【关键词】学前教育；结构失调；政策建议
【中图分类号】G617【文献标识码】A【文章编号】1004-4604（2011）05-0021-06
学前教育改革是我国继义务教育和高等教育改革后的又一重大教育改革，是党和国家对推进基本公共服务均等化和加快建设人力资源强国的重要战略部署。目前，教育部已启动了学前教育改革试点工作。然而，现有的学前教育体制机制存在着许多深层次的结构性矛盾，能否妥善解决这些结构性矛盾，关系到学前教育改革和发展能否顺利进行，学前教育公益性和普惠性能否得到切实提高。因此，揭示和廓清这些结构性矛盾，有助于更好地推进学前教育的改革和发展。
一、学前教育的结构失调
1.“公弱民强”、数量失调
在传统计划经济向市场经济转型的过程中，特别是上世纪90年代后，在市场经济影响下，教育的产业化思维，把学前教育推向了以市场资本为主导的社会力量，而政府的作为则被忽视，从而造成了公办幼儿园与民办幼儿园发展的不均衡。据教育部统计，2009年全国共有各类幼儿园133722所，利用国有资源举办的公办幼儿园有50603所，占37.84%；民办幼儿园有83119所，占62.16%。特别是在城市，民办园多达23029所，占城市幼儿园总数的69.44%，而公办园仅占30.56%。在海南省，2010年的调查发现，全省204个乡镇中没有一所财政全额拨款的公办乡镇中心幼儿园。可见，公办幼儿园在学前教育资源中所占的份额不足，政府在推进学前教育基本公共服务均等化方面还没有做到位，学前教育的公益性、普惠性难以有效得到保障，因为民办园资本的逐利性很容易侵蚀学前教育的公益性质。更为严重的是在欠发达地区的村镇，许多民办园处于不达标的非法境地，但由于这些幼儿园面向的是社会弱势群体，而弱势群体支付能力低，人口数量多，因此这些幼儿园仍能得以生存。
2.民办园公办园公平竞争的环境失调
一是政府直接举办的公办园得到行政性资源支持，处于垄断地位，许多幼儿园已发展成为大园、强园、豪华园。二是国有企业、事业单位利用国有资产参与举办的“国有民办幼儿园”，特别是公办园参与举办的民办幼儿园，一方面依据《民办教育促进法实施条例》所规定的“依法享有举办者权益，依法履行管理国有资产的义务”，为这类幼儿园面向特定人群提供专有服务留下了空间；另一方面，这类幼儿园在管理者任命、政策设计上无不依赖举办者。在这类幼儿园中，许多幼儿园的资产性质不清，法人资格不明，通吃国有资源（特别是资产、教师资源以及精神文化、品牌等无形资源）和市场资源两份红利，对内为特定利益集团实行低收费甚至免费服务，对外实行迥然不同的高收费市场化运作。从严格意义上说，这类幼儿园是“伪民办”。由于其所占的资源优势，这类幼儿园的办园水平普遍较高，具有很强的吸引力。特别是在城市，由于人们重视学前教育的意识普遍提高，一方面深受这类幼儿园较高办园水平的诱惑，另一方面又对其高收费爱恨交加。这反过来又助长了这类幼儿园的高收费。高收费一方面带来了这类幼儿园自身的“良性发展”，另一方面极大地排挤了其他民办园的发展，扰乱了学前教育市场秩序，人为地扩大了教育不公，群众对此反映强烈。三是民间投资或利用民间资产举办的民办幼儿园，一方面，由于缺少必要的财政支持，这类幼儿园大多发育不良，逐利性突出；另一方面，因为办园灵活，因地制宜，填补了公办园的空白和不足，有着较大的市场空间，在一定程度上满足了群众最低限度的入园需求。但是，很多纯民办幼儿园由于生存在公办园和国有民办园的夹缝中，非但公益性难以体现，甚至难以获得持续健康发展。四是农村利用集体资源办园。这类幼儿园因集体经济情况的不同而千差万别。总体说来，很多农村地区由于经济不景气，幼儿园也举步维艰，多数不达标、不规范，办园条件和水平都比较差，属于公办幼儿园中的弱势群体。这种公平竞争环境的失衡，必然影响学前教育公益性的实现和普惠性的提高。
3.群众的学前教育需求与学前教育资源的供需失调
当前，人们对学前教育的重要性有了充分的认识，特别是对学前教育在防止弱势群体代际恶性循环中的作用越来越有共识，学前教育资源开始成为稀缺资源。然而，政府在扩大和丰富多样化的学前教育资源方面严重滞后，特别是优质资源稀缺、单一，不能满足群众需要的问题比较突出。这主要表现在：民办园虽然因市场需求而空前增多，但公益性程度并不高，幼儿园发展特色不鲜明，难以满足群众普惠性和多样性的需求；公办园数量不足，普惠性不高，许多公共财政投向了只满足特定人群的豪华幼儿园；农村集体园和民办园发展缓慢，条件简陋，农村学前教育质量难以保证；对残疾儿童的学前教育诉求重视不够，扶持接纳残疾儿童的幼儿园建设不足，服务于残疾儿童的专业师资短缺，设备配置不到位，残疾儿童接受早期干预的机会不多。
4.生源结构与幼儿园结构的失调
当前，随着社会分层的加剧，社会阶层分化严重。农民工群体、社会底层低收入群体、残疾人群体、农村群众等，与社会富有阶层、一般工薪阶层等有着不同的学前教育需求。特别是我国农村地区尚有4000万人口没有解决温饱问题，有2300万城镇人口仅靠领取最低生活费过日子。〔1〕这直接制约着他们的学前教育支付能力和利益的获得。然而，在当前的学前教育资源分配中明显表现出“嫌贫爱富”的倾向，大多仅仅关注了强势群体的需求，注重按级管理。①虽说制度设计的本意是激励幼儿园提高办园标准和质量。但是，幼儿园的分级机制往往与营利结盟，使得分级成为提高收费的合法依据，“水涨船高”的成本分担价格机制更将弱势群体排斥在外。特别是针对残疾儿童的学前教育，无论是财政支持还是政策扶持，至今都没有专门的政策安排和制度设计。另一方面，幼儿园的规划没有很好地根据人口的流动和出生情况进行配套设计。有关统计资料表明，在城镇化过程中，约有2.3亿农民进入城市务工，随之而来要解决的是农民工子女的入园问题。然而，无论城市还是农村都缺少相应的配套政策跟进，农民工子女入园问题突出。同时，随着人口高峰期的叠加，出现了入园高峰期。国家统计局统计表明，2005~2008年，我国幼儿园在园幼儿增加了296万人，增长率达13.58%，而幼儿园增加了9320所，增长率仅为7.49%，幼儿园接纳儿童人数由2005年的每园平均175.16人增加到2008年每园平均185.09人。
5.城乡之间、区域之间学前教育发展失调
这是我国传统城乡二元结构及经济发展不平衡的必然结果。据国家统计局统计，全国居民消费价格指数（CPI）在学杂托幼费方面，城市为100.3，农村为100.9。①这反映出农村居民学前教育的成本支出是家庭的一项沉重负担。从地域上看，各地居民消费价格指数差距明显。如上海居民消费价格指数（CPI）在学杂托幼费方面为101.5，而福建仅为85.6，学前教育的成本支出明显不足。从幼儿园数量来看，农村幼儿园数量明显低于城市。据第五次全国人口普查，农村1~4岁人口37514878人，是城市同龄人口的3.59倍，而据教育部2008年统计，分布在广大农村的幼儿园仅64303所，占总数的48.08%。从区域入园率来看，北京、上海、天津、浙江学前三年儿童入园率已达90%以上，而西部一些省市入园率最低10%，仅为5.94%，远低于全国平均入园率50.9%的水平。〔2〕幼儿园的办学层次也极不均衡。海南省2010年调查发现，有的市县未达标幼儿园比率高达92%，而浙江省早在2005年仅乡镇中心园达省市级示范幼儿园标准的已占总数的31.6％。②从师资水平来看，农村高层次专业幼教师资匮乏。城市幼儿园本科以上专业师资48953人，占城市幼儿园教师总数的12.83%。农村7260人，仅占农村幼儿园教师总数的2.3%。从师幼比看，农村教职工配备明显偏低。从生均教育经费看，地区间差距巨大。北京、上海生均教育经费支出达15429元，而等地仅为2768元，不到北京、上海的20%。〔3〕
二、解决结构失调的政策建议
上述学前教育的“五大失调”表明，政府的公共政策设计与学前教育公益性价值追求不匹配问题，是学前教育公益性不强、普惠性不高的根本原因。相关研究发现，“在经济上急剧转型时期的国家，人们更注重效率”。〔4〕也就是说，学前教育的公益性不会自发地实现，学前教育公益性必须由政府的公共服务来保障。责任型政府和基本公共服务均等化的理念，是学前教育公共政策设计的制度基础。
1.增加公共财政投入，扩大公办园数量
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2023年）》明确提出，要建立“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。”要把大力发展公办园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务，作为扩大普惠性学前教育资源和提高政府公共服务能力的重要举措。根据我国实际，政府在调动资源、建立组织体系、制定政策和监管运行等方面具有不可替代的作用，特别是在维护教育公平的价值理性方面是社会和市场力量不可替代的。推进公办园和民办园的协调发展必须体现政府意志，要注重综合运用行政和财政手段，特别是财政支持为主的服务手段，坚持“普惠第一，协调发展”的原则，重点扩大公办园数量。在进行存量改革时，要坚持以幼儿园资源优化重组为原则，以对幼儿园进行标准化、规范化改造为重点，根据区域实际或扶持改造或淘汰不达标、布局不合理的幼儿园。在进行增量改革时，要坚持以严格准入和扩张公办幼儿教育资源为原则，结合新农村和城镇建设，合理规划布局，推进标准园建设，重点加大公办园的建设力度，扩大公办园的覆盖面。
2.建立公办园民办园公平竞争的制度环境
当前，如何既能满足人民群众的学前教育需求，又不至于使国家背上沉重的财政负担，是政府必须全面考虑的问题。因此，公办民办并举，国家投入一点，社会投资一点，家庭合理承担一点的学前教育政策是当前的必然选择。公平竞争的制度环境是优化幼儿园结构、促进协调发展的基础条件。一是要明确公办园和民办园各自的定位，即坚持公益性不动摇，各有侧重，各自有所为有所不为，实现优势互补、协调发展。公办园属于公益事业单位，要坚持普惠性原则不动摇，在扩大公共服务覆盖、满足弱势群体需要、推进教育公平上要有所为，在建设标准上要有所不为。在管理上，要淡化分级管理，转向以标准园建设为价值导向的管理。根据世界各国保障弱势群体接受学前教育的经验，以公立学前教育机构为主导力量的办园模式，是安置残疾儿童接受学前教育，保证其利益的最好、最有效的选择。〔5〕民办园属于公益性“非企业单位”，根据《民办教育促进法》，民办园要向教育行政部门和劳动部门备案。这决定了民办园既要纳入社会公益事业的管理框架，获取政府公共服务的支持；又要纳入社会职业的市场管理框架，依靠市场和社会获得生存地位和空间。要综合运用政府和市场两种机制配置资源，使民办园既符合国家意志、公共利益，保证在国家意志范围内开展学前教育公益服务，又参与市场竞争，以不同特色满足市场、社会的不同需求，适应多元发展的需要，获取市场自主生存空间。因此，民办园要坚持多层次、多样化建设，在帮助政府推进学前教育公共服务、满足不同群体多样性需求上有所为，将营利性追求严格限定在“合理回报”内，对逐利有所不为。二是要加强分类管理。对国有民办园，要杜绝“一园两制”，通过确立独立法人资格，厘定国有资产出资额，审定财务制度，剥离其对国有资源的占有或变相占有。要按照2005年财政部实施的《民间非营利组织会计制度》和《民办教育促进法》要求，加强对民办园财务会计制度和办园质量的监管，确保“任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权；收支结余不得向出资者分配”，保证其服务不受出资单位特定利益群体的支配，保证其办学结余继续用于公益事业。对优质的公办园，可通过开办分园或合作办园的方式扩大优质资源覆盖面，提高普惠性。鉴于目前社会转型的实际，要尽可能协调不同群体利益，尤其是要注重对弱势群体的保护，“杜绝用公共投入办高标准、高收费、为少数人服务的幼儿园”。对于特别落后地区不达标的农村幼儿园，应正视区域差异，重新审定幼儿园准入资格，有差别对待。
3.建立完善公共财政扶持民办园的机制
一是要明确公共财政扶持民办园的基本理念。对民办园的财政支持要建立在民办园提供公益这一价值基础之上，把民办力量视为促进群众学前教育利益保障均衡化和帮助政府实现公共服务效率最大化的手段，并以民办园承担学前教育公共服务职能作为财政支持的价值尺度。二是要明确公共财政扶持民办园的法律依据。《民办教育促进法》第44和第45条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展。”“可以采用经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”这为政府公共财政支持民办园提供了法律依据。三是要因地制宜地确立公共财政扶持的形式和措施。根据实际情况，可综合采取生均公用经费补贴、税费减免、长期低息贷款、转让国有闲置资产（如校舍等）等方式。特别是对民办力量强的经济发达地区，政府可立足支持民办园发展的办法，通过政府签约、委托等购买服务的方式，把一部分公共教育的任务交给民办园，在减轻政府公共财政负担的同时，让民办园更好地帮助政府保障学前教育公益性和满足群众学前教育需求，真正成为公办园的补充。四是要制订合理的财政拨付标准。坚持以吸纳残疾儿童、留守儿童、进城务工人员子女等弱势群体为主要指标，结合幼儿园办园设施资源情况、区域学前教育资源丰富程度以及经济社会实际，对需要财政扶持的民办园，或设立专项资金转移支付，或采取购买服务等方式，按生均公用经费予以补助。同时，公共财政扶持标准要建立在综合评估的基础上，根据绩效发放，逐步树立起以获得政府资助或奖励为信誉追求的民办园发展价值观，帮助民办园实现以公益性品质确立自己市场合法地位的目的。五是要恰当把握公共财政手段的运用。公共财政手段的运用要遵循市场规则，尊重民办园的市场地位，尊重他们自主办学、自主招生和在规定范围确定收费标准的权利，避免公共财政扶持手段内含的政府意志带来的不恰当干预和损害；同时又要按照公益性的要求，渗透政府对民办园公益性的意志要求，帮助其改善条件，规范办园，自觉接受监督，在接受政府公共管理的同时，按照市场需求经营管理。
4.坚持分阶段、分地区推进学前教育区域协调发展
我国学前教育发展方式会不可避免地面临保基本和增能两个阶段（或方式）的转向。保基本阶段（或方式）是由面向少数群体的选择型服务转向面向全体的普惠型服务，以确保人民群众最基本的学前教育需求，这是资源分配的底线公平。增能阶段（或方式）是在保基本的基础上，由资源分配的底线公平向优质资源分配的全面性公平的发展。分阶段、分地区推进，就是根据地区差距的实际，在已经实现基本保障人民群众学前教育需求的经济社会发达地区（如上海等地），实施学前教育增能发展，在努力提高质量、扩张和均衡区域优质资源，实现有质量的公平方面进行学前教育资源的优化组合。在学前教育资源匮乏、经济社会不发达的地区则重在扩大学前教育基础资源，保障人民群众基本需求的底线公平。在有潜力但尚未实现保基本的地区，可实施保基本与增能组合的发展模式，以促进跨越式发展，努力实现增能发展。
5.坚持“三个一体化”，统筹推进城乡学前教育
推进城乡学前教育协调发展是统筹城乡经济社会一体化发展的必然选择。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2023年）》明确指出，“把发展学前教育纳入城镇、新农村建设规划。”统筹推进城乡学前教育要按照“总体广覆盖，重在强基层”的原则统筹安排。
一是城乡规划一体化。既在时间上同步发展，也在空间资源要素上相互融合。根据学前教育资源在城乡的分布情况、结构特点和公共财政情况、民间资本情况，合理规划教师的培养和配备、公共财政的投入等，合理规划城乡幼儿园区位布局、公办园和民办园数量结构。在农村，坚持以公办园为主，通过公共财政支持，确保村村有幼儿园（班）。可先设立农村学前教育专项扶持资金，强化农村幼儿园经常性投入；实施农村幼儿园标准化建设工程，强化农村幼儿园标准化建设，确保办园基本条件；优先保障农村合格教师配备和工资待遇，优先将农村公办园教师逐步纳入人事编制管理；优先实施专业发展项目，支持农村教师提高素质。其中，特别要重视将残疾儿童纳入随班就读的保障体系之中。在城市，通过严格准入标准和严格监管，调整各类幼儿园的数量、质量结构，努力扩大学前教育优质资源，满足人民群众的多样化需求。特别是要坚决遏制公办园向豪华型发展的倾向。可通过合理分解大园、豪华园资源，转移部分资源用于办分园、连锁园或支持农村弱势公办园，或通过与城乡民办园签约合作等支持形式，增进城市公办园的公益性。
二是管理一体化。以县级教育主管部门为平台，统筹管理城乡学前教育资源，实现互动共享，共同发展。特别是在公共财政统筹安排上，既要满足公办园的发展需要，又要按照《民办教育促进法》，建立扶持民办园的机制。在管理过程中，既可适当集中学前教育资源，建立乡镇中心幼儿园，扩大服务范围，发挥示范作用，辐射周边乡村学前教育；又可根据区位实际、财政实际，适当分散教育资源，通过利用农村闲置的中小学校舍举办幼儿园，或通过购买服务的方式扶持民办幼儿园，以促进学前教育的均衡发展和公共服务的全覆盖。
三是城乡专业资源共享一体化。学前教育的专业资源主要体现在专业师资和其他专门设施设备技术方面（如服务残疾儿童的专门设备、技术等），在当前及今后相当长的一段时期内，宜采取城乡共建的形式，共享稀缺资源。例如，通过支教下乡、村村配置一名合格幼儿园教师专项计划等各种方式，确保村村至少有一名基本稳定的合格幼儿园教师。通过发挥县教研室、县优质幼儿园以及乡镇中心幼儿园的辐射和指导作用，建立完善专业师资及其他业务支持系统，强化对农村幼儿园的业务指导，确保农村幼儿园最基本的办园质量。特别是要建立残疾儿童学前教育的师资保障系统，通过在职培训或专项引入计划，确保乡镇中心园及示范园至少有一名残疾儿童学前教育的专业师资，并以此作为乡镇中心园及示范园的评价标准之一。
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MaladjustmentinChinesePreschoolEducationStructureand
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WangPeifeng
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【关键词】学前教育民办幼儿园普惠性教育政策
【中图分类号】G610【文献标识码】A【文章编号】1674-4810（2016）01-0119-03
发展普惠性幼儿园是党和国家解决当前学前教育“入园难”“入园贵”问题，办好人民满意的教育，推进教育公平，保障和改善民生的重大举措。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出：“发展学前教育，鼓励普惠性幼儿园发展。”教育部等三部委《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》（教基二〔2014〕9号）提出，坚持公益普惠的基本原则，初步建成以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育服务网络。
研究普惠性民办幼儿园发展政策，有利于为地方政府在后续出台有关政策时提供参考，也有利于为普惠性民办幼儿园发展创造良好的政策条件。
一普惠性民办幼儿园发展政策分析
南京、深圳、青岛、成都等地在普惠性民办幼儿园发展方面做出了有益的探索，通过对各地政策的分析，可以看出有以下共同特点。
1.实行合约收费
第一，参照公办园收费标准。南京市2014年出台了《南京市民办惠民幼儿园促进工程实施办法（试行）》，规定普惠性民办幼儿园收费标准参照同类公办园上下浮动，幅度不得超过同类公办园收费标准的30%。长沙市人民政府2013年出台《关于进一步加快学前教育发展的补充意见》（长政发〔2013〕34号），规定普惠性民办幼儿园收费参照同类公办幼儿园标准。
第二，实行收费最高指导价。广州市2015年普惠性民办幼儿园保教费最高收费标准为每生每月1200元。城乡接合部及县级市限价较低，如白云区普惠性民办幼儿园的认定标准为城区每月600元、乡镇每月500元。合肥市2015年新修订的《合肥市普惠性民办幼儿园认定和管理办法》规定，普惠性民办幼儿园保教费标准实行政府最高指导价，最高指导价随办园成本等因素的变化适时调整。深圳市普惠园每生每月平均保教费标准低于800元。依据《关于加强成都市幼儿园收费管理的通知》（成发改收费〔2012〕963号）要求，成都市中心城区公益性幼儿园收费标准为每生每月600元，中心城区以外的区（市）县公益性幼儿园不得高于此标准。
2.实行财政补贴
第一，执行生均或班均定额补贴。2013年，青岛市政府对认定的普惠性民办幼儿园每年生均补助1200元。2015年，根据《青岛市教育局普惠性民办幼儿园管理办法》（青教通字〔2015〕97号）要求，普惠性民办幼儿园每年生均定额补助标准原则上不低于2400元，补贴标准进一步提高。深圳市政府对普惠园以每班4万元的标准提供奖励性补助。
成都市按照不同区域和级别，对公益性幼儿园分别按照每生每年2000元、800元、600元的标准予以补助。根据《厦门市人民政府关于大力推进学前教育事业发展的意见》（厦府〔2011〕347号），厦门市从2011年秋季开始，对经正式批准且执行最高限价规定的民办幼儿园按照四个不同等级给予财政补助，标准分别为每生每月350元、250元、150元和100元。宁波市北仑区《北仑区学前教育专项发展资金使用与评估方案》（仑教〔2014〕15号）提出，对经认定的普惠性民办幼儿园，生均公用经费在相应等级补助标准上每生上浮20%。
第二，实行教师补贴。根据《义乌市财政扶持民办教育实施办法》（义政办发〔2015〕65号）规定，义乌市普惠性民办幼儿园持有幼儿教师资格证书且大专以上学历的专任教师，每人每月享有500元的从教津贴。实行幼儿教师“五险一金”单位缴费补助，标准为幼儿园实际缴纳费用的50%。深圳从2013年开始，根据《深圳市幼儿园保教人员长期从教津贴实施办法（试行）》（深教〔2013〕199号）要求，给长期从教的保教人员发放津贴，符合条件的教师每月可得到300～1000元的津贴，且幼儿园不得降低或以从教津贴抵扣保教人员原有工资福利待遇。根据《成都市人民政府关于促进学前教育发展的意见》（成府发〔2010〕47号），成都市对公益性幼儿园教职工参加城镇职工基本养老保险的单位缴纳部分给予40%的补贴。
第三，实行以奖代补。南京市2014年出台《南京市民办惠民幼儿园促进工程实施办法（试行）》，把普惠性民办幼儿园纳入“幼儿园增量工程”，实行建设奖补。对通过新建、扩建形式新增的符合规划布局要求、达到省优质园建设标准并正式招生的民办惠民幼儿园，给予每班20万～40万元不等的奖励，以扩大普惠性民办幼儿园资源。南京市教育局还联合财政、物价部门，出台《南京市幼儿园创优工程实施办法》，对普惠性民办幼儿园实行升级达标奖补。对新认定为省优质园、市优质园的民办惠民幼儿园，奖补标准分别为每园60万元、35万元。长沙市人民政府2013年出台《关于进一步加快学前教育发展的补充意见》，提出市本级财政设立普惠性民办幼儿园奖补专项资金1000万元，以“以奖代补”的方式补助到区县（市），用于扶助普惠性民办幼儿园的建设。
3.明确发展目标和认定程序
第一，明确发展目标。郑州市人民政府办公厅《关于印发〈郑州市第二期学前教育三年行动计划（2014～2016年）〉的通知》（郑政办〔2015〕121号）提出：到2016年底，全市公办和普惠性民办幼儿园在园幼儿比例占90%左右。成都市教育局等部门《关于印发〈成都市第二期学前教育三年行动计划（2014～2016年）〉的通知》（成教办〔2014〕25号）提出，2016年普惠性学前教育学位覆盖率达到85%以上。普惠园由公办园和普惠性民办园组成，明确了普惠覆盖范围，普惠性民办幼儿园的发展目标也就明确了。
第二，明确认定程序。合肥市普惠性民办幼儿园由教育部门认定。2015年新修订的《合肥市普惠性民办幼儿园认定和管理办法》规定的申报程序为：幼儿园向县（市、区）教育主管部门提出申请；县（市）区教育主管部门初审，向市教育局推荐进行认定、授牌；教育主管部门向社会公示认定结果。南京市、青岛市等地普惠性民办园由政府部门联合认定。《南京市民办惠民幼儿园促进工程实施办法（试行）》规定的认定程序为：民办幼儿园向区教育局申请―区教育局会同区财政局、物价局联合审定―区教育局与其签订授权委托书―市学前教育联席会议办公室核准后颁发“南京市民办惠民幼儿园”铜牌―幼儿园挂牌公示。
4.加强财务监管
根据《青岛市教育局普惠性民办幼儿园管理办法》（青教通字〔2015〕97号）要求，区级教育、财政部门建立健全财政补助经费监管制度，定期对普惠性民办幼儿园进行专项检查。教育部门定期复核普惠性民办幼儿园的服务资质，加强监管，规范其办园行为。经复核不合格的，取消其普惠性民办幼儿园资格。深圳市要求普惠园保教费收入的40%～50%用于教职工工资支出。按统一要求对民办园财务行为进行规范，增强民办园财务透明度和监管力度。根据2015年新修订的《合肥市普惠性民办幼儿园认定和管理办法》要求，合肥市普惠性民办幼儿园应当建立健全财务会计、资产管理和预决算制度，定期公开幼儿园师资、在园幼儿和经费收支情况，并且要主动接受教育、财政、物价等部门的监督检查。
5.实施免费教育
根据《关于学前教育普惠优质发展的实施意见》（宁委发〔2014〕34号），南京市2014年实施学前一年基本免费政策。凡符合免费条件的大班幼儿，每生每月减免保育教育费600元，全年按10个月减免，每生每年可享受6000元。依法设立的民办幼儿园在园幼儿按照规定与公办园在园幼儿同样享受6000元的补贴。2011年9月，陕西省全面实行学前一年免费教育政策。2013年，陕西全省107个区县中，有32个区县实施了学前三年免费教育。青海省三江源地区学前一年在园幼儿实现免费教育，并有生活补助。
二对今后制订普惠性民办幼儿园发展政策的几点建议
各地先行的政策和实践，对今后出台和完善普惠性民办幼儿园发展政策具有启示和借鉴意义。
1.统筹与优化并举
普惠性民办幼儿园发展政策要坚持政府主导的原则，加大政府统筹力度，加强顶层设计。上述普惠性民办幼儿园发展政策有以省级政府名义印发的，有以市级或县级政府名义制定的，有以教育、财政、物价、审计等部门联合出台的。政府通过加大统筹力度、落实主体责任、加强部门协作、健全管理体制，为普惠性民办幼儿园发展提供了有力的政策保障。
在加大统筹力度的同时，还要争取实现政策的最优化。例如，政策的制定应统筹考虑政府投入、经济社会发展水平、办园成本和群众承受能力等因素，合理确定收费价格和覆盖范围；扶持的新建民办幼儿园，应符合布局优化、规模合理、建设达标等要求。
2.普及与提高齐抓
学前教育发展要按照国家“保基本，广覆盖”的要求和群众的需求，逐步扩大普惠性幼儿园覆盖面。作为教育民生，普惠性幼儿园应是高质量的幼儿园。扩大学前教育资源是扩大高质量的学前教育资源，提质量是扩资源应有之义。发展学前教育事业，要在十八届五中全会精神指引下，准确把握“十三五”时期我国发展的指导思想、主要目标和基本理念，着力提高发展质量和效益。
3.约价与补贴并行
普惠性幼儿园是收费合理、大众能够承担得起的幼儿园。作为非营利性普惠性民办幼儿园，收费政策既要根据当地居民收入水平和群众承受能力合理确定，又要充分考虑市场化因素，及时完善配套措施，加大财政补贴力度，保障普惠性民办幼儿园正常运营。要把保障和改善民生作为学前教育事业发展的出发点和落脚点，牢固树立底线思维，完善资助政策，保障低收入群众子女上得起幼儿园。鼓励和支持有条件的局部地区率先实行免费的学前教育。
4.程序与结果公开
发展普惠性民办幼儿园，要做到认定标准与程序公开，认定过程与结果透明。要通过政府部门网站、新闻媒体、微博、微信等向社会宣传普惠性民办幼儿园认定标准和扶持政策，公开普惠性幼儿园认定程序、评估结果、投诉电话等信息，接受社会监督，营造普惠性民办幼儿园发展的良好氛围。
5.规范与监管并重
坚持“先规范、后奖补”的原则，对办园规范、质量保证、面向大众的普惠性民办幼儿园给予财政补贴。财政、审计、教育、物价等部门要加强财务监管，引导幼儿园规范财务制度，公开收支情况。要严格普惠性民办幼儿园的认定程序、成本核算、收费管理、日常监管、财务审计、奖补政策和退出机制等制度，做好资格准入、事中及事后监管。
参考文献
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南京市委、市政府依法将学前教育纳入地方经济和社会发展总体规划，出台了《关于加快推进学前教育现代化的实施意见》《关于学前教育普惠优质发展的意见》等一系列政策和举措，多次召开专题会议部署推进学前教育工作，全市财政性学前教育经费大幅增长，学前教育现代化水平大幅提升。南京市设立财政性专项奖补资金（市级财政2014、2015两年的学前专项经费达10亿元），重点实施学前教育“增量”“创优”“惠民”三项工程，实行学前一年基本免费教育制度。南京各区以实施“三项工程”为抓手，学前教育改革发展形成了良好态势。
一、实施“增量工程”，解决“上得了”的问题
“十二五”初期，南京市幼儿园资源总量不足和结构性失衡的矛盾比较突出。存在供给缺口较大、优质资源相对不足、普惠度不高、发展不平衡的问题。为确保全市适龄幼儿“有园上”，五年来，11个区把加快实施“幼儿园增量工程”作为重中之重，严格做到落实目标任务不缩水，建设标准不打折，建设进度不拖延，全市新改扩建达省优标准的幼儿园298所，新增学位7.4万个。其中，建邺、栖霞、雨花、溧水、六合5个区新增学位均比市定目标超出1500个以上，江宁区新增学位9380个，居全市榜首。不仅全市学前教育毛入园率提高到99.2%，还明显缩小了幼儿园服务半径，有力化解了“入园难”问题。
二、实施“提优工程”，解决“上得好”的问题
五年来，坚持“三个着力”，持续提升学前教育发展质量。一是着力整体，加快提高区域发展水平。各区以创建“江苏省学前教育改革发展示范区”为契机，深入推进区域改革发展。继2013年玄武、建邺和鼓楼3区率先成功摘牌之后，其他各区均于2015年底前获省政府正式认定，南京率先成为全市域建成示范区的设区市。二是着力创建，不断扩大优质资源规模。各区以创建省、市优质园为载体，加快提高幼儿园办园水平。截至2015年底，全市省市优质园达573所、占比达86.7%，其中省优质园为464所、占比从2011年58.4%提高到71.6%，比全省同期平均水平高出近20个百分点。玄武、秦淮两区省优质园比例均已超八成。三是着力补短，促进园际协调发展。通过设立市级专项财政经费，对集体和单位办园实行经费补助，进一步改善办园条件。实施“农村办园点标准化建设工程”，江宁、溧水、高淳、六合、浦口5区150多个农村办园点全面提档升级。扎实推进“无证办园综合治理工程”，采取幼儿分流、加大供给等措施，1.5万名幼儿从无证园转入各类合格幼儿园，无证办园行为得到有效遏制，幼儿入园问题有效解决。
三、实施“普惠工程”，解决“上得起”的问题
“十二五”初期，南京市公办幼儿园比例为54%，比苏州、无锡均相差20个百分点以上，幼儿园收费价格高于或等于苏州、无锡同类园的收费标准。为切实降低幼儿家庭教育成本，增强学前教育公益普惠性，全市推行了两项改革措施：一是在全国率先实行学前一年基本免费。从2011年试行“幼儿助学券”，到2014年平稳“转轨”为学前一年基本免费政策，大班幼儿一年可减免保育教育费6000元。二是大力发展普惠性幼儿园。一方面，通过加强幼儿园用地规划保护、实行财政奖补资金向公办园倾斜等措施，引导各区加大公办园建设力度，全市公办学位大幅增加；另一方面，积极探索民办惠民园发展，市教育、财政和物价部门出台政策，通过政府购买服务方式，规范认定127所民办惠民园，新增普惠性民办学位3.67万个。截至2015年底，全市0～3岁婴幼儿接受育儿园或亲子园服务率达90%以上；3～6岁幼儿在公办和民办惠民园就读幼儿比例从2011年的54%提高到78%。
总体上看，“十二五”以来，在各级党委、政府的关心支持下，南京市学前教育改革发展取得了@著成绩，不仅得到了广大市民的广泛认可，也得到了教育部、省教育厅的充分肯定。教育部主办的《中国教育报》先后两次以头版头条形式宣传报道了我市学前教育改革发展情况，教育部简报介绍了我市学前教育发展的经验。但我们也清醒地认识到，南京的学前教育工作还有不少薄弱环节，对照“中国幼教名城”的建设目标、对照群众日益增长的学前教育服务需求相比还有一定差距，面临着一些发展的新情况、新问题。
一是学位增长的新压力。2016年起，我国开始实施“全面二孩”政策，从“单独二孩”到“全面二孩”政策全面放开，加上城乡一体化进程加快，城市扩张增速，人口刚性增长和复杂流动，全市适龄幼儿入园在“十三五”期间形成新“波峰”。
二是质量提升的新要求。南京是中国近现代幼教改革发展的发源地和先行地。学前教育的现代化需要幼儿园在办学质量、内涵品质、办园特色上有更大的提升。而支撑教育质量的关键要素，如保教质量、师资水平、规范管理等方面还有待提高。特别是教师收入总体水平相对偏低、非在编教师“同工不同酬”的问题是影响幼儿园办园水平提升的短板。
三是教育公平的新期待。《江苏省第二期学前教育五年行动计划》要求：“从2016年秋季学期起，试行公办幼儿园和普惠性民办幼儿园服务区制度。”要求到2018年，全省农村地区全面建立公办幼儿园和普惠性民办幼儿园服务区制度；到2023年，全省基本建立公办幼儿园和普惠性民办幼儿园服务区制度。人民群众对优质教育资源的需求正不断增大、教育公平的期待十分迫切，需要结合实际认真研究，出台有针对性的政策措施，推进幼儿园的公益普惠度和优质均衡度。
南京将以实施“二期五年行动计划”为突破，全面推进“十三五”全市学前教育现代化建设。
2016年5月，南京市政府印发了《关于实施第二期学前教育五年行动计划的意见》，这是“十三五”学前教育改革发展的重要指南。下一步，围绕贯彻落实“二期五年行动计划”，重点加强四个方面的工作。
一、坚持规模与质量并重，进一步优化教育资源
按照“数量充足、布局合理、结构优化、优质均衡”的要求，通过继续实施“三项工程”，持续优化幼儿园资源建设。一是深入实施“幼儿园增量工程”，重点扩大江北新区、城市新建小区、城镇及城乡接合部学前教育资源总量，力争全市新增幼儿学位达5万个，每1万左右常住人口至少配建幼儿园（点）总规模不少于12个班，幼儿园全面实现标准班额办园。二是深入实施“幼儿园提优工程”，重点加大对城乡薄弱园、新建园和民办园创建支持力度，全市在省、市优质园就读幼儿比例达90%以上，区域内农村和城镇省优幼儿园比例差距不超过10%。三是深入实施“普惠性幼儿园促进计划”，重点加大公办园建设力度，重点优化集体、单位办园以及民办惠民园的发展机制，到2023年全市公办园在园幼儿占比主城区不低于70%、其他区不低于80%，在公办幼儿园和民办惠民园就读幼儿比例主城区不低于85%、其他区不低于90%。
二、坚持条件与内涵并重，进一步提高教育质量
加快提高质量，是“二期五年行动计划”的核心要求，主要包括以下三个方面。一是继续改善办园条件。实施“幼儿园安全促进计划”，落实幼儿园安全人防、物防、技防标准，全面消除幼儿园危房。推进幼儿园信息化和技术装备标准化建设，力争到2023年所有幼儿园全面达到市定标准。二是优化幼儿园管理。健全幼儿园年检制度，加强对幼儿园全面全程管理。落实幼儿园法人登记制度，凡符合事业单位法人设立登记条件的公办幼儿园，机构编制部门应办理事业单位法人登记手续。三是促进幼儿园内涵建设。实施新一轮“幼儿园课程建设促进计划”，充分发挥幼儿园品牌课程示范引领作用，推进幼儿园课程游戏化建设，加快提高各级各类、特别是农村幼儿园的课程实施水平。加强教科研工作，探索建立兼职教研员和教研指导责任区制度。加快与专业机构合作探索建立幼儿发展质量评价体系和监测评估机制。
三、坚持规范与激励并重，进一步提升队伍素质
围绕“数量充足、资格达标、收入合理、水平领先”的总体目标，全面加强幼儿园师资队伍建设。一是认真落实建设标准。所有幼儿园均按标准配齐配足保教人员并符合岗位任职要求，不断提高公办园在编教师比例。鼓励新增编制主要用于配备管理人员和骨干教师，鼓励核增5%调节编制用于委派优秀公办教师帮扶部门园、集体园、民办惠民园等。二是加大师资培养培训。实施新一轮幼儿园教师全员性、分层次培训。探索学前教育师范生定向培养和男幼师专项培养制度。鼓励幼儿园教师进行学历进修。加强骨干队伍建设，幼儿园教师在评优评先中所占比例达15%左右。选派优秀管理者和骨干教师进高校深造或赴境外研修培训。三是深化人事制度改革。设立民办幼儿园教师招聘基本标准，探索实行公办幼儿园教师统一招聘办法和编外人员员额管理办法。均衡配置幼儿园保教人员，积极探索教师区管园用和合理流动机制，逐步缩小园际间骨干教师比例差距。四是切实提高教师待遇。公办和民办幼儿园教师在职称u定、培养培训、表彰奖励等方面享有与中小学教师同等待遇。加快建立幼儿园教职工收入保障机制，公办幼儿园非在编教师收入不低于当地城镇职工平均工资水平。逐步建立民办惠民园教师收入增长激励机制。
四、坚持继承与创新并重，进一步健全体制机制