关键词：城镇；社区卫生服务；医疗保险；全科医生
中图分类号：R193.2文献标志码：A文章编号：1673-291X(2009)11-0253-02
一、城镇社区卫生服务体系建设的基本情况
(一)社区卫生服务的建设情况
社区卫生服务建设是城镇基本医疗服务体系建设的基础，是深化医药卫生体制改革的重要举措，是解决群众“看病贵，看病难”的根本方法，是实现“保小病，以预防为主”医保原则的根本，是实现人人享有基本医疗卫生服务，人民群众健康水平进一步提高的保障。
城镇社区卫生服务体系以社区卫生服务中心为主体，一般以街道办事处所管辖范围设置，服务人口约3～5万。社区卫生服务中心下设多个社区卫生服务站，每个站覆盖1.5万人左右。在引进竞争机制，根据公平择优的原则为前提的情况下，采用公开招标的方式，选择具备提供社区卫生服务基本条件，独立承担民事责任的法人或自然人举办社区卫生服务机构。
(二)社区卫生服务的内容
社区卫生服务以维护社区居民健康为中心，提供疾病预防控制等公共卫生服务和一般常见病、多发病、慢性病的初级诊疗服务。具体服务内容有：
1预防服务。包括：(1)个人、家庭、社区三位一体的预防；(2)传染病、地方病、寄生虫病的社区防治，病例发现及报告；(3)精神卫生的咨询，采取有效措施如转诊和康复等，以减轻社区居民的精神紧张问题，缓解压力，及时矫正心理行为问题；(4)慢性非传染性疾病的防治。
2保健服务。包括：(1)妇女保健：如围产期、产前、产后、更年期保健和妇女病筛查；(2)儿童保健：新生儿、婴幼儿、学龄前、学龄期等各个不同发育阶段常见健康问题的防治与筛查；(3)老年保健：了解社区老年人生活和健康状态，发现问题，指导预防，指导自救。
3健康教育和健康自救。(1)针对主要健康问题；(2)纠正不利于健康的行为；(3)特定健康教育。
4全科医疗服务。(1)实施首诊负责制，进行多发病、常见病的诊断，治疗和护理等综合性医疗服务；(2)疑难病症、急诊的转诊、会诊；(3)家庭医疗服务以及开展有针对性的病人教育；(4)上级医院诊断明确或恢复期病人回到社区后的继续治疗。
5社区康复。
6计划生育技术服务。
7社区卫生诊断。
二、城镇社区卫生服务体系建设存在的问题
(一)财政投入不足，缺乏医疗设备
我国在医疗卫生方面的财政投入严重不足，以2004年为例，我国医疗支出仅占国内生产总值的4.7％，与国际上其他国家(美国把GNP的16％花在卫生保健上，英国的花费为GDP的7％)相比，差距甚远。医疗卫生投资的不足，直接导致社区卫生服务建设的不足，社区卫生服务的覆盖面远没有达到要求。而且基层的社区卫生服务站缺乏基本的医疗设备和先进的工作管理设备，致使基层社区卫生服务条件受限，诊治能力不强，工作效率低下。基本社区卫生服务能力的缺失，导致社区居民小病也去大医院，如此恶性循环使得有些社区卫生服务站形同虚设，既占用了医疗资源，又丧失了卫生服务能力。
(二)人员经费难到位，缺少长效保证机制目前存在财政部门对社区卫生服务站的工作经费补助标准过低，拨款迟迟不到位，社区卫生服务站内医务人员编制受限等情况，社区卫生服务体系建设“缺钱、缺人”的问题普遍存在。社区卫生服务站不仅基础建设不足，而且卫生机构的经办人员没有盈利，缺乏激励机制，致使基层服务站缺少全科医生，难以吸引及留住优秀人才，医务人员工作积极性不高。长效保证机制的缺失，严重影响了社区卫生服务体系的发展。
(三)初诊层次低，就医信任度不足
社区卫生服务站医疗设备和优秀全科医生的缺乏，又直接导致了其初诊层次的低下，社区服务的初诊仅停留在头疼感冒等小病上，很多社区卫生服务的功能都不能得以实现。居民就医信任度的不足，使社区居民大病小病都去大医院，大医院人满为患，社区卫生服务站却“门可罗雀”。
(四)监管力度不足，具体措施落实不到位
社区卫生服务部门的监管力度不足，上级部门进行检查时，只做表面文章，下级部门也是应付了事，致使很多具体实际的医疗管理措施落实不到位。虽然政策出台了，可是实际问题得不到解决，社区居民感受不到医疗卫生条件的改善和提高。
三、发展社区卫生服务的建议
(一)增加财政投入，完善社区卫生服务体系建设
据国家统计局的数据显示，高收入国家医疗费用的支出一般占国内生产总值的11％左右，中等收入国家的医疗费用支出占国内生产总值的比重一般也能达到6％，而我国医疗费用的支出所占GDP的百分比太低，加大财政对医疗卫生的投入势在必行。依据我国现阶段的国情，医疗费用占GDP的百分比提高到6％还是实际可行的，那么我国医疗卫生的财政投入将会增加2000亿元以上。而且即将出台的新医改方案提出，将在2009―2011年，即3年间，各级政府预计投入8500亿元用于五项医改，可见，增加财政投入的力度之大。如果拿出此增加的财政收入的相当一部分来完善社区卫生服务体系的建设，用于新增社区卫生服务站的建设，原有社区卫生服务站卫生环境的改善，必要医疗设备的购置，那么基层卫生服务条件将会大大得到提高，社区居民的健康也将会得到切切实实的保障。
(二)整合资源，高效配置
医疗保健具有不同于其他产品的属性，由于其信息技术上的复杂性、专业性，加之消费者感情方面的原因，消费者不可能花费时间仔细对比不同医生的诊治，而且也不清楚某种疾病的治疗“应该”花费多少钱。由于产品信息的不完全和价格信息的不完全，导致消费者错误选择的机率较大，错误选择的成本很高，目前，我国存在社区卫生服务覆盖面不足的同时，市场上还有很多不规范的个人诊所，没有卫生服务站的社区居民，为省去大医院的看病效率低问题，只能选择个人诊所，而又由于前面所述医疗卫生产品的信息不对称性，消费者只能“昕之任之”。因此，有必要对现有资源进行整合，把一部分有条件的个人诊所纳入到社区卫生服务体系。加大监管力度，切实做到为居民服务。
另外，一些二级医院存在“看病少”等问题，造成了医疗设备和优秀医务人员的浪费，因此可考虑把一些二级医院作为社区卫生服务中心，组织全科医生的培训，做好社区卫生服务与大型医院的转诊、会诊等衔接工作，和社区卫生服务的管理及监管等工作。做到现有医疗资源的充分整合，高效配置。
(三)提高初诊层次，分流大医院病员
先进医疗设备的购置，二级医院的介入，全科医生的增加可以部分解决社区卫生服务“缺钱、缺人”的问题，提高社区卫生服务的初诊层次，使社区卫生服务的诊治不再只停留在感冒等小病上，不仅使其预防、保健、教育、上级医院诊治病人的后续康复等功能得以完成和实现，而且对于大型医院看病人员的分流还能起到相当大的作用。这样，一些原本可去也可不去大医院看的疾病，可以在社区卫生服务站得到诊治，既省去了看病者去大医院排队看病的时间，又对大医院的工作量进行了缓释，还使二级医院和社区卫生服务的医务人员忙碌起来，提高了他们的工作积极性。
(四)归属大型医院，设置激励机制
社区卫生服务体系对于医务人员的激励机制的缺乏，一直是比较严重和敏感的问题。由于没有激励机制，社区卫生服务体系很难吸引并留住优秀的医务人员，而且现有的医务人员也存在责任心不强、服务态度不佳等问题。针对这一现象，可适当考虑社区卫生服务的归口问题，使社区卫生服务中心(或站)归属上级大医院，一切行医标准遵从大医院，而经济进行独立核算，当地财政部门给与一定的财政补贴。这样可以对社区卫生服务的医务人员起到激励作用，吸引优秀人才，提高医务人员的工作积极性，自觉维护其医务环境。同时，还可以组织医生去上级医院学习，提高医务水平。也可以让上级医院的专家定期到社区坐诊，扩展社区卫生的诊治面，增加社区居民就医的信任度，实现良性循环。
(五)建立电子健康档案，提高行医效率
为社区居民建立电子健康档案，以网络为平台，统筹层次逐步由区提高到市，做到定时信息更新。能够及时发现疾病(特别是传染性疾病)，预防疾病，针对高血压、糖尿病等慢性疾病统一安排定时检查，以防止综合性并发症的产生，对老年人可进行上门体检服务等。电子健康档案具有操作便捷，存取方便，输出方式灵活，可多用户共享，辅助决策，随访提醒等功能。
但目前电子健康档案的建立还存在很多实际问题，比如网络建设问题，个人信息安全问题，异地就医难问题。有些省市已经探索出了一些成功的经验，比如。用城镇居民的医保卡号作为电子健康档案的用户账号，这样就解决了病人ID号唯一的问题。病人去医院就医时，可向医生提供自己的电子健康档案，有利于医生对病人疾病的诊治，极大地方便了患者的就诊。
医疗体制改革已经到了关键的攻关阶段,解决“看病难、看病贵”问题已经成为政府和人民以及社会的共识。深化医疗体制改革，构建合理的医疗服务体系，也将是我国卫生部门今后一段时间工作的重点。笔者从社会热点问题入手，运用系统动力学的相关基模，分析我国医疗体制改革的新思路。
1我国医疗改革的历程及医疗服务现状
1.1我国医疗改革的历程
我国从20世纪80年代中期开始施行医疗改革。针对当时普遍存在的“看病难、手术难、住院难”的三难问题，从1980年起，政府逐渐对医院放权，实施“全额管理，定额补助，结余留用”的政策。1985年是医改的启动年，国务院转发卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，揭开了医疗机构转型的序幕。那次医改的核心思路是放权让利，扩大医院自，基本上是复制国企改革的模式。
1992年，我国掀起了新一轮的改革浪潮，医改在这一背景下再次提上日程。当时的主导思想是向“医疗市场化”进军，卫生部进一步提出扩大医疗卫生单位的自，力图使其真正拥有劳动人事安排权、业务建设决策权、经营开发管理权和工资奖金分配权。这些改革取得了一定的成效，在一定程度上缓解了“三难”问题，但也引发了新的问题――医生纷纷“走穴”。
1997年2月，中共中央、国务院颁布《关于卫生改革与发展的决定》；1998年年底，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》总体方案出台，标志着我国医改路径就是“社会保险制”。随后出台了一系列文件，确定要同步推进城镇职工基本医疗保险制度、医疗机构和药品生产流通体制三项改革(即“三改”并举)，来构建医疗保障体系。
2005年7月，国务院发展研究中心和世界卫生组织合作的研究报告被披露，该报告明确指出中国的医疗卫生体制改革“从总体上讲是不成功的”。该报告被广泛解读为失败由市场化改革所致，激起强烈社会情绪，“看病难、看病贵”从此成为社会焦点议题［1］。
1.2我国医疗服务现状
历经上述多次医疗改革，我国医疗服务现状到底如何呢？笔者拟用各类数据进行说明。
2003年，卫生部进行第三次国家卫生服务调查，调查结果显示，患病群众48.9%应就诊而未就诊，29.6%应住院而未住院，44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口无任何医疗保障，城镇职工参加基本医疗保险的约1.3亿人，享受公费医疗人数为5000万人；2005年，新型农村合作医疗试点涉及1.56亿人；政府投入的医疗费用中，80%是为了850万以党政干部为主的群体服务的。另据监察部、人事部披露，全国党政部门有200万名各级干部长期请病假，其中有40万名干部长期占据了干部病房、干部招待所、度假村，一年开支约为500亿元。
一系列数据表明，中国目前的卫生医疗服务体系存在着严重的不公平现象，且我国卫生医疗服务的效率也令人忧虑。1978至2001年，卫生总费用从110.2亿元上升为5150.3亿元，平均年增长12.2%。一些医疗机构管理不善，医疗费用快速增长，近8年来医院人均门诊费用增长13%，住院费用增长11%，明显高于人均收人增长的幅度。2000年，中国政府办的医院占全国64.4%的床位、63.4%的人员，仅承担40.8%的门诊量、54%的住院量。我国CT利用率仅为38%，核磁共振利用率仅为43%，在我国100万至200万人口的城市拥有20台以上CT是较普遍的，仅此一项浪费就多达50亿至60亿元。按国际标准，由于大处方，我国卫生总费用12%至37%被浪费了［2］。
1.3热点问题剖析［3，4］
1.3.1“看病难”问题
“看病难”问题的根源在何处？笔者借助系统动力学中的“富者愈富”基模进行如下分析：
从图1中可以看出，由于高层次医院资源分配比例大，且医疗设施和医务人员配备较好，因此对病人吸引力大，进而导致就诊病人量增加快，导致医院人员短缺、床位不足；相反，基层医院由于资源少，对病人吸引力小，导致就诊量少，造成人员、设备闲置，资源浪费。两者的综合作用导致了“看病难”。
1.3.2“看病贵”问题
同样，笔者运用借助系统动力学中的“舍本逐末”基模对“看病贵”问题进行如下分析：
从图2不难发现，由于政府对医院补偿不足，导致医院增加了高服务收入、高新设备收入、药品收入作为补偿，进而导致诱导服务、分解服务、医疗设备过度利用以及大处方等现象，导致了医疗费用的增长。另一方面，在合理收费的情况下，基于技术、服务水平提高使服务量增加，才能真正解决医院政府补偿不足的问题。这也就是“看病贵”问题的根源所在。
2我国医疗服务系统存在的问题剖析
从上述现状分析中，我们可以归纳出我国医疗服务系统主要存在以下问题［5］。
2.1系统资源结构倒置
医疗卫生资源80%左右集中在大城市的大医院中，而小医院仅有20%左右，呈“倒三角形”。在现有的管理体制和内部运行机制下，医疗机构间处于不良竞争状态，大医院“人满为患”；而中小医院则“无人问津”，不得不向专科甚至非医疗方向发展，弱化了经济高效的防病治病功能。这种不合理的系统机构导致整体资源效率不高，社会负担加重，严重影响了服务的公平性、可及性和效率。
2.2各级医疗服务机构发展不均衡
资源结构的不合理，也导致了机构发展的极不均衡。高层次医疗机构存在技术规模过度扩张、药品收入比重过高和医疗费用增长过快等问题；在服务上存在病人量大，但需求不合理的问题。而中层医疗机构则面临体制和机制方面的转变，多头管理加重了医疗资源相对饱和以及在激烈的机构竞争中医疗资源浪费。基层医疗机构的首要问题是投入不足，严重制约了机构发展，带来相关从业人员层次不高、水平不高等问题。
2.3缺乏监管，无序竞争
我国医疗卫生机构种类众多，在同一区域出现多层次医疗服务机构的现象十分普遍。这种管理模式也容易造成机构管理上的各自为政和无序竞争现象，降低系统效率。
3我国医疗体制改革的新思路
在现状及问题分析的基础上，我们可以概括出我国医疗服务系统问题的深层次原因：一是医疗卫生机构间缺乏互动，导致恶性竞争，致使医疗卫生服务资源倒置加重；二是系统内部经济补偿机制存在缺陷，导致医疗费用的过快上涨。而解决上述问题，最主要的就是解决医疗卫生的可及性和公平性，现笔者结合系统动力学的基模分析提出一些新思路。
3.1推行多种筹资方式
在我们这样一个人口基数庞大的国家,完全通过国家财政对医疗机构进行补偿不能满足居民的健康需要,也不能满足医疗机构运转和自我提高的需要,同时会给国家带来沉重的财政负担。所以,在国家主导对医疗卫生服务进行补贴的前提下,探索增加其它筹资渠道,尤其是进一步探索构建现代化的筹资模式已是当务之急。首先是政府要提供公共卫生经费，这是基础的保证。其次，是保险机构付费，这是关键环节。不仅要测算数量,更重要的是确定保险付费的起步线、共付线和封顶线。最后，个人方也应付费,主要目的是增强个人费用意识,要告诉人们,在任何情况下,政府在医疗方面都不能全部免费,人们要支付一定比例的医疗费用［6］。
3.2加强医疗机构的监督管理
为确保医疗市场健康有序发展，政府还应加大对医院的监管力度。管制机构首先应加强对医疗机构的资质审核,对医疗市场进行准入管制，严把准入关，从源头上提高医疗服务水平；还应尽快实行医药分家,降低药品虚高价格，控制药品费用的过快增长,切实减轻群众的医药费用负担。
其次，推行居民监督，关键是在满意度和幸福度方面,社区居民在获得服务后的感受是该机构可持续发展的关键。另外，社会(第三方)重点评价机构服务的反应性,特别在“以人为本”的流程化服务方面是否合理、和谐［7］。
3.3加强医疗服务机构间的交流
建立有效的医疗服务机构的互动机制，保证医院间物质、信息交流通畅，明确各层次医院负担的功能，并据此调整卫生资源配置。同时还应消除各层次医院间围绕各自利益的恶性竞争。
4结语
总之,在顾及医疗卫生的公平性和可及性的基础上,建立合理的筹资体系是值得我们认真思考的有效途径。同时,探索建立现代化的医疗机构管理模式,有效地利用医疗机构的资源和资金,加强医疗机构的监督管理,降低医疗服务提供成本,以较低的价格提供优质的医疗服务,是整个医疗机构改革所追求的核心目标。
参考文献
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台湾卫生行政部门的机构设置
台湾的卫生行政管理体制是高度统一的“大卫生”体制，台湾卫生署既负责医药卫生服务筹资，又负责提供医药卫生服务。通过多年的努力，台湾卫生署已成为一个讲求效率、权责分明的行政组织部门，并且与许多发达国家和地区一样强调充分发挥民间组织和专业团体的作用，民间组织和专业团体在行业管理方面起到了很好的作用。2台湾卫生行政部门在医疗服务管理中的主要手段台湾卫生行政部门的医疗服务管理包括依法管理及行政管理。台湾卫生行政部门与大陆主要依靠行政管理手段不同，他们主要依靠各种相关的法律法规来规范卫生行业的行为，先后制定了《医疗法》、《医师法》和《全民健康保险法》等多部卫生法律法规。《全民健康保险法》规定了健康保险的资金筹集、付费、管理、处罚等内容；《医疗法》规定了医疗机构的设置、医疗机构对外业务，但对医院内部的机构设置和内部管理没有明确规定；《医师法》规定了医务人员的执业行为等。卫生行政部门的主要职能是依法行政和监督各级卫生部门依法行医。
台湾卫生行政部门利用全民健康保险制度对医疗服务进行调控
台湾于1995年3月1日依据《全民健康保险法》，实行全民统一的强制性健康保险制度（以下简称健保），健保对象为台湾全体居民。台湾医疗卫生行政部门通过健保制度对医疗服务从行业管理到医务人员的医疗行为规范以及健保费用的控制等诸多方面产生了深刻的影响。
1健保制度的实施推动了医疗服务全行业管理
台湾医疗卫生服务提供主体多元化，且以社会资本办医为主。卫生行政部门对医疗机构的内部管理没有统一的规定，医疗收费价格也是开放的。正因为如此，台湾各医疗机构在内部经营管理如机构设置、价格等方面各不相同，各有特色，呈现出多元化、多样性的特征。但健保为了保证其工作正常运行，通过法律、法规、作业规范，对医疗服务的提供、收费作了详细而明确的规定，行政手段及经济杠杆双重作用对规范、引导行业行为起到了重要作用，为台湾医疗服务全行业的规范化管理提供了操作依据和实践平台。通过健保政策推动医疗服务的行业管理，补上了卫生行政部门行业管理方面的缺失。大陆卫生行政管理部门对医疗机构内部管理虽有详细的规定，但与医疗保险没有直接联系，仅靠行政管理没有经济杠杆的调节，往往因为约束力有限执行不到位，医疗保险本身对医疗机构内部管理参照医政管理，没有自己的规定，双方的工作是脱节的，卫生行业管理因此有许多欠缺。台湾的经验值得借鉴。
2健保制度促进医疗机构提高效率
台湾健保支付方式以总额预付为主。这种付费方式有效地克服了目前大陆实行的按项目付费的弊端。遏制了医院扩张规模、增加服务量的积极性，引导医院通过加强内部管理，提高质量和效率，降低成本来增加收益。通过经济杠杆促进医疗机构和医务人员主动“节能增效”，提高服务质量，缩短了各个环节的等候时间，缓解了居民“看病难”的问题。
3健保制度解决了“看病贵”的问题，提高居民满意度
台湾目前有99%以上的人参加了健保，保险费个人缴费部分根据个人的支付能力按不同比例缴纳，无收入者和经济困难人员行政当局给予补贴。凡参保者在疾病的预防、诊断、治疗等各方面可享受同等的待遇，充分保证居民享受医疗服务的公平性，同时解决了患者就医的经济负担，民众不会因为经济拮据看不起病，也不会“因病致贫”，因此得到了台湾民众的高度认同。据调查，目前台湾居民对健保的满意度达70%以上，接近80%，这在台湾这个多元化的社会中是个奇迹。
4健保制度引导医生合理控制健保费用，杜绝了医疗行业的不正之风
台湾健保利用经济杠杆引导医生的医疗行为，与大陆大部分医院不同，台湾健保制度设计使医生的收入与患者的医疗费用呈负相关，鼓励医生主动控制医疗费用。健保利用经济杠杆有效地解决了红包、回扣等医疗行业的不正之风，使医生通过辛勤劳动获得正当收入，解决了因信息不对称导致的“诱导需求”及“过度医疗”问题，实现了控制健保费用的目标。
5健保制度引导民众建立良好的就医秩序，合理配置医疗资源
健保付费方式是引导患者就医、调控资源流向的“指挥棒“。台湾没有强制性的“守门人”制度，主要依靠健保支付引导民众有序就医。台湾健保在支付标准上，向基层医疗卫生机构倾斜、向经过转诊的患者倾斜、向不住院或住院时间短的患者倾斜，从而引导患者就近、就便在诊所等基层医疗卫生机构就医，引导逐步建立逐级转诊制度，引导医患双方共同控制住院床日，从而合理配置医疗卫生资源[3]。
台湾卫生行政管理部门以医疗品质评价为手段不断改进医院服务质量及管理水平
台湾卫生行政管理部门不断改进医院评鉴标准，以患者为中心，从注重基础建设到注重医疗流程及患者的感受，形成了成熟的评鉴标准和方法。在短短数年间，便成功的以评鉴标准引导医院走出了“拼硬件，拼规模，轻服务，轻流程”的怪圈。保证了医院整体服务的品质和管理水平。
台湾卫生行政管理部门在医疗服务管理中存在的问题
1行业管理弱化
在卫生行政管理上，台湾卫生行政部门对医疗机构的内部运行管理没有统一的规定，故无法实现深入、有效的全行业管理，台湾健保有一些行业管理规范，但仍有可能存在医疗安全隐患。
2医疗保险制度存在的问题
台湾健保取得了让世人瞩目的成绩，解决了台湾医疗服务管理工作中的许多难题，但同时也存在着自身的问题。医疗机构和医务人员压力增加，医疗服务结构质量堪忧。台湾的健保以全民参保、就医方便、保费低廉、医疗费用控制良好等成效，为台湾赢得了全球第二优医保系统的国际声誉，民众对全民健保的满意率也一直保持近80%[4]。然而医务人员和医疗机构却为此付出了代价。过度的追求“优质、高效、低成本”，增加了医务人员的劳动强度，牺牲了医务人员的利益。一些医疗项目定价不够合理，严重影响了医疗机构和医务人员的积极性，出现了普通外科、妇产科等技术含量较高、工作负荷大的专业医生纷纷改行，转行从事整形、美容等非健保行业，基本医疗服务的人才储备面临很大的挑战。长期处于大强度高压力工作状态下，医务人员健康状况堪忧。健保基金收不抵支。一方面，健保费没有与经济发展同步增长；另一方面，随着人口结构的变化，人口老龄化日趋严重，医疗领域新技术日新月异，疾病负担日益加重，保险给付范围不断扩大，加之健保制度的高福利性，存在一定程度上的资源浪费，其结果必然是健康保健基金收不抵支，长此以往健保制度将难以为继。
3政府在资源配置方面调控有待加强
台湾现行医疗服务体系主要由市场对医疗资源进行配置。近年来医疗服务行业出现了医疗资源过剩的势头，在台北等城市集中了大量的大型医疗机构，使医疗服务由卖方市场转向了买方市场，尤其是在诸如长庚医院等具有企业经营背景和巨大的财团资金支持的大型医疗体系进入医疗服务市场后，加剧了台湾医疗服务市场的竞争性，造成了近1/3医疗机构倒闭，因此各家医疗机构不得不采取措施控制成本，增加收入[5]。在某种程度上很难继续坚持医院的公益性。
台湾卫生行政管理部门对医疗服务的宏观调控给我们的启示
引入市场机制既是全球医改的大趋势，也是由我国选择的医疗卫生制度模式决定的。医改市场机制的引入，可以大大提高医疗卫生效率，使大量社会资源进入医疗卫生领域，优化医疗卫生资源的配置。另一方面，研究认为，医疗卫生领域存在市场失灵，因市场不会提供公共卫生产品，医疗服务行业因信息不对称在市场环境下可能出现的“诱导需求”等问题，以及前期我国医疗卫生体制改革的经验和教训，都说明在我国医改中发挥政府调控作用的必要性。政府行使管理社会活动和经济活动的职能，政府政策以及政策执行过程可以在诸多方面对医疗服务进行调控，解决市场失灵的问题。但政府主导不是计划经济体制，政府投入不等于排斥市场。
一、贯彻落实科学发展观的基本情况
党的十六大以来，在区委、区政府的正确领导下，××区卫生局党委坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，坚持以社区和农村为重点、动员全社会参与，为人民健康服务、为社会主义现代化建设服务，各项卫生工作取得了显著进步。一是完善了突发公共卫生事件应急机制，有效应对了非典、人禽流感、手足口病、甲型h1n1流感等重大疫情，在维护经济社会稳定发展方面发挥了积极作用。二是农村卫生服务体系不断完善，两年来，共争取项目资金1200余万元用于农村卫生事业的发展，建立了农村医疗保障体系，改善了乡镇卫生院和村卫生室的房屋设备条件，使乡镇卫生机构的面貌焕然一新，80%的村卫生室达到甲级村卫生室的标准，农村卫生服务能力明显提高。三是新型农村合作医疗稳步推进，新农合参合率达到98.41%，基本实现了新农合制度的全覆盖。四是城市社区卫生服务取得重大进展，我局投入1200余万元发展社区卫生服务事业，建立和完善了社区卫生服务网络，社区公共卫生工作普遍开展，“六位一体”功能得到增强。五是卫生法制建设与卫生执法监督得到加强，卫生依法行政、综合执法的能力明显增强。六是医疗服务质量和水平不断提高，认真开展“以病人为中心、以医疗质量为核心”的医院管理年活动，医疗质量和医疗安全明显提高。七是爱国卫生运动取得较大成效，人民群众参与卫生工作的积极性不断增强，农村环境卫生逐步改善，创建卫生社区、卫生单位和卫生村镇的积极性逐步提高。八是红十字工作造福弱势群体。区红十字会以创建“全国社区红十字服务示范区”为契机，面向基层，面向群众，积极开展扶危济困活动。建立基层红十字组织89个，发展志愿者180名。在30个社区居委会设立了红十字服务窗口，建设了3个博爱超市。九是卫生行风建设明显好转，加强医德医风教育，开展卫生行风评议，广泛宣传医德医风的先进典型，医务卫生人员的职业道德教育、纪律教育和社会主义荣辱观教育得到加强。十是城乡居民健康指标持续改善，居民平均期望寿命由2000年的72.4岁提高到73.6岁，高于全国平均水平;孕产妇死亡率、婴儿死亡率均低于全国平均水平。卫生事业在经济社会发展中的地位和作用明显提高，在增进人民健康、促进经济社会发展、促进社会和谐等方面发挥着越来越重要的作用。
二、贯彻落实科学发展观存在的突出问题和原因分析
局党委清醒地认识到，虽然我区卫生事业取得较快发展，但以科学发展观的要求来审视，在思想观念、工作措施、体制机制等方面还存在一些突出问题，特别是卫生事业滞后于经济社会和其他社会事业的发展，与人民群众日益增长的健康需求还不相适应，卫生事业发展还存在不全面、不协调的问题，这些问题涉及到人民群众的根本利益，影响卫生事业的健康发展。
(一)贯彻落实科学发展观的突出问题
1、卫生服务能力还比较薄弱。近年来，虽然国家加大了卫生事业投入，卫生基础设施条件得到较大改善。但由于我区卫生基础薄弱，历史欠账太多，全区卫生资源相对匮乏，卫生服务能力仍然薄弱。公共卫生资源还不足，特别是公共卫生经费保障机制不健全，疾病预防控制、卫生监督执法等公共卫生服务能力有限。尤其是农村和城市社区卫生服务能力薄弱，医疗设备配置不足、人员整体素质不高，医疗卫生服务供给水平偏低，不能完全满足城乡居民的医疗卫生服务需求。目前乡镇卫生院只解决了最基本的业务用房问题。随着农村经济发展和新农合制度的普及，农民群众的医疗需求释放，致使一些乡镇卫生院的门诊、住院用房又趋紧张。村卫生室建设难度更大，许多地方处在起步阶段。社区卫生服务机构大多普遍存在底子薄、基础设施差等问题，满足不了开展社区卫生服务工作的需要。全区现有24个社区卫生服务中心，其中有15个业务用房面积达不到国家标准。
2、医疗保障制度还不够完善。新型农村合作医疗虽然基本实现了全覆盖，但是由于筹资水平低，医疗保障水平也不是很高，2008年全省参合农民实际住院费用补偿比例仅为39%，特别在市大医院就诊补偿水平更低。城乡医疗救助制度需不断完善，群众的健康意识还有待增强，农民因病致贫、因病返贫的问题还没有根本解决。
3、卫生队伍整体水平还不够高。我区基层医疗卫生队伍薄弱，乡镇卫生院卫生技术人员中，高、中级职称只占11.3%，大专及以上学历只占21.9%，有13.4%的卫生技术人员无卫生专业学历，有27.5%的人员没有获得执业资质。全区353名社区卫生服务中心人员中，本科以上学历人员只占11.13%。农村、社区卫生技术人才的严重匮乏，已经成为阻碍基层卫生事业发展的瓶颈。同时，缺少卫生技术的领军人物，特别是缺少有一定影响的高层次领军人物、重要学科学术带头人。
4、医患关系还不够和谐。近几年，我区医患关系总体上是和谐的，广大医务人员爱岗敬业，热心服务患者，提高医疗服务质量，为维护和增进人民群众健康作出了不懈努力和贡献，绝大多数群众对医务人员是信任和理解的。但由于目前的医疗机构的管理体制和运行机制，医疗机构的公益性出现淡化，加上医患之间缺乏理解和沟通，一些患者对医疗风险和医学技术局限性了解、理解和信任不够，少数医疗机构也不时地出现医疗差错甚至医疗事故，导致医患矛盾和纠纷增多。同时，由于医患纠纷调解、处置的渠道不够通畅，机制不够健全，配套措施不够完善，使得不少纠纷难以得到及时、妥善的处理;一些不法分子借医患纠纷牟取不正当利益，严重损害了医患双方的合法权益，影响了社会稳定和谐的大局。
5、人民群众“看病难、看病贵”问题还比较突出。当前，人民群众普遍反映“看病难、看病贵”，这一问题是当今社会的一个热点难点问题，也是一个世界性的难题。由于国家、社会和个人投入的卫生总费用总体不足，卫生资源布局和结构不合理，社会医疗保障水平不高，医疗机构管理体制和运行机制存在缺陷，药品和医用器材生产流通秩序不规范等多种原因，的确存在人民群众“看病难、看病贵”的问题。从目前情况看，看病难，主要难在城市大医院看病难，主要原因是基层卫生服务能力较弱、水平较低，群众就医舍近求远;看病贵，贵就贵在人民群众支付的医药费用与其收入水平和承受能力不相适应，药品的价格仍然有虚高的成份，先进医疗技术的应用和先进医疗设备的使用也促使了医疗费用的上涨，加之医院的医疗服务行为不规范，存在重复检查、套餐检查和不规范用药，从某种程度上讲，也增加了患者的医疗费用负担。
6、卫生局机关的能力有待提高，作风有待改进。近几年来，局领导班子始终保持为民、务实、廉洁的优良作风，但是，统筹发展的能力、处理利益关系的能力、开拓创新的能力还不能完全适应卫生改革和发展的要求。习惯于就卫生抓卫生，还不善于从宏观大局思考问题、谋划工作;解决问题上审慎有余、开拓不足，思想上瞻前顾后多、勇于突破少;长远规划和可持续发展意识不够强，无论是从工作部署、还是基础建设都过于注重当前工作短期效益，不善于从长远战略的眼光思考卫生工作;不善于总结推广经验和运用典型推动工作。对干部的教育和培训抓得不够紧，对高素质人才引进力度不大，局机关干部队伍的整体素质能力还不能完全适应职责和任务要求，行政效能和办事效率不高，调查研究和解决实际问题的能力较弱。同时，机关的服务意识还不够强，布置工作定目标、划框框多，设身处地为基层着想少;督导工作提要求、找问题多，帮助基层解决实际问题少;工作作风不够扎实，有些工作，特别是在落实政策上不细致、不严密，影响了工作成效。
(二)贯彻落实科学发展观存在问题的原因分析
存在上述突出问题和薄弱环节，既有客观方面的原因，更有主观方面的原因。从客观上来看，有政府投入不足，医疗机构运行机制不科学，医疗保障制度不够完善，药品供应保障体系还存在许多问题等方面的原因。从主观上看，主要是对科学发展观的深入学习、自觉运用不够。从局领导班子和局机关自身来分析，具体有以下四个方面的原因：
1、存在不适应科学发展观的思想观念。近几年来，局党委虽然加强政治理论的学习，对科学发展观的认识有了很大提高，在观念上也有很大转变。但从深层次看：对科学发展观的理解和运用，更多的是从工作和实践的层面来认识消化，从世界观和方法论的高度来理解和把握相对不够;更多的是用这一理论来改造客观世界，而在改造主观世界相对不够。从而思想不够解放，创新意识不够强，别人没有干过的事情不敢尝试，别人正在干的事情静观结果，别人已经干成的事情又考虑自身条件瞻前顾后，可以说“创新”还是停留在意识里，在认识上还没有达到、实践上还没有跟上科学发展观的创新和发展。还需继续解放思想，与时俱进，使卫生事业发展思路、战略和措施能及时体现科学发展观的实践要求。
2、统筹协调卫生科学发展的意识不够强。近几年，我们能紧紧抓住发展这根主线，切实加快卫生事业发展，并注重统筹兼顾、协调发展。但以更高的标准来要求，在统筹协调卫生事业发展方面，有些关系处理得还不够好，主要是卫生事业发展与群众利益的关系、农村卫生与城市医疗的关系、医疗服务与公共卫生服务的关系、卫生监管与服务群众的关系、上级支持与自身努力的关系、内涵建设与外延发展的关系处理得还不够好。需要进一步创新发展理念，转变发展方式，提高发展质量。
3、卫生科学发展的体制机制不够健全。我区卫生事业发展中存在的问题，与科学发展机制的探索还不够深入、保障科学发展的机制还不够健全密切相关。一是科学决策的机制还不够健全，群众参与决策的渠道还比较窄，决策的科学性、民主性还不够强。二是评价考核机制还不够完善，无论是干部考核还是卫生事业发展的考核，还没有完全体现科学发展观。激励约束机制还不够健全，决策部署的贯彻落实还不够得力，抓落实的手段和方法还不够科学有效，使一些好的决策在实际工作中没有得到很好的落实。
4、研究解决制约卫生科学发展的重大问题不够。近些年来，局党委和领导班子成员比较注重抓大事、办实事，促进了卫生事业的发展，但是，由于卫生工作面广线长，突发公共卫生事件和建设项目比较多，工作任务繁重，大多忙于抓具体工作，应付日常事务，因而有针对性地开展制约卫生发展的重大问题的调查研究比较少，出台重大的卫生政策措施不多，一些影响卫生科学发展的难题没有得到破解。
三、深入学习实践科学发展观形成的共识
通过深入学习实践科学发展观，局党委和局领导班子成员在卫生事业的科学发展上形成了以下共识：
(一)卫生事业必须把维护人民健康放在首位。健康是人全面发展的基础，是经济社会可持续发展的前提。坚持以人为本的科学发展观，必须做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。卫生事业必须把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，保障人民群众的身体健康和生命安全作为出发点和落脚点，努力为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务;必须坚持社会公平正义原则，把人人公平享有基本医疗卫生服务作为衡量改革发展成效的基本标准，努力缩小城乡、区域和不同人群之间的医疗卫生服务差距，促进公共医疗卫生服务的均等化，实现卫生事业发展成果由全体人民共享。
(二)卫生事业必须坚持统筹协调发展。卫生事业发展必须从维护全体人民健康的全局出发，统筹城乡发展，统筹区域发展，坚持中西医并重，实现卫生事业与经济社会的协调发展;统筹公共卫生、农村卫生、社区卫生、基本医疗服务、卫生监督等方面的协调发展;统筹卫生事业专业机构与群众国卫生运动的发展;必须科学界定政府、社会和个人在基本医疗卫生服务中的权利与义务，统筹兼顾各方面的利益关系，维护人民群众的健康权益，维护医疗卫生人员的合法利益，充分调动广大人民群众和卫生人员参与卫生改革与发展的积极性。
(三)卫生事业发展必须坚持改革创新。发展是硬道理，加快发展是卫生工作的首要任务，解决卫生工作的问题，根本办法是发展。卫生事业发展，必须创新发展理念，转变发展方式，破解发展难题，提高发展质量。解决我区卫生事业发展中存在的一些突出的矛盾和问题，关键是解放思想，改革创新。通过深化医药卫生体制改革，从根本上解决问题和矛盾。我们必须敢于正视、揭露工作中存在的矛盾、问题和不足，按照科学发展观的要求，对卫生事业存在的体制性、机制性和结构性矛盾进行深入分析，提出解决问题的基本思路和措施;必须注意把改革实践中的有效措施和成功经验制度化、法制化，使政策更加稳定，使体制机制更加科学，为卫生事业全面协调可持续发展提供强大动力和保障。
(四)卫生事业必须走符合我区区情的发展道路。我区下岗失业人员多、经济欠发达，发展我区卫生事业不能盲目照搬外地的模式。我们必须从区情出发，准确把握卫生事业发展的基本规律，坚持卫生服务与经济社会协调发展、与人民群众的承受能力相适应，夯实公共卫生和基本医疗服务的基础。必须坚持医疗服务与医疗社会保障的协调发展，既要加快建立覆盖城乡居民、多种形式的医疗保障制度，又要加强医疗卫生服务监管，提高医疗卫生服务水平，降低医疗服务费用;必须坚持保基本、广覆盖、低成本、高效率的原则，以有限的卫生资源争取最大的健康效益和健康公平。
(五)卫生事业发展必须坚持政府主导与市场机制相结合。社会管理和公共服务是政府的重要职能，政府对维护和促进国民健康负有重要的责任。卫生事业发展必须坚持政府主导与市场机制相结合，强化政府在规划、筹资、服务、监管等方面的职责。政府要在公共卫生和基本医疗方面起主导作用，切实举办好公共卫生服务机构和代表一定区域医疗技术水平的区人民医院以及社区卫生服务机构和乡镇卫生院等一些专业医疗机构，加大公共卫生和基本医疗服务方面的投入，确保这些机构的正常运转。引导和监督医疗卫生机构坚持公益性质和为人民服务的方向。同时要注重引导和发挥市场机制作用，通过引入社会资金发展医疗服务，不断满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求。
四、今后推进科学发展观的主要措施
科学发展观是党中央立足我国社会主义初级阶段的基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的重大战略思想。区卫生局将认真贯彻落实党的十七大精神和总书记在纪念改革开放30周年大会上的重要讲话精神，深入贯彻落实科学发展观，坚持新时期卫生工作方针，稳步推进医药卫生体制改革，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度，努力实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。具体措施是：
(一)坚持发展是第一要务，着力促进卫生事业协调发展。立足国情区情，遵循卫生发展的规律，努力寻找符合我区区情发展的道路。紧紧抓住当前的大好机遇，依靠科技进步，加快卫生事业发展步伐，满足广大人民群众日益增长的医疗卫生服务需求。建立资源节约型医疗卫生事业，充分挖掘现有医疗卫生资源潜力，统筹兼顾技术创新的可及性和公平性，大力推广并规范使用安全、有效、方便、价廉的卫生适宜技术，促进医疗卫生技术的可持续发展。按照全面协调可持续发展的基本要求和统筹兼顾的方法，更加注重卫生事业与经济社会的协调发展;更加注重统筹城乡之间和区域之间卫生事业的协调发展;更加注重公共卫生、农村卫生和社区卫生的协调发展;更加注重医疗卫生机构的内涵建设和外延建设的协调发展;更加注重兼顾不同人群的卫生需求和社会弱势群体的医疗保障问题;在发挥专业机构、专业人员技术服务作用的同时，更加注重发挥广大人民群众参与卫生活动的作用。
(二)坚持体制机制创新，着力推进医药卫生体制改革。从制度建设入手，探索解决影响医药卫生事业发展的体制机制问题，努力发展全体居民公平享有安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。一是创新卫生管理体制。完善并落实医疗机构分类管理政策，明确各类医疗机构的功能定位，确保非营利性质医疗机构履行公益性职能。二是建立政府主导的卫生投入机制。积极争取政府财政支持，不断增加政府对卫生事业的投入，重点用于公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和妇幼保健，重点保证实施社区和农村公共卫生服务，为人人享有基本公共医疗卫生服务提供经济保障。三是创新城市医疗服务体制。研究制订区域卫生规划，优化资源配置，根据公共卫生服务和居民基本医疗服务需求，对医疗卫生机构的布局发展进行规划和调控。统筹解决社区卫生服务机构建设，健全市医院与社区卫生服务机构联系合作机制，构建以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系。四是创新医疗机构运行机制。建立兼顾公平与效率的医院运行机制，全面推行全成本核算制度，严格控制成本费用;进一步完善人事和分配制度改革，全面实施人员聘用制和岗位设置管理，建立灵活、多样的分配激励机制，将医务人员报酬与工作量、医疗质量、技术水平挂钩，规范医疗机构收支管理，调动医务人员的积极性和创造性。
(三)坚持预防为主的方针，切实做好重大疾病防控工作。一是继续加强公共卫生体系建设，重点加强农村公共卫生和社区公共卫生建设，进一步完善应急指挥管理体系，完善重大疫情和突发公共卫生事件直报网络，加强公共卫生机构规范化建设，规范社区卫生服务中心和乡镇卫生院公共卫生科的设置，建立公共卫生机构经费保障机制，完善应急工作预案，加强应急队伍建设，进一步提高重大疫情和突发公共卫生事件应急处置能力。二是积极开展爱国卫生和健康教育工作，加强卫生城市创建，广泛开展健康教育和健康促进活动。三是认真抓好妇幼保健工作，继续实施“降消项目”，进一步降低孕产妇和婴幼儿死亡率。
(四)坚持“以人为本”的服务理念，着力解决群众看病就医问题。继续开展医院管理年活动，切实加强医院管理，规范医疗服务行为，努力减轻人民群众不合理的医药费用负担，为患者提供安全、便捷、优质、高效的医疗服务。一是规范医疗服务行为，切实解决不合理检查、不合理用药、不合理收费“三个不合理”问题。二是对于乱收费、分解收费、巧立明目收费的医院，一经发现和查实，按乱收费数额双倍返还病人，并予以全区通报。三是逐步推行社区卫生服务机构、乡镇卫生院和村卫生室药品统一配送，降低药品虚高价格，严格控制药品收入占医疗总收入的比例。四是完善新型农村合作医疗制度，在完善住院统筹的基础上，启动门诊统筹，全面开展新农合住院病人住院费用“即付即补”，全区新农合住院病人平均补偿率今年提高到40%以上，扩大参合农民受益度。五是逐步推行社区卫生服务机构基本药品零差价销售。六是重点加强社区卫生服务机构、乡镇卫生院和重点村卫生室的建设，每年筹集1000万元资金，利用2—3年的时间完成社区卫生服务机构、乡镇卫生院和重点村卫生室业务用房改、扩建任务，配套完善相关设施设备和服务功能，加强人员培训，提高社区卫生服务机构、乡镇卫生院和村卫生室的基本医疗服务和应急救治能力，充分发挥其在社区和农村公共卫生和基本医疗服务体系中的作用，方便社区、农村人民群众就近看病就医。
(五)采取有效措施，破解基层卫生人才队伍建设难题。针对基层卫生人才“进去难、留住难、提高难”的三大难题，从“引进、稳定、教育、培训”入手，制定完善政策，切实抓好基层卫生人才队伍建设，近期要在以下几项政策上取得创新和突破。一是争取从2009年起建立定向补助制度，安排专项资金，对志愿到区人民医院工作的硕士研究生、到社区卫生服务机构和乡镇卫生院工作的临床医学大学生给予政策补助。二是积极争取区政府明确社区卫生服务机构、乡镇卫生院的公益事业单位性质和人员编制标准，逐步解决社区卫生服务机构、乡镇卫生院基本建设经费、运行经费和人员经费，使社区卫生服务机构、乡镇卫生院职工安心服务基层。三是与相关部门共同制定社区、农村卫生技术职称晋升优惠政策，对在社区卫生服务机构、乡镇卫生院等基层医疗卫生机构工作的专业技术人员，晋升中、高级技术职称时适当放宽条件。四是对在岗不具备执业资格的人员开展在职学历教育或能力培训，通过教育培训三年内仍不能达到执业资格的转岗分流。五是继续开展中短期在职培训，以3年为一个周期，保证基层卫生技术人员每个周期内有一次培训进修的机会。通过采取上述措施，建立起基层卫生人才下得去、留得住、用得上的长效机制。
(六)坚持依法行政，切实加强卫生监督管理工作。认真学习贯彻卫生法律法规，做好卫生法律法规与政策的普及宣传和培训工作，进一步转变政府职能，坚持依法行政，规范行政行为，推进政务公开，扩大人民群众的知情权和监督权，提高依法行政的能力和水平。加强医疗卫生服务市场的监管，严格医疗卫生机构、人员、技术准入，严厉打击非法行医，会同公安、工商等部门，坚决取缔无证行医和非法诊所，确保人民群众医疗质量和医疗安全。
(七)加强卫生行风建设，构建和谐医患关系。深入开展职业道德、医学伦理、人文素养教育，引导医务人员牢固树立以人为本、患者至上的服务理念。加强正面教育引导，大力宣传先进典型，弘扬救死扶伤精神。全面实行医务人员医德考评制度，建立与医德医风直接挂钩的激励和约束机制。强化领导责任，把医德医风建设纳入卫生行政部门和医疗机构领导干部考核及医疗机构评价之中。继续开展卫生行风评议活动，虚心接受患者、行风监督员以及广大群众的监督。在全区全面推行院务公开，公立医疗机构带头向社会及患者做出服务承诺。继续抓好防治医药购销领域商业贿赂长效机制建设，深入推进医药购销制度、财务管理制度、监督管理制度等方面的改革，着力解决深层次问题。同时，加强医疗卫生知识宣传教育和舆论引导，营造尊重医学科学、尊重医务人员的社会氛围，增强医患之间的信任感，构建和谐医患关系。
五、按照科学发展观要求加强领导班子自身建设的具体措施
区卫生局党委将以“强班子、聚人心、促发展”为目标，努力把党委班子建设成为坚决贯彻党的理论和路线方针政策、善于推动卫生科学发展的坚强领导集体。
(一)加强理论学习，指导工作实践。坚持和完善局党委学习制度，继续深入学习科学发展观理论体系，进一步深刻领会科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求，真正使科学发展观内化为工作理念、外化为实际行动，确保在用科学发展观武装头脑、指导工作、解决问题上见成效。
(二)坚持民主集中制，提高决策水平。进一步完善局党委议事规则及决策程序。凡属重大决策、干部任免、建设项目安排和大额资金的使用，都要在充分发扬民主的基础上实行正确的集中。需要集体决定的重大事项，党委会前深入研究、认真准备，会上集思广益、充分讨论，慎重决定。不断完善科学民主决策机制，对涉及行业发展的重大问题，在确定思路、完成可行性研究、形成初步方案的基础上，采取深入调研、专家咨询、中介机构评估、社会公示及听证会等形式充分论证，广泛听取各方面意见。
(三)加强党风廉政建设，提高干部队伍素质。进一步完善党风廉政建设的各项责任制度，继续完善《卫生行业建设责任书》和《党风廉政建设责任书》的内容，明确责任，严格考核。局党委委员要认真履行党风廉政建设责任人的职责，抓好分管单位的党风廉政建设，要带头严格遵守中央和区委关于党风廉政建设的各项规定，以身作则，廉洁自律，并管好配偶、子女和身边的工作人员。加强对干部的培养、教育工作，积极营造“学习型机关”的氛围，不断提高干部的整体素质和整体水平。按照德才兼备、注重实绩、群众公认原则选拔干部，树立“不让综合素质高的人吃亏，不让干事的人吃亏，不让老实人吃亏”的用人导向。加强局机关与基层单位的干部交流。推进重点部门、重点岗位干部定期轮岗制度。积极支持纪检监察部门履行职责，行使职权，发挥作用。
(四)坚持求真务实，改进工作作风。局党委要始终牢记“两个务必”，坚持求真务实，在追求工作实效上多下工夫。紧紧围绕卫生工作职能，进一步解放思想、更新观念，集中精力议大事、抓大事，针对卫生工作的薄弱环节、体制机制结构性矛盾等重大问题，进一步理清发展思路，提出新的举措。加强调查研究，班子成员每年调研不少于两个月时间，重点抓好1—2个具有综合性、全局性、普遍性的问题研究。大力精简会议和文件，严格会议审批，控制会议规格和规模。带头开短会、讲短话;严把发文关，少发文、发短文。大力推进制度建设，加强政策引导，坚持依法行政、公平执政，提高决策力、执行力。
l要充分认识优化卫生资源配的重要性和必要性
卫生资源配置是指在卫生经济运行中各种卫生资源(包括医技人员、医疗设备与药品、医疗费用等)在医疗卫生机构不同使用方向之间的分配。我们知道，任何社会都面临着经济资源稀缺性问题，不容置疑，卫生资源也不例外，这就要求我们将这些有限的资源得以合理、充分的利用，使其处在最佳的配置状态，做到人尽其才，物尽其用，财尽其利。
首先，优化卫生资源配置是提高资源利用率，减少浪费，促进卫生事业发展的客观要求。长期以来，由于受传统的计划经济体制的影响，卫生资源的配置不尽合理，出现了资源不足与浪费并存的现象。在粗放型管理方面的表现颇多，如:在城乡配置上，80%的卫生资源集中于城市，而80%人口的农村卫生资源却只占20%，至使农村卫生工作发展缓慢，甚至有些农村医疗机构已难以维继。在区域配置上，由于条块分割、部门林立、职能交叉、责任不明，政府缺乏有力的宏观调控，社会各方面纷纷投资办医，盲目增加病床，扩充人员，购置大型医疗设备，造成了机构重叠，人、财、物浪费严重;在人才资源配置上，严重不合理，城市医院人才济济，每年的大学生、研究生纷纷拥入城市医院，而农村卫生队伍却人才匾乏，且素质不高;在医疗设备设置的配置上，重视高精尖设备的购置，忽视基础服务设备投人。这种重城轻乡、重医轻防、重高级次医院轻社区预防保健的卫生资源配置结果，既不能适应我国疾病结构变化而产生的卫生服务需要，又不能提供费用低廉和方便群众的服务，只能加重国家、企业和个人的经济负担，使现有的卫生资源不能产生应有的效应，严重影响了卫生事业的健康发展。因此，必须优化卫生资源的配置。
其二，优化卫生资源配置是适应社会主义市场经济的客观需要。由于医疗保健服务具有很强的特殊性，不能按一般的市场经济体制构建，但医疗保健服务客观地存在着卫生资源的配置问题，竞争、价格、供求等市场机制在卫生资源配置中起很大的作用。在传统的计划经济体制下，卫生资源经营活动背离价值规律，又缺乏合理的调节手段，导致配置上的盲目性和使用上的低效性，难以适应社会成员对医疗保健的需求。社会主义市场经济体制的建立，要求卫生机构必须构建起与人口结构、疾病结构及卫生服务需求相适应的、布局合理的卫生服务网络体系，建立国家、集体、个人都能承受的起的卫生资源配置和卫生服务运行机制。
其三，优化卫生资源配置，是我国实现2000年人人享有初级卫生保健的有力保证。2000年人人享有初级卫生保健，是总理代表我国政府向世界卫生组织作出的承诺，能否如期实现，关系到我国的国际声誉，代表和反映了我国经济发展状况及社会的文明程度。世界银行在(1993年世界发展报告)中指出:“中国还有1亿贫困人口没有享受到卫生服务，而大量的卫生资源正在不合理地向城市大型医院集中，应该有的放矢，将有限的卫生资源用到最需要的人群身上”。这一问题的提出非常符合我国的实际。只有将卫生资源向农村特别是老少边贫地区倾斜，才能使不同经济水平下的人民群众都能得到基本的卫生服务，从而使社区内社会卫生状况及人民健康状况得到改观。其四，优化卫生资源配置，是适应现代医学模式的转变，满足人民群众医疗保健需求的重要手段。当前，随着现代生活方式的改变，影响人们身体健康的疾病谱也在发生变化。因此，医疗卫生工作必须重视配置资源，以适应疾病谱的转变。同时，随着社会的发展，人们的健康需求日益增长，社会面临的卫生问题也日益增多，但受经济的制约，卫生投人的增长难以满足卫生事业发展的需要。因此，优化卫生资源配置，使有限的卫生资源发挥更大的效益问题就显得越发重要和突出。
2在转变增长方式、优化资源配置中要处理好几个关系
一是处理好发展与增长的关系。卫生资源(体现在人、财、物方面)的增长，并不意味着卫生事业的发展。仅有卫生资源数量上的增长而没有一个优化的资源组合，有时反而带来大量的重复和浪费，反而不利于卫生事业的健康发展，这是因为生产要素的投人并不等于现实的生产力。卫生事业的发展要提在注重质量、结构和效益前提下的发展，那种盲目增医疗机构、床位、人员的增长是粗放型的，是不可取的。因此，我们要把握好发展与增长的关系，从注重数量向注重结构、质量、效益转变。
二是处理好存量调整与增量调整的关系。资源配置的调整有两种主要方式:一是存量调整，一是增量调整。只有处理好存量调整与增量调整的关系，才能逐步实现区域内卫生资源的优化配置。由于目前在资源配置中存在的部门交叉、结构重叠等不合理现象，造成了资源配置效率低下和有限的卫生资源浪费严重，因此应把优化现有的存量调整放在首位。对医疗机构设置过多的地方，要按照区域规划，有步骤地采取关、停、并、转、迁等措施，将节约出的资源向资源不足的地方倾斜。但是，也必须看到，存量调整涉及现有利益调整，而且象医院“消肿”后多余的医务人员妥善安置的问题，需要一系列的配套改革和政策的实施。因此，在积极推动存量调整的同时，也可利用增量调整的手段，把新增投人用于加强资源不足的地方去，以促进整体卫生资源的结构优化和效率提高。
三是处理好卫生资源的横向调整与纵向调整的关系。调整卫生资源在城区之间以及在医疗和防保之间的配置属于卫生资源横向配置，调整卫生资源在不同层次的医疗机构的配置，则属于纵向配置。从现实情况来看，一方面针对城乡之间和医疗与防保之间的配置的不均衡的问题，加大对农村卫生和防保两个战略重点的投人力度。另一方面，也要针对目前卫生服务体制不合理，医疗机构功能分工不明确，不同级次的卫生医疗机构之间缺乏必要的双向转诊体系，“大马拉小车”的资源利用不经济现象十分突出，调整卫生服务模式，相应降低卫生资源的配置重心，逐步从高层次上沉降下来，充实加强基层和社区卫生服务组织，建立健全同人民健康需求相适应的有效、经济、便民、利民的卫生服务体系。
四是处理好卫生部门内部与卫生部门外部的资源调整关系。长期以来，卫生行政部门直接管理医疗机构，内部各系统作为独立的利益主体，有过多强调各部门利益的倾向，缺乏必要的区域整体优化意识，存在职能交叉、各自为政、自成体系，难以形成区域内资源组合的合力优势的问题。今后，卫生主管部门要从医疗机构的直接管理者的身份中超脱出来，从“当老板”，到“管老板”，以宏观调控者的身份，解决好卫生部门内部的资源优化配置问题。改变由于机构过多，分工过细，造成的分工不清，责利不明，互相扯皮等弊端。同时，卫生部门所管理的卫生资源之外，还有一部分散在企业、社会各部门、各方面的卫生资源，如何同卫生部门的卫生资源一起共同纳人全行业管理，这涉及到现行卫生管理体制改革的深层次问题。而这种部门所有、条块分割的体制是在长期内形成的，不仅存在于卫生行业，同时也存在于社会事业发展的其他部门。因此，必须转换政府部门的职能，对区域内的全部卫生资源，进行统一规划、统一调配、统一监督、统一管理，实现从‘管脚下”到“管天下”，从微观管理到宏观管理，从管医疗机构到管卫生行业的转变，真正提高整个卫生资源的利用效率和配置效率。
3因地制宜、实事求是，认真搞好卫生资源的配置卫生资源的配置涉及各个方面利益格局的调整，必须因地制宜，从实际出发，积极稳妥地认真搞好。
第一，要采取有力的措施，加快结构的调整。不合理的医疗卫生机构设置同传统的粗放型增长方式是相一致的，因此要把调整结构作为转变经济增长方式的重要切人口。首先，从服务地域上调整。城市医院着重提高现有的医疗卫生机构的技术水平、服务质量，加强重点学科建设，办出特色。在提高质量，上档次等级上下功夫，切忌再铺新摊子。对农村要进一步建立完善三级医疗卫生网，对不足三万人的乡镇卫生院，不搞小而全，突出以防保为主，以为群众提供最基本的医疗保健服务为主，要加强乡镇中心卫生院建设，在人、财、物予以重点倾斜，使之在区域范围内发挥龙头作用。其次，从服务对象上进行调整，要立足于基本的医疗保健服务，面向大众。同时，也要根据人民群众日益增长的医疗保健需求，提供特需医疗保健服务，满足不同层次的患者的要求。再次，从服务手段上予以调整。医疗卫生人员，对患者应因病施治，对症下药，避免开大方、滥检查，甚至开搭车药，不要为患者诱发超前的医疗保健服务，避免或减少卫生资源的浪费。
第二，加快医疗卫生机构资产重组，盘活存量，提高效益。要针对目前存在部分卫生资源浪费闲置，利用不充分的问题，采取适当的措施，推动现有资产重组，盘活资产存量，苦练内功，提高效益，这是转变经济增长方式的迫切要求。在卫生资源的重组过程中，要以特色医疗卫生机构为中心，以综合医疗卫生机构为龙头，不分隶属关系，合理配置，最大限度地引导卫生资产向新的医疗保健服务领域转移，扩大医疗保健服务辐射网络，使之发挥更大的社会、经济、技术效益。