一、循环经济建设法律保障评述
(一)循环经济配套立法
1.我国现有的循环经济配套立法。2003年1月1日起实施的《清洁生产促进法》是第一次以基本法律的形式规范清洁生产,发展循环经济,是我国循环经济发展的历史性进步的标志。同年10月颁布的《环境影响评价法》对于贯彻“预防为主”的环境保护方针、促进经济与资源环境的协调发展,同样具有深远意义。此外,为改革我国排污收费制度,适应从末端治理向源头和全过程控制、实施清洁生产转变的要求,国务院于2003年1月公布了《排污费征收使用管理条例》,再次为我国循环经济的推进注入了强劲动力。2009年1月1日起施行的《中华人民共和国循环经济促进法》对循环经济的规划制度、抑制资源浪费和污染物排放的总量控制制度、循环经济的评价和考核制度、以生产者为主的责任延伸制度及对高耗能、高耗水企业设立一项重要和重点的监管制度、强化的经济措施等都做了明确规定。但是,仍然是不系统、不全面的,无法解决司法实践中具体问题“无法可依”的局面。
随着循环经济理念的深入,各省、市、自治区也开始积极进行结合本地方特色的循环经济探索。经过几年的发展,在国家的宏观政策法规的指导下,制定了一系列地方性循环经济政策法规,丰富了我国循环经济的法律法规体系,也为区域循环经济实践提供了法律依据。2005年3月12日,总书记在人口环境资源座谈会上强调提出要“大力宣传循环经济理念,加快制定循环经济促进法”。中国第一个循环经济试点城市贵阳于2004年出台了《贵阳市建设循环经济生态城市条例》。2006年2月,四川省颁布了《四川省加快推行清洁生产的实施意见》。2006年初,《辽宁省节约能源条例》在辽宁省十届人民代表大会常务委员会上审议通过,自2006年3月一日起施行。
2.国外制定的循环经济配套立法。美国是污染防治型循环经济立法的代表。1969年,美国出台了《国家环境政策法》,将对于环境保护的指导思想由治理为主转变为预防为主,可以称之为环境保护的根本法。1976年,在对《固体废弃物处置法》修改的基础上,美国又颁布了《资源保护和回收法》,主要内容包括鼓励工艺革新、物资回收,正确的再循环处理和利用,把废物的产生和土地的处理减至最低程度。1990年的《污染防治法》,宣布“对污染应该尽可能地实行预防或源头削减(SourceReduction)是美国的国策;对不能预防的污染,应尽可能地以对环境安全的方式使之再循环;对不能预防或再循环的污染,应尽可能地以对环境安全的方式进行处理。处置或以其他方式向环境排放污染,只能作为最后一种方式使用,并且应以对环境安全的方式进行”。
德国和日本属于经济循环型国家。德国是世界上最早开展循环经济立法的国家,其相关立法体系可以分为法律、条例和指南。德国1972年制定实施了《废弃物处理法》,于1986年修改为《废弃物限制处理法》,强调避免废弃物的产生,反映了环境立法观念的转变。在此基础上,德国于1991年通过了《包装条例》,将各类包装物的回收作为义务予以规定。1992年,又通过了《限制废车条例》,规定了汽车制造商有义务回收旧车。1994年,德国制定了综合的《循环经济和废物处置法》,并于1998年进行了修改,规定了废弃物的处置和循环利用。1996年又专门颁布了《包装废弃物处理法》和《循环经济与废物管理法》。
日本是发达国家中循环经济立法最全面的国家。其相关立法可以分为基本法、综合法、专项法三个层面。2000年12月颁布的《促进建立循环社会基本法》是整个日本循环经济法律体系的基本法。随后修订的《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》涵盖了日本生产生活的各个领域,是两部综合性的法律。并且制定了五部专项领域的法律法规,包括《促进容器与包装分类回收法》、《家电回收法》、《建筑及材料回收法》、《绿色采购法》和《食品回收法》。可见,涉及生产、消费和处置的各个层面,日本都做了详尽的规定,可以说是目前世界上最能体现循环经济主旨的立法模式。
综上,无论是污染防治型的国家还是经济循环型的国家,其立法的目的都体现了可持续发展的宗旨,严格遵循了循环经济的基本原则,具有一定的现实意义,实现了经济利益和环境利益的双赢。
(二)循环经济建设相关的财税制度
为了鼓励企业从事环保产业的研究与投资,发达国家从20世纪70年代就制定了一系列的优惠政策。美国国家环保总局1978年就开始根据不同的情况对设置回收系统的企业提供财政补贴;日本在《废弃物处理与清洁法》中规定,从国库中拨款对修建废弃物处理设施提供财政补贴;法国仅在1984年就对清洁投资补贴1亿法郎,占整个投资的20%,提供的补贴数额逐年增加。
资源的综合利用是一种投资较大、获利少的环保产业,有的可以盈利,有的还亏损,这样就需要经济性的财政补贴。我国对于环保产业的研究和投资比发达国家起步晚,目前是环保部门主要抓循环经济建设,在试点建立、规划指导等方面做了大量工作,可循环经济建设进行到具体的项目审批、资金申请、银行信贷等方面,遇到各部门互不衔接的问题,由于各行政主管部门对循环经济认识不统一,大量循环经济建设项目、环境保护项目、提高资源综合利用项目被当成一般工业项目不予审批,在政策享受和信贷资金方面更得不到支持。
二、循环经济建设配套立法的实效评述
(一)循环经济部分法规可操作性不强
我国虽然已经有循环经济促进法、环保法及众多的法律和规章,部分法律法规过于强调原则化,详细性、明确性、可操作性却不够强。《循环经济促进法》中设有专章规定法律责任,虽然能够明确部分违法行为的法律责任承担方式,但不可能面面俱到。由于我国立法遵循的基本原则是“原则性和灵活性相结合原则”,所以法律中普遍存在着规定过于原则和抽象的问题。例如,《环境保护法》明确规定:“新建工业企业和现有工业企业的技术改造,应当采用资源利用率高、污染排放量少的设备和工艺,采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”但却没有任何具体的技术指标、操作程序、未予执行的法律责任追究等内容的规定,因此只能算是一个宣誓性的条文,没有法律强制力和执行力。
(二)我国循环经济执法不力
在实行循环经济执法实践中,有法不依、执法不严、违法不究、以权代法等现象仍普遍存在,执法不力是重要原因。具体来说,主要存在以下问题。
1.缺乏依法推动循环经济的动力。目前设计循环经济的立法只有《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》等为数不多的法律法规,但这些法律中大多数缺少硬性规定,地方执行起来不够有力。由于缺乏法律约束,各地在开展循环经济建设项目上遇到重重阻力,往往受到地方保护主义的干扰。企业在没有环境治理压力的情况下,对搞循环经济更没有积极性。
2.执法人员业务素质不高,执法不够规范。执法人员缺乏循环经济的相关知识,难以建立符合循环经济理念的思维模式。导致对循环经济的司法审查陷入困境,对所涉及法律的精神和特质无法深刻理解,对循环经济相关法律精神与特质的把握不准确,无法作出正确判断,造成司法环境难以达到循环经济发展的需求。
3.各部门间职责不清,互相推诿。我国环境保护领域实行统管与分管相结合的多部门分层次执法体制,执法主体林立,而作为负有统一监督职责的环境保护行政主管部门却没有得到法律的具体规定去实施执法监督权。很难去监督其他部门的环境执行工作,从而导致在实际环境执法中形成执法空挡。而各执法部门之间责任也不够明确,存在执法交叉冲突现象。
(三)缺乏税收支撑体系
政府针对生态环境压力出台的措施力度不足,税收上也缺乏对发展循环经济的支撑体系,生态税制基本上缺位,税制设计中基本没有体现生态税收理念。税制设计存在以下几点问题。
1.涉及环境保护的税种太少,缺少以环境保护为目的的专门税种。我国环境问题涉及到社会经济生活的各个方面,需要从多个角度进行调节,而目前的税种只有资源税、固定资产投资方向调节税和所得税涉及到环保问题。这样就限制了税收对环境污染的调控力度,也难以形成专门的用于环保的税收收入来源,弱化了税收在环保方面的作用。
2.现行税制中为环保而采取的税收优惠措施的形式比较单一,对环境保护的调节力度不够。有些环境保护措施比较粗糙,如消费税中有关措施有待进一步细化、改进;资源税的税率过低,各挡之间的差距过小,对资源的合理利用起不到明显的调节作用;征税范围狭窄,对生活必需品的水却没有列入,起不到调节作用。
3.资源税的征收范围有待扩展。我国现行的资源税并不是专门的环境保护税种,只是针对使用煤、石油、天然气、矿产品和盐等自然资源所获得的收益征收。征收范围仅限于矿产品和盐,目的是调节从事资源开发企业由于资源本身的优劣和地理位置差异而形成的级差收入,属于矿产资源占用税的性质。
三、循环经济建设法制保障的具体要求
(一)落实已经制定的法律并完善循环经济立法
1.贯彻落实已有相关法律法规和规章。如我国自20世纪90年代初开始推行清洁生产并于2003年1月1日起施行《中华人民共和国清洁生产促进法》,2004年10月1日起施行《清洁生产审核暂行办法》,2009年1月1日施行的《循环经济促进法》。这些法律法规的实施,为循环经济在企业层面的推进和实施提供了法律依据。同时,也依法促进了废物减量化、资源化、无害化,已有相关法律法规和规章的贯彻落实,是我国发展循环经济的重要环节。
2.制定发展循环经济的专项法规。加强对循环经济法律法规的研究,制定发展循环经济的专项法规,把循环经济纳入法制化轨道。依据各行业各种类产品的特性,制定相关的法律规范,促使生产、流通、消费等环节的绿色保障制度的建立,包括绿色资源制度、绿色产权制度、绿色市场制度、绿色生产制度、绿色排放制度、绿色消费制度和经济核算制度、绿色会计制度、绿色审计制度、绿色税收制度等,在经济运行的各个环节利用经济杠杆对政府、企业部门和各人的各项经济活动进行有效的引导,使他们在进行成本效益核算后就能够自觉地将经济发展模式转移到循环经济和清洁生产的轨道上来。正如道格拉斯・诺思所言:制度就是一系列被制定出来的规则等,而其主旨在于约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为,在一个有秩序的社会中,制度为人们提供了相互影响的框架,制度的建立有利于经济活动效率的提高。发展循环经济需要制度的保障,需要法律的规制。专项法规的制定是我国发展循环经济的具体法律保障,是我国发展循环经济在立法上的必然选择。
3.结合地方特点制定有利于循环经济发展的地方法规。按照我国《立法法》的规定,在中央和地方均可立法的范围内,中央享有优先立法权,但中央立法未尽事项,地方法规可以细化,中央未立法的,可以先行制定地方性法规、自治条例、单行条例和行政规章,为地方发展循环经济提供制度上的保证,并逐步建立起完善的环境保护、环境治理、资源高效循环利用等方面的综合法律。我国地域广阔,各地区环境资源状况和经济发展状况各有特点,发展循环经济也必须根据地方具体情况设计合理的制度安排。目前,陕西、辽宁、江苏等省以及沈阳、太原等城市制定了地方清洁生产政策和法规。据统计,目前我国已在20多个省(区、市)的20多个行业、400多家企业开展了清洁生产审计,建立了20个行业或地方的清洁生产中心,1万多人次参加了不同类型的清洁生产培训班,有5000多家企业通过了IS014000环境管理体系认证,几百种产品获得了环境标志。实践证明,结合地方特点制定有利于循环经济发展的地方法规是可行的,这是我国发展循环经济在立法上必须重视的环节。
(二)建立符合循环经济要求的财政税收补偿制度
1.财政补贴政策。对开展循环经济的企业以照顾,例如采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等。对企业生产经营过程中使用的无污染或减少污染的机器设备实行加速折旧制度。通过有针对性的财政补贴,调动循环经济建设的积极性,指导整个社会资源向循环经济的方向发展。
2.税收政策。增加水资源税,开征森林资源税、草场资源税、大气污染税、污染源税、噪音税、垃圾填埋税、生态补偿税等一系列专项新税种;对不同地区、部分污染程度不同的企业实行差别税率。对有害于环境的情况增加征税,使该类产品本钱增加,丧失价格上的竞争上风,使其逐渐减少并终极淡出市场。针对滥用资源的企业进行的惩罚性税收,对资源税的征收采取累进制方式。加强征收治理,税款实行专项治理,用于环保建设事业。资源和环境的税收制度引入各种生态税,重点扶持减废再用等循环技术的开发和运用,是地方政府应该着重关注的。扶持方式是对预防和控制污染效果好的企业实行税收优惠,以不同税率对使用清洁能源和废弃物等综合利用的企业实行税收优惠,使生态型企业变得更具市场竞争力;同时,增强企业开发和应用循环技术的能力,反过来会不断降低绿色产品的生产成本,增加市场需求。如果使用节省下来的财政支出用于产业生态化改进,则可产生双重的产业生态化效果。
四、建构循环经济建设的法制保障
(一)构建完善的循环经济法律体系
我国循环经济立法完善的关键在于相关法律体系的构建,虽然现行的政策法律为我国发展循环经济提供了支持,但是许多必要的法律法规仍然处于空白状态。可以基于目前的法律和基本框架,主要借鉴德国和日本的经验,设计我国的循环经济法律体系。
1.在宪法上明确规定循环经济的内容,保证循环经济法律体系构建过程中相关法律法规的制定有据可依。
2.对《环境保护法》进行修改,规定与循环经济相关联的法律目的、原则和调整对象等内容,现阶段应转变末端治理的思维,将从源头控制污染作为首要内容,同时,对于废弃物的循环利用做出明确的规定。
3.将《清洁生产法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等进一步修改完善,综合规定生产、消费和处置等各个环节的内容。与之相协调的,还应该针对具体情况,制定各种专项法律,例如,《家用电器回收法》、《垃圾处置法》、《包装物回收处置法》等。当然,各地还可以根据当地的实际,制定地方性的法律法规。
(二)加强行政执法
良好的行政执法是我国切实发挥循环经济法律规范效用的有力保障。这就要求:环境监管部门要加强部门之间的合作与协调,密切配合,坚持原则,秉公办事;执法人员要深入学习法律知识,提高业务水平,严格执法。我们可以在制度上对其加强规范:⑴建立环境执法监管网络,有利于对监管队伍的统一管理、调配和考核,使得监管机构执法规范化、程序化;⑵建立执法责任制,使行政执法法制化,保障严格执法。加强了行政执法,就能更好地保证循环经济在我国稳定有效地推行。
(三)完善环境税收法律制度
首先,由于环境税的出台还需要相当一段时间,目前,应对消费税、资源税、城市维护建设税、耕地占用税以及车船使用税等与循环经济建设相关的内容进行改革和完善。其次,对污染大、风险高的生产消费活动征收高额税,迫使企业改善生产工艺,消费者减少不良消费方式,同时增加惩罚性税收,用以惩戒违反法律法规的责任主体,充分发挥税收的强制作用。同时,对减少废物排放的企业和对废弃物二次加工利用的生产部门适当减免税收,以示鼓励。最后,环境税收的所得,必须在法律中予以明确,用于环境生态的维护和保持工作,不得挪作他用。
(四)强化监督
完备的法律制度和措施离不开有效的监督检查。就我国的具体情况而言,加强监督检查,切实抓好落实更具针对性和现实性。当前,应有效地组织开展资源节约专项检查活动,重点检查高耗能、高耗水地区和重点行业节能、节水情况;用能产品能效标准、建筑节能设计标准执行情况;用水计划和取水定额执行情况,推动节约降耗工作的深入开展。同时,各地区、各行业要严格环境管理和监督,要配合环保部门监督并落实清洁生产审核方案的实施,从源头和全过程实现污染物的减量化、资源化和无害化。
循环经济不仅是发达国家后工业化的主要途径,也是发展中国家通过可持续发展逐步走向知识经济的必由之路。基于循环经济发展的制度建设和文化建设是关涉到从观念形态到物质形态、从生产到消费的方方面面的系统性工程。发展循环经济是我国实现可持续发展战略的必然选择,构建循环经济法律体系设计合理的法律制度,是我国发展循环经济的根本保障。
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riel.whu.省略/article.asp?id=27564
典型一：国家环保总局挂牌循环经济试点单位——包头铝工业园区
2003年被国家环保总局挂牌为循环经济试点单位的包头铝工业园，园区主要发展火力发电和电解铝生产两大产业系统。
笔者以为，包头铝工业园区并非真正发展循环经济的典型，对此，可从以下两个层面辨析。
什么是循环经济？
如果限于学术概念，按照所谓“知识共同体”的共识，循环经济是有确指的：以资源循环利用和环境友好为基本特征的社会生产（包括生产、流通、交换、消费和废弃的全过程）方式。这种生产方式追求3r（即减量化、再利用、再循环）目标，要求以尽可能少的资源消耗和环境代价实现最大的发展效益。但有关职能部门结合本部门工作对此概念的重点提出了不同的理解，其中影响比较大的有两种：一是综合经济部门提出的根据经济发展战略提出的衡量标准——只要有利于提高资源生产率都可以算是循环经济；二是环保部门提出的根据发达国家经验对循环经济的认识——主要是一种全新的污染治理模式。
这些认识都有合理的一面，但在我国当前的发展环境下，以这样的认识指导工作容易产生误导。提高资源生产率最主要的途径是提高单位产品的效益而非降低单位产品的资源利用量。以经济学观点来看，计量资源生产率可以用生产函数。而在人力、资本和技术进步这三个生产函数的自变量中，人力、资本均与循环经济无关，技术进步也更强调产品的产出效益和制度变革，因此如果以这个目标提循环经济的发展意义，学术概念内涵的循环经济实在没有太多用处，反而人类社会的一切科技进步、制度变革等更合适装到这个“概念筐”里。其实，如果将这个说法变为——只要有利于提高资源利用率都可以算是循环经济——可能更合适。这也意味着只用污染治理模式来评价循环经济又太“委屈”了这么好的概念。循环经济这种发展方式要求最大限度地将废弃物转化为商品，降低废弃物的产生量和排放量，这个过程中相应就会减少污染治理投入和环境监管成本，就会起到保护环境的作用。比如，火力发电厂外排的粉煤灰是危害严重的固体废弃物，但在粉煤灰成为多种建筑材料的原料后，粉煤灰反而转化为具有市场价值的商品。换言之，以节约资源、提高资源利用率为目的的循环经济同时也能起到保护环境的作用。总之，第一种说法——综合经济部门提出来的——太大，第二种说法——环保部门提出来的——太小，他们需要互相靠拢。
什么是当前应该扶持的循环经济？
不过，就指导实践的要求而言，仅仅有循环经济的定义还不够，当前推动循环经济必须要有明确的筛选标准——什么样的企业和企业群才是值得扶持的。如果只是根据定义，用3r原则来筛选，恐怕国家扶持不起——现代化工业生产都以追求物质和能源的高效利用为重要目标，减量化是现代化工业生产必然追求的，以最小的原料投入获得最多的产品是技术进步的主要方向，再循环和再利用原则在多数工业部门都有体现。那靠什么才能区分出真正的循环经济特色突出的企业呢？循环经济的要旨在于兼顾经济、环境、资源三种约束，而诸多工业部门在安排符合3r要求的生产上往往只考虑单纯的经济约束。尽管其在一定程度上符合了循环经济的要求，但不能为此对其给予优惠政策——因为其根本起不到示范作用。因此，在我国当前的国情下，只有通过技术改造或者通过企业内外的生产环节耦合（此处不包括末端治理）使企业实现单位产品资源利用上的减量化和将主要废弃物商品化使主要污染物排放量显著减少，才算得上循环经济示范点或试点单位。如果没有这样的手段，就不应该获得政策的专项扶持。
根据这两个层面的思考，可以对包头铝工业园的本质进行如下辨析：
包头铝工业园的整个体系不过是服从于价格规律的一个传统工业生产流程。发电和电解铝生产中均不存在减量化环节，发电中的主要污染物——粉煤灰、二氧化硫和电解铝生产中的主要污染物——含氟电解烟气、废渣并未通过工业园中的综合利用成为商品，工业园并不以节约资源、保护环境为目的的“减量”和“循环”技术环节为主要特点。显然，如果将这种工业园作为发展循环经济的政策扶持对象，只会导致各地将各种项目都装到循环经济的筐里争取政策优惠。
死活循环经济论
典型二：贵阳发电厂脱硫机组的黑尘暴污染事件。
我国火力发电厂中应用最普及的石灰石——石膏钙法脱硫技术是非常典型的循环经济生产环节，这一环节不仅可以截留电厂废气中的硫，而且副产品是可以商品化的石膏。这个来源于日本的方法在我国的实践中却“半死不活”——脱硫机组由于环境监管的压力不得不运行，而副产石膏的设备一般都关停。2004年，贵阳发电厂的新建200mw机组甚至因为关停脱硫及除尘机组引发了黑尘暴污染事件。
这个典型的确是典型，因为它代表了一种普遍现象：循环经济这个理念具有重大创新价值，但能在实践中贯彻却有很大难度，活力四射的时尚词却名存实亡。这不能只归咎于某些领导光说不练，主要原因是现实的市场条件下的两个障碍使其“身染重疴、半死不活”：循环型生产环节有两个效益来源，一是废弃物转化为商品后产生的经济效益，二是节约的废弃和排污成本。但目前普遍存在原材料价格障碍和循环过程成本障碍，使这两方面的效益难以显现。
价格障碍——循环经济的再生障碍性贫血
必须看到，循环经济生产方式中试图实现减量和循环的环节多数不是现行市场条件下的必然选择，可再生资源的再生利用过程一般都存在着可替代的生产过程，现行市场条件下源自再利用和再生利用的原料常常不仅性能上不占优势，价格上也不占优势，以致在现行市场条件下循环经济生产方式很难自发。造成这种情况有多种原因：
第一是因为初次资源和再生资源的价格形成机制不同。矿产资源、生态环境等公共资源的“私人”使用与社会付出成本的不对称性，使得初次资源和再生资源的价格形成机制不同。“私人资本（包括所有非社会共有资本）”总是在开采初次资源与利用再生资源之间进行成本比较，总是试图免费或低价使用环境排放废弃物而节约局部成本。这种情况在矿业生产中体现得最为明显。在矿业生产中，存在矿藏资源价格过低和矿业生产支付的环境成本过低的现象，相当于廉价侵吞了公共资源。矿山的价格由于长期以来的矿产价格形成机制常常仅相当于面积相当的基本农田的价格；而由于矿业生产规模大、环境影响滞后，矿业生产中的环保成本一般来说大大低于生产消费环节中的环保成本。这就相当于在矿业开采中的环境要求低因而环保成本低，而在原材料的回收、加工、再生环节中却要受到已经在生产消费领域体系比较完整、标准比较严格的环境监管，因而环保成本高。这样，造成了矿业生产中私人成本和社会成本之间存在价格差，因此原材料的价格显著偏低。
第二是在国际分工中存在对原材料和能源提供国明显的价格不利因素。由于发达国家开发早，本国资源大多耗竭或开发成本高，因此通常利用经济、技术乃至军事上的优势低价掠夺发展中国家的资源。而许多发展中国家为了快速脱贫，在没有能力搭建完整工业链时，也只能依靠廉价出卖原材料和能源积累资金。
第三是以大规模、集约化为特征的现代生产体系使得多数原材料的开采和加工成本日益降低，而对各种废旧产品和废弃物的集中回收成本高，再利用和再生技术发展滞后，规模效益差。
由于以上三个原因，再利用和再生利用原料的成本常常比购买新原料的价格更高，由此构成了推进循环经济的价格障碍（此种病症常被人谑称为“循环经济的再生障碍性贫血”）。
成本障碍——循环经济的便秘
环境容量资源在不同经济发展水平的国家具有显著不同的消费者支付意愿和市场价格，目前我国的环境容量尚没有作为严格监管的有限资源，企业和大众消费者支付的废弃和排污费不仅远低于污染损害补偿费用，甚至也明显低于污染治理费用，这就使废弃物排放具有显著的负外部性。如果不能将这种外部成本内部化，循环型生产环节一个重要的效益来源就不能显现，循环型生产环节的成本就很难收回（此种病症常被人谑称为“循环经济的便秘”）。
只有克服了成本障碍和价格障碍，循环经济才有可能在中国从概念、理念走向实践。要使企业在市场条件下自觉“循环起来”，必须通过以制定政策为主的制度创新构建资源再利用和再生的生产环节的盈利模式，使市场条件下循环型生产环节有利可图，这样就可以形成促进循环经济发展的自发机制，达到事半功倍的效果。可以对“身染重疴、半死不活”的循环经济开出两道药方：
①建立“原料政策筛”体系。“原料政策筛”指一套包括税收、补贴等正、反向措施在内的政策体系，专门用于还原各种作为原料的物质的真实成本、价格，从而利用市场筛掉从环境效益差的途径提供的原材料，借此扶持环境效益好的废物再利用。
②与“原料政策筛”配合，可以贴上循环经济标签（或者扩大绿色标签的范围到循环经济领域），使这种产品的使用方获得补贴等正向激励。
总之，只有通过这种方式才能打破原有市场体系，形成完整的循环经济产业通道。从这个意义而言，现阶段推行循环经济的产业与环保产业一样，是一种政策产业。
分析了循环经济的这两个障碍——也可以称为“死活循环经济”条件，贵阳发电厂脱硫机组污染事故的成因也就显然了：石膏在日本是稀缺资源，中国却是世界上名列前茅的石膏资源大国，质次的含硫石膏根本没有销路，企业只好将脱硫后产生的大量含硫废渣、废液废弃。这样，只是将气态污染物变为固、液态污染物，循环经济“断链”了。单单再生利用的价格障碍就“要了循环经济的命”，何况还有环境监管不严、排污费过低的成本障碍！
对类似贵阳发电厂这样的火电厂脱硫循环型生产环节，如果按照上述“药方”，有两个方面的对策：一是将二氧化硫和含硫废弃物的排污费大幅提高，使脱硫系统的效益凸显；二是对使用这种石膏给予补贴。用此“复方药”，循环经济才有活路。
大小循环经济思
典型三：全国惟一的循环经济试点城市——贵阳。
贵阳市是国家环保总局命名的全国惟一的循环经济试点城市。市政府已于2004年颁布了《建设循环经济生态城市条例》——我国第一部关于循环经济的地方法规。另外，贵阳分别请清华大学和中国环境科学院完成了以煤化工、磷化工为主题的乃至全市的循环经济发展规划，进行了诸多据说是以循环经济理念为指导的项目。
大循环的尴尬
贵阳市的这种循环经济发展模式被称为“大循环”模式。
尽管循环经济在现代产业结构下表现形式复杂，但目前的政策口径将其归为大、中、小三个层次：大指一定区域范围内的整个社会、经济系统按循环经济的要求组织起来运行；中指工业园区范围内的企业之间达成循环经济要求的物流状态；小指某一企业的生产基本符合3r原则。
我国已经有了小层次的循环经济实践典范，其中某些甚至像以中循环闻名的丹麦卡伦堡工业园一样——参观和取经的人如过江之鲫，这样的企业有山东的鲁北化工、广西的贵港糖业等。在大层次上，也有诸多理论上的典范——辽宁省是循环经济试点省，贵阳市是循环经济试点市。尤其作为国家循环经济试点城市的贵阳，其循环经济政策制定得十分完善。但到贵阳参观的诸多官员却少有到鲁北化工、贵港糖业参观那样的感悟，反而常有感慨：什么循环经济，什么都见不着！
说到贵阳的尴尬，就不得不提到在大层次上推行循环经济的条件——如果没有足够高的工业化、市场化程度和足够全的产业配套，横跨多个产业系统、需要一定物流量保证的城市级别的大循环经济体系是不可能建立的。即便在北京、上海或者以产业配套齐全、工业园区建设完善的苏州，推行区域层次的循环经济恐怕都是中长期规划才敢考虑的，何况贵阳！
渐推中循环
所以，尽管有关政府官员说起话来心比天高，但干起活来还是要脚踏实地。在小循环层次上，我国已有经验，更需要做的是推广。就我国需要特殊政策促进的循环经济来看，目前真正可以也需要推动的是工业园区层次的。毕竟，不同利益主体、不同产业、不同规模的企业要将其物流按循环经济要求组织起来，对发展中国家来说，已是一种“强人所难”。
目前，我国只有江苏、浙江、广东等工业园区发达的地区有了一些初步、局部的尝试。例如，在发达地区广东，目前采取的也只是“工业入园、产业入区、集中治污、源头控制”模式。广东小企业众多，实现自身循环代价昂贵，但集中起来治理废物，不仅降低了成本，而且废物量大了才有了将其商品化的经济可行性。至于浙江，机制更加完善：有些工业园区内部实现了排污权交易，尽管很多小企业搬迁、转产频繁，但其排污权可以交易，这就使小企业集资构建成本高、回收时间长的废弃物商品化处理生产环节有了可能性。这样，铁打的营盘流水的厂，就工业园区整体而言循环型生产环节得以延续。
但广东、浙江模式仍然有其特殊性。因为就工业园区而言，除了东部沿海地区，中西部的诸多城市，即便省会，工业园区的集中统筹规划也做得不好。其中原因一是由于招商引资的困难，工业园区难以在短时间内聚集大量企业，更不用说同行业的企业了，因此将多个污染同质的中小企业集中进行污染治理和将废弃物商品化的条件欠缺；二是工业园区的规划管理做得不好，企业集中度不高，呈分散分布状态，致使废弃物和污染物集中的成本太高；三是缺少其他制度的配合，例如建立有效的融资和产权交易体系等。这些原因，使我国全面推进中层次的循环都只能成为一种“说法”，可能还是要东部带头发展10年，才能使循环经济这个圈画进内地。
事实上，对发达国家而言，中层次循环都并非深入方方面面。例如，在循环经济的“大寨”——丹麦卡伦堡工业园区的层次中，也有着严格的约束条件，这是一种能源中心模式，电厂是整个循环的中枢。其反映的条件是在工业园区的层次中，必须有循环中心，而且应满足以下要求：规模大，经济实力强、效益稳定并且是一切行业都要涉及的枢纽。
从小循环做起
总之，像鲁北化工那样在大企业进行的小循环相对来说还容易，因为有潜在耦合关系的物流量足够大且没有交易成本，单个企业的经济诉求可能就导向循环经济模式。而在诸多中小企业之间进行的中循环，涉及不同利益主体、不同行业以及工业园区的规划布局等，变量显著增多，难度自然大得多。至于城市及以上级别的大循环，也许目前作为科研题目而非规划项目更合适，因为中国是发展中国家，可能连区域循环所需的物流量都达不到商业利用最小规模（例如我国的一个特点是——废钢量很少。这是因为大量的钢材成为建材，数十年内不可能脱离初次使用环节，因此根本谈不上循环）。
这种情况下，中国更现实的循环经济模式可能复杂多样，有的规模太小看上去不经济，有的物流统筹难度实际不可行，还有的好像是断链的，在中国国情下反而可能有用。最典型的例子是垃圾回收。北京市政管理委员会投资几千万元在许多小区推广了分类垃圾箱，要按发达国家的经验来看，这种投资是无效的：因为只有建立了与之配套的垃圾分类转运体系和分类处理体系才可能有用。而北京只是在消费者收集环节用了分类方法，一到转运又混合了，遑论分类处理。
关键词：国外发展循环经济、对策
1.法律措施
德国是世界上最早提出发展循环经济，并制定出相关法律的国家.上个世纪70年代，随着经济的快速增长，大量生产、大量消费导致垃圾的大量排放，使垃圾的处理问题日益突出.1972年，德国联邦政府颁布了《联邦废物管理法》，将各种废物的收集和处置以法律的形式固定下来。该项法律的颁布改变了西德人的生活习惯，一般生活垃圾，塑料容器以及纸类等开始被分门别类地回收。随着西德公众环保意识的不断提高，1986年联邦政府制定了“避免产生废物、废物再利用及安全处理原则”，并以法律的形式固定下来，对废物的认识从“怎样处理”上升到了“怎样避免产生”的高度。德国循环经济理念的导人体现在1991年颁布的包装废物管理条例》中，该条例根据“污染者负担原则”，明确了商品生产和流通业对包装废物回收和循环利用的义务。
1992年德国通过了(限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车；1994年颁布了(循环经济与废物清除法》，后经过数次修改，于1996年10月以((循环经济·废物管理法》正式生效。该法使世界环境保护运动发生了根本性的转变，即由过去的末端治理转向全过程控制；提出“本法律的目的是促进循环经济，保护自然资源，确保废物按有利于环境的方式进行清除”；确立了发展循环经济的基本要求，即任何生产过程首先要尽量避免或减少废物的产生，对于无法避免而产生的废物，包括生活垃圾和废纸、旧电池、旧汽车等，要求尽量采取循环利用的措施，以减少资源消耗和污染；规定了产品制造者在产品生命周期管理过程中的责任，对于某些特定的产品，只有明确了回收的可能性后，才允许投放市场。
日本是循环经济立法最全面的国家，也是国际上较早建立循环经济法律体系的发达国家之一。其所有的相关法律文件，集中体现为“三个要素、一个目标”，即减少废物，旧物品再使用，资源再利用，最终实现资源循环型社会的目标。日本促进循环经济发展的法律法规体系比较健全，可以分成三个层面，基础层面是《推进形成循环型社会基本法》;第二层面是《废物处理法》和《资源有效利用促进法》这两部综合性法律；第三层面是(《容器包装再利用法》、((家用电器再利用法》、建筑材料循环利用法》、食品循环再利用法》及((绿色采购法》五部专业性法规。1991年制订的资源有效利用促进法》完善了汽车及家电循环利用的判定标准以及事先评估、信息交流等体系。1993年颁布的环境基本法》中增加了生活垃圾分类收集和循环利用等内容，并将此作为国民的义务以法律形式固定下来。
1994年政府又根据该基本法制定了(环境基本计划》，决定将建设循环型社会作为环境政策的长期目标之一来实施，并把实现低环境负荷的可持续发展经济社会体系作为目标。日本把2000年定义为“循环型社会元年”，不仅新制订了基于“生产者责任延伸制度”的《推进形成循环型社会基本法》、((建筑材料循环利用法》、《食品循环再利用法》、《绿色采购法》，还修订了《再生资源利用促进法))并更名为《资源有效利用促进法》I修订了1970年制定的(《废物处理法》，加强了控制废物产生和不正当处理的措施.?,002年制定了《汽车循环利用法》，在此基础上，又于2003年3月制定了建设循环型社会的长期指导方针《推进形成循环型社会基本计划》。
2.}济指施
税收创度。日本的“再循环利用设备特别补偿办法”规定:对废纸和废饮料瓶类制品再商品化设备制造业、生态水泥制造设备、废家电再生处理设备除按一般规定给予退税之外，还按商品价格的25%进行特别退税。对废塑料制品再商品化设备制造业、建筑废物再生处理装置、废木材破碎及再生处理装置，除按一般规定给予退税之外，还按商品价格的14%进行特别退税。美国亚利桑纳州规定，企业分期付款购买再生资源及环保设施可减税(销售税)10%;在美国康奈狄克州，再生资源加工利用企业除可获得低息风险资本小额商业贷款以外，州级企业所得税、设备销售税及财产税也可相应减免.荷兰政府的目标是在10年内把全国废物产生量减少90%,其措施除了提高公民的环境意识外，对产生废物的人和企业都要征税，采用清洁生产或建立污染控制设备的企业，其投资可按1年折旧(通常折旧期限为10年).丹麦率先实行了“绿色税”制度，对生产原材料征收材料税以促进少用原生材料、多利用再生资源。德国已经开始征收生态税，对除风能、太阳能等可再生能源以外的能源都要征收生态税，间接产品也不例外，例如1升汽油的价格为1.7马克，再加6芬尼的生态税。
美国的循环和再利用行业涉及面相当广，主要包括金属、塑料制品、纸张、玻璃和有机物。与其他一些部门比较后发现，美国的循环经济行业具有相当的竞争力。其就业人数超过废物管理和采掘业的就业人数，与汽车制造业几乎相当，全行业的平均工资水平超过全国平均工资水平。
发展循环经济的效益并不仅仅是经济方面。由于循环利用和资源再生，节约了在生产过程中的能源和其他原材料消耗，减少了温室气体排放和其他有毒有害废物的排放，相应减少了由于环境污染带来的对人体健康的危害。
一、美国发展循环经济的做法
美国发展循环经济也经历了一个过程。由于可以廉价地从世界各地获取资源，过去，美国对废旧物品的回收利用率并不高。但是，随着公众对环境保护意识的提高，废旧物品的处理日益成为难题。1987年，一艘名为Mobro号的轮船满载3000吨垃圾，在大西洋沿岸游荡数月，却找不到愿意接受的地点。这一事件对美国各界震动很大，意识到垃圾处理已经成为一个重要的课题，传统的垃圾填埋并非有效的处理方法，公众和政府机构、企业越来越多的开始支持对废旧物品的循环利用。
多年来，在推进循环经济方面，美国联邦政府发挥了积极的作用，主要表现在：
（一）为发展循环经济创造有利的环境
早在上世纪70年代，美国就制定了鼓励发展循环经济的法律法规，为发展循环经济奠定了法律基础；为了帮助美国出口回收的废旧物资，美国还推动世贸组织消除对于再生产品的非关税壁垒；美国政府通过各种政策鼓励和支持发展循环技术，包括开展可再生能源和清洁能源技术，并由政府部门协调有关活动，确保有关环境政策支持经济发展。
（二）制定发展循环经济的规划
2005年10月，美政府一项行动计划，确定要提高全国城市固体废弃物回收利用的比例，到2008年要达到35%。其中，确定的几个主要领域的目标分别是：纸和纸板制品，从2001年的44.9%提高到53.8%,提高8.9个百分点；木质包装，从15%提高到24%，塑料包装，从6.6%提高到19%，饮料类包装，从26%提高到39%。
（三）实施发展循环经济的各种计划
美国政府在联邦、州和地方各层次上实施推进循环经济的计划，引导公众和企业致力于发展循环经济。例如，美国环保局发起的资源节约挑战计划，其目的是通过更有效地管理来保护自然资源和能源。该计划设定的重点领域是：城市固体废弃物的循环利用；工业原材料的重复利用和循环利用；减少产品和废物中的有害物质；推进产品的“绿色化”，特别是电子产品的设计和循环利用；废弃物计划则致力于通过预防废弃物的产生、再生利用和购买再生产品等来减少城市固体废物；煤炭燃烧副产品伙伴计划，其目的是利用燃煤电厂煤炭燃烧后产生的煤灰、煤渣等副产品。从2001年到2004年，对此类副产品的利用率已从31%提高到40%，计划到2011年达到50%。
（四）制定鼓励发展循环经济的政策
例如，为了鼓励可再生能源的开发利用，政府不仅资助可再生能源技术的研发活动，还为消费者提供抵税优惠。2005年能源法规定，安装光伏系统的家庭可以获得联邦政府的资金帮助，减税金额相当于太阳板成本的30%，最高可达2000美元。为购买混合动力汽车的消费者减税，2010年前总额将达到8.75亿美元。据估计，如购买一辆丰田Primus型混合动力车，可能得到2500美元的减税。
（五）联邦政府部门在发展循环经济方面的垂范作用
联邦政府通过制定政策、计划等方式鼓励社会各界参预发展循环经济的同时，自身也积极投入其中。例如，由联邦政府机构自愿参加的联邦电子产品挑战计划，就是鼓励联邦机构主动购买绿色电子产品，减少产品使用过程中的影响，并以对环境友好的方式处理废旧电子产品。参与者设定自己的目标，每年报告取得的进展。目前，已有农业、国防、能源、商务、卫生、国土安全、内政、司法、劳动、运输、财政、退伍军人、社会保障等联邦机构加入该计划。
（六）一些非政府组织特别是一些行业机构发挥了重要作用
例如，建立于1978年的全国再生循环联合会，其成员包括政府官员，也包括企业界人士。该联合会通过向其成员提供技术信息，宣传、培训、教育等方式，支持减少废弃物的产生、加强循环利用等活动。据其2004―2005年报，该组织的成员包括了各地区、各行业的3200多人。行业性组织在推动循环经济立法、建立行业标准等方面都发挥了重要作用。
（七）基于多方面的原因企业参与循环经济
由于有比较严格的环保法规，企业在处理其产生的废弃物方面承担有明确的责任，为企业参与发展循环经济提供了动力。此外，许多企业希望以开展资源节约、增加再生利用等方式，在公众心目中树立负责任的企业形象，同时也可间接带来经济收益。因此，美国的企业普遍比较重视清洁生产，不仅从源头上减少废弃物的产生，而且对自己产品生产和消费过程中产生的废弃物，尽量予以回收利用，减少对于环境的污染。
（八）公众的积极参与是发展循环经济的重要保证
美国公众的参与意识是在长期的过程中逐步培养起来的。一方面，通过宣传教育逐步提高人们的节约和环境意识。如美国确定每年的11月15日为美国循环日，一些机构如全国再生循环联合会每年对在资源再生利用方面做得好的机构和个人给予奖励，在全社会进行宣传和鼓励。另一方面，通过法律和经济手段对影响环境的消费行为加以约束。在日常生活中，人们把废弃的金属、玻璃、塑料、纸制品等分类丢弃在不同的垃圾箱里，已经成为自觉的行动。
二、美国发展循环经济对我们的启示
[关键词]循环经济；环境会计；信息披露
一、循环经济的涵义
自20世纪90年代以来，知识经济和循环经济同时成为国际社会的两大发展趋势。循环经济的思想萌芽可以追溯到20世纪60年代，但它引起人们的广泛关注是在1992年联合国环境发展大会提出可持续发展道路以后。为了解决经济发展与生态环境保护之间的突出矛盾，推动可持续发展，发达国家率先推出了一种全新的经济活动方式，称之为“循环经济”。
循环经济的实质是生态经济，其基本要点是以“生态思维”作为经济活动过程的总体设计思想，力求使经济活动像生态系统那样，自我调节、控制能量流动和物质循环，做到综合、反复利用资源，将过去的末端污染治理转变为源头控制，以达到消除或最大限度地减少污染、保护自然资源，从而产生最大的社会效益的目的。经典的循环经济要求以“减量化、再利用、再循环”(3R)为社会经济活动的行为准则，但考虑到我国技术经济还比较落后，废物末端处置的无害化就显得尤其重要，所以，我国的循环经济模式在“减量化、再利用、再循环”原则中，还需要增加“无害化”原则。
循环经济是转变经济增长方式，实施可持续发展战略的主要途径和方式。传统工业经济的发展模式是“两高一低”(高能耗、高污染、低产出)；而循环经济的发展模式是“两低一高”。倡导发展循环经济。其重要意义在于：1、循环经济可以充分利用资源，提高经济效率；2、循环经济是转变经济增长方式。实施可持续发展战略的主要途径；3、循环经济符合经济全球化和打破国际贸易壁垒的要求；4、循环经济是科学发展观的本质要求，能够有效保护环境和维持生态平衡。
二、环境会计与循环经济的内在联系
循环经济的发展应当建立在资源的可持续利用和良好的生态环境基础上，我国应当努力做到以较低的资源代价和社会代价，取得高于世界经济平均发展水平的经济增长，并保持可持续性。企业对环境保护承担着不可推卸的责任，企业必须在可持续发展战略中发挥积极的作用。与此同时，国家必须制定操作性强、惩罚更为严厉的规章和措施，不能助长企业以牺牲生态环境为代价、片面追求经济利益的现象。
在传统会计中。凡是特定对象能够以货币表现的经济活动，都可以作为会计核算的对象。其中以货币表现的经济活动又称作资金运动，它包括了各特定对象的资金投入、资金运用(即资金的循环与周转)和资金退出等过程。实践证明，企业在购进原材料、组织生产等方面都应认真考虑资金占用量、使用时间、周转速度、废弃物的处理与回收等资金运动因素。作为一种全新的经济模式，循环经济要求把经济活动组织成一个“资源一产品一再生资源”的反馈式过程。在这个绿色资金运动过程中，物质和能量能够得到合理的循环利用。从而把经济活动对自然环境的影响降到尽可能小的程度。环境会计突破了传统会计的资金运动范畴，将绿色资金运动作为其研究对象。因此，发展循环经济必须开展环境会计核算。
三、我国环境会计信息披露中存在的问题几成因分析
(一)存在的问题
1我国进行环境信息披露的企业数量较少。
据统计资料显示，我国上市公司中披露一定环境信息的公司比例为30％左右。相对地，煤矿、造纸印刷、燃料、生物制药等污染严重企业对环境会计信息的披露更为关注，披露比例为50％～80％；而IT、金融等行业却不太关心。前者为2.6％。后者为零。由此可见，我国企业对于环境信息的重视程度不高，公布环境信息的企业主要集中在污染严重企业。
2企业环境信息披露的形式各不相同。
环境信息的披露主要包含在年度报告、内部工作会议记录、会计报表附注、董事长报告或上市公司的招股说明书中，目前还没有一种占绝对优势的披露形式。而且，环境信息披露多为文字性说明，方法单一，缺乏列示一系列环境技术和货币指标的表格和图形等多种方法。另外，通过互联网、电视、报纸、杂志等媒体对外披露环境信息的企业为数不多，造成环境信息的公开程度不够，一般社会公众只有在发生了严重的环境污染事件之后，才可能通过新闻媒体了解有关的信息。
3企业环境信息披露的内容简单。
目前，我国企业对环境会计信息披露是零散的和不系统的，公布的环境资料是不全面的。具体表现在：(1)对环境信息的披露注重对过去已经发生的事项进行反映。如环境治理的投资、费用的支出以及一些因污染环境产生的赔偿损失等。缺乏对未来可能发生的环境问题的说明，而这些信息极有可能对企业未来产生一定的财务影响。(2)现有的对环境信息的披露内容，仅仅是对环保情况、环保因素制约、环保风险及其对策、对环保风险的技改项目、高度依赖后期资源的状况及对策、环保质量认证等进行的简单披露。并且披露的是企业已经取得较好环境绩效、对企业有利的信息，而对企业不利或可能不利的环境信息未能得到披露。
4企业进行环境信息披露的动因不足。
企业进行环境信息披露的动因是迫于政府及各方利益关系人的压力，或是想赚取良好的社会声誉有选择地披露环境信息。而真正去履行社会报告责任或公共会计责任的企业不多，是强制性而非自愿性的披露，由此导致企业环境信息披露的连续性也较差。
5我国企业环境会计信息披露的模式不统一。
现行环境会计体系没有统一的行业标准和相关的法律制度规范。环境信息披露模式很少以单独的项目在独立的环境报告中反映。而主要以会计报表为主，以董事会报告、报表附注、文字说明为辅。这种模式比较注重披露表内的以历史成本原则计量的货币化信息，而忽视了那些目前无法或难以以历史成本计量并货币化的但对使用者来说又是非常有用的环境会计信息。同时，传统会计报表比较重视表内披露，而忽视表外披露。对那些只能在表外反映、不能用货币化数据在表内反映的环境会计信息在传统会计报表中是不能得到充分披露的。另外，披露模式的不固定性使得行业间缺乏可比性。
(二)成因分析
1缺乏环境会计信息披露的相关法律法规。
我国目前尚未制定出与环境会计信息披露相关的指导性文件。因此。对于环境会计信息没有形成一套完整的信息披露体系。缺乏可操作性和可比性。不能满足信息使用者的需求。主要表现在：(1)环境会计准则的制定有缺陷，理论上对环境会计行为没有规范，使得规范环境会计核算与环境信息披露的形式可操作性差。(2)会计计量不明确，缺乏科学的定量方法及切实可行的指标体系，使得需用货币计量披露的环境资产与负债。环境成本与收益等信息缺乏可操作性。(3)环境信息披露模式没有明
确的法定要求，没有披露固定、规范的形式。使得企业在披露内容和形式上不统一。
2政府机构监管松懈。
我国政府对于环境信息的披露管理松散，像环保局、证监会等政府机构都没有提出对上市公司在年度报告中必须披露环境信息。据有关统计资料显示，各行业上市公司环境信息披露的比例偏低。总体的环境信息披露比例仅有三分之一左右。几个污染大的行业的环境信息披露比例也不过在50％～80％之间。总体来说。与发达国家企业相比，我国公布环境报告的企业寥寥无几。究其原因，不难发现是政府相关机构对环境问题的界定不明确。既没有明确规定划分强污染企业的标准。也没有明确关于环境管理责任的认定，因此让大多数企业有机可乘。他们为了自身的利益。会选择低调处理环境会计信息，或者不予披露企业的环境信息以减少该类信息披露对企业的不良影响。
3企业环境责任的道德理念尚未真正形成。
企业为了追求经济利益最大化，在缺乏强制性约束条件下。企业没有建立起完整的环境会计信息系统。不主动把责任转化为行动。因此，企业倾向于放弃对环境信息的披露。
四、循环经济模式下的环境会计信息披露模式
关于环境会计信息披露模式。虽然在具体操作上学者们的意见尚不统一，但普遍赞同在补充环境会计报告与独立环境会计报告两种模式中进行选择。无论是补充报告模式还是独立报告模式都是在对环境会计信息进行收集、加工处理后。再进行报告的过程模式，都属于按价值法会计进行的披露。因而存在着价值法会计的固有缺陷，如确认要求苛刻、相关性差、不充分、易受人为操纵等。而事项法会计可以弥补现行基于价值法会计披露模式的众多缺陷。事项法的主要倡导者是美国会计学家乔治，索特(GeorgeH.Sorter)。他在1969年发表的《基本会计理论的事项法》一文中全面阐述了以事项法为基础形成的基本会计理论，事项法的基本核心就是将事项作为会计分类的最小单元，在日常核算中。仅仅将各项交易活动进行存储、传递。而不进行会计处理。
独立环境会计报告模式将环境会计信息与企业现行会计报表分开披露。使信息使用者能更清楚地了解企业的经营情况和环境信息，避免了信息使用者对财务会计信息可能产生的错误理解并减少了企业利用环境信息粉饰会计报表的机会，有助于信息使用者特别是外部信息使用者做出更为准确的决策。
独立环境会计报告与基于事项法的详细环境会计信息报告并行对环境会计信息进行披露的方法极大地消除了采用单一模式存在的弊端。不同的信息使用者可以根据自身的知识水平、对环境会计信息的需要程度等因素，在适合自己的披露模式下获取充分、客观的环境会计信息。满足各自的决策需求。因此，将独立环境会计报告模式与事项法会计结合使用，可以更好地满足会计目标――相关性的要求，该模式是一种较为有效、可行的环境会计信息披露模式。
该模式的使用前提是建立一个环境信息数据库。平时，这个数据库只是对原始信息进行收集，不作任何加工。也就是说，企业在日常核算中，以事项法理论为基础，将企业生产经营活动中发生的各项与环境问题相关的活动、交易和事件都按照其原始状态直接存储到环境信息数据库中，环境会计的核算内容暂不纳入日常的会计核算体系。
循环经济是指根据生态科学来利用自然资源和环境价值,使经济活动同生态系统、生态平衡相结合,走生态系统内在化之路的一种经济发展模式[1]。2000年6月29日公布的《中华人民共和国清洁生产促进法》,启动了我国推行循环经济发展的步伐。2005年2月28日,全国人大常委会又通过了《可再生能源法》,在循环经济立法中再克一城。参照德国、日本等国的成功经验,我国在循环经济立法方面还应当抓紧制定《循环型社会形成推进基本法》、《容器和包装的分类收集与再利用条例》、《家用电器再利用条例》、《建筑材料再利用条例》、《食品再利用条例》、《环保食品购买条例》、《多氯联苯废弃物妥善处理特别措施条例》、《车辆再生条例》等[2]。
循环经济立法主要由直接管制、间接扶持、市场调节和自我调控四种规范组成。“直接管制”即“命令和控制”措施,常用于污染控制领域,可表现为:“确立法规标准颁发许可证监督实施对违法者进行制裁”这一流程[3]。“间接扶持”是指政府扶持和补贴对环境友好的清洁工艺技术的研究、开发、推广、应用,通过建立环境税费制度、财政信贷制度、环境标志制度等,使经济环境与资源利用协调、健康地发展。“市场调节”是指市场价值规律和市场激励机制的具体运用,要通过市场机制使依法开发利用再生资源的生产者、经营者获益,使污染、破坏环境资源的生产者、经营者付出相应的经济代价,承担相应的民事责任。“自我调控”是指社会公众、工矿企业、非政府组织通过开展各种宣传、教育、交流与合作活动后,逐步增强了自身的循环经济意识,自发地改变某些对环境不利的行为。在这四种规范中,前两种规范(即直接管制规范和间接扶持规范)基本上属于公法规范,后两种规范(即市场调节规范和自我调控规范)基本上属于私法规范,主要是民法规范。在循环经济社会产生与形成的初期,公法规范往往被较多地运用。例如,对于可再生能源法的制定,有学者反对仿效英美式的配额制,主张采取德国模式的固定电价制度,而这一制度实际上是一种主要依靠政府财政支持、运用政策扶持机制的制度,它需要政府稳定的投入,国家的经济实力在一定程度上决定着能否对可再生能源的发展进行长期扶持。该学者因此认为,在可再生能源开发利用促进法中规定固定电价制度是可再生能源发展初始阶段的制度选择,在通过国家或者政府政策扶持后,当可再生能源的发展达到一定规模或者具备市场化运作的条件时,政府必须从中退出,转向使用市场机制或者配额制[4]。笔者进一步认为,即使在以公法规范为主导的初始阶段,人们也应当清醒地看到公法规范自身的局限性。
(一)公法规范在资源配置机制上的不足。公法与资源的第二次分配相适应,它所维持的是一种由国家主持的超经济的社会财富分配方式。由此决定了在公法运行中以国家利益为中心,淡漠经济运行规律即忽视资源配置的效率[5]。在解决与循环经济紧密相关的环境问题时,公法的缺陷由此而生,它将公民环境权片面地理解为一项公共权力。由于公法是靠一定的行政机制来实现的,行政机关出于种种原因可能产生“政府失灵”,很可能为了区域利益、集团利益甚至长官利益而牺牲社会公共利益。虽然在公法机制中设置有公众参与、信息公开、司法审查等制衡手段,但一方面可能引起成本增加,另一方面也由于多种因素影响不能有效控制“政府失灵”的产生。
(二)公法规范在运行方式上的欠缺。公法的突出特点在于直接管制的强制命令性,其缺点在于管理者与被管理者之间的对立关系、僵硬死板的程序以及主体的有限性,难以充分发挥相对人的主动性、积极性和创造性,在特殊情况下,又可能将相对人的主观能动性引入歧途。我国在改革开放初期曾经实行过“大矿大开、小矿小开、有水快流”的政策,这大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风,造成严重的资源浪费和环境破坏,国家在几年后不得不采取严厉的整顿措施,取缔、关闭了大批小矿。20世纪80年代末国家制定和实施的产业政策,曾重点支持了部分有严重污染的企业,包括“十五小”企业,虽然在短短几年内这些产业得到了迅速发展,但却造成了部分地区的环境破坏,特别是造成了一些流域水体的严重污染。于是国务院在1996年作出决定,取缔、关停严重污染环境的小企业。在一年多的时间内,各级政府取缔和关停了65000多家小企业,取得了良好的环境效果,但有关方面也为此付出了沉重的经济代价,中国农业银行因这项行动而无法收回的贷款本息就达50多亿元[6]。可见,循环经济立法中所面临的问题广泛而复杂,仅靠公法机制是不能完成全面控制或全过程控制重任的,坚持单一公法机制的结果,只能使行政机关背上沉重的包袱,防不胜防,治不胜治。
(三)公法规范在动力来源上的弱势。这种弱势表现有三点:(1)参与者的被动性。公法的利益内容是公共性的,其力量源泉在于对公共利益的尊重,这是一种道义发动机制,仅借助于公法手段推进循环经济,主要依赖于人们的道德观。即使公法对循环经济作出明文规定,其运行也是靠国家工作人员的责任感,是消极地、被动地、依命令而作出的行为,不是主动的参与和付出。(2)行政主导在某些领域的失效。我国在生态环境保护方面一直强调以行政为主导,政府起决定性作用。在计划经济体制下,环保行政主导被解释为统一计划、集中管理的组成部分;在社会主义市场经济体制下,它又被解释为经济靠市场、环保靠政府。勿庸讳言,行政主导在我国确实存在着不少优势。一方面,行政主导相对于立法权和司法权的行使而言简捷而经济,具有较高的效率;另一方面,行政主导比较适合于我国错综复杂的地域关系,权威性较强,易于排除各种阻力。然而,行政主导在循环经济法领域的不足之处也是显而易见的。行政主导主要适用于污染防治,而对自然环境保护和循环经济建设则另当别论。国外自然资源主要为私有财产,以私法的调整为主,行政权力的介入很有限,也就无所谓行政主导。我国自然资源所有制虽未改变,但所有权内容已发生深刻变化,主体自治的成分在扩大,这一切都会对行政主导提出挑战。(3)行政部门在不良体制下的职能异化。行政主导在强调严守隶属关系的同时,容易异化出部门分割、条块分割的痼疾。生态环境系统是一个有机联系的整体,但我国在管理体制上将其人为地分割为土地、农牧、林业、海洋、矿产、水利等诸多产业部门和行政区划,这些行政部门和行政区划的第一职能并不是保护生态环境资源,而是通过开发利用自然资源创造经济效益,这必然产生权力的冲突,造成体制上的混乱,反而导致行政主导的削弱。这种情况已有先例,如美国1981年至1983年间环保局出现混乱直接导致了1984年环境行政管理权的削弱[7]。我国行政系统如果不能妥善解决部门分割、条块分制的问题,那么我国循环经济的建立和推进将成为一句空话。
二、经济人假说与民法机制的激励作用
在循环经济法律关系中,企业、消费者、政府有关部门是三个重要的主体,而企业更是重中之重。当人们兴致勃勃地谈论起循环经济的“3R”(Reduce、Reuse&Recycle)原则[8]时,人们的话题总是离不开企业。这是因为,企业在生产、交换、分配、消费四环节中往往居于最前端,它是社会享用产品的制造者,也是循环经济中必不可少的执行者。虽然消费者的循环经济意识、消费者的消费趋向都在很大程度上影响着循环经济社会的建设,然而同生产者相比,消费者毕竟处于稍后的环节。如果企业严格按照循环经济的标准和要求生产产品和进行包装,使出现在商店货架上的商品绝大多数均为可循环产品,消费者将没有别的选择,只能购买可循环产品。当然,这样做必须有两个前提:其一是购买可循环产品的价格与购买非循环产品的价格相同或者相差不多,甚至更少;其二是可循环产品的品质至少可以达到与非循环产品质量相同的水平,甚至更高。为满足这两个前提,企业必须付出很大的努力。在此,人们不禁要问:企业这样做的动力来自何方?对于这一问题,古典经济学曾经作出过富有意义的探索。
在亚当•斯密的经济学理论体系中,个人对自身利益的追求是社会发展的最原始动力,不仅个人的经济行为由此得到解释,而且社会的发展也最终导源于这种经济的“第一推动力”。亚当•斯密的论述被后来的经济学家概括为人们行为动机上的趋利避害,称其为“经济人”假说。该假说曾被作为西方经济学的基础。有学者认为该理论也是民法上“意思自治”原则的法理学基础之一[9]。企业是“经济人”,它首先考虑的是营利的最大可能性。在环保成本明显高于现实生产成本的社会背景下,它很有可能会选择逃避法律规制和执法机关监管的途径,使得循环经济计划得不到执行。这种情况的出现,无疑是每个人都不愿意看到的。处理这种情况,当然可以通过加大执法力度来解决。但值得怀疑的是,加大执法力度是否真的能从根本上解决问题。企业为了最大限度地盈利,可能会和执法机关玩“捉迷藏”的游戏,这样会产生两个后果:一是使执法成本上升,二是容易滋生腐败。淮河治污十年仍然污染严重的事实就足以说明这一规律性认识是有根据的。十年中,淮河沿岸政府未能充分考虑到企业的“经济人”特性,未采取对症下药的激励性措施,而只是强令不符合排污标准的企业关闭,或者要求其添加净化设备。其结果是:企业要么佯装停业,拒绝追加投资,而在监管乏力时偷偷生产,要么只为应付检查添置净化设备,而实际上基本不用。长此以往,导致淮河治污十年,花费不小,效果却不明显。
对于同样的问题,一些啤酒企业和饮料企业却做得非常好。以可口可乐公司为例。它的瓶装汽水的空瓶每个定价0.5元,如果破损,要由消费者或零售商来支付瓶费。该瓶因此产生极高的回收利用率,尽可能地减少了废物排放,节省了资源。可口可乐公司这样做的动机虽不排除其具有循环经济理念,但笔者认为更大的原因在于生产一个新瓶的成本比回收一个旧瓶的成本更高,成本高就意味着盈利减少,所以它才会回收旧瓶。可以说,是企业的营利最大化思想使其在实现自身盈利的同时,做到了资源的循环利用。啤酒企业回收啤酒瓶也是基于同样的道理,并非由于法律的强制性规定,而是由于利益的驱动。在循环经济立法中,立法者应当充分考虑到企业的“经济人”特性,努力运用法律方式降低企业循环利用资源的成本,使其走循环经济之路有利可图,这样才能真正实现循环经济,才能真正使相关立法得到执行,产生良好效果。
“经济人”假说对于宏观经济领域也是适用的。我国环境保护和循环经济发展的困难,在于当前技术经济成本效益比较上的不利性。以大规模、高速度为特征的现代生产技术体系使得原材料开采、加工制造方面的直接经济成本日益降低。相比之下,对各种废旧产品和废弃物的处理技术的发展却比较滞后。在不少情况下,把废旧产品和生产过程中产生的废弃物变为有用资源的再生成本比购买新资源的价格要高一些,由此增加了推进循环经济的难度。这源于生态环境等公共资源的私人使用事实与社会付出成本这一前提的不对称性,从而出现初次资源和再生资源两种不同的价格形成机制。初次资源用社会成本代替了其私人成本,在市场竞争中自然处于有利地位。“私人资本(包括所有非社会共有资本)总是在开采初次资源与利用再生资源之间进行成本比较,总是试图免费使用生态环境排放废弃物而节约局部成本。”[10]经济人假说理论不断地提醒立法者,要密切关注循环经济法律关系中各方主体的权利义务配置,力求实现社会整体经济效益与个体利益的平衡。民法理论顺应社会发展的趋势,以意思自治为基本原则之一,在调整新型社会关系的过程中,逐步形成了自己独特的一系列激励机制:
(一)民法灵敏而贴近经济规律的资源配置机制。民法的一系列制度与资源的第一次分配相关联,并通过确立初始的分配关系而使个人利益与社会利益紧密相连。民法机制具有关注个人与社会利益,重视经济运行规律的特点。民法机制的启动,可以有效地防止“政府失灵”,是优化环境资源的配置、协调环境保护与经济发展之间关系的有效举措。
(二)在运行方式上具有柔性特色、多种路径的可选择机制。民法机制可以弥补单一公法机制的缺陷。民法的最大优越性在于其自治性。在民法机制下,权利在法律的范围内可以协商,可以转让,也可以处分,各主体之间处于平权关系。这种机制如果设计合理,是一种促进循环经济发展的全民性机制,对于调动公民以及各种社会团体的主动性、积极性具有重要意义。
(三)适应经济人本性的利益驱动机制。民法所保护的利益直接与个人相联系。与公法上的道义发动机制不同的是,民法机制是一种利益驱动机制。民法在推进循环经济时,以公民及其团体的利益为重要内容,具有较强的普及性和凝聚力。民法机制利用了人类追求利益、趋利避害的本性,将促进循环经济形成的力量源泉植入万民心中,使得可再生资源的利用等问题的解决由此打下了坚实的基础。为保障循环经济的有序运行,人们所要寻求的民法手段已不是过去意义上的以个人利益为本位、权利绝对化的手段。它所要求的是既具有私法的内在激励机制和外在表现形式,又具有公共利益属性的社会性私权,是能够重构权力—权利、国家—社会—个人、公法—私法关系的民事权利。在这里,权利是其外壳,社会利益是其内核。这样一种新型权利的理论基础、权利本体、权利价值以及权利运行轨迹都必然有着不同于传统民事权利的特性,如何认识这些特性,是民法手段能否在循环经济法领域有效发挥作用的前提,也是构建循环经济法全套责任体系过程中所必须解决的问题。
三、循环经济立法中民法机制的具体运用
在不破坏民法根本属性的原则下,探索将“公法支配和公法义务”纳入民事权利体系之中,在生态环境权利的公益性与民事权利的私益性之间寻求协调与沟通的路径与方法,这种努力已在20世纪后半叶许多国家民法典的修改与制定阶段中付诸实践。对于外国的经验与成果我们完全可以借鉴。
(一)从物权、债权两个角度重新审视环境资源的内在价值。工业革命以后,医学逐步发达,人口迅速增长,清洁的水、空气、宁静和阳光等环境资源的稀缺性特征逐渐明朗化。人类的生存利益和生产利益在对环境的需求上开始产生对立并形成日趋激烈的竞争态势。在新的情况下,社会有必要对人类的两种利益即生存利益和生产利益作出制度性安排,通过权利的重新配置来平衡和制约人与人之间因利用稀缺性环境资源而发生的关系,实现既要生存又要发展的目标。从物权法的角度看,环境具有物质形态的双重性。一方面,它是人们生活所需的物质条件的汇合,具有物质性;另一方面,它又是人类为谋发展而经常使用的生产资料,具有资源性。环境资源的两种属性是民法与循环经济法得以分别存在的基础,对这两种属性的利益关系加以整合的方案之一是将循环经济法的一部分纳入物权法和合同法之中,建立环境资源的生态性物权保护制度以及相应的交易制度。即使追寻着德国法系的物权法的体例,我国的物权法也应给准物权的存在与发展预留适宜的空间。“准物权不是属性相同的单一权利的称谓,而是一组性质有别的权利的总称。按照通说,它由矿业权、水权、渔业权和狩猎权等组成。”[11]在准物权的基础上,存在着运用市场价值规律的平等主体之间的交易制度。当然在特殊情况下,国家可以对这些交易行情实行必要的调控,但调控的方法必须是市场化的。
(二)将环境权融入人格权之中。在传统的人格权体系中,重视或者承认了“人格”的一个方面——即人与人之间的直接关系中所体现的主体性特征,而忽视了“人格”的另一个方面或者更为复杂的方面——人与人之间由于自然因素的介入而形成的间接关系中所体现的主体性特征。这种仅注重对人在社会关系中的主体地位进行概括和诠释,而忽视人与环境关系中主体性地位的做法是传统人格概念的局限所在。鉴于现行民法对环境权益保障方面的制度性缺陷,欲发挥民法在循环经济促进方面的功能,必须引入独立的环境民事权利——环境人格权。“这是一种新型的民事权利,是人们享有的一种以环境资源的美学价值和生态价值为基础,在美好的环境中生活和工作的权利。具体包括日照权、眺望权、景观权、宁静权、清洁水权、清洁空气权、享有自然权等等。”[12]实际上,在美国的环保判例中,已经将其视为一项独立的权利。笔者认为,在我国民法中引入独立的环境人格权确有必要。其必要性主要有两点:第一,人格权的不断丰富和发展,反映了时代的发展和社会的进步,反映了人的主体价值的弘扬。随着人权运动的开展,人格权法已成为当代民法中最为活跃的一个部分。在古代法和近代法中,人格权法与主体法的界线不甚清晰,人格权法主要规定那些享有民事主体资格者所不可缺少的权利(如姓名权、身体健康权等)。然而随着社会的发展,人格权的内容不断扩展,新型权利不断出现,如环境人格权、知情权、迁徙自由权、器官捐赠权,等等,这些新型人格权与享有主体资格的条件之间已经不存在本质性联系。这就改变了人身权法以身份法为主干的结构模式。环境人格权的确立代表了一种更高的人权标准和人文关怀,代表了一种更高质量的生活,这正是人们所要追求的立法目标之一。第二,环境权作为一种民事权利进入民法典,已有立法先例。例如,1996年颁布的乌克兰民法典的第二编,即广泛规定了人格权的内容,共计32种,包括:自然人的生命权、健康保护权、消除威胁生命和健康之危险权、医疗服务权、自身健康状况知情权、器官捐赠权、体弱者的受庇护权、环境权等。我们认为,乌克兰民法典的这一立法例,代表了当今民法的新趋势,值得借鉴。
(三)侵权行为法应成为循环经济的坚强后盾。对于非循环经济所造成的财产损害、人身损害,各国的侵权法都在一定程度上作出了反应。然而,传统侵权法也有其自身的无奈。这是因为,侵权法主要着眼于事后的救济,并假设事后的救济足以发挥填补损害的功能,使权利恢复到侵权之前的状态。在环境侵权行为中,由于侵害常常是在历经广阔的空间和长久的时间,通过多种因素的复合累积后才逐渐形成和扩大的,因而其所造成的损害是持续不断的,不会因侵害行为的停止而立即停止,往往要在环境中持续作用一定的时间,从而具有延宕性,且其所引起的疾病多具有潜伏性。就环境侵权对环境本身的损害而言,一旦损害发生,则往往难以恢复或不可逆转。因此,无论从保护当代人利益的角度出发,抑或从保护后代人的利益,实现可持续发展的角度考量,预防环境侵权行为的发生都是至关紧要的。