一、指导思想和原则
（一）指导思想
以邓小平理论、“三个代表”的重要思想和十七届三中全会精神为指导，以“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策为指针，以服务于我市经济社会发展为根本出发点，全面贯彻以人为本、协调、可持续的科学发展观，认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，大力推进科技创新和制度创新，促进土地资源合理利用和优化配置，科学处理经济发展与资源环境保护、整体与局部、长远与当前的关系，全面落实土地用途管制制度，提高土地资源对经济社会全面、协调和可持续发展的保障能力。
（二）修编原则
1、坚持严格保护耕地，控制非农业建设占用农用地的原则。正确处理农用地保护与建设用地供应的关系，进一步强化对基本农田的保护与管理，推进耕地保护由重数量保护向数量、质量和生态全面保护转变，切实保证耕地和基本农田保护面积的落实。
2、坚持节约与开发并举、以节约为主，提高土地利用效率的原则。各业用地走内涵挖潜与外延扩展相结合、以内涵挖潜为主的发展道路，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效益。进一步加大土地整理复垦力度，适度开发土地后备资源。
3、坚持集约用地、环境优先的原则。大力推进农村居住向城镇集中，工业向工业园区集中，实现城市功能的合理布局、建设用地指标的合理分配和城市生态环境的逐步改善。
4、体现特色原则。在土地利用总体规划修编工作中，最大限度地体现*市社会经济和土地资源特征，提出全市协调发展的土地利用战略目标、方向、重点、政策和措施。
5、坚持统筹安排各类、各区域用地的原则。按照社会经济发展、国土管理和资源环境保护的要求与上级下达的规划控制指标，综合平衡各行业用地需求；适应产业结构调整，城乡统筹发展的需要，合理调整和优化土地利用结构，有效引导和确定各行业用地布局和规模。
6、协调衔接原则。做好三个方面的协调衔接工作，一是与市级有关部门和各县市区的协调衔接工作；二是与国民经济和社会发展“十一五”规划、城乡规划、城市规划、交通规划、水利规划、林业规划和各类保护区规划的协调衔接工作；三是与省、县（区）、乡（镇）级土地利用总体规划的协调衔接工作。
7、公众参与原则。广泛动员社会各方面力量，吸纳专家建议，使规划修编工作成为政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、集思广益、科学决策的过程。
8、可持续发展原则。加强土地宏观调控和用途管制，使土地利用结构和布局得到合理调整、土地利用方式转变取得明显进展，促进经济、社会全面协调可持续发展。
二、规划期限与规划范围
（一）规划期限
本次土地利用总体规划修编以20*年为规划基期年，以2010为近期规划年，以2023年为规划目标年。
（二）规划范围
本次规划修编采取市、县（区）、乡（镇）三级规划同时开展、分步进行的方式，市级土地利用总体规划范围为市行政辖区10196平方公里，县级规划范围为13个县市区，乡级规划全市177个。
三、土地利用总体规划修编依据
（一）《中华人民共和国土地管理法》
（二）《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》
（三）《中华人民共和国土地管理法实施条例》
（四）国务院《基本农田保护条例》
（五）*省实施《中华人民共和国土地管理法》办法
（六）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》
（七）《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》
（八）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》
（九）《*省土地利用总体规划纲要》
（十）*省土地利用总体规划
（十一）20*年*市土地变更调查图件及数据
四、规划修编的主要任务
（一）总结和评价上一轮规划。认真总结和评价上一轮土地利用总体规划编制和实施的经验，全面评价规划实施情况，客观分析存在的问题及原因。
（二）调查分析土地资源背景及现状态势。土地资源背景调查包括土地自然条件分析、土地资源适宜性分析和土地开发的历史演替分析。土地利用现状调查分析包括土地利用现状与潜力、土地利用空间构成、土地利用结构、土地利用效率等方面分析，以及土地开发利用的优势与制约因素评价。
（三）确定土地利用战略。在土地利用条件和供求评价分析的基础上，围绕我市经济社会发展战略目标和要求，立足解决经济社会发展中的重大土地利用问题，根据省级规划要求和我市实际，提出规划期间的土地利用战略，确定土地利用的目标、方针和重点。要充分考虑经济社会发展基础和自然资源环境禀赋条件，准确把握未来面临的主要机遇与挑战，并体现科学发展观和“五个统筹”的要求，体现构建和谐社会和建设节约型社会的目标要求，同时反映土地参与宏观经济调控的原则和要求。
（四）调整土地利用结构。围绕土地利用战略的落实，按照统筹用地安排的要求，通过综合平衡和充分协调，提出各类、各区域土地利用结构调整方案。确定农用地保护、建设用地、土地生态建设、土地开发整理等规模、范围和重点项目。土地利用结构调整的方向与幅度，尤其是建设用地中城、镇、村用地(含产业用地)和交通、水利等基础设施用地规模与结构的调整，应客观反映社会经济发展的要求，并有利于促进产业结构的调整和经济增长方式的转变，全面体现转变土地利用模式的目标要求，使之符合区域和城乡统筹协调发展的原则。
（五）制定规划控制指标。根据省厅下达我市的规划控制指标，科学合理的提出规划期间各个县区的建设用地总规模、新增建设用地规模、建设占用耕地规模、耕地保有量、基本农田保护面积、土地开发整理补充耕地面积等控制指标，同时提出中心城市建设用地总规模和新增建设用地规模。各项指标应符合上级规划调控要求，充分反映当地经济社会发展合理需求，符合节约、集约用地的原则，并客观反映当地资源与环境条件约束。
（六）制定空间管制方案。按照空间差别化管理的要求，提出土地利用功能分区及分区管制政策建议，提出中心城市建设用地空间扩展的方向和范围。土地利用空间管制方案应符合区域协调和城乡统筹要求，并有利于土地利用控制指标的落实，同时反映相关规划的协调衔接。
（七）开展规划环境影响评价。针对规划方案，进行土地利用宏观结构和布局调整，以及土地开发整理复垦等土地利用活动对区域自然环境和生态系统的影响评价，包括划定环境敏感区或生态脆弱带，以及对水土流失、地质灾害、土壤生态环境变化进行评定等。
（八）制定实施规划的措施。制定促进实现各项土地利用控制目标的配套措施，并提出完善土地规划管理的机制和政策建议，包括调控机制、管理制度、科技手段等，保障规划的实施。有关配套政策和措施的建议，要符合有关法律法规和政策的要求，符合政府职能转变和管理方式转变的改革方向，并有利于规划管理效率的提高。
五、工作方式
坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排规划修编各项工作。
（一）政府协调组织。在*市土地利用总体规划修编工作领导小组统一领导下，由市国土资源局做好具体工作。主要是及时提出和协调解决规划修编中的重大问题，在全省范围内邀请有关科研机构，参与各类调查、专题研究、规划大纲及规划成果的编制；按照信息技术与业务需求结合的原则，积极建立相应的信息技术系统；有效加强与专家、科研机构、大专院校及各部门之间的联系，及时向外界规划修编进展的有关情况。
（二）专家领衔。成立在一定领域具有代表性的规划专家组，承担规划涉及方面的咨询、论证、评估和评价工作。主要邀请省厅规划处、耕保处、地籍处、西北大学、*区域地质研究院及省内在土地规划、城市规划、环境保护和经济社会发展方面的专家。
（三）部门合作。市直有关部门从各自发展实际出发，密切分工配合，确保土地利用总体规划与全市国民经济和社会发展“十一五”规划相衔接，相关专项规划与土地利用总体规划相协调。
（四）公众参与。征求各部门对修编规划的意见，并对与人民群众切身利益相关的专题内容，如基本农田的调整划定、村镇规划与发展、城市发展方向和产业聚集区的布局、生态环境保护区规划等进行公示，征求公众意见。
（五）科学决策。在规划编制研究的不同阶段及时召开专家咨询会，不断对规划方案进行调整完善。对初步成形的规划方案，经规划修编工作领导小组审核后报市政府审定，并按程序上报审批。
六、规划成果
（一）市规划成果
1．*市土地利用总体规划文本。
2．*市土地利用总体规划说明。
3．*市土地利用总体规划现状图。
4．*市土地利用总体规划规划图。
5．*市土地利用分区规划图。
6．*市中心市区土地利用现状图。
7．*市中心市区土地利用总体规划规划图。
8．规划附件：主要包括土地规划编制工作报告和综合报告及其他专题研究报告、相关文件等。
（二）县（市、区）规划成果
1．县（市、区）土地利用总体规划文本。
2．县（市、区）土地利用总体规划说明。
3．中心城镇建设规模控制图。
4．县（市、区）土地利用总体规划现状图。
5．县（市、区）土地利用总体规划规划图。
6．县（市、区）基本农田保护划定图。
7．规划附件：包括专题研究、相关文件等。
（三）乡（镇）规划成果
1．乡（镇）土地利用总体规划文本及编制说明。
2．乡（镇）土地利用总体规划现状图。
3．乡（镇）土地利用总体规划规划图。
4．村、乡（镇）基本农田保护图。
七、工作步骤和时间安排
省厅正式下达我市规划修编控制性指标后，全面启动市级土地利用总体规划修编。
（一）准备阶段
成立规划修编领导小组，落实经费和人员，组建规划修编办公室，确定技术协作单位，成立技术指导小组；组织全市13个县市区国土资源局及市局相关人员进行一次动员部署和座谈，初步下达各县市区的规划修编控制性指标（影子数据）。督促各个县区成立各自的规划修编领导小组。
（二）大纲编制阶段
依据省级下达的指标，进一步修改完善我市的规划修编大纲，确定中心市区用地规模及布局，争取在春节前通过省厅的评审。
（三）规划成果编制阶段
开展自然、经济、社会等状况基础资料调查，收集并分析相关规划资料，研究规划修编思路，明确规划任务和重点内容，确定土地利用战略和结构布局，同时作好与各相关专业规划的协调。根据规划目标和土地供需状况，对规划期间各类用地数量和布局进行综合平衡，初步拟订规划供选方案，形成初步成果。市级规划在2009年6月30日前提交编制成果，县、乡级规划在2009年12月31日前提交编制成果。
（四）规划成果论证和完善阶段
1、市级规划：市级规划修编领导小组组织专家及相关部门对市级规划成果进行论证，并根据论证意见修改、完善规划成果。
2、县（市、区）和乡（镇）规划：县级政府组织相关部门对县（市、区）和乡（镇）规划审查和论证，并完善规划成果。
（五）规划成果上报阶段
1、市级规划：2009年10月底前上报省政府审批。
2、县级和乡（镇）规划：2010年4月1日—5月31日市级组织评审验收，6月30日前上报省、市政府审批。
（六）规划审批和公布实施阶段
市级规划和县级规划成果编写完成后，报省政府审批。
乡（镇）规划成果编写完成后，报市政府审批。
上述规划经批准后，最后公布实施。
八、保障措施
（一）加强组织领导。土地利用总体规划编制工作关系到社会经济发展大局，政策性强、涉及面广、工作难度大，市政府成立了*市土地利用总体规划修编领导小组及办公室。各县市区政府必须高度重视，成立工作领导小组，由政府主要领导任组长，主管领导任副组长，政府相关部门领导任成员，领导小组下设办公室，办公室主任由国土部门负责人担任。
*市土地利用总体规划修编领导小组组成人员。
组长：*市长
副组长：*副市长
*市政府副秘书长
办公室主任：*市国土资源局局长
办公室副主任：*市国土资源局副局长
*市国土资源局副局长
成员：*市发改委副主任
*市财政局调研员
*市规划局总规划师
*市农业局副局长
*市交通局副局长
*市环保局副局长
*市乡企局副局长
*市煤炭局副局长
*市统计局副局长
*市水利局副局长
*市广电局副局长
（二）建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系。各级土地利用总体规划的修编，严格执行下级规划服从上级规划、专项规划服从总体规划的规定，防止和纠正用地指标与空间安排不衔接，各级规划变相扩大上级规划确定的建设用地规模，以及基本农田保护、整治复垦耕地不落实等问题。
（三）经费保障。根据国家的有关规定，土地利用总体规划修编工作经费应有各级政府列支，各级政府要充分认识开展土地利用总体规划修编前期基础工作的必要性和重要意义，切实做到机构落实、人员落实、经费落实，协调到位，确保规划修编工作顺利进行。
关键词：城市规划；土地使用权制度；规划编制；规划管理
我国国有土地使用权是土地使用者按法律规定或者合同约定享有国有土地并取得权利的过程。国有土地使用权划拨，是由县级以上人民政府依照法律规定进行依法批准的，是土地使用者缴纳补偿和安置等各项费用之后将土地交付其使用的形式。土地使用制度的改革，是我国近年中对城市发展和建设产生深远影响的一项制度变革，是通过国家法律政策对土地进行宏观调控的过程。城市土地资源的使用和配置方式由纯粹的行政性手段转向通过市场的运作来进行，改变我国土地资源利用形式和城市化建设过程中对土地的各种开发活动与方式。城市规划的作用对象是土地使用，城市规划的实施也必然要通过对土地使用的调配来进行，土地制度的改革直接影响着城市规划的过程与城市建设制度的进程，土地资源配置的市场化改变了城市规划作用机制的基础和途径，从而产生了对城市规划的整个制度体系进行再结构的内在需求。土地使用制度改革的解读
一、土地使用制度改革的内涵是土地资源配置的市场化
核心内容在于两个方面，一是对土地产权的重新定义，二是土地资源配置方式的市场化改革。土地产权制度的本质是人们应对土地的使用而由国家或社会规定的人与人之间的权利关系，以及其中所规定的有关土地占有和使用的权利规范，它是土地制度的核心，也是土地市场建设的关键环节。“两权分离”的土地产权改革以土地所有权与使用权两个核心概念重新界定了土地所有制与资源分配的关系。土地所有权作为所有制的体现和所有权收益的权利载体，土地使用权则成为相对独立的产权用以实现土地资源的配置。改革的深层次意义在于资源的配置及其方式的变化。土地使用权的概念意味着对基于土地使用的一系列权利以及相关收益分配的确认，从而完成了新的产权结构下国有土地资源配置的初始化。而伴随着土地市场的建立，资源配置的方式也摆脱了以往与所有制形式紧密结合的行政划拨方式，市场将在资源分配中起到基础性的作用，权利的分配将更多地根据价值规律的作用，依靠市场的运行来完成。
二、土地使用制度与城市规划发展的思考
当城市规划的开发控制要求作为土地使用权出让的条件出现在招标文件和拍卖文书中的时候，很显然，城市规划既决定了土地使用权的初次分配，同时也是对开发权的确认。对于这样一种状态，由于规划设计条件已经成为了招标和拍卖文件的组成部分，并成为国有土地使用权出让合同的要件，根据法律界对土地出让合同作为民事合同的界定，土地受让人只有在这样的条件下进行土地的使用才具有符合法律意义上的被保护的权利。
（一）我们应该看到，城市规划的任何调整或内容的安排，关系到的不只是土地使用、建构筑物等等物质层面的内容，而是一种权益的变化，也就是说，土地资源配置的本质是权利的分割分配与交易。因此，这种权益的变化，运用技术性的手段是无法得到解决的，而且只会加剧矛盾的对抗，这是当今城市规划难以执行的一个症结。从这一点出发涉及到的还有，在市场经济体制和法治社会中谁有权调配社会利益的问题，城市规划是否具有这样的权利。从法律的角度讲，政府的规章并不具有调配社会利益的权利，而我们操作性的规划文件都是由城市政府及其部门进行审批的，在理论上存有明显的缺陷。相反，如果城市规划被赋予了这样的权力，那么在内容上运作方式上、程序上甚至在更为根本性的价值标准上，就会有所不同，美国城市的综合规划与区划法规为我们提供了这样的佐证。
（二）城市规划应当很好地探讨针对不同类型的土地使用权的规划管理方式问题。前面已经提到，获得土地使用权的方式不同，如通过划拨和通过出让获得土地使用权的项目，在管理的内容、管理的阶段以及管理的方式和程序上都应当有所不同。这里的不同不只是证书多少，或取消哪种许可的问题，而是管理重点的设定。在现在的规划管理的日常工作中，往往将重点集中在“建设工程规划许可证”上，以为只要把住最后一道关其他的问题也就迎刃而解了，但在针对通过土地使用权出让的项目管理中，这样做是得不到法律支持的。而对于整个规划管理而言，都需要将管理的重点转移到对建设项目的选址上，这应当是规划管理的核心。但这也不仅仅是规划管理部门所要面对的，规划编制部门也必须反思，现在所编制完成的规划是否能够适应这样一种管理的要求？规划编制要面向实践，首先必须适应规划管理部门操作的需要，为规划部门的管理决策提供依据，这里有一个相互匹配的问题。与此相关，在城市土地使用的规划中，必须明确国有土地即不通过使用权出让的土地的数量、用途和布局，这既与土地使用权有关，也与公共设施的提供有关。
（三）城市规划要真正能够对社会利益进行调配或成为社会利益调配的工具，城市规划的整体必须法治化，而且这种法治化，既要使规划的实质内容和程序内容都纳入法治的框架，而且要使规划的所有行为都体现法治的精神。规划界从规划实施的角度，经常呼吁要实行和完善法制化，强调依法治市，执行规划，但在自己的行为中却时不时地超越于法律的要求。从管理部门角度讲，喜欢用行政规章来冲击法律规定，现在最值得反思的就是所谓的“强制性内容”。
（四）城市规划的编制应当充分尊重现实，这还不是我们过去常说的保持社会网络的问题，而是尊重现有的社会利益问题。在土地使用权制度已经全面推进的状况下，缺少对社会利益关系的深入分析，有可能成为城市规划失败的重要原因。社会利益关系不是不可调整，而是这种调整不能仅仅依靠技术手段，对于需要调整的内容，应当充分认知其中的问题所在和需要应对的措施。从另一方面讲，规划的任何一次修编都只应该是一种递进的过程，通常情况下不应当有整体结构的突变。