摘要：近些年来，教育学研究中的本质主义与反本质主义发生了激烈的论争，其根本原因在于混淆了两者的本质属性。教育学研究中的本质主义并不是一种教育研究范式，它只是关于教育本质问题的不同观点和教育思想。而教育学研究中的反本质主义属于教育学研究的人类学范式，两者不是同一层面的概念。本质主义与反本质主义在教育学的研究中不是“非此即彼”的关系，而是“携手执行”的，共同担负着丰富和完善教育学研究范式和方法的职责，有利于教育学研究的繁荣，同时也有利于我们从不同视角做出对教育价值的正确评判。
关键词：教育学研究；本质主义；反本质主义
中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1671-1610（2011）05-0001-07
一、问题提出：教育学研究中本质主义与反本质主义的激烈论争
教育学研究很容易受到其他学科的慢慢渗透，不仅中国如此，世界也是这样。我国是从20世纪80年代后期开始发生这种新的甚至是根本性的变化的。很多专家学者从不同的学科视角出发，用不同的研究范式及话语来分析教育现象。“教育学在自身发展的过程中不再追求确定的学科范式，不再主张把学科的方法、知识绝对化，不再把理论看成是人类一切价值生活的决定者，不再以一种先在的、不变的客观规律假说来解释教育的问题，就此而言，教育学可以说是‘法无定法’。”[1]顺应着这种趋势，反本质主义开始在教育学研究领域逐渐活跃起来，学界开始提倡并要求进行反本质主义的教育学研究。这是对我国传统的本质主义教育学研究的大力冲击、反思甚至批判和诘难，必然引起本质主义教育学研究者的质疑、批评甚至反对，两者的争辩也就自然发生。特别是到了21世纪初，本质主义和反本质主义在教育学研究中更是发生了激烈的论争，至今仍未停息且有进一步加剧的趋势。实际上，这里的争辩很多是缘于概念的混淆。也就是说，本质主义和反本质主义在教育学研究中的争辩是在没有科学界定两者的前提下发生的，或者他们本就不是同一层面的概念。笔者以为，两者发生这种批判性的激烈争辩，其根本原因在于将两者视为两种不同的教育研究范式，而这正印证了“范式不同，不可通约”[2]34的范式规定。既然是两种研究范式，那么就是“不可通约”的，科学规范就存有差异，发生激烈论争也就不足为怪。为找寻和正确破译这一论争症结，就有必要厘清教育学研究中的本质主义与反本质主义同教育研究范式的关系。
二、内涵界定：本质主义与反本质主义
（一）本质主义
“本质主义”是两千多年来西方哲学中关于事物本质、规律和真理的一种知识观和认识论。它运用“本质范畴”，坚守“本质信仰”，并致力于“本质追求”。亚里士多德往往被认为是本质主义的源头，但其实应该追寻到古希腊时期的理性主义者柏拉图。17世纪后，本质主义在西方逐渐成型。
本质主义有三种典型的表现：绝对主义、基础主义和科学主义。绝对主义认为，世界万物存在着某种惟一、永恒、甚至是超历史的本质。基础主义认为，世界可以被分解，最终是作为基础性的东西而存在，人类的知识和信仰都可以建立在这样一个稳定不变的基础之上。科学主义则强调事物都可以用科学的方法来认识并进行相应的处理，科学的任务就是要去发现隐藏在事物背后的本质。具体来说，本质主义的主要内涵是[3]：
第一，相信任何事物都存在一个深藏着的惟一本质，相信“本质”与“现象”的区分提供了人类观察万事万物的基本概念图式；第二，把人类认识特别是现代以来所谓科学认识的任务规定为透过现象揭示事物的惟一本质；第三，把揭示事物的惟一本质视作一切知识分子职业的内在规定和崇高的学术使命；第四，把反映了事物惟一本质的知识概念、命题与理论体系尊崇为“真知识”，即真理,其他都是不反映客观实在因而无足轻重的“伪知识”、“意见”甚至“谬误”；第五，事物的惟一本质不能通过直观或自然观察来把握，只有通过概念的思辨或经验的证实才能把握；第六，一旦揭示了事物的本质，就把握或占有了真理,从而能够更好地认识和控制事物，使之为人类造福,实现人类生存方式由必然状态向自由状态的过渡。
据此可知，本质主义至少有两个基本要义：一是事物存有本质；二是科学研究以发现事物本质和客观规律为基本任务。本质主义的应用范围很宽，在哲学、教育学、以及生理和精神研究领域都被使用。
（二）反本质主义
20世纪以来，尤其是到20世纪中叶，哲学思想家们开始对本质主义进行批判性的反思，主要针对其基本信念、命题及学术和政治后果。他们从各个不同的学科领域提出许多尖锐的和颠覆性的意见。这些批判、质疑和意见汇聚在一起，就形成了对本质主义的立场、观点和方法论信念的动摇和否定。鉴于他们对本质主义的发难和批判，学术界称这种思潮为“反本质主义”。反本质主义集中批判了本质主义的实体信仰、本质信念或假定、符合论的语言观（即人类的语言究竟是否与实体世界有同构关系，能否切中事物的本质）、目的假设及其引起的学术与政治的后果。
周继良:无存“范式”之争
反本质主义是后现代主义的一个重要组成部分。有学者认为[4]：
如同后现代主义一样，反本质主义也没有形成一个清晰的理论流派，而是将其基本观点散布在不同的知识领域，并通过不同领域学者的研究表达出来。从20世纪西方思想界的情况来看，主张和赞成反本质主义的主要代表人物有尼采、维特根斯坦、曼海姆、戴维森、艾耶尔、罗蒂、波普尔、德里达、波兰尼、索绪尔、奥斯汀等人。杜威和海德格尔在某种程度上也算得上是具有反本质主义倾向的思想家，只是观点不那么鲜明，立场不那么坚定。
当然，也有学者认为[5]：
反本质主义贯穿于现代到后现代之异质多元哲学文化思潮中，其浅层表现形式为虚无主义、实用主义与犬儒主义，其极端的对立物是科学主义的本质主义以及理性主义、人文主义，带有颠覆性和非理性特点，其反知性也就是反智性。
“作为后现代主义，反本质主义首先在人文学科中产生，也主要在人文学科中发展。”[6］131也就是说，反本质主义主要应用于人文科学。
三、文献综述：“极力推崇”与“毅然坚守”的论争
（一）对教育学研究中反本质主义的极力推崇
2002年，唐莹明确表示，教育学研究在真理观与方法论上既应该超越客观主义，又要超越相对主义，接受一种由哈贝马斯和伯恩斯坦所倡导的“民主的真理观”。[7]这实际上是要超越真理或认识问题上的绝对主义与相对主义，与反本质主义的立场和观点一致。王兆也认为，我国20世纪70年代末至80年代末，教育学界对教育本质的探讨始终占据着教育研究的主流。但他认为[8]159：
为什么在历经十余年的探讨之后，仍有学者著言“今后的探讨，恐怕需要努力探索教育的本质属性”这样意味深长的话，这正是需要我们反思的。……当“本质主义”成为教育研究的一种范式时，“本质主义”成为教育研究的惟一的价值取向。由于这种视野的限制，“本质主义”为反本质主义所消解就成为不可避免之事。
2004年，石中英教授认为[3]：
从反本质主义角度看，本质主义在为中国教育学术研究带来表面的生机和活力的同时，也带来了严重的历史性后果。21世纪的中国教育学研究必须深刻地批判和彻底地抛弃本质主义，树立新的反本质主义的知识观，走上新的反本质主义的认识论之路。
2007年，魏宏聚认为[9]：
当前我国教育学界正进行着一场崭新的思维方式讨论：本质主义与反本质主义论争。……反本质主义思维是基于我国反本质主义教育学实践而提出的一种新的“本质主义观”。它的提出是教育研究追求学术自由与反对学术霸权的良好开端。
2009年，郝德永认为[10]：
教育发展无不遵循本质主义的逻辑、立场与方法，呈现出明显的本质主义品质与发展轨迹，造成种种错位诠释现象与发展困境。消解本质主义思维，关键在于对教育的各种规定性品质、逻辑与机制的解构，阐明当代教育的不可“定义性”逻辑与品质。
此外，李燕[11]、张向众[12]、蔡灿新[13]等也持反本质主义的观点，推崇反本质主义教育学研究对教育价值认知的贡献。
（二）对教育学研究中本质主义的毅然坚守
石中英教授2004年的《本质主义、反本质主义与中国教育学研究》一文（以下称石文）引起了教育学界的激烈争论，诸多学者以此为标靶进行批判以表明自己的本质主义教育学研究主张。张荣伟就认为[14]：
所谓的“本质主义”及其“严重的历史性后果”是“反本质主义”所赋予和强加的。21世纪的中国教育学研究必须深刻地批判和彻底地抛弃所谓的“反本质主义知识观和认识论路线”，坚持马克思主义哲学的一般世界观或本体论的基本观点。
朱成科也与石文提出了相反观点，他认为[15]：
教育本体论问题本身具有不可消解性，即“本质主义”的思维方式内在地反映了人类本性的历史性和永恒性的统一。而问题的关键不在于是否追求教育有无“本体”或“本质”，而在于对教育“本体”和“本质”的追问方式。
唐安奎针对石文也指出[6］127：
当前，我国教育学对于确定性的追求既面临着走向僵化的危险，也面临着来自于后现代主义支撑的反本质主义教育学主张的颠覆。教育存在中具有确定性，教育学知识具有客观性且能通过语言加以表达与理解，中国教育学研究需要追求确定性。
教育学界对本质主义和反本质主义的讨论，繁荣和丰富了教育学的研究，但主要还是处于一个相互争论、各执己见、互不相让的态势。
四、“面目”再现：教育学研究中本质主义与反本质主义到底是什么？
（一）教育学研究中的本质主义
“本质”一词，《辞海》的解释是[16]102：
与“现象”相对，构成辩证法的一对范畴。本质是事物的根本性质，是事物内部相对稳定的联系，由事物所具有的特殊矛盾构成。现象是事物的外部联系和表面特征，是本质的外在表现。本质和现象是对立的统一。……任何事物都是本质与现象的统一，……透过现象把握其本质是科学的基本任务。
从这一解释至少可以看出：其一，“本质”总是和“现象”相对应而存在的；其二，既然本质是事物的根本性质，是事物内部相对稳定的联系，那么它就是事物的组成部分，也是该事物区别于它事物而成为它自身的内在依据；其三，科学研究就是要把握事物本质。“主义”一词，《辞海》的解释是：“对客观世界、社会生活以及学术问题等所持有的系统的理论和主张。”[16]2518那么，“本质主义”则可解释为人们对事物根本性质或事物内部稳定联系所持有的系统的理论和主张。据此推理，教育学研究中的本质主义则是人们对教育的根本性质或教育内部稳定联系所持有的理论和主张，教育科学研究的基本任务就是把握教育的本质。也就是说，教育学研究中的本质主义就是要探寻教育的本质。分析至此，恐怕可以认为，教育学研究中本质主义的基本点在于：其一，教育存有本质和客观规律；其二，教育科学研究旨在发现教育本质和客观规律。
但事情并没有这么简单，因为这仅是根据我国《辞海》的有关解释进行概念辨析和逻辑演绎而得出的结论，难以令人信服。本质主义作为西方的一种社会思潮，其来源及内涵不是靠几个词条解释就能道明的。回到前文所述的西方本质主义的主要内涵，它至少也有两个基本要义：一是事物存有本质；二是科学研究以发现事物本质和客观规律为基本任务。如果用到教育学研究中来，则必然和笔者概念演绎的结论一致。
在此，我们还看看基础主义。前面说过，它是本质主义的一种典型表现，首先表现为一种哲学信念，更是一种哲学共设。它确信[17]：
存在着或者必须存在某种我们在确定理性、知识、真理、实在、善和正义的性质时，能够最终诉诸永恒的、非历史的基础或框架，哲学家的任务就是去发现这种基础，并用强有力的理由去支持这种要求。
“基础主义在教育学和教学论领域表现为坚信教育和教学是有本质的、有规律的。教育学和教学论应当而且必须研究教育、教学的本质和教育、教学的规律。”[18]从基础主义的视角出发，教育学研究中的本质主义也始终坚信教育存有本质，教育研究者应该去发现教育本质和客观规律。
基于以上分析，可以认为，不管是从概念辨析和西方本质主义的内涵来看，还是从基础主义的哲学信念来看，本质主义的教育学思维都可以得出前述的那两个基本点。
（二）教育学研究中的反本质主义
前文已述，反本质主义是后现代主义的一个组成部分，它主要在人文学科中发展。正如波林•罗斯诺（PaulineMarieRosenau）所言[19]251：
后现代主义在人文科学、文学和艺术领域的应用或许并没有带来严重的后果，但是它对于社会科学的适当性是另一种类型的问题。在人文科学领域里主体性和思辨也许是好玩的和有趣的。但是社会科学应该是更严谨、更分析性的，它必须把结论建立在理性和此类或彼类证据的基础之上。
以波林•罗斯诺的观点来判断，后现代主义对教育学的影响，包括后来形成的后现代主义教育哲学，都存在一个“适用的有限性”问题，因为教育是社会科学，而不是人文科学。但不管怎样，后现代主义还是引入了教育。其教育哲学也谈教育目的、教育方法与课程、教师角色[20]。作为后现代主义的一部分，反本质主义同样也对教育学产生了极大的影响，其要义在于：否认教育本质和客观规律的存在，反对研究教育本质和教育规律，把教育本质和教育规律看成假问题；以相对主义代替教育中的基础主义，提倡建构主义；关注学生个体，反对主体性教育观；用不确定性教育研究取向和微观叙事代替教育研究中的宏大叙事。仅仅从教育研究的角度看，反本质主义中的“叙事研究”，借助了文学中的故事研究，还有社会科学中的质性研究，以及人类学中的田野工作、扎根理论、个案研究、行动研究等研究方法。再从其分析资料的方法或手段看，也主要是采取叙事分析、会话分析、话语分析、符号学分析等。这正是教育研究中的人类学方法所关注的。人类学研究方法是以理解研究对象及其文化、寻找社会问题、呼吁社会关注为研究目的，以研究者的参与和共情的态度为工具，灵活采取一切可以深入到研究对象心灵深处的办法，获得对研究对象的鲜为人知的情感和态度及其产生过程的心理学和社会学意义上的理解[21]367。教育学的实践性很强，决定了其运用人类学研究方法的重要性。反本质主义给教育学研究的重大贡献就在于运用多样的人类学研究方法及设计探寻教育价值，形成了比较成熟的研究方法和程序。
五、“范式”释义：本质主义与反本质主义离“范式”到底有多远？
（一）教育学研究与“范式”联姻：何以可能
我们知道，“范式”（Paradigm）概念源于美国科学哲学家托马斯•库恩（TomasKuhn），它将其用于分析自然科学家的研究工作及自然科学的发展进程[2]31。库恩认为，自然科学不是以连续性的、积累的方式不断进化，而是通过“科学革命”方式向前发展的。张应强教授认为[22]3：
他提出范式这一概念，目的是要解释科学革命的发生。因此，他把科学发展分为两个相互联系的阶段―常规科学阶段和科学革命阶段。在常规科学阶段，科学家共同体成员遵循着共同的范式开展科学研究，科学在范式的约束下稳态发展；而在科学革命阶段，常规科学时期的范式遭遇到科学中“例外”的挑战，“不可通约”的原有范式为新范式所取代，旧范式的一致性消失了，科学发生了“范式转换”而进入到新范式约束的阶段。
关于“范式”的描述性定义，库恩认为，“范式是一个特定社团的成员共同接受的信仰、公认的价值和技术的总和。”[23]库恩还说：“我是把‘范式’作为普遍承认的科学成就，在一段时期中它为科学共同体提出典型的问题和解答。”[24]而《辞海》解释如下：“科学共同体成员所共有的‘研究传统’、‘理论框架’、‘理论上和方法上的信念’、科学的‘模型’和具体运用的‘范例’。”[16]472如果仅仅从描述性定义和内涵来界定“范式”是非常不够的，我们还需要进一步明晰它的重要特性。按照张应强教授的观点，在库恩的范式理论中，范式还具有如下特性[22]3：
范式在常规科学时期具有公认性，为这一时期科学共同体所共同遵循，常规科学的研究活动是由范式指导的；范式之间存在着不可通约性，新范式与旧范式不可通约、不可共存；范式在常规科学时期具有“范型”和“典范”意义，对科学研究，特别是新一代科学家的科学研究进行“规范”和“示范”。
虽然“范式”并没有一个精确的和公认的普适解释和具体要义，但根据有关解释和库恩的观点，笔者以为，一种学科范式至少还应包括如下内涵：第一，共同接受和遵守的学科信念，不管是共同接受的信仰、公认的价值，还是普遍承认的科学成就，以及理论上和方法上的信念，都属于这一内涵；第二，公认的研究技术路线，包括公认的研究技术、研究传统、理论框架等；第三，具体模型和范例，正如前文所述的“科学共同体提出典型的问题和解答”、“科学的模型和具体运用的范例”等。实际上，学科信念在范式的内涵中至关重要，是第一位的要素。
范式是一个自然科学的概念，那么在社会科学领域怎么也存在学科范式呢？这得益于社会科学对范式的改造和借用，教育学也因此与范式紧密联姻。
社会科学对范式的改造和借用，其主要贡献为：其一，抽取和发扬“范式”对科学研究的“示范和范例”的规范要义；其二，改造和提升用来描述“科学革命”的“范式转换”的内涵。第一个方面无需细说。关于第二个方面，我们在社会学的研究范式发展中可以看到[22]4：
社会学家对范式做了两方面改造。一是将范式的不可通约性、不可共存性改造为不同的社会学理论范式不是非此即彼的，而是可以共存的。二是扩大范式的内涵，以增强范式概念在社会学中的灵活性。
在社会科学中，范式既可以用来区分科学共同体，又可以区分不同的学科，甚至可以用来代表学科发展的不同阶段等。如经济学发展中的自由主义范式、政府干预主义范式以及后来的新自由主义范式等。经济学当中的这些“范式革命和范式转换”，并不是库恩所言之“范式转换”的意义，只是说明了这些经济学说基于不同经济发展阶段的模式本身的差异，是不同经济学思想的重要区别。同时，这些范式不是非此即彼的关系，而是可以共生共存的。艾尔•巴比甚至认为[25]：
自然科学家相信一个范式取代另一个范式代表了从错误观念到正确观念的转变，而在社会科学中，理论范式只有是否受欢迎的变化，很少被完全抛弃，范式本身并没有对错之分；作为观察的方式，它们只有用处多少的区别。
经过社会科学的改造，借用前文库恩范式的内涵，社会科学的学科“范式”则包括以下内涵：第一，科学共同体共同接受和信仰的学科信念，基本理论、基本观点和已有科学成就等均属此列；第二，共有的研究技术及方法论体系，它规定了该门学科研究的方法和程序；第三，不同时期和阶段解决问题的具体模型和范例，或者是同一时期和阶段对同一问题的具体模型和解答。
虽然有学者认为，范式并不适合于教育学研究，“我们必须将“范式”、“范式转换”等诸类词汇从教育研究领域彻底清除，这应该成为每位教育研究者的理论自觉。”[2]34但是，诸多学者还是认为教育学作为一门社会科学，是存在研究范式的，这确实是得益于社会科学对范式的改造。而且，教育学存在学术共同体，有着众多的研究者。在该学科学术共同体内部，也有共存的学科信念、研究方法和体系、研究规则、解决问题的模型和范例等，同时形成了不同的教育思想和教育理论流派，这些思想和流派也是共生共存的。故而，讨论教育学理论或教育学研究范式是可能的，也是可行的。
（二）教育学研究范式：必备要件
学界讨论教育（学）研究范式的颇多，但真正对教育（学）研究范式进行界定的不多，在此仅举一二。如尧新瑜认为，“教育研究范式”是为教育领域中学术共同体对所从事的教育研究活动的基本方法和规范的共同认识[26]。张应强认为，“教育研究范式”是指教育学学术共同体对教育研究活动所持有的共有信念、共同的前提假设，以及共同的基本理论、观点和研究规范[22]4。应该说，这些界定还是符合社会科学范式的重要内涵。一种独立的教育学研究范式的成立需要同时具备以下要素：第一，它是教育学学术共同体的共同信仰和教育信念；第二，遵循共同的研究方法和程序；第三，存在解决某种问题的模型和范例，既包括不同时期和阶段，也包括同一时期和阶段，三者缺一不可。学界很多区分教育学研究范式的标准实际上只是研究方法，如王[27]，冯建军等[28]，李雁冰[29]，冯雯[30]，等等，却不是共同信仰和学科信念的区别。而后者，正如前文所言，却是构成一种研究范式的关键因素。
（三）教育学研究中的本质主义与反本质主义同“范式”的距离
自1978年以来，关于教育本质的研究，我国大致已有30多年的历程。这一研究历程分为以下三个阶段：1978―1984年的激烈争鸣阶段、1985―1994年的争论沉寂阶段和1995―2008年的深化探索阶段，其中有生产力与上层建筑说、培养人说与传递说、社会实践活动说、多重本质说、反本质说等五种典型观点[31]。特别是20世纪70年代末至80年代，教育学界对教育本质展开了极为激烈的争论，这与当时哲学界开展“真理标准问题”大讨论的社会形势有关。新世纪10年来，教育本质研究进一步发展，同时存在多元视域。如舒志定认为，进入新世纪以来，研究者依据不同的理论视角对教育本质问题展开了讨论，提出富有启示的理解教育本质的观点；这其中包括对马克思主义教育本质理解思路的更新、后现代教育思潮对教育本质观的消解、人学理论克服教育本质研究人的空场等三方面[32]。这些关于教育本质问题的研究，逐步形成了教育学研究中的本质主义，那它到底是不是一种独立的教育学研究范式呢？这就要看这种本质主义是不是具备教育学研究范式的三个要素。其一，教育本质问题存在学术共同体，要不然不会发生那场教育本质问题的大讨论，同时存在共同的教育信仰和教育理念：教育存在本质和客观规律；教育学研究就是要发现这种本质和规律。也就是说，第一个要素是具备的。其二，这些教育本质问题研究是不是遵循共同的研究方法和程序呢?很显然不是。教育研究实践中共有三类研究方法：实证方法、人类学方法、思辨方法[21]13。上世纪教育本质问题研究大多是采用思辨方法。该种方法实际上是一种哲学方法，即首先提出一个命题，然后运用与此命题相关的一系列系统化的概念，经过逻辑推理得出自己的观点和主张。这些系统化的概念包括前人权威的定义、历史经验或前人的研究成果（包括实证研究成果）。新世纪的教育本质问题研究实际上是三种方法兼用，更多的趋向于人类学和实证方法。既然研究方法不同，就很难说存在共同的研究程序，出现那么多种教育本质说则不足为怪。因此，第二个要素是不具备的。其三，是不是存在解决教育本质问题的模型和范例？这个显然也不是。因为关于教育本质就有多种观点和学说，都有自己的理论主张，不存在回答教育本质的模型和范例。故而，第三个要素也是不具备的。因此，从一种独立的教育学研究范式的必备要件来看，教育学研究中的本质主义确实不是一种研究范式，与“范式”的距离相去甚远。
根据前文对教育学研究中反本质主义的科学界定，笔者以为：第一，反本质主义教育研究存在学术共同体，也存在共同的信仰和教育信念，包括对教师和学生关系的认识、学生主体地位、研究方法的认识等，基本都是一致的。因此，第一个要件是具备的。第二，存在共同的研究方法和程序，那就是人类学方法及研究程序，且都是比较成熟的分析路径和研究技术体系。第二个要件也是具备的。第三，存在解决具体问题的模型和范例，这就是人类学方法中的具体研究设计，包括田野工作、扎根理论、个案研究、行动研究等设计。这些研究设计也都是成熟的、操作性极强的研究技术体系。如有学者运用个案研究设计来研究大学校园中的贫困文化[33]。这就是非常典型的人类学方法。因此，第三个要件也是具备的。根据以上分析，教育学研究中的反本质主义实则为一种教育学的人类学范式。人类学研究范式在教育学研究的运用中可能会给教育研究及发展带来诸多益处，如有助于我们认识教育的“文化品格”，更加注重教育事实及现象的研究，也有助于我们从教育的角度关注社会弱势群体等。甚至有学者认为[34]：
当前我国教育研究应该更多提倡从书斋到田野、从田野到书斋的人类学研究范式，提倡进行更多理论联系实际的、人类学范式指导下有扎实田野工作基础的个案研究，并以此进行有中国本土特色的理论建构。
综合上述分析，教育学研究中的本质主义不是一种教育学的研究范式，它只是关于教育本质问题的不同观点和教育思想。而教育学研究中的反本质主义是教育研究的人类学范式，具有共同的学科信念和研究方法体系。二者本质上就不是同一层面的概念，发生激烈的争辩难免产生诸多认识误区，反过来又激发了更为激烈的争辩，使得二者的论争愈演愈烈而不得停息。换言之，二者只是从不同的视角共同探寻教育领域的有关问题，本不应该发生如此对立的争辩。认识到这一点，我们有理由相信，教育学研究中的本质主义与反本质主义本应而且也会逐渐走向融合，共同促进教育学研究的繁荣和发展。
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【论文关键词】受教育权受教育义务教育管理权力教育自由权论文论文摘要：制订中的国家“中长期教育改革和发展规划应符合宪法，因此对宪法文本中的教育关系规范进行分析厘清成了当务之急。通过明确宪法所勾勒出的教育关系图，可以发现宪法文本中不够确定的教育关系内容。宪法是法律的制定基础和依据，在制订“中长期教育改革和发展规划”时，必须再次强调这一法治基础。我国宪法文本中直接明确教育关系的规范有八条，调整教育关系的其他规范有两条，它们是我国教育法律和教育政策的制定基础和依据。《教育大辞典》认为教育制度是指一个国家各种教育机构及其教育规范体系的总和，可分为三个层次：1．教育根本制度，主要指教育方针；2．教育基本制度，它是教育方针的主要体现，如教育体制、学制、各种教育政策法规等；3．教育具体制度，指各种具体的教育行为规范、办事程序和运作机制，如教学管理制度、考试制度、入学制度、教师制度、质量监督与评估制度等。我国宪法中的教育关系规范从宏观上明确了控制、分配和保障国家教育权力运行规则，确认了公民的受教育权利和义务。但从山东“齐玉玲”案、湖南“罗彩霞”等教育事件中，却反映出我国各地处理教育事件依据的合法性和模糊性问题。一、我国根本教育制度宪法规范分析此类规范包括教育根本制度和教育基本制度，具体是教育目标、教育阶段制度、教育投资制度、教育对象、教育方式和教育内容等，分布在第19条、第23条和第24条。(一)教育目标第19条第1款和第23条明确了我国的教育目标——提高全国人民的科学文化水平，将受教育者培养成为社会主义服务的各种专业人才。教育目标分两个层次：实现教育朴素价值和实现教育功利价值，即帮助人的全面发展和培养人的专业工作能力。《教育法》、《义务教育法》和《高等教育法》对此有进一步的表述，但侧重点不一。《义务教育法》侧重帮助人全面发展，《教育法》、《高等教育法》侧重培养人的专业工作能力。第l9条第5款确立了具体教育目标——推广全国通用的普通话。(二)教育阶段制度第19条第2款明确我国的教育阶段制度——学前教育、初等义务教育、中等教育、职业教育和高等教育。《教育法》第17条对此表述为国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度，《职业教育法》则明确了职业教育制度。第l9条第3款中“鼓励自学成才”的表述是成人教育的宪法依据，《高等教育自学考试暂行条例》等规范是对该宪法规范的具体化。(三)教育投资制度第19条第2款、第3款、第4款规范我国的教育投资制度，明确投资主体和投资领域。投资主体有两类，即国家与集体经济组织、国家企业事业组织、其他社会力量。国家是指各级人民政府；集体经济组织、国家企业事业组织、其他社会力量则是指非政府组织或人员，它表明了我国教育投资主体的开放性。投资领域同样具有开放性，只是各级人民政府作为投资主体时，突出了举办学校、建设和发展教育设施的投资领域；非政府组织或人员作为投资主体时，投资领域是各种教育事业，并将具体领域授权给法律法规明确。《教育法》第25条、《民办教育法》第9条对教育投资制度作了进一步规范。这些条款还表明了各级人民政府对不同教育阶段承担的不同投资责任：举办各类学校组织；普及初等义务教育；发展中等教育、职业教育、高等教育和学前教育。其中对初等义务教育的投资责任为普及。(四)教育对象、教育方式和教育内容第l9条第3款和第24条，都明确了教育对象，所不同的是第19条第3款通过例举方式表明：应教育文盲、工人、农民、国家工作人员和其他劳动者；第24条则将教育对象抽象为群众和人民。从语言表述来看，我国宪法明确的教育对象实质是全体公民。第24条第i款明确了具体教育方式之一，即在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约。《城市居民委员会法》第2条、第3条，《村民委员会法》第2条、第6条，对此作了进一步规范。在我国宪法第19条还隐含了学校教育方式、自学教育方式等。第l9条第3款、第24条明确了教育内容，即：政治、文化、科学、技术、业务教育；理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育；爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德教育；爱国主义、集体主义、国际主义、共产主义、辩证唯物主义、历史唯物主义教育；反对资本主义、封建主义和其他腐朽思想的教育。我们可以从中抽象出三种教育内容，即人的社会素质、文化科学知识和意识形态。二、我国公民的受教育权利和义务规范分析我国宪法第46条明确：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民的受教育权作为公民基本权利之一，自1919年《魏玛宪法》始有，己被包括法国、日本、俄罗斯等大国在内的99个国家和国际人权公约或组织确认，但不同国家、不同学者对它的理解有所区别。欧洲国家把受教育权理解为自由权，侧重于对受教育权的尊重和保护义务的履行。在国际人权法和其他区域人权法中，受教育权被视为一项社会权，要求国家积极作为，履行实现的义务。郑贤君认为：受教育权作为一项宪法权利，在宪法性质上属于积极的社会权利，而不是消极的自由权，是宪法赋予国家的积极责任，也是实质平等价值的宪法形式体现。温辉认为：受教育权在宪法学意义上是教育上的受益权，是公民可以请求国家予以实现的基本利益，也是政府的教育责任；但教育也是公民的一项自由。对公民的受教育义务，除我国宪法外，他国宪法没有直接规范，而是以“接受普通教育的义务”等来间接表述。郑贤君认为：受教育义务是指国家通过宪法和法律规定强制公民接受初等教育，它兼具强制性和社会性。受教育义务在符合社会义务一般属性下还有特殊性，即：受教育义务以国家履行给付责任为成立前提，受教育权利义务具有共时性，受教育义务主体具有平等性，责任主体具有多元性，受教育义务法律责任具有不完全司法强制性。张震对受教育义务的论述与郑贤君的观点相似，但他进一步指出：受教育义务更多意义上是一种为了受教育权利实现的带有手段性质的义务，并不具有与受教育权同等程度的重要性。综合上述观点和对教育实践的观察，本文对“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”宪法条款的分析认识有以下几点：(一)受教育权利和受教育义务都具有基本属性公民受教育权利和受教育义务的确认都是为了实现教育目标，它们在法律效力上具有同等的地位。但受教育权利具有开放性，受教育义务却是封闭的，两者的关系是受教育义务是以受教育权利的实现为目标，同时受教育义务对受教育权利有约束，如在受教育义务内容中无放弃的自由、无选择的自由。但必须明确对受教育权利的约束仅是也只能是宪法所确立的受教育义务内容。(二)受教育权利是受益权，也是自由权宪法确认基本权利有两类价值，即保障性价值和防御性价值，受益权和自由权分别是对受教育权保障性价值和防御性价值的认定。从人的生存要求和国家的生存要求来说，公民必须获得受教育这种受益权，但从人的发展要求和国家发展要求来看，公民有必要获得受教育的自由权。这与恩格斯对未来社会主义新纪元的本质认识是契合的，这一认识是《共产党宣言》里的一句话：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。’’如郑贤君所说，作为一种受益权的受教育权，依赖国家履行给付责任，它受到国家责任履行情况的限制，但作为一种自由权的受教育权，却可能因公民的自身努力而得到无限发展。(三)受教育义务是对特定阶段教育的接受义务和对特定教育内容的接受义务宪法第46条所指的公民是指受教育主体，而非泛指所有公民。宪法文本并没有明确受教育义务主体的具体范围，但在《义务教育法》第2条确认：适龄儿童、少年是该受教育义务主体，且该义务主体与义务教育内容是连带的。这类主体在国家实施这些教育内容时，应承受。应指出的是，从我国宪法第46条内容来看，受教育义务主体的确认具有开放性，不限于接受义务教育的适龄儿童、少年。宪法第24条明确了特定的素质教育和意识形态是受教育义务的教育内容，第46条第2款则间接明确青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面的受教育义务。这些受教育义务主体对这类义务教育本身及其内容都没有自由选择权，必须接受并获得合格成绩。(四)受教育权利和受教育义务的宪法规范是个人发展和国家发展的双重需要以《魏玛宪法》为代表，各国政府开始关注人作为社会一员的需要和责任，受教育权利和受教育义务宪法规范的出现是这种关注的体现。对于受教育权利的确认，世界各国已有共识，无需多言。对于受教育义务之义务教育规范，公众也有广泛认同，但对意识形态的受教育义务内容或许有疑问。美国经济史学家诺斯认为：要协调社会利益集团间的矛盾，维护社会秩序，可以采取政治的、意识形态的等多种方式，而意识形态的成本最低；因为意识形态是人们对自身行为的道德约束，是最佳的教育方法。任何一个国家都有这种需要，也存在类似教育，只是是否上升到宪法义务有所不同而已。三、我国教育权力宪法规范分析我国宪法对教育管理权力规范有3条，即第89条第7项、第107条第1款、第119条，分别确立了国务院、县级以上地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关的教育管理权力。(一)文本分析我国宪法第89条第7项明确了国务院对教育工作的“领导和管理”权力；第107条明确了县级以上地方各级人民政府“依照法律规定的权限，管理本行政区域内的教育行政工作”；第ll9条明确了民族自治地方的自治机关“自主地管理本地方的教育事业”。同样是权力规范，但表述各不相同。国务院的教育权力范围是全国，权力内容是领导和管理，权力对象是教育工作。县级以上地方各级人民政府的教育权力范围是本行政区域，权力内容是管理，权力对象是教育行政工作，管理方式、管理内容依赖法律确认。民族自治地方的自治机关的教育权力范围是本地方，权力内容是自主地管理，权力对象是教育事业，它的自治性特点使之与其他县级以上地方各级人民政府的教育权力有区别。(二)问题分析1．除上述宪法条款外，它们各自教育权力的依据、来源国务院的教育权力依据是法律，来源于法律和行政法规或部门规章。我国宪法第89条仅说国务院具有领导和管理权，没有提及依照什么权限，因此可以认为，国务院和它的所属机构有权对教育工作进行立法。比如国务院制定《中外合作办学条例》，规范中外合作办学活动，教育部制定《普通高等学校辅导员队伍建设规定》，建立和规范高校辅导员队伍。县级以上地方各级人民政府的教育权力依据是法律，但此处的法律是狭义的还是广义的?从实践来看，此处的法律是指广义的法律，即除全国人大及其常委会制定的法律外，还包括国务院及其所属机构、地方人大等有立法权机关所制定的具有法律效力的文件(地方法规、政府规章、教育规范性文件等)。比如《江苏省未成年人保护条例)对未成年人的教育进行了规范，并赋予了教育行政管理部门一定的教育权力。在高家伟主编的《教育行政法》中对教育法渊源的表述也是指广义的法律。民族自治地方的自治机关的教育权力依据是法律，所不同的是它所依据的法在某些方面可以突破与上位法的一致性规则。2．它们各自的教育权力对象的区别教育工作、教育行政工作和教育事业从字面来看是有区别的，教育事业外延最广，教育工作其次，教育行政工作最窄。这是对教育权力对象的限制。但在实践中如何具体化，还存在模糊性。3．教育权力与公民的受教育权和受教育义务的关系首先，教育权力要管理公民的受教育义务，执行宪法和法律对公民的强制性受教育义务；其次，教育权力要保障公民受教育权之受益权部分的实现；再次，教育权力要防止自己和其他力量对公民受教育权之自由权部分的侵犯；最后，教育权力一切内容都应服从于公民受教育权的实现，及宪法所确认教育目标的实现。4．不允许教育权力约束的内容受教育权的自由权部分不允许教育权力约束。但对非受教育权主体及其教育行为，也不允许教育权力约束吗?现实中对高等教育的约束是否具有合宪性?上述问题的解决是我国新一轮教育改革推行的前提。因此，对我国教育权力的宪法规范应进一步分析。四、调整教育关系的其他宪法规范分析我国宪法第35条、第36条、第49条第3款也是调整教育关系的规范。(一)我国宪法第35条明确了公民的言论自由权、结社自由权，它包含了教师、学生在教育领域的言论自由权和结社自由权，并暗含了学术自由权我国《教师法》第7条的第2项、第5项与之相呼应，确立教师在“从事科学研究、学术交流，参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见”，“对学校教育教育、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”，它们是宪法言论自由权在教师这一特殊群体的具体化，应该是调整教育关系的重要法律渊源。1．从教育关系的完整性看，有必要确立该条款的教育宪法渊源地位。宪法有对受教育者的权利义务规范、对教育管理者的权力规范，但没有对施教者——包括但不限于教师这一重要教育关系主体——的规范。2．从国外宪法规范和实践来看，认定我国宪法第35条的教育宪法渊源地位是合法的、科学的。日本国宪法第23条规定：保障学术自由；美国则通过1968年的PickeringV．Bd．ofEduc案明确：教师的言论自由在不影响教育质量下被保护。3．从该条内容来看，它能满足教师在教育关系中的宪法权利需求。教师以言论教学、以言论参与教育管理，而且从教育的本质来说，教师应具有一定的独立性。如果将教师的施教行为僵化，将很难促进个人充分发展的教学目标的实现。4．确立该宪法条款的教育宪法渊源地位有紧迫性。2008年萧瀚因“杨帆门”事件向中国政法大学辞职事件已能说明其紧迫性。(二)我国宪法第36条明确了宗教自由，它隐含了教育内容对宗教的不干预政策这是大多数国家的宪法通例，它明确几点：1．教育组织不干预受教育者和施教者的宗教信仰；2．教育内容中应排除引导宗教信仰；3．宗教仅限于合法宗教，不包括被国家或国际社会认定的非法宗教或恐怖组织意识。(三)我国宪法第49条第3款明确了父母有对未成年子女的抚养教育义务父母是除国家以外唯一对未成年人承担教育义务的主体，此处的教育有两层含义：一是要求父母对未成年人施教，隐含了父母对未成年子女教育事务上的选择自由权；二是明确父母要承担未成年子女获得受教育权的保障责任，包括父母要保障未成年子女完成受教育义务。在明确这两层含义后，我们可以解释父母为子女择校、择兴趣培养的教育行为，也可以理解上海教育部门对“孟母堂”进行取缔的行政行为。我国宪法文本规范了我国教育制度的方方面面，分析后可以得出其所包含的制度内容，这些规范是解读教育事件、改革教育的法治基础
一中小学义务的来源
依据一般法理，普通法律主体的义务有两个来源：法律和道德，但某些主体例如行政主体则遵循“法律无规定即为禁止的”原则行使权力，相应地其义务也以法律规定为主要来源，学校义务的来源和其法律地位密切相关，在法国，学校是作为公立公益机构存在的；在日本，学校的公务性也有明确规定，《日本教育基本法》第6条规定“法律所承认的学校是具有公共性质，因此除国家或地方公共团体外，只有法律所规定的法人才能开办学校。”教育活动的公务性已为世界各国普遍接受，《联合国教科文组织关于教师地位的建议书》中明确指出：“教育是有关一般公共利益的带根本性的事业，国家应把兴办教育视为一种责任”。在我国，中小学依其活动的主要内容而言，是国家实施教育职责的专门场所，《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第二十五条规定：“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构”。我国法律、法规对教育的公务性也有相应规定：原国家教委《关于当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》中指出：“实施义务教育，主要是政府行为；我国普及义务教育以政府办学为主，主要依靠公办中小学校”。中小学依相关教育法律、法规行使权利应视为是行政主体的活动，学校作为行政主体与其他分担政府统治职责的行政主体相比，更多的体现为公益性，其依法履行职责的行为是一种公务行为，但这种行为不是单纯的命令与服从，管理与被管理关系，其目的是增进公益和提供服务的活动，也即是非权力性公务，这在我国法律规定中也有体现：其他行政主体，法律规定其行使的是“职权”；而教育法中则规定“教育者”与“受教育者”都享有“权利”。中小学义务以法律规定为主要来源。目前我国已经建立起了一套比较完善的教育法律体系，以《宪法》为根本，《教育法》为核心包括《教师法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》及相关教育法规。其中对中小学义务也有明确规定，这即有利于学校适当履行其义务，更益于受教育者权益的保护。
二、中小学义务的内容
义务作为法律关系内容的构成部分，在不同的法律关系中其范围也是大相径庭的，学生与中小学之间的法律关系是确定学校义务的基础，学校是行政主体，也是行政相对人和民事主体，但在实践中往往是把学校的多重身份一元化为民事主体，而忽视了真正体现学校性质的行政主体的资格；法律关系的形成离不开相应的法律调整，学生与学校之间的法律关系是基于宪法有关教育的规定及相应教育法的调整形成的教育法律关系，
义务教育实施的是“以县为主”的管理体制，由于各个地区的经济、社会、政治等环境的不同，导致义务教育在各个地区的发展状况也可能存在差异。本研究以河南省G市为例进行实证调研，探析义务教育阶段民办学校发展的具体情况及存在的问题，从而提出合理可行的解决对策。
一、核心概念的界定
我国民办教育发展的历史比较悠久，最早可以追溯到孔子办“私学”，但当时的“私学”没有严格意义上的规定。对民办教育从法律上做出规定的是1997年《社会力量办学条例》的颁布，才真正规定了民办教育的法律地位。
邸鸿勋、张定在研究民办教育的论文中，给出民办教育的定义为：除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织和公民个人，自筹资金，依法举办学校和其他各种教育机构而开展的教育活动[2]。而钱源伟将民办教育界定为由民营企业、社会团体和私人投资举办，由投资者直接管理并接受政府监督检查的学校机构[3]。本研究所指的民办教育主要是指由社会、个人等筹资举办的教育活动场所，包括教育培训机构等。
《义务教育法》规定，义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年都必须接受的教育，是国家必须保障的公益性事业，而且义务教育具有强制性、普遍性和免费性的特点。
本研究将民办义务教育界定为：由社会、团体、个人等筹资举办的适龄儿童、少年都必须接受的教育，同样民办义务教育具有公益性质。
二、民办义务教育现状的调查结果
根据河南省G市教育局统计显示：截止2015年底G市共有民办小学32所、民办中学18所，总的民办义务教育学校48所，义务教育阶段民办学校在校生32602人，占全市义务教育学生总数的12.6%。因此，对G市民办义务教育进行深入研究不仅有助于G市民办义务教育学校的发展，而且有利于G市义务教育质量的提高。
义务教育实施的是“以县为主”的管理体制，学校的发展都要受当地县教育局的管理。民办义务教育学校也是一样，尽管承担的都是义务教育的任务，但是两种体质学校的地位在G市有很大差异。尽管《民办教育促进法》和《河南省民办教育促进法实施条例》及《纲要》都明确规定要把民办教育与公办教育同等对待，但事实并非如此。在对河南省G市五所九年一贯制的民办义务教育学校进行问卷调查和对G市教育局、学校校长和老师访谈中了解到：
（一）发展不平衡，办学水平不高。
整个县的民办义务教育的整体发展不平衡，G市的48所民办义务教育学校中只有三所学校的发展比较好，其他学校发展都一般；学校的办学水平也只是平平，并没有发挥民办学校的优势，把民办义务教育学校的办学水平提升到一定高度，甚至超越公办学校。
（二）民办义务教育学校都是“以学养学”。
就是学校的办学经费、学生的课本资料费及学校的教学设备等大部分都是来自学生高额的学费，学校通过收取高额的学费支撑学校的发展和办学规模的扩张。整个G市的收费在小学和初中都是不一样的，但大部分学校都集中在小学一个学期2000块左右，初中学费在3000块左右，声誉更好点的学校一个学期甚至达到了5000块，这其中还不包括学生的住宿费和生活费。相对比公办学校的学生不仅不需要支付高昂的学费，还可以得到一部分补助，这些都是民办义务教育学校没有的。
（三）民办义务教育学校教师专业素养低。
在民办义务教育学校办学之初要招聘大量教师满足教育教学需要，这就吸引了很多从公办学校退休的教师，还有学历只有专科水平的一些代课老师。调查结果显示：本科以下学历的教师占教师总数的一半以上，可见教师的基本学历条件都没有达到国家标准。
（四）民办义务教育学校办学缺乏特色。
从G市调查的五所民办义务教育学校看，学校的办学理念、办学形式及开设课程等都是公办学校的复制品，仅仅是学校教学设施更加完备。随着社会对教育多样化及优质教育需求的增加，人们更希望选择有特色的学校。目前，G市民办义务教育学校只抓学校的升学率，升学率高的学校在当地就被称之为“好学校”，这与我国现在提倡的“素质教育”相违背。
三、民办义务教育存在的问题
（一）民办义务教育缺乏教育经费支持。
尽管民办教育是由个人筹资举办的教育机构，但是民办义务教育阶段是一个特殊阶段，民办学校也在为普及义务教育作贡献，同时缓解了政府教育经费短缺的问题。《民办教育促进法》中规定民办学校在留足学校的预发展资金基础上可以取得“合理回报”，但是对合理回报的比例又没有给出明确界定。义务教育具有公共产品的性质，本该由政府提供承担的任务，现在分担给了社会个人，再者民办义务教育也具有教育的外部性，无论是在培养人、发展人还是在对社会的整体教育水平提高上都作出了巨大贡献。相反，民办义务教育学校并没有得到政府教育经费的相关资助，以至于现在民办义务教育学校的发展陷入困境，对此国家应该对民办义务教育学校给予相应补偿，包括学校的税收、学校用地、义务教育阶段学生应该得到的国家补偿等。
（二）民办义务教育学校教师综合素质低。
从河南省G市的调查中了解到民办义务教育学校教师的学历、经验、教学方法等方面都存在问题。从河南省G市调查的五所民办义务教育学校的情况看，民办义务教育学校教师的学历大部分在中专水平，最近几年的招聘的教师学历才达到本科，有的还是专业不对口的。因为，学历高、专业又对口的都去考公办在编教师了，所以留下的大批都是专业不对口的。而且新招聘的教师也都是刚毕业的大学生，丝毫没有教学经验，对班级的管控能力也比较弱，教学上没有独特的教学方法，这就导致学生成绩平平。
（三）民办义务教育学校缺乏办学特色。
民办义务教育学校的出现是在社会对义务教育多样化及对优质教育需求增多的情况下产生的，但就目前的现实看，民办义务教育学校的发展并没有按照预期的轨道前进。民办义务教育学校的办学理念和公办义务教育学校的办学理念逐渐趋同，也就相当于出现了更多“复制品”。每所学校都应该有自己的办学特色和办学理念，比如外国语学校以英语著称，这就是一个学校的办学特色；还有的学校以学校的某项特殊技能著称，例如航天模型，学校办学的目的就是从小培养学生的航天精神，这也就是学校的特色。河南省G市的民办义务教育学校都是在追逐学校的升学率，学校在某个比赛中是否获奖等，因此，整个G市应该发展有特色的学校。
四、优化策略
本研究是站在县域的高度审视民办义务教育学校的发展，所以在对民办义务教育学校发展提出优化策略的时候，有必要从宏观和微观两个层面提出策略。宏观主要包括国家宏观政策、地方教育行政部门、学校内部发展与定位等方面。微观主要包括学校教师、学校管理及学校办学水平等方面。
（一）宏观政策。
1.国家宏观政策。
《民办教育促进法》、《纲要》及《教育法》均给出明确规定，支持鼓励民办教育发展，要大力扶持民办教育向优质教育发展。近期国家还在不断修改《民办教育促进法》，对民办教育分类管理的修改最为激烈，针对民办教育要不要实施分类管理，怎样管都需要国家给出相应的明文规定。因此国家要从法律上规范民办教育的发展，同时要配有相应的评价制度，也要敦促地方教育行政部门认真落实相关政策，促使民办教育的发展真正纳入预期轨道。
2.地方教育行政部门。
义务教育是“以县管理”的体质，因而民办义务教育的发展主要就要受到当地教育行政部门的管辖。首先，严格审批程序。地方教育行政部门在当地民办义务教育的审批过程中，要严格审批程序，把好民办义务教育办学的主体质量关。审批过程中还要注意民办义务教育学校的布局情况，合理调控民办义务教育学校的布局，要确保既不会出现缺乏生源又不会给公办义务教育带来不利后果。这就要求在审批过程中把好审批程序。其次，扶持与监管双管齐下。民办义务教育是一项公益性事业，不能允许投资主体把民办义务教育当做获利工具，针对民办义务教育学校的办学质量检测要严格按照国家“管、办、评”分离的办法实施监督。同时针对合格的民办义务教育学校当地政府还要在政策上给予支持，拿出专门的资金用到民办义务教育上，可以成立“民办义务教育协会”专门负责民办义务教育事务。最后，适度给予教育经费。在教育经费问题上可能不能与公办义务教育获得同等地位，但至少要给予民办义务教育一定的经费支持，民办义务教育只靠高学费维持学校的正常运转，短期内可能不会出现什么大问题，但是长期下去就会造成招生的恶性竞争。
3.学校内部发展与定位。
教育行政部门要严格要求民办义务教育学校制定自己的发展战略与发展定位。学校只有为自己定下合理的目标才会奋斗。因此，应该敦促学校在办学之初对自己学校的发展战略做出详细规划，每年还要不定时检查学校的完成情况，只有这样才能促使学校不断进步。
（二）微观政策。
1.完善教师保障制度，稳定师资队伍。
义务教育阶段民办学校的一个主要发展瓶颈就是学校教师的不稳定及优秀教师缺乏，随着经济的不断发展，现在民办学校教师工资和公办学校教师的工资相差不多，但是在稳定性上还有很大差距。因此，学校有必要适当提高教师工资，使教师的工资和付出成正比关系。还要建立相应的保障制度，比如教师的养老金或者年金，对教师退休以后的生活做出保障，这样才能保证教师队伍的逐渐稳定，从而保障教育质量不断提高。
2.强化规范管理，提升学校办学品位。
“无规矩不成方圆”，学校的发展需要规范化的管理。国家及地方教育行政部门应该加强对学校的管理，学校自身也要加强管理，在民办义务教育学校竞争不断加剧的情况下，学校要想有立足之地就必须开发自己学校的办学特色，不能一味照搬其他“名校”。学校在课程管理方面要加强对学生及课堂的管理，同时开发自己的校本课程、特色课程，从而提高学校的办学品位，增强社会竞争力。
一、义务教育学校对制定绩效工资分配办法的行为承担责任
《意见》规定义务教育学校可以从事制定绩效工资分配办法的行为，按照一般的界定，主体可以从事某种行为的资格即是权力。在此意义上，义务教育学校拥有制定绩效工资分配办法的权力。主体对其行使权力的结果是否承担责任依赖于其获得权力的方式，那么义务教育学校是通过何种方式获得制定绩效工资分配办法的权力的呢?
《意见》从两方面规定了绩效工资的范围。其一，规定了绩效工资的构成包括规范后的津贴补贴和原国家规定的年终一次性奖金，具体分为班主任津贴、岗位津贴、农村义务教育学校教师补贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目。其二，规定了实施绩效工资后义务教育学校不得在核定的绩效工资总量外自行发放任何津贴、补贴或奖金。可见，奖励性绩效工资只能是绩效工资总量范围内的津贴、补贴和奖金。2006年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定，国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府予以保障，从法律上而言，绩效工资全部来自于政府财政。同时由于义务教育学校在法律上已经被剥夺了作为法人应具有的权利，义务教育学校制定绩效工资分配办法的行为不可能属于民事权利。现代国家的公权力包括三类：立法权力、行政权力和司法权力。根据《中华人民共和国立法法》的规定，立法权力只能由特定级别的人民代表大会和人民政府行使，根据《中华人民共和国宪法》的规定，司法权力只能由司法机关行使。义务教育学校不属于上述主体的范围，因此义务教育学校制定绩效工资分配办法的权力属于行政权力。
根据我国大陆的行政法理论，组织获得行政权力的方式有三种：行政组织法的规定、行政授权和行政委托。由于义务教育学校不属于行政组织的范畴，因而不能通过行政组织法规定的方式获得制定绩效工资分配办法的权力。义务教育学校获得制定绩效工资分配办法权力的方式是行政授权还是行政委托，可以根据二者在组织获得行政权力的依据和获得行政权力过程中的状态方面的差别来判断。在组织获得行政权力的依据方面，行政授权要求组织获得行政权力的依据是法律、法规、规章的直接规定或特定的行政主体的授予，而行政委托要求组，织获得行政权力的依据是行政主体的依法委托。在组织获得行政权力过程中的状态方面，由于行政授权是一种单方行为，授权方授予被授权方行政权力不必征得其同意，组织获得行政权力的状态是被动的，而行政委托是双方行为，委托方必须征得被委托组织的同意，组织获得行政权力的状态是主动的。由于义务教育学校获得制定绩效工资分配办法权力的依据是《意见》而不是某一行政主体，并且其在获得该权力的过程中并没有获得表达其同意与否的机会，可以断定，义务教育学校获得制定绩效工资分配办法权力的方式是行政授权。作为行政授权的结果，义务教育学校必须以自己的名义行使制定绩效工资分配办法的权力，同时其行使该项权力的效果归属于自己，也就是说，义务教育学校需要对制定的绩效工资分配办法负责，如果制定的绩效工资分配办法违反了相关法律规定，义务教育学校将受到行政处分。这也说明，制定绩效工资分配办法对学校而言非常重要。
二、义务教育学校制定绩效工资分配办法规定中存在的问题
《意见》从实体和程序两个方面对义务教育学校制定绩效工资分配办法的行为进行了规定，两个方面的规定均存在问题。
1，实体上，决定绩效工资分配办法的主体错位
“分配办法由义务教育学校领导班子集体研究后，报义务教育学校主管部门批准”的规定意味着，在义务教育学校层面，绩效工资分配办法的内容由义务教育学校领导班子决定。由义务教育学校内部领导班子决定绩效工资分配办法的规定，既与现行法律规定冲突而不合法，又与现代法学理论不符而不合理。
《中华人民共和国教育法》第三十条第二款规定：“义务教育学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”如果说此款由于对“其他行政管理”的规定模糊而没有明确规定校长的职权范围的话，《义务教育法》第二十六条则明确规定，义务教育学校实行校长负责制。校长负责制要求校长拥有对义务教育学校事务做最后决定的权力。在义务教育学校内部，绩效工资分配办法的决定者应该是校长而不是义务教育学校领导班子。
民主是现代法律的基本价值之一，民主决策是现代义务教育学校决策的必然要求。但是义务教育学校领导班子的组成人员通常包括校长、副校长、各机构或部门主任(教务主任、总务主任等)，规模较小的义务教育学校只包括校长和副校长，规模较大的义务教育学校除上述几类成员之外还包括年级组组长。义务教育学校领导班子并没有家长代表、社会人士，即使教职工，由于我国实行干部年轻化政策，义务教育学校领导班子也很少包括50岁以上的教职工。可见，由义务教育学校领导班子决定绩效工资分配办法并不能充分反映法律的民主价值，而且此制度设计与我国“官本位”的文化传统相结合容易助长官僚作风，可能使教职工对绩效工资分配办法的合理意见得不到采纳。
2，程序上，必要步骤缺失和公开程度低
简单地说，法律程序是法律主体做出法律行为的过程中所遵循的步骤和顺序。在步骤和顺序的关系上，顺序是表征各步骤发生先后的概念，在此意义上，步骤更为重要。义务教育学校制定绩效工资分配办法也需要遵循一定的步骤和顺序。以具体目的的不同可以将《意见》对制定绩效工资分配办法的规定划分为以下几个步骤：征求教职工意见一一义务教育学校领导班子集体研究――义务教育学校主管部门批准――公布批准后的分配办法。这是制定绩效工资分配办法的完整的步骤，在这些步骤中，义务教育学校制定绩效工资分配办法的步骤只包括征求教职工意见和义务教育学校领导班子集体研究。
根据程序理论，主体制定规定或做出重大决议一般应遵循征求意见、提出方案、审议方案和决定方案四个步骤。义务教育学校在制定绩效工资分配办法时，也应该遵循此四个步骤，因为义务教育学校在制定绩效工资分配办法的过程中也存在一个决定环节。虽然义务教育学校主管部门拥有批准权，不经义务教育学校主管部门的批准绩效工资分配办法
不能发生效力，但是义务教育学校主管部门批准的对象是义务教育学校制定的绩效工资分配办法，绩效工资分配办法首先是义务教育学校内部决定的结果。具体而言，义务教育学校在制定绩效工资分配办法时应该做到：让教师、管理人员和工勤人员提出意见并将意见收集在一起；在整合不同意见的基础上提出绩效工资分配办法的方案；各主体审议提出的方案是否充分反映了各主体的意见；在审议的基础上对方案进行决定。《意见》规定的义务教育学校制定绩效工资分配办法过程中缺少了提出方案和审议方案两个步骤，集体研究决定步骤将提出方案、审议方案和决定方案三个步骤简化为一个步骤。义务教育学校制定绩效工资分配办法时在征求教职工的意见之后即进入集体研究决定阶段，由此可能造成的结果是，由于缺少教职工对绩效工资分配方案进行审议而导致集权的产生。
在制定绩效工资分配办法的过程中保证教职工充分表达自己的意见有着重要作用，而教职工充分表达意见的必要条件是将与绩效工资相关的校务公开。校务公开是教职工知情的前提，教职工只有知道了相关信息才能够参与制定绩效工资分配办法的讨论并提出意见。《意见》仅规定将义务教育学校主管部门批准之后的绩效工资分配办法在义务教育学校公开，并没有规定义务教育学校在制定绩效工资分配办法过程中将相关信息公开。教职工如果对批准后的绩效工资分配办法不满意，只能通过申诉等事后救济途径进行救济，从而增加了救济的成本。
三、完善义务教育学校制定绩效工资分配办法的制度设计
1，建立校务委员会的决定模式
绩效工资分配办法是义务教育学校发放绩效工资的依据，直接涉及教职工的经济利益。如果教职工感受到分配办法的内容不公平时，其工作的积极性就会出现不同程度的下降，并会采用不同的反应方式恢复公平，而多数恢复公平的办法都带有破坏性，对义务教育学校的发展不利。在义务教育学校制定绩效工资分配办法的各步骤中，决定分配办法的方案的步骤直接影响到分配办法内容的确定，是一个关键步骤。那么，应该由哪一主体作为决定绩效工资分配办法的方案的主体呢?
可以选择的一项制度是，借鉴发达国家的做法，设立校务委员会并由其作为决定绩效工资分配办法的主体。需要说明的是，此处的校务委员会并不是《中共中央关于教育体制改革的决定》规定的校务委员会，二者在设立条件和功能方面均存在根本差异。前者是每所义务教育学校都必须设立的义务教育学校机构，该机构是义务教育学校的决策机构，后者是只有满足义务教育学校规模较大等条件的义务教育学校才需要设立的机构，该机构仅是义务教育学校的审议机构，不能决定义务教育学校的重要事项。之所以采取此种制度设计，主要出于以下两个方面的考虑。
保障教职工参与决策权的需要。有学者在研究了美国部分学区教师绩效工资制度之后，认为“义务教育学校管理者必须认识到并接受这样的事实：没有教师参与设计的改革方案，无论其形式多么完美，事实上是难以行得通的”。参与可以分为以知情权为内容的参与、以表达权为内容的参与和以决策权为内容的参与，以决策权为内容的参与是最高层次的参与。作为义务教育学校决策机构的校务委员会的成员应包括校长、教师代表、工勤人员代表、家长代表和社会人士等，他们可以通过校务委员会实现各自参与义务教育学校决策的权利。教职工参与义务教育学校决策对义务教育学校制定绩效工资分配办法具有重要意义，因为教职工参与决策使得义务教育学校的决策权处于分散和均衡的状态，从而保证管理人员、教师和工勤人员在绩效工资方面的利益形成真实博弈。
弥补教师代表大会的功能虚化。《教育法》第三十条第三款规定：“义务教育学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”涉及教职工直接经济利益的绩效工资分配办法本应该通过教职工代表大会使教职工的意见得到充分反映，但是现行校长负责制过于强调校长权力的制度性缺陷使教师代表大会“保障教职工参与民主管理和监督”的功能无法正常发挥。根据笔者的调查，在已经实行绩效工资的部分义务教育学校，绩效工资分配办法的决定权基本由校长一人行使，教职工的意见没有受到充分重视，少部分义务教育学校甚至出现了教职工完全没有对制定绩效工资分配办法发表意见的权利意识的极端现象。
2，增加必要步骤和提高公开程度
正当的程序对义务教育学校制定绩效工资分配办法具有重要意义。一方面，根据程序正义和实体正义关系的法理，程序正义有助于实体正义的实现，正当的程序有利于保证绩效工资分配办法内容的公平。另一方面，就程序正义对义务教育学校教职工心理产生的影响而言，根据美国学者约翰・蒂伯和劳伦斯・沃克运用社会心理学方法的研究，“程序正义对于当事人对结果的满意程度有密切的影响，即使结果对他们不利”。由此可见，正当的程序可以增强教职工对绩效工资分配办法的认可度，为分配办法的顺利实施奠定基础。
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