出，要加大财税支持，落实税收优惠政策，“对经主管部门批准的民间投资兴办的学校、医院自用土地，免征城镇土地使用税。”当然尽管落实政策法律、改善外部环境比立法修法更能解决实际问题，但是通过完善立法来培育和规范民非的发展，仍然应是今后发展的趋势和方向。
（二）深化事业单位改革，释放民非发展空间
鉴于事业单位有着官僚化公共部门的通病，近年来事业单位一直在进行着各种改革，虽然其中的市场化探索备受诟病、聘用制合同形同虚设、养老保险企业化改制陷于停顿，但是正在全力推进的分类改革仍然为事业单位提供了继续改革深化的方向。而民办非企业的从业者与研究者则一直希望能和事业单位同等地位同等待遇。这为我们提供了两种不同的思路：是事业单位民营化还是民办非企业单位事业化？
以民办学校教师的身份待遇问题为例，[10]109-110目前主要有两种做法。一种是将民办学校定性为民办事业单位，将符合条件的民办学校教师纳入机关事业单位养老保险范畴。另一种则是将公办学校新聘教师全部纳入劳动合同管理，招聘教师的人事关系实行人事，人事档案转入人才市场。分析第一种做法，可以看出简单的定性改名并不能消除公办学校和民办学校的事实差异。至于事业单位的养老保险，由于其所需费用是由民办学校和个人自理，因此其实施效果令人生疑，毕竟能像浙江宁波这样对民办教师购买事业单位养老保险进行高额财政补贴的地方政府还是极其有限的。而从当前国家事业单位改革的现状来看，事业单位全员聘用制和绩效工资改革已经基本实现，分类管理的时间表也已确定，养老保险改革虽是阻力重重但终是大势所趋，因此事业单位民营化更能顺应国家事业单位改革的总体趋势，应进一步予以改进和完善。
（三）加大登记改革力度，简化民非管理方式
按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十九条的规定，登记管理机关对民非的监管职责为：（一）负责民非的成立、变更、注销登记；（二）对民非实施年度检查；（三）对民非违反本条例的问题进行监督检查和行政处罚。而《条例》第二十条规定了业务主管单位的监管职责为：（一）负责民非成立、变更、注销登记前的审查；（二）监督、指导民非遵守宪法、法律、法规和国家政策，按照章程开展活动；（三）负责民非年度检查的初审；（四）协助登记管理机关和其他有关部门查处民非的违法行为；（五）会同有关机关指导民非的清算事宜。
从上述规定可见民非的成立、变更、注销以及年检均需由业务主管单位预先审查，民非的登记管理机关除了复核以外并无其他专属性职能。从稳定社会、维持学校办学的角度出发，除非有重大违法行为，民政部门一般不应当对民办学校的法律主体资格进行直接的干预，更不要说注销其主体资格，因而民政部门的监督作用十分有限。
目前社会服务类、公益慈善类等民非已经改由民政部门直接登记管理。而对于学校、医院等实体性公共服务机构来说，由于其具有较强的专业性且又服务于不特定的多数人，民政部门对其通常缺乏实质性监督管理的业务能力，《民办教育促进法》和《医疗机构管理条例》也都特别规定了前置许可制度，因而逐步取消民政部门作为此类民非的登记管理机关，由教育、卫生等相关部门设立专门机构进行直接登记，同时报民政部门和人力社保部门备案，是完全可行的。这样既简化了程序，减轻了民非的负担，避免了双重许可登记之间的冲突，又加强了管理效果，提高了监督效力。
（四）应对政府管理困境，完善民非监管体系
按照现有法律的规定，当民非在举办过程中出现了严重的违法行为时，吊销许可、撤销登记是业务主管部门和登记管理部门所能采取的最严厉行政管理措施。但是与此同时，相关部门也必须同时承担起清算民非资产的重任。（7）由于违规的民非基本都存在着产权不清、财务混乱、治理结构不完善等问题，因此面对清算中所涉及的各种复杂的债权债务关系和可能陷入的诉讼，相关部门表现出的多是一种避之不及的态度。被立法者与研究者寄予厚望的年检制度，也由于管理体制、监督成本等原因，不仅在实践中存在着内容程序缺乏规范性、不同部门重复年检和形式审查等问题，而且以检代罚、滥用年检的现象也十分普遍。因此，随着当前改革和取消社会组织双重登记管理制度的推进，如何在本就缺乏有效管理制度的前提下来构建完善的监管体系将成为各级政府面临的重大挑战。
政府应在《国务院机构改革和职能转变方案》中提出的“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”这一基本原则的基础上，由以审代管转为“宽准入严监管”，由重行政命令的硬性管理转为“寓管理于服务之中”的柔性化管理，探索构建一个以政府监管和社会监督、组织自律相结合的多主体综合监管模式[11]28，最终形成一个包括登记管理、培育扶持和综合监管三方面内容的完整的全过程管理体系。
注释：
（1）为行文方便，文中“民办非企业单位”简称为“民办非企业”或“民非”，涉及到的法律均略去“中华人民共和国”字样。
（2）如无特殊说明，文中数据均来源于历年《中国统计年鉴》、《中国民政统计年鉴》与《社会服务发展统计公报》。
（3）2011年全国经济总量排名前五的省份分别为广东、江苏、山东、浙江、河南，人口总数排名前五的省份分别为广东、山东、河南、四川、江苏。
（4）民办非企业单位作为一种中国特色的法律创设，其非事业单位非企业的特性令其自身也存在合法性问题。
（5）《关于社会组织专职工作人员参加养老保险有关问题的通知》，劳社部发[2008]11号。
（6）2009年全国企业、事业、机关就业人员的年均工资分别为31302元、33352元、36468元。
（7）《民办教育促进法》58条规定民办学校的资产由吊销其办学许可证的审批机关进行清算。
参考文献：
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[7]李江涛.“直接登记”破冰社会组织告别“双头管理”[N].中国经营报，2013-4-22.
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[9]安杨，张灵.合肥市创新民办学校管理模式研究[J].安徽行政学院学报，2012，（4）.
一、指导思想和基本目标
（一）指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和民政工作有关法规等法律、法规、规章为依据，围绕市委积极建设“法治*”的总体部署，按照全面推进依法行政、建设法治政府的要求，进一步理清本局行政执法职能，明确执法职责、依据、程序、岗位，强化执法内部监督制约机制，切实维护法律、法规、规章的权威，维护公民、法人和其他组织的合法权益，确保本局依法行政各项工作落到实处。
（二）基本目标
内设执法机构及行政执法人员的法律意识明显增强，行政执法能力和水平显著提高，娴熟运用法律手段管理民政工作；民政行政许可、行政监管、行政处罚、行政强制、行政确认、行政给付等执法行为进一步规范；及时纠正和查处民政行政执法违法行为；使民政法律、法规、规章得到更加有效地贯彻实施。
二、实施行政执法责任制的范围和要求
（一）范围
局内有行政执法职能的内设机构，具体为：政策法规处、民间组织管理局、优抚处、安置处、救灾救济处、基层政权和社区建设处、区划地名处、社会福利处、社会事务处。有行政执法职能的直属事业单位，具体为：市殡葬管理所、市福利企业管理办公室。
（二）要求
1、梳理行政执法依据，公布行政执法依据目录，正确执行法律、法规、规章。
2、合理界定内设行政执法机构、行政执法岗位的法定职权，明晰执法流程。
3、按照权责一致原则，明确和落实内设行政执法机构的执法职权和责任。
4、建立公开、公平、公正的行政执法评议考核、行政执法过错责任追究和行政执法奖励机制。
三、法定的行政执法职能
根据法律、法规、规章和市政府“三定”方案的规定，目前我局的行政执法职能共114项，具体项目如下：
（一）行政许可（共5项）
1、成立社会团体的筹备许可
2、社会团体成立、变更、注销登记
3、社会团体分支机构、代表机构的设立、注销登记
4、民办非企业单位成立、变更、注销登记
5、建设殡仪服务设施、公益性骨灰安葬（放）设施的审批
（二）行政监管（共17项）
1、对社会团体实施年度检查
2、对民办非企业单位实施年度检查
3、自批准成立之日起即具有法人资格的社会团体备案
4、社会团体及其分支机构、代表机构印章式样和银行账号备案
5、社会团体设立办事机构备案
6、民办非企业单位印章式样、银行账号备案
7、民办非企业单位使用外文名称备案
8、民办非企业单位收费许可证备案
9、民办非企业单位职工工资、福利及物质奖励标准备案
10、民办非企业单位审计结果备案
11、行政区域外依法成立的行业协会在本市行政区域内开展活动的备案
12、对社会福利机构的指导、管理、监督和检查
13、对救助管理机构指导监管
14、公墓年检
15、对农村五保供养工作的监督管理
16、对捐赠款物的使用发放情况进行监督检查
17、对城乡居民最低生活保障制度执行情况进行监督检查
（三）行政处罚（共62项）
1、对社会团体在申请登记时弄虚作假，骗取登记的，或者自取得《社会团体法人登记证书》之日起1年未开展活动的处罚
2、对社会团体涂改、出租、出借《社会团体法人登记证书》，或者出租、出借社会团体印章的处罚
3、对社会团体超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的处罚
4、对社会团体拒不接受或者不按照规定接受监督检查的处罚
5、对社会团体不按照规定办理变更登记的处罚
6、对社会团体擅自设立分支机构、代表机构，或者对分支机构、代表机构疏于管理，造成严重后果的处罚
7、对社会团体从事营利性的经营活动的处罚
8、对社会团体侵占、私分、挪用社会团体资产或者所接受的捐赠、资助的处罚
9、对社会团体违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助的处罚
10、对社会团体的活动违反其他法律、法规的处罚
11、对有关国家机关认为社会团体应当撤销登记的处罚
12、对未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的处罚
13、对社会团体未向登记管理机关报告，举办涉外活动或者有重大社会影响的活动的处罚
14、对社会团体的活动资金大量用于与其宗旨不符的业务活动，或者无特殊原因，但一年中的日常办公费用和员工工资、保险福利待遇支出高于全年支出总额的20%的处罚
15、对社会团体不向会员报告财务收支情况的处罚
16、对社会团体非法刻制印章的处罚
17、对社会团体在申请设立分支机构、代表机构时弄虚作假的，或者自取得《社会团体分支机构登记证书》或《社会团体代表机构登记证书》之日起1年未开展活动的处罚
18、对行业协会超过一年未按照章程规定召开会员大会、会员代表大会或者理事会、常务理事会会议的处罚
19、对行业协会连续两年年度检查不合格的处罚
20、对行业协会依法登记后单位会员数量少于30个、个人会员数量少于50个，或单位会员、个人会员总数少于50个，且60日内仍未能达到要求的的处罚
21、对社会团体未经登记，擅自以分支机构、代表机构名义进行活动的处罚
22、对社会团体以分支机构下设的分支机构名义进行活动的处罚
23、对社会团体以地域性分支机构名义进行活动的处罚
24、对社会团体未经批准，擅自开立分支机构银行基本存款账户的处罚
25、对社会团体未尽到管理职责，致使分支机构、代表机构进行违法活动造成严重后果的处罚
26、对民办非企业单位在申请登记时弄虚作假，骗取登记的处罚
27、对民办非企业单位的业务主管单位撤销批准的处罚
28、对民办非企业单位涂改、出租、出借民办非企业单位登记证书，或者出租、出借民办非企业单位印章的处罚
29、对民办非企业单位超出其章程规定的宗旨和业务范围进行活动的处罚
30、对民办非企业单位拒不接受或者不按照规定接受监督检查的处罚
31、对民办非企业单位不按照规定办理变更登记的处罚
32、对民办非企业单位设立分支机构的处罚
33、对民办非企业单位从事营利性的经营活动的处罚
34、对侵占、私分、挪用民办非企业单位的资产或者所接受的捐赠、资助的处罚
35、对民办非企业单位违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受使用捐赠、资助的处罚
36、对有关国家机关认为民办非企业单位应当撤销登记的处罚
37、对未经登记，擅自以民办非企业单位名义进行活动的，或者被撤销登记的民办非企业单位继续以民办非企业单位名义进行活动的处罚
38、对民办非企业单位收益和资产挪作他用的处罚
39、对民办非企业单位员工工资、福利支出及物质奖励超过备案标准的处罚
40、对民办非企业单位为其他组织或者个人提供担保的处罚
41、对民办非企业单位印章式样、银行账号等未及时向登记管理机关备案的处罚
42、对民办非企业单位改变举办者,未按规定报登记管理机关核准的处罚
43、对民办非企业单位捐赠和资助资产的使用、管理情况未按规定向社会公布的处罚
44、对民办非企业单位未按规定设立决策机构和监事的处罚
45、对民办非企业单位违反国家法律、法规和有关政策规定的处罚
46、对民办非企业单位违反规定使用登记证书、印章或者财务凭证的处罚
47、对民办非企业单位年度未开展业务活动，或者不按照章程的规定进行活动的处罚
48、对民办非企业单位无固定住所或必要的活动场所的处罚
49、对民办非企业单位内部管理混乱，不能正常开展活动的处罚
50、对民办非企业单位拒不接受年检的处罚
51、对民办非企业单位不按照规定办理变更登记，修改章程未按规定核准备案的处罚
52、对民办非企业单位财务制度不健全，资金来源和使用违反有关规定的处罚
53、对民办非企业单位现有净资产低于国家有关行业主管部门规定的最低标准的处罚
54、对民办非企业单位年检中隐瞒真实情况，弄虚作假的处罚
55、对民办非企业单位连续两年不参加年检，或连续两年“年检不合格”的处罚
56、对未经批准，擅自兴建殡葬设施和未经批准，擅自开办公墓、乡村骨灰存放处和乡村公益性墓地的处罚
57、对故意损毁或者擅自移动界桩或者其他行政区域界线标志物行为的处罚
58、对擅自编制行政区域界线详图，或者绘制的地图的行政区域界线的画法与行政区域界线详图的画法不一致行为的处罚
59、对擅自对地名进行命名、更名行为的处罚
60、对使用非标准地名行为的处罚
61、对擅自出版地名密集出版物行为的处罚
62、对受赠人未征得捐赠人的许可，擅自改变捐赠财产的性质、用途行为的处罚
（四）行政强制（共5项）
1、收缴《社会团体法人登记证书》和印章
2、封存《社会团体法人登记证书》、印章和财务凭证
3、收缴民办非企业单位登记证书和印章
4、封存民办非企业单位登记证书、印章和财务凭证
5、取缔非法民间组织
（五）行政确认（共8项）
1、退出现役军人补办评定残疾等级的审核
2、补办《中华人民共和国残疾军人证》的审核
3、涉外、港澳台、华侨结（离）婚登记
4、收养登记
5、地名命名和标准地名使用审批
6、县、市、市辖区部分行政区域界线的变更办理
7、乡、民族乡、镇、街道办事处的设立、撤销、更名和驻地迁移的办理
8、对申办社会福利机构的审批
（六）行政给付（共2项）
1、军队离退休干部（含退休士官）和无军籍退休退职职工经费分配
2、军队离退休干部管理机构经费分配
（七）行政裁决（共1项）
1、对市内行政区域界线争议裁决
（八）其他行政行为（共14项）
1、民办非企业单位名称预登记
2、社会团体分支机构、代表机构变更登记
3、社会团体章程核准
4、民办非企业单位章程核准
5、经营性公墓设立审核
6、军队离休、退休人员接收、安置
7、退役士兵接收安置
8、军用饮食供应保障
9、特殊困难群众跨省救助返乡
10、福利企业资格认定审核、变更核准、年检年审
11、指定专门救灾捐赠机构或者设立临时救灾捐赠机构
12、《*市困难家庭救助证》的制作
13、指导和推进村（居）民自治
14、行政复议
四、履行行政执法职能的基本要求
（一）实体合法。行政执法应当严格依照法律、法规、规章的规定进行，没有违法事实或者违法事实不清以及没有法律、法规、规章依据的，不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的行政执法决定。
（二）程序合法。行政执法应当严格遵守法定程序。作出行政执法决定之前，应当告知行政相对人、利害关系人作出行政执法决定的事实、理由、依据及其所享有的权利，并给予陈述和申辩的机会；行政执法决定作出后，应当告知行政相对人依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。依法应当组织听证的或者行政相对人、利害关系人要求听证并有合法理由的，应当及时组织听证。行政执法人员与行政相对人存在直接利害关系的，应当主动回避。
（三）合理执法。行政执法，应当遵循公平、公正原则，平等对待行政相对人，不偏私、不歧视，合理行使行政处罚自由裁量权，排除不相关因素的干扰，合情合理地作出具体行政行为。
（四）高效便民。行政执法，应当严格遵守法定时限，积极履行执法职能，提高办事效率，提供优质服务，方便当事人。
五、内设执法机构及执法职能分解、工作流程和执法责任
（一）内设执法机构和执法职权分解
1、政策法规处
组织起草民政地方性法规、规章草案；负责规范性文件的审核工作；指导监督民政行政执法和普法工作；办理行政复议和行政诉讼事项。
2、民间组织管理局
负责起草社会团体和民办非企业单位管理的地方性法规、规章草案；负责全市社会团体和市级民办非企业单位的登记和年度检查工作；负责设在本市的涉外社团、监督社团活动，查处社团组织和民办非企业单位的违法行为，查处非法民间组织和未经登记的民办非企业单位；协调社团和民办非企业单位业务主管部门的管理工作，指导区、县（市）民间组织管理工作。
3、优抚处
组织、协调全市拥军优属工作；负责优抚对象的优待、抚恤、补助；贯彻执行优待抚恤政策、制定实施本市优抚办法及标准，评（核）定伤残等级；承办烈士的评定申报；承办现役军人、军队离休干部、参战民兵（民工）死亡和烈士遗属的抚恤事项；指导烈士纪念建筑物的管理工作；指导区、县（市）的优抚工作；承担市双拥领导小组办公室的日常工作；指导军用饮食供应站的管理工作。负责全市复员干部、转业士官、退伍义务兵的接收安置工作；承担市复员退伍军人安置办公室日常工作。
4、安置处
负责全市军队（含武警）离退休干部、退休士官、无军籍退休退职职员（职工）的接收安置和服务管理工作；承担市军队离退休干部安置领导小组办公室的日常工作。
5、救灾救济处
负责组织协调全市自然灾害涉及群众基本生活的救助工作，负责相关灾情的核查、报灾工作，负责救灾款物的申请、接收、管理、分配并检查监督使用情况，保障灾民基本生活；组织实施城乡居民最低生活保障工作和其他困难对象生活救济工作；组织实施市区征地农转非劳动年龄段以上人员生活补贴发放工作；指导农村五保对象供养工作；组织、指导救灾捐赠、扶贫济困等社会互助工作。负责社会各界捐赠物品的接受、保管、运送和捐赠款的管理使用。
6、基层政权和社区建设处
调查研究基层政权与基层群众自治组织现状,提出加强基层政权建设的意见和建议;拟定城乡基层政权建设和基层群众自治组织建设的有关政策、法规和规章并指导实施；指导村(居)委会组织建设和制度建设;指导培训街道、乡镇干部和村(居)委会干部；承办先进乡镇、街道和示范村(居)委会评比、表彰的具体工作;推进社区建设,指导社区服务。
7、区划地名处
研究全市行政区划布局，制定设镇预测规划；承办乡、民族乡、镇和街道办事处的设立、撤销、更名、界线变更及驻地迁移的审核、报批工作；负责市、县（市）、乡（镇）界线勘定工作，调处边界争议，向省、市政府提出处理建议；制定本市地名规划，组织开展地名标准化工作；负责权限内地名命名、更名的审核和审批工作；负责地名标志的设置和管理工作，承担市地名委员会办公室的日常工作。
8、社会福利处
制定全市社会福利事业发展规划和各类社会福利事业单位的管理规章，指导社会福利事业单位的管理工作；贯彻执行对流浪乞讨人员救助管理的政策法规，负责精简下放人员的救济补助；承担老年人、孤儿等特殊困难群体权益保护的行政管理工作。
9、社会事务处
负责全市婚姻登记、收养登记和殡葬管理工作；办理涉外、涉港澳台华侨及出国人员的婚姻登记；办理涉港澳台、华侨及*市儿童福利院送养的收养登记工作；负责婚姻登记人员的培训和开展婚前教育工作；参与保护合法婚姻和妇女儿童合法权益工作；制定全市殡葬事业发展规划；指导殡葬服务单位的规范化管理工作；会同有关部门制止和查处违反殡葬管理规定的行为。
（二）有行政执法职能的直属事业单位和执法职权分解
1、市殡葬管理所
协助社会事务处负责殡葬管理工作，指导全市殡葬改革和殡葬事业单位的建设和管理，负责督促检查殡葬法规执行情况和殡葬改革宣传工作；管理港澳台华侨在本市的丧葬事宜；指导公墓和殡仪馆的建设与管理工作。会同有关部门制止和处理违反殡葬管理规定的行为。
2、市社会福利企业管理办公室
对全市福利企业实行宏观管理、指导、协调、服务和管理；承办福利企业审办、变更的初审;对福利企业年检、普查、抽查和复查;维护福利企业和残疾职工的合法权益;监督福利企业减免（退）税金的使用和管理;承办直属企业工商营业执照变更和工商年检的申报;协助直属企业搞好产品认证领证和技改项目申报;依照“统计法”归口审核、汇总、上报各类统计报表;帮助指导福利企业改革、转制、协助停产、半停产等福利企业分流安置残疾职工。
（三）工作流程
工作流程即行政执法流程（见行政执法流程图）。
（四）执法责任
推行行政执法责任制的关键是要落实行政执法责任，规范行政执法行为。对有违法或者不当行政执法行为的执法机构，应当视造成的后果和影响，给予限期整改、通报批评、取消评比先进资格等处理；对有关行政执法人员，应当根据年度考核情况，结合过错责任、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理。
具体行政行为在行政复议或行政诉讼中被认定违法，予以变更、撤销比例较高的，在外部评议中群众满意度较低或者对推行行政执法责任制消极应付、弄虚作假的，可以责令该执法机构限期整改，情节严重的，可以给予通报批评或者取消评比先进的资格。
六、内部评议检查的要求、程序和检查结果的应用
（一）评议检查的要求
评议检查按照公开、公平、公正的原则进行，与局工作目标责任制考核、公务员年度考核相结合。在评议检查中，要公正对待、客观评价局各内设执法机构的执法行为。评议检查的标准、过程和结果应予以公开。
（二）评议检查的程序
1、自查和自评：各内设执法机构、有行政执法职能的直属单位根据年度工作目标落实情况，在认真总结年度行政执法责任制实施情况的基础上，于当年11底前，将本机构实施行政执法责任制工作自查总结材料报局依法行政和普法教育工作领导小组办公室。
2、审查和提出检查意见：局依法行政和普法教育工作领导小组办公室对局内设执法机构报送的自查材料进行审查，结合平时掌握的情况，提出对各内设执法机构的检查意见。
3、局长办公会议确定检查意见：根据局依法行政和普法教育工作领导小组办公室提出的对各内设执法机构的检查意见建议，确定相关评价。
（三）评议检查结果的应用
评议检查的结果，作为对工作目标责任制评议和干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。对评议检查结果为优秀的执法机构，给予通报表彰；不合格的执法机构，给予通报批评，并责成其写出书面整改意见。
七、内部责任追究的内容、方式和程序
（一）内部责任追究的内容、方式
本局行政执法人员在实施具体行政行为过程中，有下列情形之一的，情节较轻的，对有关责任人员给予批评教育或者口头告诫；情节严重的，对有关责任人员给予通报批评或者书面告诫，并可视情节调离工作岗位、离岗培训等；构成违纪违法的，依照有关法律规定进行处理：
1、对符合法定条件的申请不予受理的；
2、不在办公场所公示依法应当公示的材料的；
3、申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次性告知其必须补交的材料；
4、作出不予受理、不予批准或许可决定，未依法说明理由的；
5、对符合法定条件的申请人不予许可或确认的；
6、对不符合法定条件的申请人予以许可或确认的；
7、不在法定期限内作出行政许可、行政复议决定或行政确认的；
8、作出行政处罚、行政许可行为，依法应当举行听证会，没有举行的；
9、作出行政许可后，依法应当向社会公开，没有向社会公开的；
10、作出行政处罚决定前，没有告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据的；
11、作出行政处罚决定前，没有告知当事人依法享有的权利的；
12、作出行政处罚前，没有听取当事人陈述或申辩的；
13、作出的行政许可、行政处罚决定或行政确认行为没有事实依据或事实认定不清的；
14、作出的行政许可、行政处罚决定或行政确认行为没有法律依据或违反法定程序的；
15、对当事人同一违法行为给予两次以上罚款的；
16、擅自改变行政处罚种类、幅度的；
17、具体行政行为作出后，没有依法告知当事人救济途径的；
18、在行政诉讼中，没有积极应诉的；
19、不依法履行监督、检查、指导职责的；
20、执法人员与当事人有直接利害关系，没有回避的；
21、索取或收受他人财物或者谋取其他利益的；
22、，对应当予以制止和查处的违法行为不予制止、查处或包庇、纵容的；
23、工作执行完成后，没有及时将相关资料归档的。
24、有其他错误行为，需要追究责任的。
（二）内部责任追究的程序
1、由局监察室对需要追究内部责任的事项进行初步审查，并在7个工作日内提出是否追究内部责任的意见，报请局领导审核。
2、决定追究责任的，监察室应安排人员调查核实，收集相关证据，在30个工作日内提出处理意见，报局长办公会议讨论决定；情况复杂的，经局领导批准，可延长15个工作日。需要给予处分的，根据相关纪律、法律程序办理。
论文摘要:通过明确“民办非企业单位”的特征及其经济环境，指出了民办非企业单位会计核算存在的若干问题，提出了加强民办非企业单位会计核算若干建议。
所谓“民办非企业单位”，根据国务院娜布的侃办非企业单位登记管理暂行条娜效定，指企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产独立举力的、从事非营利性社会服务活动的社会组织它的基本特征是:不是由政府或者政府部门举办的、具有组织完善性、非营利性、支持社会公共事业或选定利益。
民办非企业单位其实质为民间组织的一种形式。据统计，目前，我国已有民办非企业单位14余万户，这些民办非企业单位主要分布在教育、文化、卫生、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务业等行业中，如九龙篮球俱乐部、福州大化户外休闲登山俱乐部、深河市“绿茵”健身俱乐部、高仕足球棋俱乐部、少林武术馆、漂河市银河健身俱乐部等，在上海各类民办非企业单位有4500余家，从业人员约为10万人左右，其中约有3万余名下岗再就业人员。
民办非企业单位又可分为法人类民办非企业单位和非法人类民办非企业单位。法人类民办非企业单位注册资金不少于3万元，在县沛、区)登记的注册资金不少于10万元，在省登记管理机关中申请登记的民办非企业单位其注册资金不少于20万元。
1民办非企业单位会计核算存在的主要问题
1.1一些民办非企业单位的财务人员在专职或兼职担任财务工作时，却不了解民办非企业单位的单位性质，不清楚民办非企业单位与企业的区别，与事业单位的不同，所以做起工作也是糊里糊涂。
1.2会计核算不规范。一些民办非企业单位在帐务处理上混乱，会计科目设置不规范，经常将不同经济内容和类别的原始凭证汇总填制在一张记帐凭证上，分不清会计科目对应的哪些是原始凭证内容;填制刽卜凭证内容不完整，刽于交接日期及有关事项不详，造成责任界线不清。
1.3一些民办非企业单位只有明细帐，没有总帐，有的只有一本“流水帐”;有的在帐薄登记发生错误时，更正方法不规范，有涂改、乱擦、挖补、有的年末不对帐和结帐。
1.4会计核算违规，不遵守规则。一些民办非企业单位在处理会计业务时，有些业务按仕业会计制l妙，有的运用停业单位会训制度》。在会计核算上会计科目随意编制的现象普遍。例如:对“固定资产”的人帐标准、入帐方法存在随意性，不按规定的会计处理方法处理，从而不能正确训提折旧，真实反映民办非企业单位实际净资产的情况，导致会计信息的不真实性。
1.5不能正确的运用国家税法给予民办非
企业单位的各项税收优惠。依据我国抿办非企业单位登记管理暂行条锄的规定，民办非企业单位也是非营利性社会组织的一种，税收优惠是政府对非营利组织的最有力的支持。但一些民办非企业单位就错误地认为民办非企业单位既然非营利性，那么单位的一切收人都不交税。
2明确民办非企业单位的经济环境，加强民办非企业单位的会计核算
2.1学习、了解民办非企业单位的基本情况，提高对民办非企业单位的认识。民办非企业单位的设立由各级政府部门登记设立，由各级政府部门对民办非企业单位依法管理，按年度进行检查，监督管理工作。
需要强调的是:
(1)民办非企业单位从事非营利性社会服务活动，又可称作非营利性社会组织，其所提供的公益性社会服务，不以营利为目的，且盈余不在举办者及成员中分配的社会实体。同时享有自主权，依照法律、法规、规章和章程独立开展公益性业务活动，同时接受业务主管单位和登记管理机关的监督检查，不得从事营利性经营活动。
(2)民办非企业单位会计核算适用民间非营利组织会计制度。
(3)民办非企业单位可以通过招投标的方式争取各级人民政府的支持，承办公益事业项目、同时争取得到企业、事业单位、社会团体、其他社会组织及公民个人向民办非企业单位提供的资助和捐赠。
2.2加强民办非企业单位的法制建设，创造良好的会计环境。针对民办非企业单位的特点，以《会计法》、《税法》为主要内容，定期对民办非企业单位进行法制教育，增强单位各级领导和广大财会人员的法制观念，加强单位内部的会计监督，明确单位领导、一把手是会计的第一责任人。会计机构、会计人员应依法行使职权，认真进行会计核算，严格票据管理。
2.3提高会计人员的素质与职业道德
制定与民办非企业单位相适应的财务管理制度，会计核算基本要求。对民办非企业单位的会计人员定期培训财政法规、桧计基础规褂，强化会计人员执行财政法规、税收政策意识与业务素质，针对工作中较难以区分的业务问题，进行专项培训，有效地提高会计人员的业务水平
积极鼓励会计人员参加会计职称考试及相关考试，对考试合格并取得相关会计师职称的人员给予重用。会计人员要持证上岗从而提高会计人员的整体业务和职业道德。
2.4认真学习《税法》，全面掌握国家赋予民办非企业单位各项税收的优惠政策，充分利用这些政策，更好的为民办非企业单位服务。
对非营利组织本身，中国税法规定了比较丰富的税收优惠。
(1)企业所得税。我国停业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》以及其他相关税法规定，在非营利组织的收人总额中，一部分收人项目可以享受免税政策。例如:民办非企业单位会费收人。
(2)房产税。我国对非营利组织制定了比较优惠的房产税税收减免政策。例如:宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的房产等可以免缴房产税。但非营利组织出租的房产以及非本身业务用的生产、营业用房产不属于免税范围，照收房产税。例如公园、名胜古迹中附设的影剧院，小卖部、照相馆等所使用的房产及出租的房产，也要征收房产税。