以服务于我区经济建设为根本出发点，以构建和谐社会为目标，坚持“保护中开发，开发中保护”原则，妥善处理好经济发展与资源保护，整体与局部，长远与当前的关系，全面落实土地用途管制制度，促进土地集约利用和市场经济条件下的优化配置，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力，最大限度地利用土地资源。以《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规、规章为依据，认真执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策，坚持以人为本的发展观。
二、工作任务
分析研究城镇、村庄存量集约土地利用潜力，科学确定全区以实现耕地总量动态平衡战略目标和加强耕地保护为重点。进行人口、耕地和各类农业用地需求预测，搞好与相关规划部门的衔接，确定城镇、村庄用地控制范围规模和国民经济各行业用地指标，同时把矿产资源规划和土地开发、整理、复垦专项规划纳入到土地利用总体规划，并确定年和年的专项规划用地项目，为“十一五”规划的顺利实施提供用地保障。变更详查成果基础上，更新各级土地利用现状图件，绘制区级（125000镇级（125000村级（110000土地利用规划图件，形成修编后的规划大纲、规划方案、规划文本、专题报告等各项文字成果及电子图件，报上级政府审核、批复。
三、规划时限与规划范围
（一）规划时限
以年为规划目标年，本次规划修编以年为规划基期。以年为近期目标年。
（二）规划范围
本次规划修编采用区、镇二级规划同步开展的方式进行。按照市里的安排。
1.区级土地利用总体规划的范围为本区行政管辖范围。
2.区负责编制区、镇二级规划。
3.包括：发改局、农业、旅游、环保、计生、交通、统计、规划、体育、卫生、畜牧、教育、公安等。全区国民经济各部门专项土地利用规划。
四、工作步骤与时间安排
1.前期准备工作
结合区实际，组织成立规划修编领导小组。研究制定工作方案。确定专题研究内容、项目，落实经费和办公地点，召开全区动员大会。
2.调查研究、用地预测
采取上下结合方式，根据《区规划修编工作方案》要求。区镇同步开展，由区政府统一组织部署，国土分局牵头，搞好各部门、各行业的协调衔接。各部门要进行土地利用需求量预测，分析土地利用现状，确定重点项目、重点区域，经区规划修编领导小组充分论证的基础上，拟定规划期内全区土地利用发展战略，各类用地的规模，空间布局建设用地控制范围等。提出有代表性的专题报告和部门用地计划。编制专题土地利用规划报告，作为新一轮全区土地利用总体规划的重要依据。
3.规划修编前期成果
进行综合评估，确定各部门用地计划的前提下。编写规划修编大纲，编制修编前期准备工作报告、现行规划实施评价报告、土地利用规划重大问题研究报告及五大专题报区土地利用总体规划修编领导小组审定通过后，聘请专家审定，上报上级政府。
五、成果要求
组织今后规划期内实施指导全区土地利用的依据和准则，区土地利用总体规划修编成果是新一轮规划意图与决策的体现。规划修编主要成果包括：主件、附件、规划依据等有关资料图件。
主件：
（一）区级土地利用总体规划报告文体
（二）区级土地利用总体规划文本说明
（三）区级土地利用总体规划现状图
（四）区级土地利用总体规划规划图
（五）区级土地利用总体规划信息系统成果
附件：
（一）区级土地利用总体规划基本农田保护和耕地保有量研究
（二）区级土地利用总体规划土地集约利用研究
（三）区级土地利用总体规划社会经济发展与土地利用研究
坚持严格保护土地资源、保障科学发展用地、高效集约利用土地的原则；正确处理当前与长远、局部与整体、需要与可能的关系；加强宏观调控，以科学发展观为统领。转变用地观念，创新用地模式，注重开源节流，落实共同责任，构建保障科学发展新机制，促进我县经济社会又好又快发展。
二、工作机构
土地利用总体规划修编必须贯彻“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”工作方针，依法、民主、科学办事，提高规划的科学性和可行性。县乡(镇)两级政府必须高度重视。县政府成立由政府县长为组长，分管副县长为副组长，国土、发改、城建、经贸、乡企、统计、农牧、林业等相关部门负责人及乡镇长为组员的规划修编工作领导小组，工作领导小组下设办公室，办公室设在县国土资源局，段文宣同志兼任办公室主任，陶永文同志兼任办公室副主任，办公室工作人员抽调业务技术骨干组成。各乡镇人民政府相应成立乡(镇)级规划修编工作领导小组。
三、职责划分
县县级土地利用总体规划和乡(镇)级土地利用总体规划同步进行、统筹兼顾。县国土资源局负责规划修编的总体安排、组织协调、具体落实等工作，提供土地基础数据和图件，拟定各类、各业用地计划安排等，全面完成县级土地利用总体规划修编任务；各乡镇人民政府从各自发展实际出发，组织相关部门预测本辖区内各行业用地需求，提出规划期间土地利用安排方案，经乡镇规划修编领导小组审查后，上报县规划修编办公室，县国土资源局的具体指导下，完成乡（镇）土地利用总体规划修编任务；相关各部门要密切配合，确定一名分管领导专门负责修编办工作，及时联络协调解决与本部门相关的业务，确保土地利用总体规划与全县国民经济和社会发展“十二五”规划相衔接，相关专项规划与土地利用总体规划相协调。
四、工作方式
土地利用总体规划修编涉及到今后一段时期我县土地资源发展的方向，对我县社会经济等各方面的发展发挥基础性、法制化的作用，修编后的土地利用总体规划是否具有科学性、前瞻性和可操作性，技术条件至关重要。按照省国土资源厅的要求，各级规划必须委托有资质的单位承担。县级土地利用总体规划已委托有资质的甘肃农业大学承担编制的技术工作，由领导小组办公室负责共同完成修编任务。乡（镇）土地利用总体规划由县国土资源局协助乡镇，按照统一集中的原则，负责联络聘请有资质的单位承担规划修编技术工作，乡镇和相关部门要提供资料共同配合完成规划修编工作。
五、经费预算
按照国家土地利用总体规划规程要求，县乡（镇）总体规划修编经费应全部纳入同级财政预算。县级土地利用总体规划编制经费由国土局协调财政部门解决，乡（镇）级规划编制经费由各乡镇协调解决。县、乡级总体规划修编经费必须及时落实到位确保规划修编工作顺利进行。
关键词：土地利用；总体规划；规划修编；县级
中图分类号：F301.24文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）11－0170－02
2010年是新疆维吾尔自治区努力消除国际金融危机和“七・五”事件双重影响，全力推动新疆实现“跨越式”发展的关键一年，也是深化新疆国土资源管理制度改革，促进国土管理工作科学发展的重要一年。按照新疆维吾尔自治区国土资源厅的工作安排，在总结评估自治区国土资源“十一五”各项规划实施情况的基础上，目前正在认真开展国土资源“十二五”规划纲要编制工作，以及加快推进县（市）土地利用总体规划的修编和审批工作，力争年底前基本完成土地利用总体规划修编任务。
一、新一轮规划修编的思路
（一）全面贯彻落实科学发展观
新一轮规划修编工作需在科学发展观的指导下，立足地方实际，按照保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的要求，统筹发展与保护、需要与可能、局部与全局、当前与长远、地区之间、城乡之间的关系，转变用地观念，创新用地模式，加大公众参与力度，严格贯彻执行国家和自治区的土地利用宏观政策。
（二）树立可持续发展的土地利用规划理念
在维护粮食安全和生态平衡的前提下，合理调整土地利用结构，优化土地资源配置，放弃外延扩张式的土地利用模式，着重于内部挖潜，依靠土地管理系统功能的完善和科技的进步，提高土地利用效率和效益，解决非农建设用地短缺的问题，促进人口、资源、环境和经济的协调、可持续发展。
（三）严格保护耕地，节约、集约利用建设用地
保护耕地是我国的一项基本国策，是土地利用规划的基石。在新一轮规划中保护耕地要坚持数量与质量并重，加大中低产田改造，加强基本农田的保护和建设。对于建设用地要按照严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效的要求，注重城镇用地内部挖潜，根据土地适宜性评价和经济社会发展的需要，确定各类建设用地集约高效的利用方式。
（四）加快城镇化进程，协调城乡土地利用
推进城镇化，实现人口从农村向城镇集中，逐步减少农村建设用地总量，是我国人多地少的国情条件下，促进城乡建设用地合理调整，有效保护耕地和基本农田的必然选择[1]。新一轮规划应从区域经济社会发展战略出发，统筹安排各区域用地布局，鼓励依法实施城乡建设用地增减挂钩政策，在保证耕地和基本农田数量不减少的前提下，通过迁村并点、复垦开发废弃地和居民点整理等方法，合理控制城乡建设用地规模，促进新农村建设和城乡一体化。
（五）构建符合区域自身特点的规划实施保障体系
土地利用规划的实施过程是一个极其复杂的动态变化过程。新一轮规划的实施应在完善原有规划实施政策措施和借鉴其他国家（地区）规划实施成功经验的基础上，针对区域自身土地利用的实际，根据土地利用规划实施保障体系的基本思路及框架，从法律、行政、经济、社会、技术、监督等方面构建规划实施保障体系[2]。
二、新一轮规划修编进程中的问题分析
（一）基础资料对规划修编的支撑力不足
县级土地利用总体规划的修编工作是否能顺利开展，很大程度上取决于规划基础资料的支撑力。存在的问题主要表现在以下几个方面：（1）受资金、技术、人力等方面的因素，土地调查多为时点勘测，时序资料较为缺乏，在规划修编过程中所涉及的土地时序数据多为历年土地利用变更数据累加所得。（2）现行规划执行过程中，行政区划进行了调整，加之土地管理工作的疏忽，辖区各乡镇土地调查数据对接时不注意修正数据期水平，造成现状数据不实。（3）由于规划修编需要的数据资料庞杂，涉及到政府的多个部门，将收集到的数据统一到规划基期年这一时点上，存在一定的困难。（4）多数现行县级土地利用总体规划缺少规划实施评价这一环节，不能了解规划执行的结果是否符合规划目标的要求，也无法了解规划的实现程度、规划的效益和规划的效力等，进而不能为新一轮规划修编提供依据。
（二）规划指标分解的科学依据不足
县级土地利用总体规划的一个显著特点就是采取严格的指标控制，引导土地的供需方向，实现辖区内各地类之间的动态平衡。而县级土地利用总体规划一般是由地方国土资源管理部门组织有规划资质的大专院校、规划设计单位来修编；由于规划修编时间紧迫，规划修编单位多采取分析相关部门提供的资料的方式来了解辖区土地利用情况，实地调研较少，调查研究时间较短，规划修编人员对区域实际情况很难做到全面掌握，从而造成规划指标的分解随意性较大。其主要表现在以下几个方面：（1）土地控制指标多根据重点建设区域的布局情况下分到各个乡镇，然后做局部调整，指标分解的说服力不强。（2）规划指标分解时受修编人员主观因素的影响较大，某些指标的制定脱离了辖区的发展实际，造成乡镇级规划目标难以实现。（3）受提供资料的准确性和时效性的限制，指标分解的科学性也受到限制。
（三）理论研究与规划实践存在差距
规划修编的理论依据包括地租和地价理论、土地区位理论、持续利用理论、生态经济理论、人地协调理论和系统工程理论[3]。针对规划修编过程中出现的问题而进行的理论研究能更好地提高规划的科学性、可行性和可操作性。但目前在县土地利用总体规划修编过程中，理论研究与规划实践存在一定的差距。如在研究县级土地利用总体规划弹性问题时，如何根据节约集约利用土地的要求合理确定县级土地利用弹性供给需要进一步研究，如何根据上一级规划的要求合理确定县级土地利用总体规划弹性方案需要进一步研究。
（四）规划修编的时效性与现实发展脱节
随着自治区工业化、城镇化发展速度的加快，现行土地利用总体规划的不足也日益显现，而新一轮规划却一直不见结果，为适应经济发展的需求，某些县（市）进行了规划局部调整。目前，在应对国际金融危机、扩大内需和推动新疆“跨越式”发展的大背景下，大量基础设施建设项目和产业发展项目急需大量建设用地作为支撑，使所剩不多的建设用地指标更加紧张，某些地区甚至已经突破了2010年的用地指标。规划修编战线拉得越长越不利于土地利用的管理，同时也造成规划法律效力的降低。因此，在保证规划质量的前提下，规划的修编和审批的速度必须加快。
三、新一轮规划修编的几点建议
（一）顺应发展，重新定位
对规划修编的定位要重新认识，不能简单地认为规划修编的目的是降低基本农田保护面积和耕地保有量，增加建设用地指标。现阶段规划修编的目标应继续坚持保护耕地的法定国策，认真落实《土地管理法》确定的占用耕地补偿制度、基本农田保护制度和土地用途管制制度，突出体现保护耕地的规划重点和主线，确定保护耕地和节约、合理用地的方式、重点措施等。而从长远考虑，新一轮规划应全面把握土地资源对经济社会可持续发展的重要作用，坚持自然资源的全面保护，坚持区域发展的公平性、发展过程的持续性、人和自然的和谐性等可持续发展的理念，将规划的重点由保护耕地、控制建设用地向保护国土资源的方向转变。
（二）转变思路，合理规划
《土地管理法》的颁布，正式确定了土地利用总体规划的法律地位，明确了规划对土地利用的调控作用。各地、各级领导也开始“认识”到土地利用总体规划的重要性，通过土地利用总体规划改变辖区用地布局，扩大建设用地规模，将以往违规用地合法化。在新一轮规划修编过程中，建议转变以往的修编思路，避免“一届政府，一套规划”，做到在听取各级领导意见的同时，以规划研究理论为基础，理性吸收领导建议，满足社会发展对土地的合理需求，确保规划方案的合理性，最终使规划得到各方的理解。
（三）注重衔接，注重实践
第一，土地利用总体规划应与城市总体规划、新农村建设规划、城镇体系规划相衔接，而下延伸到国民经济和社会发展“十二五”规划，即“十二五”规划所确定的重大项目必须在土地利用总体规划中落实到地块，土地利用总体规划要与国民经济和社会发展目标相一致。第二，上下级土地利用总体规划要相互衔接，即县级土地利用总体规划在服从市级规划提出的指标控制和区域调控要求的同时，指导和调控乡（镇）级土地利用总体规划。第三，土地利用总体规划应当与村镇布局规划以及交通、水利等各类专项规划、生态环境建设规划等相协调。第四，土地利用总体规划应当与理论研究成果紧密结合。例如在对耕地的调控上，可将基本农田保护图、农地分等定级图等反映耕地质量的图件与规划底图叠加，确定耕地调整方案，实现耕地在数量和质量上的动态平衡。
（四）丰富内容，不断创新
援疆工作会议和十七届五中全会的召开，对新疆土地利用管理工作有了更高的要求。在开展的县级土地利用总体规划修编工作过程中，首先，要创新规划理念，强调市场理念、以人为本的理念、绿色规划理念、目标有限性理念和规划调控法律化理念[4]。其次，要创新规划方法，通过对“3S”技术的进一步开发，采用空间模型方法对土地利用变化进行模拟、预测和评价[5]，另外还要加快规划数据库和监管系统的建设。最后，要丰富规划内容，以人口、资源、环境为切入点，涉及政策法规、产业发展、环境保护、资源开发、新农村建设等方面，强调土地布局优化、产业结构优化、生态环境改善、区域协调发展等内容，促进土地利用总体规划向综合性规划发展。
（五）强化领导，加强协调
土地利用总体规划修编工作涉及各行各业，关系全局和长远，县（市）级领导应将规划修编及前期工作纳入政府重要议事日程，成立由政府主管领导牵头，专家学者及有关部门领导参加的规划修编工作领导小组，加强对规划修编的统一领导。县（市）级国土资源部门要在政府的领导下，做好具体组织工作，切实履行职责，要把规划修编前期工作作为近期国土资源工作的重点，明确工作目标，制订周密计划，成立强有力的规划工作班子，加强与相关部门的协作和联动，充分发挥各方面的积极性，切实抓紧抓好每项工作。
参考文献：
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[2]孟梅，蒲春玲，白蕾，等.县级土地利用总体规划实施保障措施研究――以新疆伊宁市为例[J].安徽农业科学，2008，36（3）：1209－1211.
[3]王万茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].北京：中国农业出版社，2002.
关键词：城市总体规划土地利用总体规划对策
Abstract:China'sUrbanPlanningandLandUsePlanning aredirectingtheurbanconstruction andlanduse.Thepaperanalyzes theircharacteristicsand therelationshipstartfromtheimplementationofplanningProblem,atlastthepaperproposedUrbanPlanningandLandUsePlanning coordinationbetween therelevant ideas andmeasures,it willimprove the newroundof Urban PlanningandLand UsePlanning revisionwork andhaveanimportantpromotingto urbaneconomicdevelopment.
Keywords:UrbanPlanning；LandUsePlanning；Countermeasures
中图分类号：TU74文献标识码：文章编号：
我国各地的新一轮土地利用总体规划从2011年（不同地方的规划期限略有不同）已经开始实施，尽管新一轮土地利用总体规划在编制过程中注重了与城市总体规划的衔接和协调，但是从新规划的实施情况来看，城市总体规划与新一轮土地利用总体规划之间的矛盾和冲突依然存在，不同程度的制约了城市发展和土地利用。究其原因是两者在规划编制的空间、内容和管理对象上没有进行充分的协调和衔接，另一方面，两个规划受到国家出台的政策影响较大，且规划的“弹性”较小。因此，要扫清城市发展的障碍，就必须协调好城市总体规划和土地利用总体规划间的关系。
1“两规”概述
1.1相关概念
城市总体规划是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质，规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合步署和具体安排。城市总体规划是城市建设的基本依据，是保证城市土地合理利用和城市生产、生活协调运行的重要手段。实践经验证明，科学合理地编制城市总体规划，明确城市的发展方向，发展城市格局，定位城市功能，通过规划引导、建设、管理和控制城市发展，这样才能逐步实现城市经济和社会发展目标，实现城市繁荣发展。因此，在城市建设过程中，城市总体规划的作用是非常重要的[1]。
土地利用总体规划是政府在一定规划区域内，根据国民经济和社会可持续发展对土地需求以及当地的自然、社会经济条件，对这一地区范围内全部土地的开发、利用、治理、保护在时间和空间上所做的总体战略性的布局和统筹安排[2]。土地利用总体规划的实质是对有限的土地资源在国民经济部门的合理配置即土地资源的部门间时空分配，其核心内容为土地利用结构和布局的调整，其目的在于加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展，并为土地利用科学管理提供依据，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划是土地利用规划体系中的重要组成部分，在我国土地管理事业中具有及其重要的作用。
1.2共同点
城市总体规划的制定侧重发展性，主要对城市国民经济各行业的发展用地作统筹安排，通过对区域经济发展条件的研究，着重对城市各类生产和生活用地进行科学、合理的空间布局，以求获得最佳的城市运行效率，其规划体现一要吃饭，二要建设，三要保护生态环境的方针。而土地利用总体规划侧重于保护性和制约性。保护耕地，控制建设用地指标是规划的核心。对于城市总体规划和土地利用总体规划来讲，两者都具如下几个共同的特点[3]：
（1）控制性和政策性。城市总体规划主要指导和控制城市发展方向，落实城市发展用地位置及协调城市大型项目的建设情况。土地利用总体规划的指标是至上而下的，下一级土地利用总体规划受到上一级土地利用总体规划的指导和控制，而下一级土地利用总体规划又是上一级土地利用总体规划的反馈，最后形成一个划体系。两个规划对于一些重大项目或者发展问题都必须以有关法律法规和方针政策为依据，其两个规划都表现出明显的政策性。
（2）综合性和长期性。城市总体规划要求运用综合的、全局的观点，多学科的配合制定规划，主要体现城市发展，具有很强的综合性。土地利用总体规划要全面考虑土地资源的合理配置，需要对各类土地资源进行综合性安排，而且也与环境等各专业部门有密切的联系，所以综合性也较强。两个规划的规划期限都较长，规划期限都不少于10年，因此两个规划都有长期性。
（3）目的性和战略性。两个规划的目的性很强，规划都是为了既定的目标或状态才进行规划。在规划中，所研究的问题都具有战略意义，土地利用总体规划主要体现土地利用结构与用地布局的调整问题、经济和社会各部门的用地总供给与总需求的平衡问题、土地利用方式的重大变化，而城市总体规划主要体现城市的发展方向问题等。
1.3区别与联系
从国家法律法规方面看，《土地管理法》第三章第二十二条中规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”《中华人民共和国城市规划法》第一章第七条中规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。”从以上法规可以看出土地利用总体规划对城市总体规划的制约作用。
从两个规划的内容看，城市总体规划主要包括基础设施建设，根据城市性质、功能、发展方向、土地、人口、环境容量等确定城市规模、城市绿地建设和农副产品，蔬菜基地建设。土地利用总体规划的内容是根据土地条件和经济社会发展需要确定土地利用目标和任务，在研究分析土地利用现状和变化的基础上，综合平衡各业用地需求，保证整个辖区经济社会的发展。城市总体规划是以建设为中心，展开城市各项建设的总体规划；而土地利用总体规划是以土地利用为中心，优化土地利用结构，促进各业健康发展。二者的关系是建设与规划，土地供给与土地需求的关系。在土地利用总体规划要求的建设用地前提下，统筹安排城市各项建设是城市规划的主要内容[4]。
从两个规划的目标和任务看，城市总体规划的目标是区域经济社会发展，而土地利用总体规划的目标是在土地利用结构研究的基础上，根据国民经济发展的长期规划对土地资源的需求，土地资源的供给状况、土地的人口承载潜力和土地利用战略的研究成果，提出规划年所应实现的土地利用目标。城市总体规划的任务是确定城市性质、功能、规模和发展方向；而土地利用总体规划的任务是辖区土地的开发利用、整治与保护。从空间范围上讲，城市总体规划是土地利用总体规划的组成部分，二者的关系是点与面、局部与整体的关系。
2实施过程中“两规”存在的问题及其原因分析
2.1实施中存在的问题
2.1.1新的单独选址项目用地难
随着城市经济的不断发展，新的单独选址建设项目越来越多，对于已列入土地利用总体规划重点建设项目清单，或选址在土地利用总体规划确定的独立工矿区内的，可以按照规定报批用地；但是由于项目选址的不确定性，即使项目选址符合城市总体规划，但对于不符合土地利用总体规划的项目用地，需依据国务院或省级人民政府对项目的立项批准文件，按照有关规定和程序对现行土地利用总体规划进行局部修改，并将规划修改方案与建设用地报批资料一并报批才能用地。由于修改土地利用总体规划需要走的程序较多，且时间周期较长，必然影响项目的建设进度。而且除了国家和省级的重点建设项目外一般只有交通能源、水利、矿山、军事等单独选址项目才能申请修改土地利用总体规划，还有一些不符合修改土地利用总体规划的相关要求的项目，则由于不符合土地利用总体规划而不能用地。
2.1.2建设与耕地保护相冲突
严格控制非农建设对耕地特别是基本农田的占用是土地利用总体规划的基本任务。在土地利用规划的编制过程中确定耕地与基本农田的规模和布局需要与城市建设的规模布局需求相结合，避免与城市规划用地冲突。但新一轮土地利用总体规划建设用地指标非常紧张，而耕地和基本农田保护任务相对却很重，再加上城市总体规划在设计城市扩展方向及规模、道路基础设施布局等内容时不可能完全符合土地利用总体规划对耕地和基本农田的保护要求，在城市总体规划实施过程中必然会与土地利用总体规划相冲突。
2.1.3禁止建设区范围相冲突
城市总体规划编制主要是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质，规模和发展方向，以上这些发展的用地需求都是在允许建设区内，而土地利用总体规划主要通过管制分区进行各类用地管制，管制分区包括禁止建设区、限制建设区、有条件建设区和允许建设区。对于土地利用总体规划的禁止建设区范围内，是不允许建设的，一旦城市总体规划区涉及禁止建设区，则规划用地将不能利用。
2.1.4中心城区规划控制范围相冲突
对于中心城区规划控制范围的规划，由于上级下达的建设用地指标有限，土地利用总体规划编制的中心城区规划控制范围往往要比城市总体规划的范围小，这样必然导致了城市总体规划的实施，特别是中心城区边缘用地受到土地利用总体规划的限制，影响了城市的发展。
2.2根源分析
2.2.1规划编制的法律依据不同
城市总体规划主要根据《中华人民共和国城市规划法》进行编制。一般说来，城市规划法应该是规划的主干法，但是土地管理法的多条内容对城市总体规划具有限制作用。土地管理法第二十二条规定：“城市总体规划、村庄、集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地不得超过土地利用总体规划确定城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市总体规划、村庄和集镇规划”。城市规划法第七条规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调”，第二十九条规定：“城市总体规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市总体规划，服从规划管理。”在城市规划法中称两个规划为协调，而在土地管理法中称为衔接，显然衔接将土地利用规划抬到了较城市总体规划高的地位。城市规划法中规定城市规划区内的土地利用应符合城市总体规划，而土地管理法仅规定城市规划区内的建设用地必须符合城市总体规划，显然，建设用地必须符合土地利用总体规划。与土地利用总体规划相关法律法规主要包括《土地管理法》、《土地管理条例》、《土地利用规划法》、《土地利用规划编制审批办法》等，通过以上内容比较可以知道两个规划有着同样的法律地位，如果两者出现矛盾，这些矛盾必然很难去协调[5]。
2.2.2规划指导思想制定的不同
城市总体规划是依据市场经济条件下城市发展的客观规律编制规划，从社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文等多种因素综合分析，所以其指导思想是从需要出发，着眼于发展。而土地利用总体规划的出发点是土地供给，级下达的非农业建设用地控制指标是其编制的前提条件，具有计划性强，弹性弱的特点，重在控制。总之，两个规划的指导思想有所抵触，由于指导思想制定的不同，两个规划必然会产生较大的矛盾。
2.2.3规划编制体系不协调
在我国的规划体系中，区域规划是比较薄弱的环节。因为地方政府的忽视，很多地区没有编制区域规划，由于区域规划的缺失，导致不同区域之间重复建设，相互争夺资源，各类专业规划、土地利用总体规划和城市总体规划缺乏区域规划的指导和调控。虽然城市总体规划理应服从土地利用总体规划，但是实际上，城市总体规划受到当地政府更多的重视。有些城市在城市总体规划大体确定之后，根据城市总体规划编制土地利用总体规划。
2.2.4规划管理体系脱节
城市总体规划和土地利用总体规划在我国分别属于建设规划部门和国土资源部门管理。两个部门都有明确的职责分工，但在实际工作中，往往会遇到很多的问题。尤其是涉及部门自身的利益时，在关键的用地功能布局、用地规模等关系重大的原则性问题上缺乏交流、信任和支持，相互摩擦，但是在没有或者缺少利益情况下，各个部门都不愿意管理和解决，这样使得两个规划在实施的过程中就出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给实际工作和城市的发展带来不利影响。
2.2.5规划编制技术方法的不同
城市总体规划和土地利用总体规划在编制过程中采用的编制方法是有差异的，主要体现在：两个规划的规划用地分类标准不同、统计口径和范围存在差异、规划时间与期限不一致等内容。由于以上内容的不同，导致了两个规划在编制过程中，虽然进行了相关的协调，但是由于技术路线和方法的原因，两个规划编制开始实施后，其矛盾就慢慢显现出来。
3“两规”协调的思路与对策
3.1进一步完善我国的规划体系
新土地管理法的颁布对规划法规体系产生了较大的影响，法规体系建设的近期目标是逐步形成让城市规划法、土地管理法等相协调的一个统一的规划法规体系。首先是城市规划法应该完善，由于国土规划、区域规划、土地利用规划是城市总体规划上一层次的规划，建议城市规划法第七条修改为“城市规划应当与国土规划、区域规划与江河流域规划、土地利用总体规划、环境规划等相协调。”在城市总体规划实施章节中应相应加入对出让土地的开发控制条款。随着城市土地有偿使用制度的逐步实施，对出让地块的规划管理日益显得重要。此外，在下轮的规划体系中需要加强公众参与机制，严格监督行政主体行为，加重处置违反规划的事件[6]。
规划体系建设的远期目标是建立完整的区域与城市规划法规体系，制定区域规划法，或将城市规划法及有关涉及到规划法规的条文合并，制定覆盖全国国土的城乡规划法。由于城市与区域是发展的共同体，当前的城市总体规划、土地利用总体规划与区域规划产生割裂，城市总体规划、土地利用总体规划上无区域规划指导。因此，重视区域规划已迫在眉睫，区域规划复兴是城乡一体化发展的必然要求，而区域规划法是区域规划编制与实施的根本保证。所以，规划法规体系核心应该由区域规划法与城市规划法来共同构成。城市规划法与土地管理法需要以区域规划法为指导，同时区域规划法有利于促进区域间协调发展，减少区域间重复建设，争夺资源等现象。
3.2统一规划编制的指导思想
统一两个规划的编制指导思想，树立全面、协调、可持续的科学发展观，正确处理好城市经济发展与土地资源保护的关系，是两个规划协调的前提。城市总体规划应树立耕地保护的观念，尤其是基本农田的保护，合理利用和珍惜每寸土地，科学地引导和控制城市规模发展。土地利用总体规划应积极贯彻国家“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”的发展方针，调整区域土地利用结构，严格控制分散的村庄和乡镇企业占用耕地，为城市发展提供充足的发展空间。在工作路线上，土地利用总体规划的上、下级规划应该相互借鉴，互为依据，科学合理地确定耕地占用的控制指标，并与同级城市总体规划密切结合，统筹考虑城市建设发展和耕地严格保护的需要。
3.3规划技术层面和实施保障方面协调
两个规划的分类体系不同给城市用地规划和土地利用规划的编制和管理工作都带来许多不必要的困扰，由于两个规划所用的规划技术不一样，这样造成了两个规划的正常交流、协调和衔接。所以在规划技术方面要统一土地分类标准，协调好规划地类之间的相关关系，在统计人口和预测相关经济指标方面也要进行协调。另外为加强两项规划的协调和衔接力度，国家应统一规定两项规划编制的期限和规定应采用的有关数据的统计口径，并且相关专业规划也应在总体规划确定的规划期限内进行编制，不得随意改变规划编制期限。
综上所述，要协调好城市总体规划和土地利用总体规划的关系应该从我国的规划体系着眼，建立完善的规划体系。在规划法规体系方面，必须建立区域规划法或城乡规划法，它是协调土地利用总体规划和城市总体规划等不同类型规划和统一城乡规划的基础，目前的城市规划法、土地管理法等需要完善。在现行管理体系方面，国土、建设等规划行政机构近期寻求相关规划管理机构的合并，如成立城乡规划部，下级土地规划局和城市规划局合并。在规划编制体系方面，强调区域规划的编制，增强区域规划的弹性和严肃性，以适应在市场经济条件下的应对。加强两个规划的战略性、决策性、动态性。倡导集区域规划、城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体规划于一体的城乡一体规划[7]。
4结语
城市总体规划与土地利用总体规划虽然在规划内容、思想、规划期限等方面存在差异，但两个规划的最终目标是一致的，两个规划间是可以协调的。协调的内容主要包括完善法律法规、统一基础数据、确定编制地类标准、完善各部门的管理工作等。目前，一些地区已开始实施新一轮城市总体规划和土地利用总体规划，只有在实施过程中不断总结和协调两个规划出现的矛盾，这样两个规划才能不断的完善，城市的发展将更加协调和持续向前。
参考文献：
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[5]王素萍，杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济，2004(12):6-11.
关键词:城乡规划法;城市总体规划;土地利用总体规划;关系;衔接
1城市总体规划与土地利用总体规划的关系[BT)]
1.1首先,城市总体规划和土地利用总体规划有相同编制依据――国民经济和社会发展规划。在《土地管理法》中规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划”。同样,在《城乡划法》第一章五条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接”。因此,国民经济和社会发展规划是城市总体规划、土地利用总体规划的依据,是编制城市总体规划的指导性文件。城市总体规划依据国民经济和社会发展规划所确定的有关内容合理确定城市发展的规模、速度和内容,同时将国民经济和社会发展规划中对生产力布局和居民生活等框架安排落实到城市的土地资源配置和空间布局中,并通过城市规划的实施使国民经济和社会发展规划最终得以贯彻和实现。城市总体规划还要根据城市发展的长期性和连续性特点,作更长远的考虑,对国民经济和社会发展规划中尚无法涉及但却会影响到城市长期发展的有关内容,作出更长远的预测。
1.2规划内容和重点有所不同。城市总体规划侧重于对城市规划区内的各项建设的综合部署和安排,相对于而言,土地利用总体规划则更注重总量的控制与平衡。
1.3土地利用总体规划为城市总体规划提供依据。土地利用总体规划确定的城市建设用地规模,为城市总体规划建设用地规模得确定提供依据和约束。
2存在的主要分歧
2.1土地规划的范围与城市规划的范围不统一
一直以来有一种观点,认为城市规划与土地规划是点与面的关系,土地规划的范围大于城市规划的范围。各级土地规划的范围是本级行政区域的范围,而城市总体规划中的规划区,一般是指城市、镇和村庄的建成区。
2.2用地分类存在差异
土地利用总体规划的各类用地面积采用土地利用现状变更调查面积,用地分类标准采用《土地利用现状分类及含义》(见于《县级土地利用总体规划编制规程》中的附件一)。城市总体规划用地面积采用一万分之一或五千分之一比例尺的图纸的量算结果,用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)。这两个规划在同一地类上却出现了面积不一致的现象,其原因除去基础图纸不一致、量算方法不一以及量算误差外,还有一个重要原因是两个用地分类标准有相互矛盾之处,即同一名称或相似名称的地类,其含义却大不相同,这就直接造成了两个规划在用地上的难以比较。
2.3两个规划在宏观控制和约束力不同
《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划,但规划应对哪些土地利用进行宏观控制,如何保证规划的实施,土地利用总体规划有无法律约束力,违反了规划如何处置等均未能明确。
2.4两个规划在的审批权限上的表述不同
根据最新《土地利用总体规划编制审批规定》第二十六条,“评审合格的土地利用总体规划经综合平衡和同级人民政府审查同意后,依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准执行,并报上级土地管理部门备案。”这种规定不及城市总体规划的明确。关于城市总体规划的审批权限,根据《城乡规划法》明确规定,直辖市和省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市总体规划审批机关是国务院,其余城市的总体规划审批机关是上级人民政府。因此,对于其他城市或非农业人口在50万以上的大城市来说,其土地利用总体规划的审批权限与城市总体规划的审批权限不同。
3解决问题的思路和设想
3.1建立统一规划范围、用地分类、数据统计标准,实现规划技术体系的无缝链接,促进规划在更深层次的协调统一。
3.2注重两个规划内容的彼此渗透和延伸。城市总体规划加强对空间领域上的倾斜,土地利用总体规划则在考虑城市规模增长的基础上,加强城市用地发展方向的研究,保证城市总体规划与土地利用总体规划的“衔接”。
关键词:土地规划修编探讨
土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式,是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入,不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求,正值现行土地利用总体规划修编之际,对规划修编方法进行探讨,具有重要的现实意义。
一、土地利用总体规划的发展历程
第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开,到1992年前后在全国普遍推开,规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织(FAO)《土地利用规划指南》,以控制建设用地总规模,协调各部门用地需求为重点,提出实现“一保吃饭,二保建设”的规划目标。
第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下,结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要,在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作(即现行土地利用总体规划)。该轮规划基期年为1997年,规划目标年为2010年,并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系,建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法,为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护,节约利用土地资源,合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量,兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一,保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。
第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施,加强了对耕地尤其是基本农田的保护,保障了经济建设合理的用地需求,一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展,优化了生产力布局,提升了经济发展的质量,改善了生态环境建设,促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足,规划管理的风险与难度加大,由于在规划理念上过分强调对农用地,特别是耕地的保护,对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够,对生态环境变化的影响和需求研究不多,对社会的变化和需求考虑的不多,没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展,保护生态环境,协调社会关系,贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系,没有从宏观(哲学层次、科学层次)到微观(技术层次)的系统理论,而是诸多理论混杂,让人无所适从,规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践,已明显制约了规划工作的发展。
二、新的规划理念和理论
在新的形势下,面对参与国民经济宏观调控的新要求,新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法,才能完成历史赋予我们的使命。
1.新的规划理念:理性发展
新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求,在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时,妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系,在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时,必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题,由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变,保证土地资源永续利用,真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
2.新的规划理论:空间规划、可持续发展
为适应新形势和新的规划指导思想的需要,新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。
(1)空间规划理论
土地利用规划,是综合协调资源供需矛盾,统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”,其着重强调的是规划对用地数量的指标要求,而缺乏空间布局约束,在规划的分区方案中,对分区内部土地利用的要求过于笼统,不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。
因此,新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如:“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等,根据国家和区域经济社会发展战略,按照资源禀赋和区位比较优势,完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划,并制定相应的土地利用和供应政策,进而充分发挥市场配置资源的基础性作用,有效地整合资源,优化空间布局,促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划,应当着重注意农用地,特别是基本农田,各类建设用地,生态环境保护用地的空间安排和布局,确定其开发利用时序,并通过较大比例尺的地图如用1:1万确定城镇合理发展边界,引导地方政府提高城区建筑密度,实现现有城区土地利用效率的最大化,保护自然生态环境和基本农田,从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。
(2)可持续发展理论
可持续发展是指一种既满足当代人的需要,又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源,在正确的管理下,可以不断更新和利用。反之,它会退化、耗竭。故对土地的开发利用,要限制在土地人口承载力的限度内,同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域),确保土地持续利用。
目前,土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划,使经济生态化,生态经济化,协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系,保持良好的生态环境与土地利用之间的关系,在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。
土地是一切社会、经济活动的基础和资源,同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活,因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去,实现土地生产力的持续增长和稳定性,保证土地资源潜力和防止土地退化,并具有良好的经济效益和社会效益,即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
三、新的规划方法
要做好新一轮土地利用总体规划修编,除了要用新的规划理念、规划理论外,应当按照规划修编的要求,尝试采用一些新的规划方法。
1.评价方法
规划实施评价:按照国土资源部的要求,在新一轮土地利用总体规划修编前,各地必须对上轮规划的实施效果进行评价,做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看,效果并不理想,原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法,各地只能按照自己的理解进行,表格、数据五花八门,无法进行汇总和统计。因此,有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。
环境影响评价:按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求,土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法,还需要进行统一和规范。
2.系统工程方法
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体,是国家最主要、可调控的资源,这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此,在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决,按这样的思路,规划的适用性会大大提高,规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。
3.应用地理信息(3S)技术
本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统,作为修订规划成果的主要载体,使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行,提高规划管理水平,从而提升整体规划的技术水平。
这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础,重点普及遥感技术、GIS技术、GPS技术等现代化手段,使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时,基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等,因此,要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划,通过人-机交互系统,为决策者对半结构化问题进行有效决策支持,提高决策的透明度与决策的科学性。
4.公众参与
土地利用总体规划作为国家的宏观规划,其编制应该是各级人民政府的事情,而不是国土资源管理部门的部门规划,因此,规划的编制应由政府主导,各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与,规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料,而是要参与规划目标、指标的分配和确定,规划方案的拟定、协商和协调。
四、还需要把握的几点
1.必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台;
2.土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行;
3.可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口;