（一）历史争论--作用相斥
随着人们对报表审计中内部控制重要性认识的深入，是否对内部控制进行单独评价及报告作为难题之一逐渐浮出水面，成为历史上一个长期争论的话题。而争论的焦点在于：内部控制评价报告的出具是否会降低财务报表审计意见的可靠性。
20世纪60年代末70年代初，财务领域的学术研究逐渐表明，年度财务报告仅仅是债务和权益投资的部分决策因素，而对季度会计信息、内部控制、预测等信息的需求变得越来越明显。于是，一些学者开始对注册会计师进入这些领域的可能性进行了论证，并使用问卷表来调查公众对此的态度。美国注册会计师协会1953年出版的《注册会计师手册》中指出一个新建议：在审计人员对财务报表的意见中，应包括一个对内部控制系统的意见。这个建议立刻引起了激烈的争论，许多人指出：对内部控制在审计报告中加以评价容易引起误解。到60年代，《审计程序说明书第49号--内部控制的报告》把在审计报告中是否需要说明内部控制的权利交给了管理当局。这使得如何表达对内部控制评价的意见成为一个更加突出的问题。1980年，《审计准则公告第30号--内部会计控制的报告》取代了《审计程序说明书第49号》，《审计准则公告第30号》指出：为了表示意见，注册会计师必须审查企业的内部控制结构。审查既可独立进行，也可以结合财务报表审计进行。可见，《审计准则公告第30号》采取了折中的态度，这也反映了实际中人们对内部控制评价报告与审计报告二者关系认识上的转变。
在长期争论的基础上，人们对内部控制评价报告与审计报告关系的认识于80年代末出现了明显的改变。1988年，《审计准则公告第60号--审计师对关注到的内部控制结构相关事项的传达》被颁布，该公告要求注册会计师就控制环境、会计制度和控制程序中存在的重大不足与审计委员会进行沟通。1991年，美国国会通过了联邦储蓄保险公司利用法（FDICIA），这一法律规定：所有资产大于20亿美元的金融机构管理当局必须对内部控制结构的有效性进行声明。该法同时还要求注册会计师对管理当局的报告进行验证。21993年，美国注册会计师协会颁布了《鉴证业务准则第2号--财务报告外的内部控制报告》及《鉴证业务准则第3号--符合性鉴证》，对企业提供内部控制报告及注册会计师对其进行评价并表示意见提供指导。至此，对于内部控制评价与审计报告关系的争论，以职业规范对内部控制评价及出具报告的认可而告一段落。实践的发展告诉我们，对内部控制进行单独评价及报告是因实际需要而产生的，是经济健康发展的保证，是独立审计勇于承担社会责[！]任的正确选择。
（二）关系重新定位
虽然对于内部控制报告与审计报告关系的争论已告一段落，但留给我们思考的问题是：内部控制评价报告是否影响审计报告的意见类型？内部控制评价报告到底是提高了还是降低了审计报告的可靠性？二者的关系到底如何定位？笔者试在以上论述的基础上，就此谈一些自己的看法。
审计报告是注册会计师对于被审计企业年度会计报表发表审计意见的书面文件。这里的会计报表是企业管理当局向外部信息使用者提供关于企业财务状况、经营成果及现金流量等方面财务信息的手段。一般地，会计报表主要包括资产负债表、损益表、现金流量表等。注册会计师以第三者身份，对企业管理当局提供的会计报表进行检查，并对会计报表的合法性、公允性和一贯性作出独立鉴证，以增加会计报表的可信性。内部控制评价报告是注册会计师对被评价企业内部控制声明书发表评价意见的书面文件。内部控制声明书是企业管理当局对其内部控制的完整性、合理性及有效性所作的认定。按最新理念，企业内部控制包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个要素。注册会计师接受委托对企业管理当局的内部控制声明书中的认定进行鉴证，并发表评价意见，以满足利害关系人对此信息的需求。
从审计报告与内部控制评价报告的比较中可以看到：审计报告仅仅是对企业年度财务信息的鉴证，范围较小，时效也较短；内部控制评价报告则是对"……为营运的效率效果、财务报告的可靠性、相关法令的遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程"的鉴证，范围广，时效也较长。正因为内部控制评价报告是对过程的鉴证，审计报告是对结果的鉴证，所以内部控制评价报告会对注册会计师的报表审计产生影响。但这种影响不是表面上的意见类型的一一对应，即不能认为内部控制评价报告是无保留意见，则审计报告也应该是无保留意见。由于内部控制评价报告是对整个企业范围内的、某个时期的全过程的鉴证，而审计报告是当年度财务信息发表意见，故财务报表所示财务信息的合法、公允及会计处理方法保持一贯并不表示整个企业的内部控制也一定是完整、合理及有效的；同理，企业内部控制在完整性、合理性或有效性上存在重大缺失也不等于企业当年财务报表一定不可信。内部控制对财务信息的影响是一种基础性的影响，是一种过程性的影响。
审计报告侧重于向信息使用者传递被审计企业当年度或短期的信息，而内部控制评价报告反映出来的信息则具有长期性的影响。内部控制评价报告是对审计报告所提供信息不足的补充，二者相辅相成，共同为增加证券市场及其他资本市场的透明度及有效性发挥着应有的作用。
参考文献：
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5.王光远等编著.《会计大典第十卷--审计学》.中国财政经济出版社.1999
6.阎金锷陈关亭.《内部控制评价应用》.中国人民大学出版社.1998
第二条本办法所称审计意见和建议是指审计机关在依法履行审计监督职责中，查出违反财经法律法规以及管理不规范等行为，提出的对有关部门、单位和个人依法予以处理、处罚的审计意见和审计整改建议。
第三条区审计部门提出的审计意见建议的整改落实工作，由区审计部门的法制机构具体督办。区财政、建设、国有资产管理、地税、国税等部门应当按照职责负责协助审计机关提出的审计意见建议的整改落实工作。
第四条实行审计意见建议整改落实情况联席会议制度，区政府办、组织、监察、财政、审计、国有资产管理、地税、国税等部门为联席会议成员单位。联席会议成员单位每半年召开一次联席会议，通报审计整改情况，提出协调解决审计意见建议整改关问题的建议，并对被审单位整改落实情况进行督查。
第五条区审计局定期向区政府报告审计意见建议的整改情况。
第六条区审计局及有关部门和被审计单位依据下列审计文书，督促和办理审计意见建议的整改：
（一）向区政府提交的本级财政预算执行和其他财政收支的审计结果报告，受区政府委托向区人大常委会所作的本级财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告；
（二）在对下级政府财政决算、领导干部经济责任、政府投资建设项目及其他各类专项资金审计和审计调查中查出违反财经法律法规的问题，向有关部门单位所出具的审计报告、审计决定书；
（三）根据审计情况向纪检监察机关或有关主管部门提出的审计建议书；
（四）发现案件线索向司法机关、纪检监察机关以及其他业务主管部门提出的审计移送处理书；
（五）区审计部门依照审计程序查出问题下达的其他有关审计文书。
第七条区审计部门对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为，应当在法定职权范围内依法作出处理、处罚的审计决定。
第八条区审计部门对审计中发现的应当依法由有关主管部门处理、处罚或者追究有关责任人员行政责任、刑事责任的问题，应当依法作出审计移送处理书，移送有关部门处理。
第九条区审计部门对发现的应当依法由有关主管部门纠正和处理的问题，应当依法作出审计建议书。
第十条被审计单位应当执行审计决定，并将依法应当缴纳的款项按照财政管理体制和有关规定缴入关账户。涉及追缴税款、滞纳金或收缴国有资产收益的，除被审计单位已准备缴纳以及区审计部门认为被审计单位能够落实外，区审计部门在对被审计单位发送审计决定书的同时，应当抄送给财政、国有资产管理、地税、国税等部门，建议财政、国有资产管理、地税、国税等部门及时收缴落实，并于60日内将协助办理落实情况书面通知区审计部门。
第十一条被审计单位要在审计决定执行期内书面向区审计部门报告整改方案、整改责任人、整改措施和整改结果。
第十二条对拒不执行审计决定的被审计单位，与同级财政有拨款关系的，区审计部门可建议财政部门在预算安排和预算调整时抵缴，或向区人民法院申请强制执行审计决定事项。
第十三条区审计部门向有关部门发送的审计移送处理书，有关主管部门应当在收到之日起60日内，依法予以办理，并将处理结果书面通知审计机关。有关部门认为不能受理的，应说明理由并书面通知审计机关，并退回移送资料。
第十四条有关部门无正当理由对审计移送处理书不予办理的，区审计部门应当提请区政府或建议监察机关予以处理。
第十五条区审计局应当将审计重要事项整改落实情况及时报告区政府，将审计意见建议整改落实列入政府督查范围，督查结果在一定范围内通报。
第十六条对审计意见建议整改实行问责制度，被审计单位主要负责人是审计意见建议整改的第一责任人。纪检监察部门负责对整改情况进行监督，对整改措施不力或整改不到位的予以问责。
第十七条组织部门应将审计意见建议整改落实情况存入干部管理档案，作为干部提拔、调整、任用的重要依据。纪检监察机关将审计意见建议整改落实情况存入所在部门、单位主要负责人的廉政档案。
第十八条区审计部门对各部门单位审计意见建议整改落实情况依法予以公告，充分运用社会力量督促审计中查出问题的整改。
[摘要]文章就现行审计处罚程序的欠缺、解决途径及需要解决的进行了和探讨。
一、现行审计处罚程序的欠缺
审计处罚的性质属于国家行政机关依法采取的行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。该法第四十一条还明确规定，欠缺告知程序的，“行政处罚决定不能成立”。然而，《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）《中华人民共和国国家审计基本准则》（以下简称《国家审计基本准则》）均未设定“审计机关在作出审计处罚决定之前，应当告知被审计单位和有关责任人员依法享有的权利”的程序，尽管新的《审计机关审计处理处罚的规定》第二十一条作出了“审计机关在作出审计决定和审计处罚时应当告知作出审计处罚的事实、理由和依据，并告知被审计单位和有关责任人员依法享有的审计复议的权利”的规定，然而，这种“告知”与《行政处罚法》的规定精神是有很大出入的。
那么，现行的审计组向审计机关提交审计报告前，征求被审计单位对审计报告的意见是否意味着已经“告知”了呢？笔者认为不然。因为审计报告征求审计单位意见的行为是审计组作出的而不是审计机关作出的，不代表审计机关的意见。另外，审计报告所要征求的意见，从根本上说，是对审计事实的进一步确认，而不是征求对审计组提出的审计处理处罚意见的意见。这种做法往往给审计机关在复核审定审计报告时造成被动。
二、解决途径
笔者认为，要解决上述审计处罚程序欠缺的问题，必须采取以下诸项措施。
（一）审计报告改为对外文书，使之具有“公证”、“公告”性质
各级审计机关内部以审计组名义向本级审计机关提交的审计报告，是不具有效力的内部文书。把审计报告改为对外文书，使之具有“公证”、“公告”性质，有利于增加审计的透明度，使被审计单位更加全面地了解审计情况；可以增强该单位尤其是单位领导人员的法律意识，有利于被审计单位加强管理，改善经营，提高效益。有利于扩大审计监督的广度和深度，充分发挥审计监督、行政监督、行业监督、舆论监督和监督的综合合力。这样做，也有利于强化审计人员的风险意识和质量意识。
（二）以“审计事实确认书”取代目前实行的审计报告（征求意见稿），还原审计报告的本来面目。审计报告本来是审计组将完成接受审计机关派遣任务的情况向派遣机关汇报的一种内部文件，无需征求任何第三者的意见。征求被审计单位对审计报告的意见的做法反而把这种关系搞乱了。
（三）增设审计处罚告知程序。增设审计处罚告知程序符合《行政处罚法》的要求。《行政处罚法》已颁布实施多年，它要求国家行政机关作出行政处罚前应当告知当事人的规定，再也不能在审计部门得不到落实。《审计法》颁布在前，修订后的《行政处罚法》颁布在后；《审计法》是由全国人大常委会通过的，而《行政处罚法》则是由全国人大通过。各级审计机关应严格依照《行政处罚法》的有关规定执行。
（四）实行审计取证与审计处理处罚分离制度
目前各级审计机关均实行由审计组负责审计检查取证并由审计组负责代拟审计处理、处罚决定书的制度。虽然审计机关在作出处理处罚决定之前经过复核机构的复核和分管领导审核乃至经过审计业务会议审议决定，一定程度上避免了审计执法的随意性，但这样做仍不可避免地存在着某些审计人员徇私情或以审谋私的可能性，损害了审计机关的形象和权威，导致审计执法上的腐败。为了从机制上克服这种腐败，审计取证与审计处理处罚的分离制度，势在必行。实行审罚分离制度，有利于杜绝某些审计人员在审计过程中徇私舞弊和以审谋私，有利于审计机关内部更加有效地落实《审计执法责任制》和《审计执法过错责任追究制》，增强审计人员的责任感，从而使审计机关内部质量控制更加富有成效。
三、几项配套工作
（一）着手修订《审计法》及其《实施条例》以及《国家审计基本准则》及其相关的整理审计准则。
1.废止《审计法》第三十九条、《审计法实施条例》第四十条、《国家审计基本准则》第三十一条以及《审计机关审计报告编审准则》第十一条“关于审计组向审计机关提交审计报告前，应当征求被审计单位对审计报告的意见”的规定。
2.在废止上述不当规定的同时，增加“审计组向审计机关提交审计报告之前，应当在汇总审计事实的基础上编写审计事实确认书，并征求被审计单位对审计事实的意见”的。
3.对《审计法》第四十条、《审计法实施条例》第四十一条第（二）项、《国家审计基本准则》第三十七条第（二）项等规定中增设“审计机关在作出审计处罚决定前，应当告知被审计单位和有关责任人员作出审计处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的程序。
4.修订《审计机关审计报告编审准则》第十四条中关于由审计组编制审计意见书、审计决定书、审计建议书、移送处理书代拟稿的规定，上述审计文书应改由审计机关专职机构（如法制机构）代拟，以体现审计与处理处罚相分离的原则。
（二）规范审计事实确认书的编写，其内容应包括：
1.完整反映经过审计组所在部门的负责人审核、主管领导批准的审计招生方案中所确定的审计内容；
2.被审计单位对提供资料及其他相关资料的真实性和完整性的承诺情况及履行承诺的情况；
3.审计查出的被审计单位及其法定代表人违反国家规定的财政收支、财务收支行为的事实及其定性以及必须接受处理处罚的理由和依据；