论文摘要:我国农村社会养老保险从20世纪80年代中期开始试点探索，时至今日，已有23年的历程，大致经历了探索试点期、稳步发展期、衰退期、恢复与创新发展期。回顾我国农村社会养老保险制度的历史演进过程，反思其中存在的问题，总结历史经验和教训，对我们构建良好有序的新型农村社会养老保险制度意义重大。
我国农村社会养老保险最初是根据国家“七五”计划的要求，从1986年开始探索，并于1992年原民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(下称《基本方案》)，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则(简称“老农保”)。时至今日，已有23年的历程，期间有曲折也有发展。然终究因出现诸多问题，已不适应经济发展的要求。在此基础上，2009年6月24日，国务院总理主持召开国务院常务会议，研究部署开展新型农村社会养老保险试点，并于9月4日《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(下称《意见》)，明确提出“2009年新型农村社会养老保险试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2022年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”(简称“新农保”)。这无疑是全国人民的福音。然而，构建新型农村社会养老保险需不断总结历史经验和教训。回顾历史，总结经验教训，意义重大。取其精华，去其糟粕，方能有一个良序的新型农村社会养老保险制度，造福全国农村人口。
一、我国农村社会养老保险制度的历史回顾
我国现代意义上的农村社会养老保险从1986年开始探索。在此之前，我国农村都是以家庭养老为主、集体保障为辅的养老模式。农民的养老需求一般都在各自的家庭中解决，政府和集体经济负责解决的只是为数不多的“五保”供养问题。“五保”制度用以专门解决乡村孤老残幼的生活保障问题，规定集体经济必须保障农村居民中无法定抚养义务人，无劳动能力，无生活来源者的吃、穿、住、医、葬(孤儿保教)，使他们生养死葬都有指靠。然而随着改革开放后我国农村经济体制改革的全面展开，农村社会保障尤其是养老保险制度在新形势下重要性日益重要。在这之后，农村社会养老保险制度逐步发展起来，其基本历程是:
(一)探索试点期(1986-1992)
我国政府从上世纪80年代中期年开始进行建立农村社会养老保险制度的探索。1986年10月，民政部和国务院有关部委根据国家“七五”计划关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的要求在江苏省沙洲县(现张家港市)召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”，提出在农村经济富裕地区，开展以社区(即乡镇、村)为单位的农村养老保险。1991年6月，国务院制定《关于企业职工养老保险改革的决定》，明确要求民政部负责农村(含乡镇企业)养老保险改革。1992年1月民政部印发《基本方案》，要求各地结合实际进一步组织试点，积累经验。到1992年，农村社会养老保险试点工作在全国950多个县、市展开，其中160多个县、市基本建立了农村社会养老保险制度。
(二)稳步发展期(1992-1998)
1992年起，农村社会养老保险制度在全国各地推广开来。1993年国务院批准建立农村社会养老保险管理机构，各种规章制度与操作方案陆续出台。1995年10月召开的全国农村社会养老保险工作会议，明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险，并分类指导，规范管理的原则。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，截至1997年底，全国己有31个省、自治区、直辖市的2000多个县、市、区、旗开展农村社会养老保险工作，8000多万农村人口参加保险。
(三)衰退期(1998-2002)
1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷人停顿状态。政府对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前中国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。据劳动和社会保障部公布的有关统计数据显示，从1999年开始，农村社会养老保险的参加人数一直在减少，1999年为8000万人，2000年为6172万人，2002年只有5462万人。
(四)恢复与创新发展期(2002以后)
以2002年11月党的十六大明确提出要在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”为标志，农村社会养老保险工作进人了一个新的发展阶段。各个地方开始结合本地农村经济发展水平，制定出更为切实可行的农村社会养老保险政策，并取得了一些有益的经验。全国农民参保的人数基本比较平稳。至2006年底，全国参加农村养老保险的人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，共计支付养老金so亿元，年末农村养老保险基金累计结存354亿元。可以看到，此阶段参加养老保险的人数并未有明显的增加，效果并不明显。根本原因在于，在这年间，我国实行的还是1992年民政部颁布实施的“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”的农村养老保险制度。这种制度实施收获依然甚微，举步维艰。为适应经济社会发展的需要，国家急需创新这一制度。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院于2009年9月4日颁布了《意见》，提出了按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，以多种方式推进新型农村养老保险制度建设。这一制度是对《基本方案》的完善和创新。
二、我国农村社会养老保险制度发展的反思
回顾历史，“老农保”已不足以应对当前及未来农村养老保障的实际需要，严重滞后于经济社会发展。“新农保”又刚刚起步，在这交替之际，需要对此进行深刻反思，以便更好实现“新农保”所定目标。笔者认为至少可以从以下几个方面总结经验教训。
1.农村养老保险制度变迁至关重要，对于我国农村社会转型期的时代背景和发展趋势尤为如此。改革开放以来，随着政府一系列政策措施的推行，农村经济状况发生了巨大的变化。农村集体经济解体，家庭联产承包责任制普遍推行，计划生育政策的推行使农村人口结构发生了很大变化，老年人口的比重不断增大，农村老龄化程度不断加深，户籍制度的松动、经济的发展、城市化步伐的加快以及乡镇企业的发展壮大，农村人口进城务工经商的年轻人不断增加。这些都使得家庭养老陷入困境，社会养老保险就成了农村养老的现实问题。要求不断创新农村社会养老保险制度，以适时展要求。这也是改善民生、促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会和社会主义新农村建设的需要。
2.农村社会养老保险制度变迁，必须要使制度内的农民真正受益，才能从根本上促进其发展。反观《基本方案》和“老农保”，不难发现存在诸多问题，而最其根本的是农民没有从中真正受益。表现在:其一，资金筹集标准过低，保障能力极其有限。《基本方案》规定，社会养老保险费的缴纳标准实行从每月2,4,6,8,10,12,14,16,18,20元10个档次，供投保人自由选择。在当时农村社会经济发展水平普遍偏低的情况下，大多数农民要么不参加农保制度，要么“被迫”选择较低档次的缴费标准。据调查，1998年农保制度向5918万参保农民发放了养老保险金，月均养老金为3.5元。如此低的待遇水平难以发挥养老保障的功能。其二，“保富不保穷”、“保小不保老”。《基本方案》规定，“凡达到了全国和全省农民人均收人的农村居民，必须坚持养老保险;凡是已经解决温饱，且基层组织较为健全的地方，坚持政府积极支持引导和群体自愿参加相结合;凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”我国目前开展养老保险的大多地区是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，而经济不发达的落后地区，穷困的农民不能从社会保险制度中获益。这无疑违背了社会保险制度再分配的根本原则，出现了“保富不保穷”的现象。此外，在农村社会养老保险执行中出现了“保小不保老”的倾向。在实施过程中，由于年龄较大者预期待遇较低，因此在自愿性参保规定下都倾向于选择不参保，结果是只有年轻农民参加农保。在部分地区甚至出现了低龄参保的现象，许多年长者为自己的子女，甚至是孙子女投保。在山东省的胶南、聊城、莱州、平阴等县(市)实行农保制度情况的调查发现:农保制度推行中出现了“保小不保老”的倾向，19岁及以下人口投保者约占全部投保人口的60%以上，少数村、镇达到90%，这其中又以0岁一10岁年龄组更为突出，约占全部参保人口的70%左右。无疑使一些人被排斥在这种制度外。这些都导致农民没有从中真正受益，制度存在缺陷。
3.政府在农村养老保险制度变迁中，担负重要的角色。政府是农村社会养老保险的主要推动者，其担负着主要责任，尤其是担负着财政责任。而“老农保”的艰难实施的重要原因之一是政府责任的缺失，使其完全退化为农民的自愿储蓄制度，不具有社会性和保障性。《基本方案》明确指出:“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的农村社会养老保险制度。这无疑是政府的缺位。正如“温克勒在总结欧洲国家农民养老保险金的财政状况时所说，没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出，他们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴”。
三、政策展望
1、以高度的责任感主动做好文秘工作
做好文秘工作是我的一项基本职责。一年来，我在适应、熟悉文秘工作的基础上，坚持高标准、严要求，努力掌握金融文秘方面的知识，取得了较大的进步。
一是认真起草各类文件。作为联社文秘工作人员，起草、印发综合文件是我的本职工作。一年来，我努力学习公文相关知识，严格把好县联社下发文件的程序关、格式关、文字关，提高了行文质量，强化了文件促进工作的功能。2003年，共起草县联社半年和全年工作总结4份，工作意见2份，其他各种请示、通知等文件十余份。特别是写工作总结，农村信用社工作年年差不多，总结也年年要写，但每年的总结我都决不简单照搬照抄，总是认真对待，提前作好准备，在“创新”上下功夫，既要对工作进行客观的总结，又要确保结构、布局、内容上有所创新，在总结的构思、布局、层次及遣词造句上都费尽心思，保证按时高质量完成，得到了上级部门的好评。一年来，我多次起草、报领导签发向市联社、人民银行及辖内各信用社的各种报告、请示、通知、意见等文件，为上级部门了解我县联社业务开展情况，指导基层信用社工作的开展，都起到了一定的作用。
二是仔细搞好会议材料。2003年里，我出色地完成了一次党建会议、一次工作会、一次社员代表大会和多次全县农村信用社季度例会、座谈会等大型会议材料的组织工作。从会议材料的拟写、打印、分发，到会议精神和决议的公布及会议材料的整理、归档，我都做到有条不紊、不错不乱，从没出过重大的差错，保证了会议质量，获领导好评。一年来，我先后拟写了全年工作会议主题讲话、季度工作例会领导讲话近十篇。年初，我写出了县联社领导在全县农村信用社工作会议上的讲话——《继往开来，与时俱进，真抓实干，努力开创我县农村信用社工作新局面》，客观地总结了我县农村信用社2002年度取得的优异成绩，认真分析了当前的形势，明确提出了2003年工作部署和安排，将领导的意图和会议决定的事项，用文字准确地表达出来，当时参加会议的市联社及县委、县政府领导对该讲话稿都给予了很高的评价。7月份，根据我县农村信用社上半年工作中通过检查发现的一些问题，在领导的授意下，写出了《严肃纪律，促进持续健康发展；真抓实干，确保全面完成任务》的讲话，对上半年工作取得的成绩进行了总结，对存在的不足及问题进行了认真的分析，并着重强调在下半年要以业务为中心，以纪律为保障，确保全面完成市联社下达的全年目标任务，为三季度我县联社“制度落实专项检查执行月”活动的开展，保持辖内稳定和业务持续发展起到了积极的促进作用。
三是深入开展调查研究。在做好日常工作之余，我还结合农村信用社工作特点及实际，积极深入基层、深入一线开展调查研究，撰写相关论文与报道，有多篇被省部级以上刊物录用。月份，对全县农村信用社支农情况开展了调查，对我县农村信用社积极支持“三农”，努力转变支农方式，切实提高支农服务，大力推动地方农村经济发展情况进行了归纳与总结，写出了《****》，被《**》杂志刊用。月份，结合我县农村信用社中间业务发展的实际情况，主笔撰写了《****》的论文，概述了农村信用社中间业务的发展现状，分析了中间业务发展滞后的原因，并提出了推动农信社中间业务发快速、高效、健康发展的四条对策，被《**报》在三版头条刊用。
2、以强烈的荣誉感全力做好宣传工作
做好宣传工作是人秘科的一项重要职能。2003年里，我充分发挥自己爱好写作的特长，承担起了联社大量的信息反映工作。
一是切实加强信息报道。为创造良好舆论氛围，推动我县农村信用社业务发展，我主要从二个方面做好了宣传工作：一方面是适时开展对外宣传报道工作。我总是注重从全县农村信用社改革发展及日常经营管理工作中发现并抓住好的素材，及时加以报道。如9月份，我县农村信用社积极发放助学贷款帮助贫困农户子女上学，我及时调查了解情况，据此写出了《****，****》，先后被《****》、《**》等刊物录用。一年来，我共向外投稿数十篇，先后被部级报刊录用篇、省级报刊录用篇、市级报刊录用篇，从而扩大了农村信用社知名度，塑了我县信用社良好形象。另一方面是加强系统内宣传力度。半年度，我县联社在全市首次以县为单位实现整体盈利，根据领导的安排和授意，由我主笔写出了《***》的经验材料，在全市农村信用社年中例会上进行交流，获领导好评。年底，根据我县联社上年度首次实现社社盈利，我及时总结分析，认为主要是由于实行改革激发了员工的工作积极性。据此，我写出了《**》的报道，被《***》刊用。
二是努力搞好信息宣传。信息是决策的基础和依据，是办公室的重要工作。为及时反映我县农村信用社工作动态，根据领导的要求，我将各段时期的工作重点、各项工作进展情况、工作难点及员工的工作心得、意见建议等内容编印成《*信合动态》，并认真做好审稿、修改、排版、校对、打印等各环节的工作。一年来，共出刊12期。这既为全县信合员工展现信用社风貌和职工风采提供了一个写作窗口，又为联社领导提供了大量富有价值的工作信息，对基层的工作起到了相互交流、相互借鉴、相互促进的作用，推动了各项工作的开展。如月份，在辖内农村信用社旺季“三收”攻坚战关键阶段，我深入基层掌握情况，写出了《百花园中一奇葩》、《付出总有回报》、《汗水浇开“效益花”》等文，编辑了一期《信合动态》专刊，介绍了完成任务较好的*社、*社、*社“三收”期间的工作作法，供各社相互借鉴，为全县业务发展加油助威。月份，以学习贯彻市联社季度例会主要领导讲话精神为契机，结合我县农村信用社系统开展的思想、纪律整治活动，我又撰写了《令严方可以肃军威，命重始足以整纲纪》、《上下同欲成合力，严肃纪律塑形象》等文，出了一期《信合动态·思想纪律整治专刊》，为该项活动的顺利开展起到了较好的推动促进作用，在广大员工中引起了强烈的反响。
3、以严谨负责的态度积极做好其他工作
关键词:农民;养老保障;发展历程;问题;思路
2010年1月28日，国务院副总理回良玉在全国老龄工作委员会全体会议上指出，截至2009年底，我国60岁以上的老年人口已经达到1.67亿，占全国总人口的12.500，按照国际通行标准，我国人口年龄结构已经开始进人老年型，并已成为世界上老年人口最多的国家。
我国是一个农业大国，农村人口占总人口的绝大多数，农村老年人口是我国最大的老年人群体，据2005年的人口普查数据，我国农村老年人口占全国老年人口总数的65.82。随着农村人口年龄结构快速向老龄化转变，传统的家庭养老方式无论是在保障能力还是保障的可靠性上都遇到了前所未有的困难和挑战，已无法满足广大农民的养老需求。为此，政府探索性地采取了一系列措施解决农民养老保障问题，这些措施的采取取得了一定的成绩，但仍存在不少问题，并不能真正适应我国不同发展水平的农村的实际情况。因此，切实解决农民的养老保障问题，使改革发展的成果惠及农村老年群体，对于落实科学发展观、构建社会主义和谐新农村具有重要的意义。
一、我国农民养老保障的发展历程
新中国成立以来，我国农民养老保障的发展大致可分为两个阶段:
第一阶段是改革开放前的集体保障与家庭保障相结合阶段，这一阶段的特点是五保老人依靠集体供养，即五保供养制度萌芽并逐步走向制度化，但是非五保老人基本上还是依靠家庭保障。1954年第一届全国人大一次会议上制定的新中国第一部宪法中明确规定了“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”，从法律上保障了农民年老时的基本生活需求权利。但是当时我国农村生产力水平低下，在集体经济发展过程中，大多数农村只能对鲜寡孤独的老人实行具有临时救济性质的“五保”制度，只能保证这部分人的基本养老问题。对于广大农村老年人来说，家庭仍然发挥着照顾他们衣食起居和精神慰藉的养老功能，家庭养老仍是这一阶段农村养老的最主要方式。
一是积极做好村级规模调整工作
按照《**镇村级规模调整工作实施方案》总体部署，成立了以农经站为主的**镇村级集体资产、债权债务清理工作小组。我站认真履行规章制度，严格规范执行村级集体资产清理处置工作程序，及时冻结涉及规模调整村的集体资产，理清债权债务并完成载体转移，编制明细清册，出具清产核资报告，针对性采取直接全额融合资产法对集体资产进行了优化处置，确保了村集体财产安全、完整、不流失，有力推动并巩固了村级规模调整工作的成果。
二是稳步推进农村集体资产审计工作
结合第七届村民委员会换届，我站及时组织任期内财务审计工作，审计过程由各村民主理财组参与监督，审计结果在第一时间，实事求是地报告给各村选举委员会，并在村务公开栏及镇政务频道向群众公示，切实履行了干部离任审计监督职责，确保了换届工作的顺利推进。
三是进一步完善村级财务管理
1、抓公开，强化财务管理。贯彻落实《**镇农村财务管理办法》，强化农村资金管理，坚持财务公开，加大监管工作力度，有效规范了村级财务管理，使我镇农村财务管理“规范化、制度化、民主化、公开化”持之以恒。
2、明程序，强化“双代管”制度。在“三权”不变的原则下，严格按照民主管理要求完成会计委托程序，完善了并村后的各村（居）村财委托管理机制。
3、提效率，强化软件建设。进一步对农村财务电算化的软件应用进行完善，全面落实村级会计电算化管理，极大提高了财务管理工作效率，真正把农村财务管理的凭证审核、账务处理，财务公开、民主管理、监督管理等功能落到了实处。
四是依法做好农村经济统计工作
按期完成了企业统计、农经统计及农村住户抽样调查调查报表的填报。根据农经口径统计，2010年全镇农村经济总收入完成5.04亿元，占年度任务5亿元的100.8%，农民人均纯收入6840元，同比增长14.92%元。
五是积极落实劳动保障惠民政策
1、积极参加区劳保局组织的各种学习培训和自学活动，保障所工作人员顺利通过考试并取得职业指导师资格。成功解决了5起拖欠农民工工资问题追讨工资共20余万元。
2、积极推进城镇居民医疗保险，全年累计参加城镇居民医疗保险643人，其中：学生及18周岁以下人员107人，18周岁及以上人员536人；共征收个人缴纳基本医疗保险费82590元，占任务数350人的183%。
3、扎实开展农村劳动力技能培训，成功举办三次农村劳动力技能培训，累计培训人数达150人。以专业教师授课指导以及观看技术影像资料等方式，有效地提高了广大农民的茶叶生产、加工技能，强化了农村剩余劳动力转移的科学引导。
六是扎实推进第二次全国经济普查工作
在镇党委、政府的高度重视和强力领导下，广泛动员、积极部署，充分利用政府网络、有线政务频道、宣传标语和村居户外公告屏等多种途径在全镇范围进行大力宣传普查相关知识，从镇、村共抽调了38名业务素质高、熟悉财务知识和计算机应用且有一定工作经验的人员，开展业务培训，做好上户清查登记工作。全镇共清查登记普查对象1334户，严格按照区统一部署，全面完成了经济普查阶段性工作。
2010年工作谋划
指导思想：以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实中共十七届三中全会精神，紧紧围绕镇党委、政府总体工作思路，不断稳定和完善农村土地承包关系，狠抓落实农村财务监管，减轻农民负担，以指导农村财务审计、农村集体资产管理、农经信息调查核算统计为重点，做大做强农民专业经济合作组织，建立健全高效便民的农业服务体系，切实维护农民合法权益,使该镇农业经济又好又快的发展，为农民增收、农村和谐做贡献。
工作安排
一、农村财务管理工作达到新水平
1、利用村级规模调整和村两委换届为契机，进一步完善“村（居）财镇管、组财村（居）管”的会计委托制度，层层签订责任状，全面落实目标责任。加强村级流动资产管理，提高固定资产和资源有效利用率，综合提升集体资产管理水平，切实做好**居创世有限公司的财务监管工作，使村财镇管机制步入正规化，真正实现农村财务管理新的发展。
2、切实抓好村集体财务公开，日常性财务收支做到真公开、常公开，重点财务内容做到专项公开、随时公开，务必使农民群众满意。确保一年内开展两次大检查，重点要解决公开不全面、公开程序不规范、不公开等问题。
3、积极化解村级债务，完善农村集体资产管理制度。摸清村（居）生产性债务情况，在锁定旧债、制止新债的前提下，分析债务构成，积极探索化解债务的措施和方法，优先化解农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务。
4、继续做好农村经济各项统计工作。继续认真开展第二次全国经济普查现场登记工作，准确把握该镇经济总量，预测2010年该镇农村经济总收入保持21%的增长速度，达到6.07亿元；农民人均纯收入增长12％以上，达到7660元。
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二、减轻农民负担工作再上新台阶
一是强化村居农民负担监控点建设，对农民建房、农村义务教育、修建道路、自来水、电费等收费情况，进行专项检查。二是规范村级“一事一议”筹资筹劳管理，严格审批程序，严查借“一事一议”名义加重农民负担的行为。三是严格执行农民负担“一票否决”制度，切实维护农民的合法权益。
三、农民专业合作组织建设迈出新步伐
一是大力宣传贯彻落实《农民专业合作社法》，达到家喻户晓、人人明白。二是依法规范完善农民专业合作社运作程序，按照“民主决策，成果透明，自我约束，自我发展”的原则，把现有的3个农民专业合作社纳入运行的轨道。三是采取“政策推动、示范带动、能人发动，积极发展”的路子，大力推进农民专业合作社的发展，进一步促进农民的增产增收。在做好以上工作的同时，依法处理好群众来信来访、政策调研等工作，保持农村社会稳定和经济的协调发展。
四、基层保障机制进一步完善
1、进一步完善城镇居民医疗保险、城镇集体企业未参保职工生活保障工作。在认真总结2010年城镇居民医疗保险工作经验的基础上，结合镇情制定切实可行的工作计划，落实各项工作指标。完善建立健全“十个台帐”，继续为下岗职工和退休职工搞好社会化管理服务工作。
2、密切关注镇内各企业单位有无违反劳动法律、法规情况，指导完善各项用工合同签订内容，协助区劳动局各项工作的开展。
五、农经队伍建设不断加强
一、关于新形势下推进农村改革发展的重大意义、指导思想、目标任务和重大原则
（一）高度重视农业农村工作是我们党的一贯战略思想。“三农”问题始终关系党和国家事业发展的全局。在改革开放的进程中抚今追昔，我们党更加深刻地认识到，对于我们这个有着13亿人口的国家来说，农业始终是安天下、稳民心的战略性产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。在我国这样的社会条件下进行社会主义建设，就必须把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。
改革开放以来，党召开了多次中央全会专题研究农业农村工作。1978年，党的十一届三中全会拉开了农村改革的序幕。1979年，党的十一届四中全会进一步统一了全党对推进农村改革的认识。1991年，党的十三届八中全会充分肯定了农村改革的成就和方向，把以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制确立为我国农村的基本经营制度。1998年，党的十五届三中全会系统总结了农村改革发展20年的基本经验，明确了建立符合社会主义市场经济要求的农村经济体制改革方向。党的十六大以来，中央提出了统筹城乡经济社会发展的战略要求，明确把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的战略思想，连续5年发出指导农村改革发展的中央一号文件，不断加大强农惠农政策力度。今年是全面贯彻党的十七大作出的战略部署的第一年，是我国改革开放的30周年。在这样的背景下，把研究部署推进农村改革发展作为党的十七届三中全会的主题，充分体现了我们党高度重视农业农村工作的一贯战略思想。
（二）农村改革发展的成就、意义、经验和当前面临的问题。《决定》总结了30年农村改革发展取得的主要成就：一是农村体制改革取得重大突破，废除了，确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，全面放开农产品市场，取消农业税，对农民实行直接补贴，初步形成了适应我国国情和社会生产力发展要求的农村经济体制；二是农业生产综合能力显著提高，粮食产量从1978年的6095亿斤增加到2007年的10032亿斤，总产增长了64.6%，亩产增长了88.7%，依靠自己力量稳定解决了13亿人的吃饭问题；三是农村经济全面繁荣，农村经济结构不断优化，乡镇企业异军突起，小城镇蓬勃发展，农村市场繁荣兴旺，农村劳动力大规模转移，亿万农民工成为产业工人重要组成部分，农民人均纯收入由1978年的134元增长到2007年的4140元，扣除价格因素年均增长7.1%，扶贫开发成效显著；四是农村社会主义民主政治建设和精神文明建设全面加强，公共事业加快发展，水电路气等基础设施明显增强，免费义务教育在农村优先实施，8亿多农民加入新型农村合作医疗，最低生活保障制度已覆盖整个农村，农民思想道德素质、科学文化素质和健康素质显著提高；五是农村党的建设不断加强，以村党组织为核心的村级组织配套建设全面推进，有效夯实了党在农村的执政基础。
农村改革发展的伟大实践，充分调动了亿万农民积极性，解放和发展了农村社会生产力，改善了广大农民物质文化生活，对我国改革、发展、稳定全局和理论创新作出了重要贡献。主要表现在四个方面：一是为建立和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济体制进行了创造性探索；二是为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越、推动社会主义现代化作出了巨大贡献；三是为战胜各种困难和风险、保持社会大局稳定奠定了坚实基础；四是为成功开辟中国特色社会主义道路、形成中国特色社会主义理论体系积累了宝贵经验。
《决定》深刻总结了30年农村改革发展取得巨大成就的五条基本经验：一是坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重；二是坚持农业基础地位；三是坚持社会主义市场经济改革方向；四是坚持走中国特色农业现代化道路；五是坚持保障农民物质利益和民利。这些经验，不仅是对以往党领导农民推动农村改革发展伟大实践切身体验的理论升华，而且是指引我们在新形势下努力开创农村工作新局面的宝贵精神财富。
在新形势下，我们必须清醒认识到，我国农业农村发展，既面临着尚未破解的城乡二元结构等深层次矛盾，又遇到了不少新情况、新问题和新挑战。《决定》深刻分析了农村改革发展面临的四个挑战和问题：一是农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度低，构建城乡经济社会发展一体化体制机制要求紧迫；二是农业发展方式依然粗放，农业基础设施和技术装备落后，耕地大量减少，人口资源环境约束增强，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大；三是农村社会事业和公共服务水平低，区域发展和城乡居民收入差距扩大，改变农村落后面貌任务艰巨；四是农村社会利益格局深刻变化，一些地方农村基层组织软弱涣散，加强农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务艰巨。《决定》把当前“三农”问题的总体状况和迫切要求概括为三个“仍然”和三个“最”：农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。这完全符合当前农村实际，并再次提醒我们，必须居安思危、加倍努力，才能巩固和发展农村好形势。
（三）新形势下推进农村改革发展的新背景和全局意义。《决定》站在全局的高度，科学把握当前我国发展的阶段性特征，作出了“三个进入”的重要判断：我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。这表明，在进入全面建设小康社会的新阶段，政府和社会支持农业农村发展的能力有了新提高，经济社会全局对农业农村的发展提出了新要求，城乡之间的改革发展形成了更紧密的新联系。这既为农村改革发展提供了新机遇，更对农村改革发展提出了新要求。
继续推进农村改革发展，既是发展农村好形势的客观需要，更是胜利实现全面建设小康社会宏伟目标、加快推进社会主义现代化的必然要求。《决定》指出，继续解放思想，必须结合农村改革发展这个伟大实践，大胆探索，勇于开拓，以新的理念和思路破解农村发展难题。坚持改革开放，必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡发展上取得重大突破，给农村发展乃至整个经济社会发展注入新的动力。推动科学发展，必须加强农业发展这个基础，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农业增产、农民增收、农村繁荣，为经济社会全面协调可持续发展提供有力支撑。促进社会和谐，必须抓住农村稳定这个大局，完善农村社会管理，促进社会公平正义，保证农民安居乐业，为实现国家长治久安打下坚实基础。
（四）新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则。《决定》鲜明地提出了新形势下推进农村改革发展的指导思想：要全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性、创造性，推动农村经济社会又好又快发展。在这一指导思想中，用“三个把”明确了新形势下推进农村改革发展的战略任务、基本方向和根本要求，深刻揭示了现阶段整个经济社会发展与农村改革发展之间的内在联系和必然要求。
《决定》从体制机制创新、现代农业建设、农民收入增长、基层组织建设、完善公共服务、保护生态环境等六个方面，提出了到2022年农村改革发展的基本目标任务，既鼓舞人心、催人奋进，又符合实际、切实可行。实现这些目标任务，不仅将极大改变农业农村的落后面貌，而且将为夺取全面建设小康社会新胜利奠定重要基础。
为实现上述目标，《决定》提出了必须遵循的五条重大原则：一是必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事；二是必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；三是必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力；四是必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略；五是必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。这些重大原则，既有对30年农村改革发展经验的总结和升华，也融入了新形势下整体推进城乡改革发展的新要求，必须在实践中切实得到遵循。
二、关于新形势下推进农村改革发展的主要任务
《决定》从加强农村制度建设、积极发展现代农业、加快发展农村公共事业这三个方面，全面部署了新形势下推进农村改革发展的主要任务。
（一）大力推进改革创新，加强农村制度建设。实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障。《决定》强调了六方面的农村制度建设。对稳定和完善农村基本经营制度，强调必须毫不动摇地坚持以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，明确现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；提出了推进农业经营体制机制创新的方向：家庭经营要向采用先进科技和先进生产手段的方向转变，统一经营要向发展农户联合与合作、形成多种形式经营服务体系的方向转变。对健全严格规范的农村土地管理制度，明确要实行“两个最严格的制度”，即坚持最严格的耕地保护制度、实行最严格的节约用地制度，前者着眼于坚守18亿亩耕地红线，后者着眼于从严控制城乡建设用地；提出要“建设两个市场”，即建立健全土地承包经营权流转市场、逐步建立城乡统一的建设用地市场；明确土地承包经营权流转和发展适度规模经营必须遵循的“两个原则”，即农民依法自愿有偿的原则、严格遵循“三个不得”的原则（不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益）；提出要抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进包括征地和农村集体经营性建设用地在内的农村土地管理制度改革。对完善农业支持保护制度，主要强调加快健全四项制度，即农业投入保障制度、农业补贴制度、农产品价格保护制度、农业生态环境补偿制度。对建立现代农村金融制度，主要强调加强农村金融体系建设、加大对农村金融政策支持力度两大方面，提出要创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，引导更多信贷资金和社会资金投向农村，加快建立商业金融、合作金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。对建立促进城乡经济社会发展一体化制度，一是要求尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，二是强调加强农民工权益保护和推进户籍制度改革，三是强调坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城市对农村辐射带动作用，增强县域经济活力和实力。对健全农村民主管理制度，强调加强基层政权建设，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能；强调健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，推进村民自治制度化、规范化、程序化，并提出采取多种措施增强基层财力，逐步解决一些行政村运转困难等问题；强调切实加强农村法制建设，完善涉农法律法规，增强依法行政能力，提高农民法律意识，推进农村依法治理。
（二）积极发展现代农业，提高农业综合生产能力。发展现代农业的总体思路是，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式，推进农业科技进步和创新，加强农业物质技术装备，健全农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。《决定》从七个方面部署了建设现代农业的主要任务。对确保国家粮食安全，明确要加快构建粮食安全体系，把发展粮食生产放在现代农业建设的首位；强调要调动农民种粮和地方抓粮两个积极性，支农政策要向粮食主产区倾斜，各地区都要明确和落实粮食发展目标；提出了抓紧实施粮食战略工程，推进国家粮食核心产区和后备产区建设，加快落实全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划的重大举措。对推进农业结构战略性调整，提出一要搞好产业布局规划，形成优势突出和特色鲜明的产业带；二要根据市场需求状况，发展重要农产品和特色农业产业；三要发展农业产业化经营，促进农产品加工业结构升级；四要加强农业标准化和农产品质量安全工作，杜绝不合格产品进入市场。对加快农业科技进步，提出要着眼于建设现代农业，大力推进农业科技自主创新，不断促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化，强调要加大农业科技投入，稳定农业科技人才队伍，加强农业技术推广，广泛开展农民技术培训，加快农业科技成果转化。对加强农业基础设施建设，明确以农田水利为重点的农业基础设施是现代农业的重要物质条件，强调要加快中低产田改造，搞好水利设施建设，鼓励和支持农民广泛开展小型农田水利等项目建设。对建立新型农业社会化服务体系，明确提出了加快构建新型农业社会化服务体系的目标要求，强调要力争在三年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业公共服务机构，逐步建立村级服务站点，开拓农村市场，推进农村流通现代化。对促进农业可持续发展，强调要按照建设生态文明的要求，发展节约型农业、循环农业、生态农业，并对继续推进林业重点工程建设、实施草原生态保护工程、强化水资源保护、培育生物质产业以及逐步完善生态效益补偿资金等提出了明确要求。对扩大农业对外开放，强调要坚持“引进来”和“走出去”相结合，提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力，完善农产品进出口战略规划和调控机制，引导外商投资发展现代农业，统筹开展对外农业合作。
（三）加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步。建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使党的十七大提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的要求覆盖到亿万农民。《决定》从八个方面提出了加快农村公共事业发展的新要求。一是从坚持先进文化方向，建立投入保障机制，开展群众性精神文明创建活动等方面，繁荣发展农村文化。二是从巩固提高农村义务教育成果和质量，加快普及农村高中阶段教育，重点发展农村中等职业教育并逐步实行免费，保障和改善农村教师工资待遇和工作条件等方面，大力办好农村教育事业。三是从巩固和发展新型农村合作医疗制度，建立健全农村三级医疗卫生服务网络，扩大农村免费公共卫生服务范围，广泛开展爱国卫生运动等方面，促进农村医疗卫生事业发展。同时，强调要坚持计划生育基本国策，稳定农村低生育水平。四是从建立新型农村社会养老保险制度，完善农村最低生活保障制度，完善农村救助制度，发展农村社会福利和慈善事业等方面，健全农村社会保障体系。五是从科学制定乡镇村庄建设规划，加快农村安全饮水、交通、能源建设，改善农村人居环境和信息服务等方面，加强农村基础设施和环境建设。六是从实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接，实行新的扶贫标准，继续开展各种协作扶贫等方面，推进农村扶贫开发。七是从加强监测预警设施和专业力量建设，提高农村基础设施抗灾保障能力，提高灾害处置能力和农民避灾自救能力等方面，加强农村防灾减灾能力建设。八是从健全党和政府主导的维护农民权益机制，加强农村社区建设，深入开展平安创建活动，搞好社会治安综合治理，加强民族团结，依法管理宗教等方面，强化农村社会管理。
三、加强和改善党的领导，为推进农村改革发展提供坚强政治保证
推进农村改革，关键在党。《决定》对加强和改善党对农村工作的领导作出了全面部署。
完善党领导农村工作的领导体制和工作机制。要强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、各有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制。各级党委和政府要坚持把农村工作摆上重要议事日程，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上体现全党工作重中之重的要求。要完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县（市）领导班子绩效的重要内容。
加强农村基层组织建设、基层干部队伍建设、党员队伍建设。要改革和完善农村基层组织领导班子选举办法，抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，创新农村党的基层组织设置形式，构建城乡统筹的基层党建新格局，把党组织建设成为推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。要拓宽农村基层干部来源，注重从优秀农民中选拔干部，实施一村一名大学生计划，加大从优秀村干部中考录乡镇公务员和选任乡镇领导干部的力度，建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的农村基层干部队伍。要认真开展深入学习实践科学发展观活动，巩固和发展先进性教育活动成果，扩大党内基层民主，建立党内激励关怀帮扶机制，加大在优秀青年农民中发展党员力度，建设高素质的农村党员队伍。
【论文关键词】农村：人口结构；社会保障；生育政策
一、我国农村人口结构现状
1．庞大的人口规模。五普结果显示．当前我国总人口达l2．95亿，其中农村人口占总人口的63．91％．而且农村人口规模仍将继续扩大，每年农村新增人口近千万余人。即便当前农村人口增长模式正向“低出生率、低死亡率、低人口自然增长率”转变．然而由于人口惯性．但短时间内农村人口仍将继续增长．伴随社会经济的发展，庞大的农村人口必然会产生对社会资源的巨大需求．产生最低生活保障、医疗保险、养老保障等一系列问题
2．人口素质较低。与城镇居民相比．不论是身体健康素质、思想道德素质还是科学文化素质。各个指标农村人口都相形见绌。绝大多数农民只能从事以体力劳动为主的职业．这显然有悖于当前社会主义新农村建设农民素质的要求．农村人口素质亟待提高。
3．年龄结构。当前我国农村人口年龄构成的基本特征是“两头小，中间大”．即儿童和老年人口所占比例较小．劳动适龄人口所占比例较大，其导因是生育政策的实施以及人民生活水平的改善生育政策的实施有效遏制了我国人口总量增长的势头，几十年的低生育率是当前我国少儿抚养比迅速下降的主要原因；另外，人民生活水平的提高，为农村人口寿命大幅提高创造了条件，老龄人口比重不断上升。当前我国农村劳动力人口所占比重较高，农村人口抚养比较低。
4．性别比失衡严重。我国人口性别比失衡早已是不争的事实，不论是出生性别比还是分年龄性别比，都要远大于107这个正常情况下的最高值。
二完善农村社会保障制度的现实意义
相较于城镇居民．农民一直处于社会边缘，以新中国成立初期为例，鉴于特殊的政治经济条件以及重工轻农、优先发展重工业的非均衡发展战略．农民一直为支持中国的工业化做出了极大的牺牲。截至目前，80％左右农民所花费的社会保障费用支出仅占全国社会保障费总支出的l1％．而占总人口不到20％的城市居民享受社会保障费用支出占社保总支出的89％．城镇居民人均享受的社会保障的机会是农民的32．36倍，当前，完善农村社会保障制度迫在眉睫。
1．完善农村社会保障有利于社会稳定。农村人口占我国人口的绝大多数，完善农村社会保障制度有利于整个社会的安定团结，为社会主义新农村建设提供物质、智力支持。
2．完善农村社会保障制度．保障农民的生存权．有利于深化农村经济体制改革。只有让农民切身体会到养老、医疗等基本保障所带来的实惠，方可从根本上让农民彻底摆脱传统观念。整合农村资源应用于教育、职业培训等方面。由被动适应转向主动争取．实现农民增收，反哺三农建设．实现良性循环．促进农村产业结构升级。
三、当前我国农村社会保障体系存在问题
当前，我国农村社会保障制度主要存在以下问题：
1．社会保障层次低．范围小．覆盖面窄。20o4年．我国享受农村最低生活保障的农村人口为488万人，2006年享受农村最低生活保障的农村人口为l593万人．覆盖面确实有了大幅提升，然而，这只占农村贫困人口的24．8％。这还仅仅是最低生活保障，如果计入农村医疗保障和养老保障，比例会更低。此外，保障层次很低，现阶段，农村社保所需资金主要来自政府和地方的财政预算．可由于种种原因，政府的财政支持远不能满足农村社会保障的需要，社保资金来源单一．国家制定一些政策很难落实到位．制约了农村社保层次的提高。
2．社保资金筹资困难。如前所述．我国社保资金主要依靠政府的财政支持．尽管近年来国家加大了对农村社会保障的投入，但这并不能满足农村社会保障机制顺利运行和发展的需要
3．法制体系不健全。健全的农村社会保障法律法规是农村社会保障制度有序运行的前提和保证，现行农村社会保障法律制度明显落后，截至目前，除《农村五保供养工作条例》一部较高层次的行政法规外，其他方面均无明确法律规定，我国还没有一部正式的法规来规范农村社会保障体系的运行。此外，实施机制弱、缺乏法律责任机制也是现行法制体系不健全的一个表现．目前最为突出的挤占、挪用、截留社会保险基金的行为没有得到有效惩治。
四、完善农村社保体系的措施
针对以上问题，结合农村人口结构的现实情况．可着手以下方面完善农村社保体系
1．引入市场。有选择的让一些有实力的大型企业参与到农村社会保障工作中来，不仅可缓解资金问题．同时由于竞争的介入，提高农村社保服务质量．搞活农村社保运行机制，使之透明化．简便化，从根本上解决当前农村社会保障层次低，覆盖面窄，范围小的结构性矛盾。