1.1独立性原则独立性原则是审计的“生命线”。在实际操作过程中，我们应坚持客观、公正、独立发表审计意见，不受被审计对象干扰，严把监督关。
1.2财务审计与工程审计相结合原则在全跟踪审计过程中，必须与工程审计相结合，才能完整反映公路建设成本，反映建设资金筹集、使用和周转的真实状况。要紧紧抓住资金流程这个主线，突出资金支付这一重点，全方位开展建设项目工程、财务审计监督，充分体现跟踪审计成果，确保建设资金安全完整。
1.3强化审计监督应与加强建设管理相互促进的原则进行公路工程建设的单位应该充分考虑相关审计部门提出的合理化建议，对于能够促进工程建设的建议要积极采纳，在施工过程中，要能够及时地发现问题并且采取措施及时整改，完善“自我诊断”、“自我疗伤”等系统功能，使问题消灭在萌芽状态；要通过全过程委托跟踪审计，进一步加强公路建设管理和廉政建设，促进公路建设事业健康、快速发展。
2审计的重点和难点
通过对公路等省重点建设项目全过程跟踪审计、竣工决算的审计，核实建设项目建设程序、招投标、资金使用、建设管理等方面的合法性，查证工程造价的合法性、真实性和准确性，揭示存在的问题，分析产生问题的原因，促进建设各方加强管理，确保建设资金使用的真实、合法、有效。合法、真实、正确地编制工程预、结算，更好地控制工程建设成本的合法性、真实性，提高建设项目投资社会和经济效益是审计工作的重点。审计的难点主要体现在四个方面：（1）目前而言，我国对于公路工程的全过程建筑程序等方面了解的人员相对较少，绝大部分都缺乏相应的专业知识，给审计工作的质量带来困扰。要解决这个问题，除了加强学习之外，还要借助于积极引进工程技术人员及其技术力量。（2）索赔与反索赔。笔者认为，提高索赔及反索赔管理水平及操作水平应该做到以下几点：一旦发生干扰事件或者出现头，就应该采取措施应对，积极地操作索赔管理机制，不能拖延；当涉及工程变更事项或承包方单项索赔时，要掌握要领，抓住要害、突破难点，及早动手力争快速独立处理和解决；审计单位和业主方的谈判技艺、索赔策略和索赔管理水平是至关重要的，要提高整体索赔理论水平，多做内部及同对方沟通、交流，不断进行实践-总结-提高，不遗余力，才能使索赔工作上新的台阶；索赔及反索赔本身是一项风险性大、系统性强的工作，大中型项目索赔项目较长，索赔或反索赔期望值亦不宜过高。①制约因素的多样化；②承包方的反索赔往往会导致业主方的被动地位；③索赔的负面影响是多方面的，它的利弊得失权衡还要花一定的精力分析。（3）全过程跟踪审计工作要兼顾审计全过程工作的效益性评审。全过程跟踪审计工作要注意真实性、合理性，同时兼顾审计全过程的效益性评审工作。（4）目前，我国的工程项目施工全过程跟踪审计，通常需要设计中介机构的参与协审。对于中介机构来说，收取费用主要考虑的是劳动投入和审减金额。于是，矛盾就集中在假设全过程跟踪审计工作做的越好，解决的问题就越多，最后在竣工结算时，其审减的费用就越少。这样，在跟踪审计中对于讲求经济效益的审核单位来说，就容易产生只记录问题而不指出问题的现象，而这显然有违跟踪审计的真实意义，不能真实体现跟踪审计价值。因此，研究合理计取跟踪审计费用也是当前要解决的一个问题。
3结语
关键词：跟踪审计电网公司免疫系统
一、导论
在现代公司制企业中，由于企业所有权和经营权的分离，股东委托经营者对企业进行管理，这样就出现了委托-关系。审计随着关系的出现而产生，又随关系的发展而变化。跟踪审计作为的一种特定的审计模式，可以对经营者的受托责任的履行进行全方位的审计，切实维护所有者的利益，这在一定程度上，也内在耦合“受托经济责任”理论。
目前，南方电网公司正在实施的中长期发展战略，体现工作全过程管理，体现了预防性审计的具体化。跟踪审计作为预防性审计模式重要的实施方式，必将会对南方电网公司内部审计具体运作产生重大的影响。
本文在结合南方电网公司具体实践成果的基础上，将审计纳入全过程管理中，实现审计的事前、事中及事后的管控，建立起预防性审计模式。
二、涵义
唐振达（2009）在结合审计“免疫系统”理论基础上，指出跟踪审计是在施工项目的实际过程中，由企业的内部审计机构对其可研、设计、施工、监理等事项进行全面审计的方式。
曹慧明（2009）在阐述了工程项目跟踪审计的相关事项后，指出跟踪审计拓展了传统的审计范围，提高了竣工决算审计的可靠性。
结合最新的理论成果和南方电网公司基建工程的具体实践，本文认为，跟踪审计是指审计人员旨在提高被审计单位的效益，对审计对象进行客观评价、持续监督和及时反馈的一种审计方式。
三、跟踪审计的运行机制
在“免疫系统”理论下，审计部门进行工程项目的跟踪审计的核心是如何构建科学、合理的审计机制。工程项目的跟踪审计机制的重点是防范风险，从而合理保证工程项目达到设计初衷，这就要求审计机构应当具有良好的审计路径和机制。为此，本文在结合电网工程的实际基础上，初步设计了电网工程项目跟踪审计的运行机制。
通过图1，可以看到，工程实施单位进行工程建设，审计机构跟踪工程建设全过程，按照既定的目标开展审计，并及时将审计结果反馈给项目负责单位，审计部门与项目负责单位交换意见后，再将需要整改的地方反馈给施工单位，责其整改。整改合格后，审计机构启动下一轮的审计程序。审计机构要和工程项目负责单位积极沟通，将审计的结果进行内部通报。
四、跟踪审计在电网工程项目开展中面临的问题
（一）侵入工程项目管理，独立性受到威胁
在部分跟踪审计项目中，审计人员会存在不同程度的偏离行为――没有按照制度规定履行自己的职责，从而不自觉地参与到工程项目的具体实施过程中。例如：在电网工程建设过程中的多方协调会议，审计机构人员如果不深入参加，就无法了解电网工程的开展情况，未能准确、及时掌握电网工程实施过程中可能出现的问题。但审计人员参加了工程协调会议，参会各方必然要求审计人员提出具体的管理建议，如果审计人员在协调会现场提出建议，实际上是参与电网工程的具体决策。这样的话，审计人员实际上无法保持独立性，难以公正、客观对工程项目实施监督。
（二）审计证据较难获得，审计实践被动
目前，电网工程项目的审计多为事后的静态审计，而跟踪审计则是全过程的动态审计，能较好把控工程审计的各个方面。但跟踪审计的制度建设却相对滞后，使审计人员难以对工程建设项目做出合理的鉴证。
（三）审计能力不足，难以保证审计质量
跟踪审计是对工程项目的全过程审计，涉及工程建设的各个环节和方面。跟踪审计工作只有抓住重点，才能突显该审计的优点。但工程项目从开工起点到固定资产交付使用到业务部门，该过程涉及众多节点，电网工程实施过程中有些标段涉及非常专业的知识，审计部门作为电网公司一个部门，限于审计人员专业能力和审计资源的有限性，不可能对工程过程中每个节点进行审计。
五、实现跟踪审计质量的路径分析
尽管跟踪审计在电网工程实施过程中面临着严峻的挑战，从事跟踪审计面临或承担诸多风险，但只要在电网工程具体实践中深入查找原因，勇于探索科学管理办法，总结优秀经验，跟踪审计实施过程中产生的问题一定会随着实践的发展而逐步完善。目前，南方电网公司正多管齐下完善跟踪审计模式，使审计切实发挥监督和预防的作用。
（一）有效实施内部控制，确保审计的独立性
鉴于工程项目跟踪审计的开展次数频繁，审计人员与工程负责单位联系紧密，容易使审计人员丧失客观独立的态度。南方电网公司审计部要求各分、子公司的审计机构人员务必保持客观，实施审计到位而不越位，不要实施项目负责单位和相关业务部门的职责，做好客观、公正和公允。同时，南方电网公司为了实现国际先进电网公司的目标，借鉴国际先进公司的经验，建立了行之有效的内部控制管理运作机制，理顺了内控委员会、审计部门和业务部门的工作职责和界面，从而保持审计机构和审计人员的客观、公正和独立。
（二）完善对分、子公司的全面管控体系，从而降低审计风险
南方电网公司通过制定《内部控制规范化管理手册》、《内部审计规范化管理手册》等制度，规范了内部控制的实施程序和方法，并在南方电网公司各分、子公司中贯彻执行，建立了全面、可靠的全方位的内部控制和风险管理体系，实现了对全公司各项工作的准确、及时监控和分析。
（三）整合审计资源，内外协作审计
内部审计机构是实施审计的主要力量，所以，提高内部审计人员的专业胜任能力就显得十分重要。南方电网公司十分重视对内部审计人员的培训，使之成为既懂审计又懂工程的复合型人才。而对于专业性较强的问题，可以聘请工程专业人员参加审计组，或委托具有法定资格的社会中介机构协助审计，但内部审计部门要对审计结果的真实性、合法性负责。
六、本文的结论、局限性
（一）结论
本文从审计工作的“免疫系统”理论出发，构建了一个电网工程项目跟踪审计的简略运行机制，在结合南方电网公司具体实践的基础上，对跟踪审计的面临的问题进行了探讨。
第一、审计部门在实施跟踪审计时，需要以审计的“免疫系统”理论为基础。现阶段，审计部门能够通过信息技术来提高发现审计舞弊的概率。但是，审计技术并不是审计失败的关键因素。因此，必须要从更深层次的视角来考虑审计工作，也就是要形成一个健全有效的制度机制，使审计工作发挥其“免疫系统”功能。
第二、实施跟踪审计，必须要整合审计资源。由于跟踪审计范围广、难度高，这就需要审计部门在实施跟踪审计过程中，要有效利用内外部审计资源，为跟踪审计的有效开展提供基础。
（二）本文局限性
本文主要从理论上探讨了电网工程项目跟踪审计的逻辑框架，构建了有关运行机制，但设计的审计工作机制是比较简略的。另外，本文并没有对工程项目跟踪审计的量化考核指标进行探讨。
参考文献：
[1]曹慧明.建设项目跟踪审计若干问题研究[J].审计研究，2009（5）：45-50
[2]钱水祥，金利江.基于绍兴实践的跟踪审计组织管理探析[J].审计研究，2011（2）：17-20
[3]时现，朱尧平，薛倍儿.建设项目跟踪审计路径选择[J].审计与经济研究，2006（3）：8-11
摘要：以大型工程项目跟踪审计规范为研究对象，以审计规范理论为理论基础，运用规范研究方法，探究了大型工程项目跟踪审计规范的内涵。界定了大型工程项目跟踪审计规范的涵义，演绎了大型工程项目审计规范的特征，揭示了大型工程项目审计规范的功能。研究结论表明：大型工程项目跟踪审计规范是规范大型工程审计行为的准则或标准，是工程审计行为的约束与指引机制，是评价现实工程审计质量的重要依据，也是实现大型工程项目跟踪审计目标的重要保证。
关键词：大型工程项目；跟踪审计；审计规范
中图分类号：F239文献标识码：A文章编号：1672-3198（2011）01-0161-02
1引言
长期以来，我国对工程项目所开展的审计，一般都是事后审计，因其审计时间的滞后，不仅很难发现其中的问题，即使发现有关问题也无法加以补救，从而促使了跟踪审计的产生。跟踪审计作为建设项目审计方式的重大创新，使审计的程序、主要内容、方法等都发生了重大的变化，审计人员以前的习惯做法也要被新做法所替代，为了使跟踪审计健康运行，必须对跟踪审计进行规范。
在1988年，我国审计辞典就对审计规范的概念作过阐述；而后，国内不少学者对我国审计规范体系的概念、构成等作了专门研究：冯均科（1997）认为我国的审计规范体系由《宪法》中关于审计工作的规定、审计法律、审计行政法规、审计准则、审计职业道德五部分构成；蔡春（2001）认为审计规范是对审计行为的规范，它包括技术性规范和社会性规范两部分；尤家荣（2002）则认为完整的审计规范体系包括审计法规、审计职业道德、审计准则、审计质量控制、其他审计法规。针对刘家义审计长提出的国家审计的“免疫系统”理论，韩锐（2010）在深入剖析审计“免疫”功能的基础上，对如何完善和创新审计法律规范建设进行了探讨，以及针对计算机的广泛应用，李汉文、刘杰（2010）对我国信息系统审计规范制定提供了建议。
综上所述，审计规范理论研究较为丰富，但我国工程项目跟踪审计还处于起步阶段，鲜有相关工程跟踪审计规范的研究，还未形成完整、成熟的理论和规范来指导实践。因此，准确把握大型工程项目跟踪审计规范的内涵，从实际需要出发制定出跟踪审计的操作规范或办法，成为当前亟待解决的理论与现实问题。
2大型工程项目跟踪审计规范的涵义
“规范”一词由“规”和“范”二字组合而成。在古代汉语词语中，“规”常与“矩”连用，规矩是指圆形、方形或画圆形、方形之工具，将其引申到社会学和人文社科领域，则表示用来约束或引导人类行为的要求或标准，以使人类行为达到预期目标或获得预期效果。俗语“不以规矩，不能成方圆”，就是指人类必须以某些规范来指导自己、约束自己，不遵循一定的规范，人类行为将一事无成。在古代，“范”与“模”也有着密切的关系，模范是指铸造器物之模子或模型，将其引申到社会学和人文社科领域，则表示用于引导人类行为的某种模式或标准。
根据上面的字面分析，我们可以看出“规范”一词有两层意思：一是对人们某种行为标准的规定，二是要求人们应该遵从的典范。《辞海》对规范一词的解释为：（1）标准、法式，如道德规范、技术规范、语言规范。（2）模范、典范。把规范用在审计领域，即用来规范审计行为的准则或标准，即构成了审计规范。
大型工程项目跟踪审计规范是指用来约束大型工程项目跟踪审计主体行为和客体行为的规章制度，其中，工程审计主体是指在工程审计活动中主动实施审计行为,行使审计监督权的审计机构及其审计人员，包括国家审计机关、内部审计机构、社会审计组织及其工作人员，审计主体贯穿着审计信息产生过程的始终,对审计信息质量起着决定作用,是制约审计信息质量的第一因素；工程审计客体是指接受工程审计人员审计的经济责任承担者和履行者，包括建设单位、施工单位、监理单位等。也就是说，大型工程项目跟踪审计规范包括两部分：其一是约束工程审计主体行为的规范，我们称之为审计准则；其二是约束工程审计客体行为的规范，我们称之为审计标准。规范工程审计主体的行为，主要是利用规范的约束与指引功能，保证审计人员独立、客观、公正地判断审计事项及进行审计活动，高质量高效率地完成审计任务。规范工程审计客体的行为，主要是为了防止审计客体的违法越轨行为，防止审计客体钻空子。
3大型工程项目跟踪审计规范的特点
3.1实践性
大型工程项目跟踪审计规范应来源于工程审计的实践并根据工程审计实践的需要来形成。如果工程审计规范的制定落后于工程审计实践，则这种实践是很盲目的，会因为没有相应的规范来约束而产生失误或舞弊的可能。在工程审计案例中，经常出现一些重大的舞弊案件，这些案件虽然是由于管理层弄虚作假造成的，但没有相应的规范来对审计行为进行约束也是一个重要的原因。实践性，还要求规范能切实有效的指导工程审计实践，而不仅仅是一套虚空的规范。要使规范真正发挥作用，一定要使它在工程审计实践中具有可操作性，能使工程审计人员遵守，否则形同虚设。
3.2实践检验性
大型工程审计规范应该具有实践检验性的特点，必须能够在指导工程审计实践的过程中，接受来自实践的检验。只有经得起工程审计实践检验的规范才是正确、科学的规范。否则，就不能称之为科学的审计规范。当然，实践检验性受到时空条件的约束。随着审计环境的变化，审计实践中的新情况新问题层出不穷，过去被认为科学的规范可能不能对这些新情况新问题作出合理的解释，这时就需要根据新的审计环境和审计实践的需要，对原有的规范进行必要的完善，使它能重新接受来自实践的检验。实践检验性是我们判断审计规范是否科学的标准。
3.3层次性
大型工程项目跟踪审计规范依其制定机构的权威性不同，可分为不同的层次。第一层次的规范由国家最高权力机关制定，即通常所说的“法”，如《建设项目审计准则》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招投标法》等。第二层次的规范由国家最高行政机关即国务院制定，如《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》等。第三层次的规范由中央相关主管部门或职业团体制定，如《建设工程价款结算暂行办法》、《建筑工程设计招标投标管理办法》等。第四层次的规范由地方主管部门或职业团体制定。
3.4全面性
大型工程跟踪审计规范的内容全面，贴近现实，其审计准则覆盖了事前审计（即开工前的审计，包括投资决策审计、勘察设计审计、资金筹集审计、开工前准备工作审计、招标投标审计、概预算审查、施工合同审计监察等）、事中审计（即动工期间的审计，包括内部控制制度的符合性测试、工程价款支付审计、工程转包分包行为的审计、工程项目资金到位和使用情况的审计、其他重要环节审计等）、事后审计（即竣工结算审计和投资评价，包括竣工验收审计、竣工结算审计、投资评价审计）的各个方面；其审计标准也涵盖了工程施工前期准备阶段中编制并报批项目建议书及可行性研究报告、建设工程招标控制及建设工程投标报价的编制、建设工程相关合同的签订；到工程施工过程中工程量的计量与价款支付、工程量及工程价款调整索赔与现场签证、工程价款调整；到工程竣工后竣工验收及竣工结算的办理等。使工程审计的每个阶段，都有“章”可依，有“规”可循，具有很现实的指导意义。
4大型工程项目跟踪审计规范的功能
4.1约束与指引功能
大型工程项目跟踪审计规范的约束功能是指规范要求工程审计行为必须在它所确立的行为标准或准则框架内进行。指引功能是指规范所具有的、能够为审计人员等提供一种既定的行为模式，从而引导他们在规范所允许的范围内活动，它指明了工程审计行为应该怎样进行，应该向着什么方向发展。可以理解为大型工程跟踪审计规范是为现实的工程审计行为目标所确立的一种优秀的或理想的审计行为模式，可以起到指引作用。指引功能是跟踪审计规范最首要的功能。规范的首要目的就是在于引导审计相关人员正确的行为。
4.2预知功能
大型工程项目跟踪审计规范的预知功能是指规范通过规定，告诉审计相关人员某种行为为规范所允许或禁止，以及执行某种行为将导致的后果，使他们能预先知道自己行为的后果以及他人行为的趋向和后果。
4.3评价功能
大型工程项目跟踪审计规范实际确立的是工程审计行为的标准或准则体系，是评价现实的工程审计行为质量的重要依据。在涉及诉讼时，它也是审判人员评价工程审计人员是否需要承担责任的标准。工程审计行为质量的评价可以用“高低”“对错”，“好坏”，“合法与不合法”，“公允与不公允”，“合理与不合理”，“可信与不可信”等来表现。要作出这些评判，不能依据工程审计人员的自我感觉和主观臆断，而应依据客观、科学的工程审计规范。只有依据此种规范对审计质量作出的评价才是公允的、可信的。如果审计人员在审计过程中遵循了相关的审计准则，其审计成果通常被认为具有较高的可信度，此时，如果发生诉讼事件，审计人员通常不需要承担审计责任。相反，如果审计人员在审计过程中完全没有遵循或者部分没有遵循相关的审计准则，其审计成果通常被认为不具有可信度或可信度很低。此时，如果发生诉讼事件，审计工作人员通常需要承担审计责任。
4.4保证功能
大型工程项目跟踪审计规范是实现大型工程审计目标的重要保证。工程审计行为是一种有目标的行为，而工程审计规范是实现审计行为目标的重要保证。其约束功能将审计行为限定在一定标准框架内进行，不允许其有所偏离，有助于审计目标的实现；其指引功能能引导审计行为朝着其确立的优秀或理想审计模式方向发展，促进审计目标的实现；作为评价依据，它是衡量工程审计行为目标实现程度的重要依据。在某种程度上可以说，没有工程审计规范，就没有现实有效的工程审计行为以及衡量工程审计行为质量的客观依据，工程审计目标也很难加以实现。如果审计规范不能促进审计目标的实现，那它的存在是没有意义的。因此，如何促进工程审计目标的实现是我们在建立新的工程审计规范、考察现存工程审计规范以及完善工程审计规范时需要考虑的重要问题。
5结论
综上所述，大型工程项目跟踪审计规范是规范工程审计行为的准则或标准，具有客观性、实践性、实践检验性、层次性、时效性等特点，它是工程审计行为的约束与指引机制，是评价现实工程审计质量的重要依据，也是实现大型工程项目跟踪审计目标的重要保证。
参考文献
［1］蔡春.审计理论结构研究［M］.大连:东北财经大学出版社,2001.
［2］冯均科.我国审计规范体系的理论分析［J］.湖北审计,1997,（11）.
［3］韩锐.完善审计规范体系,充分发挥审计“免疫系统”功能［J］.生产力研究,2010,（2）.
（一）民生政策跟踪审计近年来，我国民生问题主要涉及就业、社会保障、教育、住房、医疗、收入分配、食品安全以及反腐倡廉等方面，而对应的民生审计可分为生计审计、生活审计、权益审计、廉洁审计和公平正义审计，具体有基本养老保险基金在内的五项社保基金审计、失地农民生活保障审计、城乡居民养老保险审计、新型农村合作医疗审计、城乡低保资金审计、食品药品安全审计、保障性住房跟踪审计、住房公积金审计、学前教育审计等等。由于民生政策涉及广大公民，对象极广，因此跟踪审计应通过调查问卷、数据分析、预测等方法重点关注政策的公平性、关注政策的执行中是否有夹心层等。如基本养老保险基金政策跟踪审计，宏观上应关注个人账户做实情况、基金保值增值、基金支撑能力、历年陈欠核销等；微观上应关注是否应保尽保，应收尽收，养老审批是否规范，养老金计发是否准确、及时等。又如失地农民生活保障政策跟踪审计应关注被征地农民是否应保未保，市镇财政配套是否到位，基金是否专款专用，失地农民领取养老金能否有效保障实际生活等；城乡最低生活保障制度跟踪审计应关注低保制度体系的建立健全情况及实际执行中存在的漏洞，低保入口把关难，是否存在“破窗效应”；低保办法是否完善，部分条款是否操作性不强；人员配置能否跟上管理需要，政策执行是否有漏洞；低保出口是否顺畅，财政负担是否将日益增大；低保卡“含金量”日高，政策公平性是否受到置疑。又如保障性住房政策跟踪审计，应跟踪建设资金的管理和使用、工程设计和质量、住房分配和后续管理以及退出机制的建立情况等。
（二）经济政策跟踪审计由于经济政策执行情况影响宏观经济正常运行、引导经济转型中具有重要作用。因此，经济政策跟踪审计着力点应重点关注政策执行过程中的绩效，具体可采用数据模型、纵向对比等方法，对政策实际执行效果进行评价。如经济扶持资金政策跟踪审计应通过投入与效益配比情况进行分析奖励补助的效益是否明显，财政扶持政策是否合理，被扶持企业对地方财政贡献率是否配比，扶持政策管理体制是否顺畅，扶持政策是否有效。又如财政转移支付资金政策跟踪审计，应关注政府或财政部门是否建立健全上级专项补助资金的管理制度或管理办法，行业主管部门对各种专项资金的使用管理是否有具体、相应管理措施；预算管理是否科学；项目管理是否评审，论证是否充分；资金使用中是否存在长期闲置等。
（三）文化政策跟踪审计文化是一个民族的精神和灵魂，是国家发展和民族振兴的强大力量，因此，文化经济政策跟踪审计着力点应重点关注国家扶持文化建设的财政投入保障政策、文化经济政策、文化贸易促进政策、版权保护政策及法制保障政策等。对财政投入保障政策，主要审计是否建立健全同财力相匹配，同人民群众文化需求相适应的政府投入保障机制，文化支出占财政支出的比例是否逐年提高，公共文化服务建设资金和经费保障投入是否增加，文化遗产保护经费投入是否增加，是否以农村和基层为重点优先安排涉及广大人民群众切身利益的文化项目等。对于文化经济政策，主要审计财政、税收、金融、用地等方面对文化产业的扶持政策和对文化体制改革配套是否落到实处；在法制保障政策方面，主要检查关系公共文化服务保障、文化产业振兴和文化市场监管方面的政策体系是否建立健全、重大的政策措施是否上升为法律法规等。
开展政策跟踪审计对策思考
跟踪不仅是时间上的持续或者追溯，还应该坚持问题为主线，在不同单位、不同时点实施跟踪，使跟踪“由此及彼”、“由表及里”。所谓由此及彼，是指对发现的问题，追踪问题漫延的程度或存在的广度，从一个单位跟踪到整个领域，从单个现象发现普遍问题；所谓由表及里，是指从通过检查政策实施情况，揭露政策执行中的新情况和新问题入手，从体制、机制、制度以及政策措施层面整理分析研究本质问题，提出审计建议和对策，促进政策的落实和完善。
（一）项目立项。当前审计机关应选择与日常审计业务密切相关的、影响深远的、经济性较强的、评价标准易于确定的政策项目。同时，在项目实施前，开展政策评估，分析政策是否为规范性和试验性质的新政策，是否在执行过程中存在较大偏差；是否公众反响强烈以及效果是否显著。
（二）跟踪模式。政策跟踪审计按模式分，一般分为定期跟踪审计、不定期跟踪审计和实时跟踪审计三大类。政策跟踪审计模式的选择应根据政策真正落地、产生效果的时间不同而相应不同，一是对于起效快的政策，需要审计机关在政策出台的较短时间内进行跟踪审计，以及时总结经验、发现问题，促使政策尽早加以调整。二是部分涉及老百姓切身利益的民生政策在公布后，需要审计机关立即实时跟踪审计，如2010年底国家新出台了城乡居民养老保险政策，宁波审计在政策出台后马上实施了城乡居民养老保险资金专项审计调查。三是对于一些周期较长、政策环境又处于不断变化之中的政策，特别是事关国家宏观发展全局的重大经济政策，审计应密切关注政策的实施情况以及政治、经济和社会环境的变化，综合考虑影响政策发挥效应的多方面因素，跟踪审计应分阶段、分时期选取多个时点进行评估。通常在政策执行的转折时期，如从无到有的试点时期，从点到面的政策推进期，政策普及后的成熟稳定期，容易出现各种管理漏洞，应实施定期跟踪审计。
（三）审计方法。开展政策跟踪审计，除了传统审计项目需要具备的审阅、查询、计算、函证等一般审计方法外，还必须结合政策的出台背景，广泛运用访谈、调查问卷法、专家论证、咨询法、因素分析、比较分析和趋势分析等计量分析方法。一是民生政策事关民生，要广泛运用访谈、调查问卷等方法，问情于民，问效于民，问计于民；二是基于政策关联多部门性，借用外脑，科学评价，即在数据分析基础上，运用专家论证、咨询等方法，以确保跟踪审计的公正性和有效性，也可以防止审计意见的失当和偏颇；三是政策效果评价，运用因素分析、比较分析和趋势分析等计量分析方法，采集不同时期的各种数据，运用比较分析法，与前期历史数据、政策规定的要求开展比较分析，以掌握目前政策执行效应，了解与政策规定要求的差距；四是政策预测，采用数学模型分析方法，预计未来可能产生的影响，如失地农民保险基金审计中根据享受人数及发放标准，按静态和动态测算未来五年、十年潜在的财政负担。
（四）审计成果。审计项目的成果离不开审计专报、信息、课题等载体。在政策跟踪审计中，应重视审计成果开发管理，及时通过信息、专报等形式反映各种政策在执行中存在的主要问题。一方面争取领导重视，取得批示。另一方面结合课题研究，提升审计成果，从理论层面进行科学论证，提出切实可行的改进措施，从根本上解决问题。
政策跟踪审计实践案例
近年来，宁波市本级及下属县市区审计机关一直加快审计转型的步伐，积极探索政策跟踪宏观服务型绩效审计、计算机数据式审计等，努力培育复合型审计人才，其中宁波审计本级连续四年获审计署优秀审计项目。下面列举二个政策跟踪审计案例。
（一）企业职工基本养老保险基金政策跟踪审计
1．企业职工基本养老保险政策现状:自1997年国务院出台了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，而后相继出台了《国务院关于同意浙江做实企业职工基本养老保险个人账户试点实施方案的批复》，2011年开始实施《社会保险法》，浙江省政府也相继出台了《浙江省人民政府关于建立社会保障资金多渠道筹措机制的意见》、《关于完善企业职工基本养老保险制度的实施办法》、《浙江省人民政府关于印发浙江省企业职工基本养老保险省级统筹实施方案的通知》等文件。
2．审计做法：2006年至2012年，宁波慈溪审计采用定期跟踪审计模式，连续7年开展了企业职工基本养老保险基金审计（审计调查），并对基本养老保险政策进行了跟踪审计，审计中采用了数据库技术、SQL语句查询法、文件分析、数据模型法、趋势分析法等方法，重点对参保缴费、基金管理、做实个人账户、保值增值等政策进行审计。
3．审计发现的问题：（1）宏观政策尚存缺陷。一是养老金个人账户未做实。预计到2023年将达到17%，2050年将超过30%，如果不逐步做实个人账户，在未来30年时间里，我国城市养老金“空账”规模将达到6万亿元。二是基金支付能力风险，随着老龄化步伐加快，养老基金支撑能力凸显，而相应的社会保障资金多渠道筹措机制未有效建立。三是养老基金保值增值风险，由于基本养老保险基金无相应的投资渠道，近几年基金存款利率跑不过CPI，实际基金在缩水。（2）微观政策未严格执行。一是基金征缴把关不够严格、缴费基数与实际工资不一致，打折缴费现象明显；二是应保未保；三是陈欠未有效催收；四是养老退休手续不合规等等。
4．审计成效:一是审计报告获主要领导批示。审计组根据发现的问题，从政策层面分析原因，并从制度和机制上提出完善当前养老保险管理的对策建议，提交的6篇审计报告分别获市委、市政府主要领导批示；二是社保研究课题获突破。其中，近几年在部级审计杂志上先后发表了《国家治理视角下的大社保审计构建》、《关于开展社保审计的六点思考》等文章，2011年审计组提交的《加快审计工作转型构建大社保审计格局》课题获宁波审计学会一等奖、审计署优秀论文三等奖。
（二）财政转移支付政策跟踪审计
1．财政转移支付资金政策现状。财政转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。它是最主要的区域补偿政策，在促进区域经济的协调发展上能够转移和调节区域收入，从而直接调整区域间经济发展的不协调、不平衡状况。
2．审计做法：2011年，宁波市审计局经过项目政策评估，针对财政转移支付资金总额大、比重高，列入了该年度实施审计项目，在项目实施中采用市县联动机制，充分运用调查问卷法、比较分析法、SQL语句查询法、现场查看等方法，对转移支付资金的制度设计、财权与事权划分、资金分配等重点进行审计。
3．审计发现的问题：（1）转移支付制度设计欠完善。我市现行的转移支付制度仍未完全摆脱传统体制下统收统支的形式，一般性转移支付和专项转移支付的结构和比例失衡。由于一般性转移支付规模较小，难以发挥平衡地区间财力、促进地区间经济协调发展的作用。（2）财权与事权划分不清晰。我市各级政府事权、财权相互交叉的情况不同程度存在。在财政体制上，对如何扶持经济发展水平相对落后地区和市重大重要项目的建设未予具体化和明确，因此，既有市级财政负担基层支出的现象，又有下级政府承担市级部分支出项目的现象。（3）资金分配制度有待完善。专项转移支付种类繁多，几乎涵盖了所有预算支付科目，由各个部门负责安排，这样不利于资金的统筹安排和合理使用，并且造成各地争资金、争项目等情况。（4）项目管理制度不够健全。一是市县两级未建立统一、完整的项目管理库，项目申报往往根据上级部门专项资金的安排情况临时申报，一定程度上对项目未能分“轻重缓急”、突出重点地予以确认；二是专项转移支付的立项审批不规范。
【关键词】公共投资项目；跟踪审计
政府公共投资是政府作为投资主体对公共设施的投资。政府公共项目投资涉及的资金量巨大，投资的成效对民众生活有直接的影响，中间要防止贪污腐败的产生影响项目的成功和安全，所以跟踪审计是非常重要的。
一、文献回顾
姜秋梅（2008）提出“政府公共工程管理审计的审计目标是政府公共工程项目运营管控模式，主要对项目进行时的开展速度、工程的质量和投资把控有关的监督和意见”。陈孝亮（2017）则认为政府投资项目跟踪审计是审计机关依照相关法律对政府投资项目的运行过程进行的必要而有重点的持续进行的审计工作。David和Miklos（2011）总结了对于跟踪审计的最新实践经验以及研究成果，分析了传统审计模式的不足，并指出跟踪审计可以弥补传统审计的滞后性等缺点，因此提出对审计事项的全过程跟踪审计模式将逐渐取代传统审计模式。杨军（2016）认为由于跟踪审计所具有的时效性特点，因此能及时发现和反馈投资项目建设过程中存在的政策缺陷以及管理漏洞，发现问题的成因，并提出改进措施。朱惠英（2008）提出跟踪审计的实施过程中，应当将项目的选择预算阶段、招标投标阶段、项目建设阶段以及竣工验收阶段作为审计的重要节点，同时针对各步骤实行仔细的跟踪审查。王瑶瑶、庞艳红（2016）通过研究美国审计署在政府跟踪审计活动中有关明确审计项目、评估项目、项目绩效这三个方向的实行和理论知识，不仅丰富了我国政府跟踪审计理论中关于绩效审计的内容，更为政府跟踪审计在我国的进一步发展与完善建言献策。Roratoo等（2014）详细论述了跟踪审计的主要程序及内容，还提出为了确保跟踪审计的效率性和效益性，要重视跟踪审计过程中所得到的原始数据是否真实可靠、准确无误。ChewHarLoke等（2016）认为公共投资项目的投资效益与政府各级领导干部以及部门人员的责任履行情况息息相关，因此应当实行领导干部的责任履行追究制度，并且在跟踪审计的内容中加入责任履行状况审计。文献总结：国外学术界对于跟踪审计有着更早并且更为系统的研究，而我国对于跟踪审计的探索起步较晚。2008年由于全球金融危机、汶川地震以及北京奥运会的影响，社会对于政府跟踪审计给予了很大关注，关于政府跟踪审计的研究在此之后有所增加。但是在公共投资项目跟踪审计方面仍然缺乏系统的研究，未能将最新的实践成果及时上升为理论来指导新的公共投资项目的跟踪审计工作，所以我们应该要考虑自身的情况，借鉴外国经验时改善改进，创造出更适合我们自己的方案。
二、国外经验借鉴
（一）英国
英国的公共投资项目资金基本是税收来提供，所以议会和公众对此都十分重视，想要了解具体的使用情况，为了满足议会公众了解公共资金使用的合法性与效益性的需求，英国法律赋予国家最高审计机关对这些公共投资项目进行审计监督的权利，公共投资项目跟踪审计的主要特点是：
1、强调政府审计的独立性。按照《1983国家审计法》，国家审计署诞生，女王任命主计审计长，主计审计长可以任命国家审计署履行其职责所需的所有人员。并且下议院还成立了审计署事务委员会用来完成国家审计署的有关活动，由委员会主席、下议院议长和七名下议院成员组成，任务主要是核验国家审计署上报的经费预算，参考公共账目委员会和财政部意见后，修改预算并交给下议院；审计署会计官核查国家审计署的账务等。这样的管理模式更安全严谨。
2、严格把控公共投资项目。按照投资项目大小，在审查时的侧重点要不一样。一般的项目审查重点是工程建设和运营的连贯，要保证项目的收益回报。重大投资项目的评估由财政部的重要项目评价小组进行。评估小组由4-5名的专家组成，对资金超过5亿英镑的项目进行审查，主要是项目的成功率、前景和带来的回报。
3、将绩效审计作为法定职责。《1983年国家审计法》针对审计署绩效审计职能有了精准的定义，主计审计长可以检查各部门和机构在履行职能过程中的资源利用情况，包括是否高效高质，经济价值如何等。同时也规定了审计署有权力对公共资金占收入超过50%的机构进行绩效审计。因为英国的公共投资是中央政府、地方政府和公营企业使用财政收入、贷款和自有资金发展教育、公路、铁路、国防和民用建筑等基础设施建设的活动。所以英国政府将教育、交通和医疗保健等公共领域作为投资的重点，这些公共领域与公民的基本福利息息相关，因此是议会和公众关注的热点。英国政府为了及时向议会和国民反馈资金的使用情以及项目的建设等情况，开展了政府审计工作，并且在长期的实践过程中，逐步形成了比较健全的公共投资项目跟踪审计制度。
（二）美国
美国公共投资项目跟踪审计的主要目标是满足公众基本需求和保障国民福利，因此更注重决策的可行性和项目的效益性，其特征主要有以下几个方面：
1、重视投资项目的事前审计。在做出决策前仔细分析项目的预算、风险控制以及项目具体规划，考察它是否符合当前的经济社会发展，是否以公共利益为基本出发点，以及能否达到预期目标与期望效益，并根据分析结果向国会提出是否对项目进行投资的建议，其目的在于帮助政府做出科学决策，保证投资方向的正确性以及提高投资效率。
2、重视投资项目的全过程审计。全过程审计主要是指绩效审计，在项目建设的全程审计合同的合法性与合规性，在建设过程中对施工方进行资格审查并审计施工的质量与效率，在竣工决算时审计工程的完成质量以及资金的使用效率，重点是资金的有效性分析，如投资资金使用的安全性以及效益性，其目的在于保障投资环境的安全。
3、重视政府公共投资政策的效果评估。政府通过公共投资政策所能带来的效益分为三类：经济效益、政治效益和社会效益。经济效益主要是衡量公共投资政策给国家和公民所带来的经济收益和政策既定目标的完成程度；政治效益主要是衡量公共投资政策为完善国家治理体系以及监督机制、提高政府的服务质量所带来的成果；社会效益是评估公共投资政策在保护投资环境和社会秩序的效用。目前，美国公共投资项目跟踪审计还对公共投资项目建设过程中对环境的保护情况进行审计，具体体现在监督被审计单位遵守环境法和相关法律法规条例，监督地方政府实施国家环境保护计划，确保项目建设过程符合联邦环境法规的要求，并核实和评估被审计单位的环境保护责任履行情况。
4、重视国民关注的重点、热点以及焦点项目的跟踪审计。为了合理配置审计资源，对影响资金使用有效性的指标进行重点分析，对少数特大型公共投资项目进行直接审计，对可能存在特殊问题的工程项目进行专项审计，比如存在重大缺陷、群众反应激烈以及被举报的项目，对普通的投资项目一般不实施直接审计。此外，审计机构还对建设单位的内部审计工作进行检查与审核，如果发现存在重大缺陷或潜在隐患，则根据实际情况决定对建设项目是否进行直接审计。
5、重视多种审计模式的结合。为了对公共投资项目进行全方位的监督并整合审计资源，美国审计机构采取了政府审计、内部审计和社会审计相结合的方式来开展跟踪审计工作，不仅实现了三种模式的优势互补，而且有助于提高审计工作的质量与效率。美国审计机构注重对铁路、邮政、能源、化工、国防、通信等公共领域的基础设施建设情况进行持续的跟踪审计。在政府公共投资项目中,美国对资金投入所产生的实际经济效益、政治效益以及社会效益进行跟踪审计，着重评估资金的实际使用情况以及所带来的最终效益，并加强问责。同时，美国审计署还关注政府在公共投资领域的政策制定以及实施情况。此外，美国审计署还注重审查国土安全部对国家关键基础设施保护责任的履行情况，以保障国家重大基础设施的安全运营。美国对公共投资项目的跟踪审计也主要分为开工前、在建和竣工决算三个阶段。
三、启示
（一）重视公共投资项目的绩效审计
最早开始绩效审计的是英国，英国在2003年了《绩效审计手册》，详细记载了绩效审计的基础规定和工作流程。我国虽然也在相关审计法规中对于绩效审计做出了要求，但是规定缺乏针对性和操作性，这也使得我国审计机关对于公共投资项目的绩效审计重视程度不够。学习国外绩效审计的先进经验，我国应当肯定绩效审计的法律地位，制定专门的绩效审计指南，在公共投资项目跟踪审计工作中，除了评估建设项目的前期规划以及战略目标之外，还应当将投资绩效、投资政策的执行效果以及资源的有效利用作为审计工作的重点，结合实际操作来改进我国绩效审计。
（二）注重公共投资项目的多渠道监督
相比我国，英国对于政府公共投资项目的监督体系较为完善，总体来说，其监督主要来自三个方面：外部监督，比如审计委员会；内部监督，比如交通运输部，环境食品与农村事务部负责监管野生动物保护、环境保护以及乡村投资项目，地方与社区部负责监管住房、建筑等投资项目；社会监督，鼓励国民、新闻媒体对政府的公共投资项目进行监督，建立完善举报制度。学习国外的做法，我国在除了对公共投资项目进行专门的跟踪审计之外，还可以建立完整的投资监管体系来进行全方位的监督，鼓励公民以及新闻媒体对公共投资项目的全过程中存在的浪费问题、舞弊问题以及腐败问题进行举报与曝光，由此有效减轻审计工作的压力。
（三）评价公共投资项目的综合效益
英美对于政府公共投资项目的综合效益的评估内容丰富、覆盖面广，包括政治效益、经济效益和社会效益。公共投资政策作为政府对经济进行宏观调控的重要手段，不仅可以带来拉动经济增长的经济效益，还能带来满足国民基本需求、维护统治秩序的政治效益，此外，公共投资项目所带来的社会效益，例如建设的工程影响到了环境也会成为项目评价的要素。所以我国也要开始关心评估公共投资项目的综合效益，包括环保方面，核查被监管单位在投资项目建设过程中的环境保护责任履行情况，通过有效的审计工作，切实发挥出政府在制定环境保护政策、改善环境质量等方面的重要作用。
参考文献：
[1]王瑶瑶,庞艳红.美国GAO跟踪审计实践对我国政策跟踪审计的启示[J].审计月刊,2016(2).
[2]崔振龙,王长友.跟踪审计[M].北京:中国时代经济出版社,2014.