今年是我州实施“六五”普法工作的第三年，我局“六五”普法工作切实按照《藏族自治州全民法制宣传教育第六个五年规划（2013--2015年）》和州十届人大常委会第23次会议通过的《关于进一步加强法制宣传教育的决议》精神，紧紧围绕州委、州政府“建设美丽生态和谐幸福新”工作基调，以深入推进群众工作为契机，认真开展防灾减灾领域各项普法工作，现将近年来工作开展进行自查，报告如下：
一、领导重视，建立健全普法领导机构和工作制度
一是成立了局党组书记、局长李德为组长，副局长李小林和龚泳铨为副组长，相关科室科长为成员的普法工作领导小组，负责统一组织、协调、检查、指导全州防灾减灾系统普法工作。二是把普法工作纳入重要的议事日程，每年年初都专题召开局党组会，研究部署全年的普法工作。三是制订“六五”普法规划，每年制定年度普法工作方案，专门安排普法工作经费。四是及时召开科普联席会，动员和布置3月科普月，“5.12”防灾减灾日，“7.28”唐山地震纪念日，“12.4”法制宣传日等重要时段的普法宣传活动的各项工作，要求全局上下精心组织，确保普法宣传活动扎实有效开展。
二、扎实开展机关学法用法
建立完善领导干部学法用法制度，中心组每年学法均在6次以上。建立学法制度，加强本单位干部职工的法律知识培训工作，每年组织干部职工参加省、州各类学习法律不少于40课时。
机关学法主要采取集中学习与干部职工自学相结合，充分利用每周二、四的理论学习时间，组织全局干部职工集中学习《宪法》、《刑法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《赔偿法》、《复议法》、《刑事诉讼法》等国家基本法律法规，《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《地震预报管理条例》、《地震安全性评价管理条例》、《地震监测管理条例》、《省防震减灾条例》等防震减灾法律法规。
同时，2014年3月启动《藏族自治州突发事件应对条例》立法工作。先后与州人大等相关单位组成调研工作组，深入我州道孚、、白玉、巴塘、理塘、雅江、九龙、丹巴县开展《条例》立法调研工作，通过实地考察、个别走访和召开座谈会等形式，征求对《条例》的意见，为今后条例的颁布奠定了坚实的基础。在反复论证、征求意见的基础上，六易其稿，形成了《条例》送审稿。目前，正待州人大及法制办审查，并按立法程序进行。
三、突出重点，积极开展法宣工作
（一）加强宣传教育工作，努力增强民众防灾减灾意识。
一是紧扣主题，加强领导，确保防灾减灾宣传工作的落实。专门组织召开会议，传达省、州相关文件精神，制订活动方案，研究部署相关事宜，州政府专门下发通知，全州防灾减灾系统始终坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众，广泛深入开展形式各样的宣传教育活动。
二是结合实际，广泛深入，扎实开展防灾减灾宣传活动。全州防灾减灾系统充分结合大演练、科技活动周、防灾减灾宣传周、“7.28”以及世界标准日暨地震标准化宣传等活动，围绕“弘扬防灾减灾文化、提高防灾减灾意识”的活动主题，面向全州各县、乡、村和农村、牧区、学校、社区开展了防灾减灾科普宣传教育活动，大力推进防灾减灾知识和技能普及。全州共编印散发《城市应急知识手册》、《农村应急知识手册》等涉及地震等方面的防灾减灾科普手册、画册、挂图约11万余本（张），主要分发到各学校、农村书屋、企业、机关、一线施工队伍。特别地，全州教育系统利用大演练等良机，在例行的“每月一跑”基础上，组织全州各级各类学校师生广泛参与此次演练活动，实现了全州学校演练全覆盖。
（二）进一步落实“平安中国”系列公益活动的相关工作。
积极与宣传等部门联系，做好“平安中国”防灾文化系列公益活动的宣传工作，动员社会各界积极参与，营造防灾减灾文化。认真组织全州防灾减灾系统和各学校、机关、企业和家庭收看防灾动画电影《今天明天》和动画片《乐乐熊生存大冒险》，阅读防灾减灾科普动漫图书《乐乐熊大冒险》，以及相关系列片的收看工作。
（三）积极开展防灾减灾文化宣传活动。
做好参加全国防震减灾宣传工作会议的相关工作，与州委宣传部联合下发会议通知，联系州电信公司，做好州分会场的组织与筹备，组织州防灾减灾工作领导小组40个成员单位，以及康定县委宣传部、康定县防灾减灾局和有关新闻单位的负责同志在州电信公司分会场参加会议。
（四）申报防震减灾科普示范社区，积极发挥宣传辐射作用。
为进一步的发挥防震减灾科普示范学校和社区的宣传辐射作用，我局积极申报示范社区。2013年以来，向省地震局申报了康定县光明小区、白玉县建设镇河东社区和河西社区3个示范社区。
（五）充分利用各类媒介，树立部门形象。
一是在全州发行量最大的《日报》专版刊登防灾救灾科普知识专栏累计58篇。二是在“中国”网站开辟“州防灾救灾大演练”和“应急管理”2个专栏，上载各类防震减灾内容100余条。三是宣传工作的扎实开展，切实增强了广大群众对地震等突发事件的防范意识和自救互救能力，部门的社会显示度也有一定的提升，取得了良好地社会效益。
（六）结合群众工作“背包入户”活动的开展，在开展结对认亲等工作期间，向亲戚发放防灾减灾知识手册，为他们讲解必备的防灾减灾科普知识，教育引导他们相信科学，反对封建迷信，逐步提升群众防灾减灾意识和自我防范能力。
特别是今年，结合科普宣传月等活动的开展，全州防灾减灾系统以加速农业科技成果推广应用和防灾减灾知识为重点，并结合今年白玉县发生的“1.18”地震，康定县红海子发生的“2.27”森林火灾、雅安庐山“4.20”地震等灾害为实例，把广大干部职工农民群众和中小学青少年为普法宣传的重点对象，围绕新农村建设和提升全民防灾减灾意识为重点，开展了一系列形式多样，丰富多彩的群众性普法活动。
据统计，2013年以来全州共举办防灾减灾法律法规和科普知识专栏800余期；张贴防灾减灾法律法规宣传标语1000余条；设立街头、广场现场宣传咨询点达1150余个，制作展板2120张，咨询人数达36780余人/次，散发《防灾减灾常识》、《抗震救灾知识》、《防震减灾知识十讲与汶川地震》、《避震小常识》等各类涉灾宣传资料300660余份、读本8830份、宣传画册和挂图近8160套、VCD光碟2330余张，组织开展不同规模的应急演练166场。通过宣传，进一步增强了广大群众对各类突发事件的防范意识和自我保护能力。通过各种形式的宣传引导，营造良好的舆论氛围，正确引导广大群众相信科学，作到科学防灾，科学减灾，进一步唤起了社会各界对防灾减灾工作的关注和认识。全州防灾减灾宣传教育活动主题鲜明，针对性和实效性强，取得了实效。
四、积极推进全州防灾减灾依法治理工作
（一）认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》。
我局以“三个代表”重要思想为指导，充分认识在建设法治政府、构建“和谐”的新形势下，认真学习《纲要》的重大意义，把贯彻实施《纲要》作为一项重要工作来抓。安排部署贯彻落实《纲要》工作，组织全体干部职工学习宣传《纲要》，将本局干部职工的理论学习与《纲要》学习相结合，使《纲要》的基本精神和主要内容深入人心。
（二）严格按照制度办事，推进依法行政，保障政务公开规范运行，相继修改完善了本局《领导政务公开责任书》、《科室政务公开责任书》、《政务公开的责任追究制度》、《政务公开目标考评制度》、《政务公开审核制度》、《政务公开依申请公开制度》、《政务信息公开制度》等制度。结合本局工作实际建章立制，并认真贯彻执行，严格做到有章可循、照章办事、违章必究。
（三）结合本局工作实际，制定了《州防灾减灾局重大行政决策听取意见制度》、《州防灾减灾局重大行政决策合法性审查制度》和《州防灾减灾局重大行政决策集体决定制度》。通过建立健全相关制度，并认真贯彻执行，严格做到有章可循、照章办事、违章必究。
（四）突出工作重点，积极推进防震减灾依法行政工作
一是加强机关效能建设，建立完善首问责任制、限时办结制、责任追究制。二是进一步修改完善《州地震应急预案》。为了贯彻落实《突发事件应对法》和《防震减灾法》，结合我州实际，每年年初根据年度地震趋势预报意见制定《年度地震应急工作方案》。今年4月，州政府下发了《藏族自治州人民政府关于印发〈州地震应急预案〉的通知》（甘府函〔2013〕35号）。
五、立足实际，加大依法治州工作力度
（一）加强地震安全性评价工作的监管力度。
积极与有关部门协商，在“牧民定居”行动、“地质灾害避让”工程和城镇规划中，借鉴地震灾害重建县经验，加强了农村抗震设防管理工作，提高了新建房屋的抗震性能。继续依法加强州内工程建设项目和可能发生重大次生灾害工程的地震安全性评价工作的监管力度。先后对新龙县麻日乡麻日大桥新建工程、新龙县地龙桥新建工程、九龙县乌拉溪35千伏输变电工程、省道S303线道孚县城过境路工程等提出抗震设防及地震安全审查评估申请进行认真研究和审查，确定抗震设防标准。
论文摘要：本文较为全面的介绍了日本政府防灾行政管理的作法，概述了在灾害基本法规定下的都市防灾规划，同时对比了中日在城市灾害管理上的不同作法及启示。
一、日本灾害立法及灾害防御对策
1．防灾法律制度与历史灾害的关系
通过对日本灾害发生状况及防灾减灾相关法成立过程的了解，可以清楚地知道，日本很多灾害对策的相关法律法规的颁布，大多是以某个时候发生的被害性灾害为契机的。二战后，使日本防灾救灾法律建立的主要灾害很多。如1946年南海地震，该地震灾害暴露出了日本灾害救助、农林水产设施灾后修复等方面的薄弱，所以在此后的1947年，日本颁布了灾害救助法；1950年颁布了农林水产设施灾后修复事业费国库补助的暂定措施的相关法；1951年通过了公共土木设施灾后修复事业费国库负担法。1959年发生的伊势湾台风灾害后，日本于1960年颁布了治山治水紧急措施法；1961年颁布了日本灾害方面的根本大法——灾害对策基本法。1964年新泻地震后，于1965年通过了地震保险相关法等；1995年的阪神大震灾后，地震防灾对策特别措施法于1995年通过、同年修改了灾害对策基本法中的一部分内容；1999年发生的核事故，促使了原子能灾害对策特别措施法的颁布。
2．防灾法律制度体系
按照法律的内容和性质，可以将日本的灾害对策相关法律按基本法类、灾害预防和防灾规划相关法类、灾害紧急对应相关法类、灾后重建和复兴法类、灾害管理组织法类等分成五大类型。其中在灾害基本法方面，主要颁布了灾害对策基本法、大规模地震对策特别措施法、原子能灾害对策特别措施法、石油基地等灾害防止法、海洋污染及海上灾害防止的相关法律、建筑标准法等。
灾害预防和救灾方面的法律法规包括了河流法、海岸法、防砂法、滑坡等防止法、陡壁崩塌等灾害防止等相关法、森林法、特殊土壤地带灾害防止以及振兴临时措施法、地质灾害警戒区地质灾害防止的推进等相关法律、活火山对策特别措施法、大雪地带对策特别措施法、地震防灾对策特别措施法、台风易发地带灾害防止等相关特别措施法、促进建筑物抗震加固等相关法、在密集地区建立防灾街区的促进相关法、气象业务法等。
灾害应急方面则：消防法、防洪法、警察官职务执行法、灾害救助法、传染病预防法、水难救护法、道路法、航空法、电波法、广播电视法、有线电器通信法、国际紧急援助队派遣相关法等法规。
灾后重建和复兴方面主要颁布有如下法律法规：特大灾害时特别财政援助等相关法律、防灾需要集体迁移，并促进事业有关的国家财政上的特别措施等相关法、公共土木设施灾后修复事业费国库负担法、农林水产业设施灾后修复事业费国库补助的暂定措施相关法、公立学校设施灾后修复事业费国库补助的暂定措施相关法、公营住宅法、对受自然灾害被害的农林渔业经营者资金贷款有关的暂定措施法、地震防灾对策强化地区地震对策紧急建设事业相关的国家财政上的特别措施法、铁路轨道建设法、机场建设法、灾区城镇复兴特别措施法、灾区分类建筑物重建等相关的特别措施法、特定非常灾害的灾民的权利的保护等确保的特别措施相关法等。
灾害管理机构和组织方面涉及的法律有以下六种：消防组织法、警察法、海上保安厅法、自卫队法、水害预防组织法、日本红十字会法等。这给建立一个良好的灾害管理组织和机构提供了法律保障和依据。
日本根据防灾救灾的不同阶段特征，制定了与灾害预防、灾害紧急对应、灾后重建等各自相关的法律法规。但这些法律全都包含在灾害对策基本法的法律范围内。
3．灾害对策基本法
自然灾害的频发，使得日本在经济和社会发展的同时不断遭受各种灾害的打击。正如前节介绍的那样，为了使防灾减灾的各项措施和防灾事业得到落实，有效地减轻自然灾害的被害，日本政府很早就开始在灾害预防，灾害应急以及灾后修复等与灾害相关的方面制定了许多相关法律和法规，用法律和法规的形式来确保灾害对策的实施。例如，在1880年，因东京银座失火烧毁大量的建筑，日本颁布了炼瓦建筑令。这被认为是日本近代防灾对策方面第一部法令。其后，在1894年大水灾之后，又分别于1896年制定了河流法、1897年颁布了防砂法和森林法。这三法构成日本近现代的治山治水三法，对日本防沙治水事业起到了非常重要的作用。不过，这些法律大多是针对具体的灾害或事物而制定的，其内容也都限定在所涉及具体灾害的领域范围之内，有很大的局限性。如1946年因发生南海地震，在救助等方面遭到很多从前没有遇到的困难和问题，所以于1947年颁布了灾害救助法和消防组织法，1948年颁布了消防法，这主要是针对地震灾害时的救助以及地震火灾的消防问题而颁布的相关法规。由于这些法律没有考虑与其他相关法律之间的相互关系，无论是灾前的预防措施的实施，还是在灾害发生时的灾害应急抢险，由于整个防灾措施和活动涉及到受灾地的各个领域，而相应的防灾相关法比较单一，只适用于原有灾害相关部分，不能适用于所有部门，这样就造成各部门只能根据自己的判断进行相应的防灾救灾活动，结果各领域所采取的防灾对策也就相当分散，相互之间达不到应有的协调，使得防灾对策的效果在行政上无法得到充分体现。
为了改变防灾体制上这种根本性的缺陷，使国家的整个灾害对策体系化、并达到有规划地综合性防灾的目的，日本政府在遭受伊势湾台风巨大灾害后，吸取灾害对策过程中的经验和教训，以伊势湾台风灾害为契机，制定了这部灾害对策基本法。
灾害对策基本法既是所有与灾害有关法律法规的根本大法，又保留了原有的灾害对策相关法律和法规的完整性，并对原来法律的不足部分进行必要的补充，有机地调整各法律法规的相互关系，所以，灾害对策基本法对于别的灾害相关法律又具有一般法的性质。日本的灾害对策基本法是以灾害时为了保护日本国土以及国民的生命、财产为目的，通过国家、地方公共团体及各种公共机关确立必要的防灾体制，明确各自的责任，同时，制定防灾规划，并根据灾害预防、灾害应急对策、灾后修复以及防灾相关的财政金融措施等必要的灾害对策的基本规定，推进综合性的有规划性的防灾行政的建立，以达到社会秩序的维持和公共福利的确保。灾害对策基本法颁布后，日本的防灾事业有了飞速的发展。国家、社会、城市等在灾害的防御能力上得到了很大的强化，自然灾害造成的损失有了很大程度的减轻。
日本的灾害对策基本法经国会表决通过后于1961年10月31日颁布实施。灾害对策基本法颁布后，中央防灾会议根据实际应用中遇到的各种各样问题，特别是在经历了各种实际灾害对应时获得的宝贵经验教训的基础上，多次进行了不同程度的修改。现在的灾害对策基本法是经过23次的修改，成为这部包括总则、防灾相关组织、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧急事态、杂则等10大类117条法律条款和历次修改后用以说明的附则在内的较为完善的一部灾害救灾的基本大法。
为了减轻各种自然灾害和事故性灾害造成的损失，日本政府非常重视灾害预防、灾害应急、灾后修复等灾害对策体制的建立。为了使防灾政策得到有效的实施，日本于1961年就颁布了国家防灾救灾方面的基本大法——灾害对策基本法，由中央防灾会议统一制定全国的防灾规划和各种防灾制度。按照灾害对策基本法制定防灾基本规划和地区防灾规划、防灾业务规划。除了进行各种与灾害相关的研究、开发以外，日本每年要拨出大量的财政预算来按照防灾规划的内容进行灾害的预防、灾害紧急对应以及灾后修复复兴事业。通过几十年的灾害对策的实施，日本建立起了一套较为完整的灾害机理研究、灾害预防、灾害紧急对灾后修复、复兴的体制。防灾预算在财政预算中始终保持在6%左右。而在阪神大地震的1995年防灾财政支出更高达7兆5千4百亿日元（约合630亿美元），占当年财政预算的9.7%。由此可见，日本政府在防灾救灾方面投入了大量财力和物力。
日本的防灾事业包括防灾科学技术研究，灾害预防事业，水土保护和灾后修复四个方面。在防灾预算中防灾科学技术研究费保持在1.5%左右，并有逐年上升的趋势，到2000年已经占防灾预算的1.8%。这显示了防灾方面的科学技术研究的重要性。
4．灾害预防对策的现状
日本在防灾基础研究方面一直投入大量的财政预算。防灾研究开发主要加强灾害发生机理及灾害预防的基础科学研究，一方面对灾害发生机理进行调查研究，并建立了一套完整的各种灾害的基础资料和数据库；另一方面，投入了大量的财力进行防灾技术的开发和研究。比如，灾害预报的研究，灾害情报传输技术的开发、灾害管理技术的开发研究等。尤其重视高科技在防灾救灾方面的应用研究。日本现在已经建立起一套完整的防灾救灾科学技术研究体系，除了国家防灾科学技术研究所负责对各种灾害机理等研究外，主要大学等都设立了与防灾有关的学科和专业，学校在培养防灾专业人才的同时，也加强防灾救灾相关技术开发研究。除了基础和综合性防灾科学研究外，日本政府还投入大量的人力物力进行下列防灾尖端技术的研究开发。主要研究开发项目包含如下九大方面：
其一，异常自然现象的发生机理。对大规模地震、火山爆发；异常的暴雨；异常枯水等自然现象的发生机理研究及预测技术的开发研究。包括地球温暖化的相关研究、成层圈的变动研究、热带林变动的相关研究、海底地震综合观测系统的开发、地震综合尖端技术研究、地震发生机理的研究、降雨灾害防止的相关研究、火山爆发的预防及防灾相关研究等大型研究项目的开发研究。
其二，灾害时立即对应系统（防灾IT，救急系统等）。灾害或事故发生时，使被害最小化的迅速对应急救系统的开发研究。包括灾害应急指挥系统的开发建设、三维GIS的地理情报解析系统的开发研究等。
其三，过都市圈的巨大灾害的减灾对策。在过密集的大都市圈发生异常自然灾害时，减灾技术、迅速修复复兴对策以及自助公助的支援系统的开发研究。包括大地震火灾时街区火灾蔓延性状的相关研究、住宅火灾综合监视系统的开发研究等。
其四，中枢机能以及文化财产的防护系统。社会和经济活动枢纽的防灾性的提高、文化财产、科学技术研究基地等资产的防护系统的开发研究。
其五，超高度防灾支援系统。有关宇宙和上空的高精度观测、通信技术、移动机械、高机动性输送机械、防灾救命机器人等新一代防灾支援系统的开发。包括针对灾害的人造卫星利用技术的相关研究、利用卫星雷达的灾害、地球环境变动的观测研究。
其六，高度化道路交通系统（ITS）。灾害发生以及灾后重建时，效率化的人流和物流的支援系统；交通事故消减的支援系统的开发，包括灾害时道路交通受灾状况评价系统开发研究。
其七，陆海空交通安全对策。对应于陆海空的交通需求、特性的变化和交通量增加的安全对策。
其八，社会基础设施老化对策。因社会基础设施老化而发生事故灾害的防止，努力建成一个防灾性能强的现代化社会体系结构。主要包括社区建设及其防灾性能的评价方法及对策技术的开发研究、社会变化与城市发展及城市规划关系研究等。
其九，有害危险物、犯罪对应等安全对策。加强危险物的管理对策、减少犯罪等安全对策，如何建立一个安全的社会体系等相关研究。主要包括漏油事故的防止、大型油回收装置的开发研究、爆炸防止的相关研究、危险物的判定试验法的相关研究、危险物灾害等情报支援系统的开发研究、核电站安全的相关研究等。
灾害预防是灾害对策中最基础的重要组成部分。日本在经历各种灾害的经验和教训后，非常重视灾害预防工作。在灾害对策基本法中对灾害的预防作了详细的规定，并对国家、集体和个人的灾害预防责任作了明确的规定。日本的灾害预防对策主要从防灾基础设施的建立、水土保护工程、防灾教育和防灾训练诸方面展开的。为了快速有效地进行防灾活动，首先必须建立一套完整的防灾基础设施。日本目前积极建立气象卫星、气象雷达、地震计等观测仪器、消防器材、储水槽、发电机等灾害应急对策用的器材；加强了紧急情报联络等通信和放送设施、直升飞机、船舶、车辆等输送设备、避难设施和灾害对策本部设施的建立。与此同时，日本政府不断强化建筑物的不燃化推进运动，避难场地和避难路径的规划和建设、防灾定点设施等的建设。另外，大城市中为了加强地震灾害的预防，除了上述项目以外，还加强了防灾绿地的建设、已有建筑物的抗震诊断及抗震加固的推广、公共设施的检修、生命线工程的抗震化等灾害预防对策。
二、日本《灾害对策基本法》规定的防灾规划与防灾行政
《灾害对策基本法》既是与所有灾害有关法律法规相关的根本大法，又保留了原有灾害对策的完整性，并从综合减灾意义与对原有法律的不足予以必要补充，有机地调整了各法律法规的相互关系。《灾害对策基本法》的建立使得涉及灾害预防、灾害紧急对应、灾后重复等各种防灾活动都有了法律依据，同时明确了机关团体、个人必须承担的义务和责任。由于，《灾害对策基本法》有统一的体制（法的体系和组织体系），使得防灾活动更有效率和更规范化。细读日本《灾害对策基本法》会发现其的四大特征：
1．防灾责任的明确化。所谓防灾行政责任，指防灾体制的建立必须依靠国家、社会团体和全体公众的共同努力所体现的五大责任：⑴国家的防灾责任，它是整个防灾法规和防灾对策的制定者和实行者，所以《灾害对策基本法》中明确说明，灾害中保护国民的生命财产安全和国土的完整是国家的使命，国家有责任采取各种行政措施并进行有效的灾害预防使各种灾害损失降低到最小。规定了国家的防灾规划和政策由中央防灾会议负责制定实施，同时要求组成以内阁总理大臣为会长的中央防灾会议组织、非常灾害对策本部的设置等责任；⑵都道府县政府的责任义务。必须在获得相关机关和其它地方公共团体协助的基础上，根据防灾基本规划的基本内容，制定适合本区域的防灾规划，并负责各种防灾事务的综合调整；⑶市街村的责任义务；⑷公共机关的责任；⑸公民的责任。《灾害对策基本法》还规定了地方公共团体、区域内的公共团体、防灾重要设施的管理者、普通市民在防灾上的责任如防灾功臣的表彰、违反法律的惩罚。
2．综合性防灾行政的推进。各级政府均依据各自的防灾法规法律或单一灾种的预防规划推进防灾事业。《灾害对策基本法》要求各级政府制定能够应对各类灾害的综合性防灾规划，并要通过行政手段协调各部门、各系统间的关系，因此只有《灾害对策基本法》的颁布，才能实质性地推进综合性防灾行政体制的建立。
3．规划性防灾行政的建立。日本《灾害对策基本法》中规定国家要成立中央防灾会议，并由中央防灾会议制定全国的防灾基本规划，同时规定各地方政府和公共事业团体必须制定各自的地区防灾规划和防灾专项规划。现在日本全国的防灾减灾工作已纳入各级政府的行政规划之中，从而形成了科学有效的防灾行政体制。
4．建立起巨灾的财政援助体系。《灾害对策基本法》对灾害预防、灾害应急、灾后重建等防灾事业所需费用，国家和地方政府应如何负担，国家的灾害补助方式等都作出了预先的明确规定。对灾害按危害等级的风险性作了具体的经济与保险的保障规定。
根据国家《灾害对策基本法》第14条和《东京都防灾会议条例》，设立东京都防灾会议（常设机构），作为东京都防灾行政的最高决策机构。该机构直属知事，知事任会长，国家的地方行政机关、公共机构、地方公共机构、都以及区市町村等的职员或代表组成的。现在的委员会成员有62人，分别是指定地方行政机构14人，陆上自卫队1人，都教育委员会1人，警视厅1人，知事的各部门21人，消防机构及区市町村5人，指定公共机关和指定地方公共机关19人。委员会的主要目的是制定或修改东京都地区防灾规划和推进规划的实施。根据有关防灾方面的专业调研需要，设立专业委员，邀请学识丰富有经验的人担任。委员会下设干事会和部会。干事会现有61人，主要是个部门的实际业务操作者。部会有地震部会、火山部会、风水灾部会。
日本的市、区、街、村级地方政府是制定灾害预防、紧急救灾对策、灾后修复复兴等防灾规划、防灾政策的最基层行政机关。基层政府针对于地震、海啸、洪水、台风、滑坡、泥石流等地质灾害以及各种事故性灾害，按照“调查、灾害预防、灾害减轻”等三大轴心进行各种防灾规划、防灾事业，以使灾害的被害最小化，从而最终达到人民生命财产不受灾害的损害的根本目的。日本地方行政机关防灾活动和防灾管理的流程中：
(1)灾害调查：地方政府为了确保居民生命财产免受损失，必须调查行政区内的地质条件、对区内的民用建筑和公共设施进行抗震性能评价，并进行综合的灾害预测预报，以达到有效的把握地区内灾害的薄弱环节。
(2)灾害预防工程(硬件工程)：在对地区的灾害预测和评价的基础上，对各种薄弱设施和建筑进行抗震加固、河流治理等灾害防御工程。加强基础设施的建设。
(3)灾害减轻事业(软件工程)：加强防灾的社会工程建设。对居民进行各种防灾教育、防灾训练；开发综合性的防灾情报系统，使民众不仅事先知道自己所在地区可能会发生什么样的灾害，而且，知道在灾害发生前和灾害发生时，应该如何对应，才能确保自己受害最小。
灾害行政管理支援系统就是为地方行政机关进行日常灾害管理、灾害紧急对应、灾后重建提供决策支援的辅助系统。灾害对策支援系统是指行政机关通过对被害状况、避难场所的运营状况、灾害对策本部的通报内容、灾害对策班子的活动状况等情报的迅速收集、传达，达到使政府的灾害对策效率化、情报共有化的目的而开发的灾害对策支援系统。这种灾害对策支援系统是以处在灾害对策第一线的市街村的地方政府为对象，从平常时期、灾害后的初动对应期、到灾后修复复兴的整个对应过程的支援系统。该系统具有以下特征：
(1)从平常时期(通过防灾训练、防灾地图的公开，提高大众的防灾意识)到灾害时期(预见的灾害情报的空白期的政府防灾对策的初期对应到灾后的生活重建、灾后复兴)的过程，灾害相关的管理对应系统；
(2)为灾害对策方案确定的支援系统，具有对各种情报的综合化、高度化、公有化，能简便地收集和提供情报；
(3)使用已经建立的情报设施，可以大幅度地降低成本(运营费用)；
(4)使用ID管理系统，灾害对策本部可以设置任何认为安全的地方。而且，即使在灾害对策本部的设施被损毁的情况下，通过网络，可以确保同样的机能。
三、东京都防灾规划要点及灾变应急体系
1．东京都防灾规划内容要点
东京是世界级的综合性现代化国际大都市。东京不仅在日本和首都圈，而且在世界经济上，具有重要的地位。为了适应国际都市建设的城市、都民、行政改革、公共服务多样化以及改善现有防灾管理体系等方面的要求，东京于2003年4月建立了知事直管型危机管理体制，设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部，成立综合减灾部，建立一个面对各种各样的危机全政府机构统一应对体制。东京与日本一样，积累了战后50多年的防灾减灾经验，无论在基础设施的建设，还是政府的危机管理机制和能力，甚至市民的意识，都发展到相当高的水平。地铁沙林事件、防止NBC恐怖对策、世界杯足球赛东京都危机管理的对应过程等，充分显示了东京城市危机管理在制度建设、机构建设等各个方面的成熟与先进程度。
东京都的危机管理规划体系，基本上以原有的防灾规划为基础，有综合防灾规划、健康保健等专项部门规划以及各部门规划中的防灾、安全、应急的规划等。根据国家的《灾害对策基本法》第40条第1项，东京都政府召开“东京都防灾会议”制定地方防灾规划，每年必须讨论规划内容，在必要的时候进行修改。规划的目的是：都政府、区市村町、指定地方行政机构、指定公共机关、指定地方公共机关等防灾机构发挥各自拥有的全部功能，通过进行关于都地区发生的震灾、风水灾等灾害的预防、实施应急对策和进行灾后恢复重建，来保护居民的生命、身体和财产。东京都防灾规划在1963年制定，分为《震灾篇》和《火山与风灾水灾篇》。《火山与风灾水灾篇》不断被补充和细化，现在有《风水灾害对策规划》、《火山灾害对策规划》、《大规模事故等对策规划》、《原子能灾害对策规划》等。
《震灾篇》在1973年8月从《火山与风灾水灾篇》分离出来的，到2003年5月经过了11次修改。2003年的修改重点主要是：⑴作为促进携手合作和都民共同行动的措施，增添了确保志愿者活动基地的内容；⑵作为促进区域合作，在临海地区建设“主干防灾基地”以及有效使用方法；⑶作为危机管理和强化首次出动的机制，新增了包括设置危机管理总监、强化信息统管部门等在内的综合防灾部的改组内容。
2002年《火山与风灾水灾篇》的修改重点主要是：⑴新增地下空间的进水对策和城市型水灾对策的内容；⑵关于大规模事故等，修改原油泄漏事故对策和增加NBC恐怖对策；⑶增加原子能灾害对策。
《大规模事故等对策规划》有总则、灾害预防规划、灾害应急和灾后恢复三部分构成的。总则有规划的方针、市区等的概况、危险物设施的概况、交通等的现状；灾害预防规划包括火灾预防对策、危险品事故对策、大规模事故对策、训练以及防灾知识的普及、都民等防灾行动能力的提高。灾害应急和灾后恢复包括应急活动体制、信息的收集和传递、灾害救助法的适用、相互协作和派遣的请求救援、消防活动、危险品事故的应急对策、大规模事故的应急对策、警备和交通管制、避难计划、救助和急救计划、救援和救护计划、安定民生的紧急计划、城市设施的恢复计划。
根据地区防灾基本规划，东京都还制定了具体落实行政业务和公共投资项目的计划——“东京都震灾对策事业3年计划”。该计划是2002年制定的，其目的是为了实现《东京构想2000》中明确指出的基本目标“建设使都民能安心居住的城市”，保护都民以及聚集在东京的人们的生命、身体和财产，明确都必须实话的防震抗灾对策的整体布局和各项政策措施的具体目标和方向。计划制定的基本方针是：⑴吸取阪神大地震那样的城市直下型地震的教训，综合总结至今为止的防灾对策、科技信息发展以及社会经济的变化，与《东京构想2000》相整合；⑵把危机管理作为重点，在警察、消防、自卫队等防灾机构的携手合作下，加强和完善政府初次出动机制；⑶通过八都县市的区域合作促进相互支援体制的建设，把首都圈作为整体努力提高其防灾应对能力；⑷根据紧急程度，重要性和实效性，明确项目实施的年度目标，成为一个更富有实践性的计划。
东京都健康医疗计划。在计划中，提出了要加强健康危机管理体制，主要是：⑴确保食品和饮用水的安全；⑵对医药品等的监视和指导以及健康食品对策；⑶防止乱用药物对策和推进以药品的适当使用；⑷结合感染症对策；⑸健康危机发生时的应对等。
2．东京都灾变危机应急体系
在东京都，根据国家法律和地方条例等，东京都可以设立灾害对策本部、应急对策本部/地震灾害警戒本部和震灾恢复本部这四种指挥部。地震灾害警戒本部是日本认为唯一可以预测的东海大地震将要发生时和发生后设立的。应急对策本部主要在发出暴风雨、大雨、海啸、高潮、洪水警报等时候设立的。当地都范围内发生大规模灾害或有发生灾害的危险的情况下，根据国家的《灾害对策基本法》第23条和《东京都灾害对策本部条例》以及实施规则，设立“东京都灾害对策本部”（总指挥部），知县为本总长，进行灾害对策活动。灾害时的启动期到应急和恢复活动时间系列安排，以地震为例如下：
①灾害发生之前主要工作是：灾害预报的和传递、海啸信息的收集和传递。
②灾害发生时至3小时之内：召集职员、设立灾害对策本部、收集受害损失信息、向都民通报和信息披露、请求播放和报道、请求自卫队救援、消防活动、对危险物设施等采取应急措施、防水、诱导居民避难、警备、实施交通限制和管制、救助和急救、收集和传达医疗信息。
③灾后3～6小时之间：设立避难场所、派遣医疗救护班、确保药品和医疗器材。
④灾后6～12小时之间：请求相互救援、清除紧急运输道路上的障碍物，确保运送车辆、运送受伤者、开展保健活动。
⑤灾后12～24小时之间：适用《灾害救助法》、对市政生命线设施采取应急和恢复对策、对公共设施采取应急和恢复对策。
⑥灾后24～48小时之间：供应储备物品、调配运送回家困难者替代交通工具。
⑦灾后48～72小时之间：供应生活必需品、开设受灾者生活咨询窗口。
⑧灾后72小时之后：作伙食、处理遗体、处理垃圾、粪尿、废墟、采取应急住宅措施、发放灾害慰问金和灾害救援资金贷款、分配捐款和捐物、指定严重灾害。
⑴东京都灾害联络系统
根据《灾害对策基本法》第8条第2项第4款、《东京都震灾对策条例》第45条、《东京都防灾行政无线基本规划》和《东京都防灾行政无线局的管理和运转纲领》，除了有线系统之外，为了防止在灾害发生后有线通信被中断的问题，东京都建有防灾行政无线通信系统。这套系统包括国家主干的消防防灾无线和东京都防灾行政无线。消防防灾无线是总务省消防厅与都道府县之间为收集大地震等灾害的信息而建设的，1979年开始在电话系统的基础上，装设了传真系统。
东京都灾害联络系统图
⑵东京都灾害信息披露系统
比如发生大地震的时候，都必须进行对以下的内容进行披露。关于震害发生后马上进行需要宣传和报道的有：①地震的规模、海啸和气象情况；②呼吁要防止混乱；③注重防止电、煤气、石油炉等引起的火灾；④避难和避难时的联系方式等；⑤道路情况、交通管制、交通工具的运行情况；⑥学校等的措施；㈦都以及区市町村采取的体制和措施情况。对灾民的宣传和报道的有：①受灾情况；②避难所开设的情况；③食品和生活物资等供应情况；④医疗机构的诊疗情况；⑤电、煤气、自来水、电话等生命线的受损和恢复的情况；⑥道路情况、交通管制、交通工具的受损和恢复情况；⑦防疫、保健卫生措施；⑧学校的听课和开课等措施；⑨都与区市町村采取的措施等情况。
对于与市政等有关的单位，根据防灾规划和与都签订的防灾合作协议，必须进行宣传和信息披露。这些机构有邮政公社东京支社、东京电力、NTT东京日本、NTT信息交流、NTT移动电话公司、东京煤气、日本铁路东日本、日本高速道路公团、首都高速道路公团、日本银行、KDDI。比如，邮政公社东京支社根据规定，当发生大地震等灾害时，通过都内的1514各邮局窗口或门口，进行宣传和告示。其内容有：①对受灾者免费提供明信片；②免收对受灾者送出的邮件的邮费；③免费送往灾区的救助用的邮件；④免收寄给受灾者的捐款汇款手续费；⑤紧急处理外汇储蓄业务；⑥开设灾害志愿者帐号；⑦紧急处理简易保险业务。
⑶东京都防灾中心
东京都防灾中心建在东京都政府第一办公大楼的8、9层，同时也位于知事办公室的下面，便于知事直接掌握信息和赶到中心指挥。中心的作用是从地震、风水灾害中保护都民的生命和财产，维持城市功能的中枢设施，确保以都政府为核心的防灾机构之间的信息联络、信息分析以及对灾害对策的审议、决定、指示。里面配有防灾行政无线、数据通信系统、图像通信信息系统。中心的具体功能有：①信息的收集、储存、处理、传递功能：对灾害信息进行收集、传达和处理、分析；②审议、决定和协调功能：对灾害对策进行审议、决定和协调；③指挥、命令和联络功能：向各防灾机构发生各种的指示和请求。中心有6个室组成，分别是灾害对策本部室、指令信息室、通讯室、夜间防灾联络室、防灾机关室、通信室、警视厅联络室、东京消防厅联络室、还有屋顶直升飞机坪。各室的功能分别是进行灾害对策活动的审议和决策，进行关于灾害对策的信息处理和对策规划等、与区市町村等防灾机构进行信息沟通和联络，在都各局以及防灾机构等各机构之间进行协调和进行信息沟通和联络，与警视厅总部等进行信息联系，与消防厅总部等进行信息联系。
四、日本都市综合减灾管理的启示
今天在中国城市综合减灾中强化对所有灾害危机状态的应急管理是坚持科学发展观的必然要求。从综合减灾体制与机制上看，现行城市政府管理职能在许多方面尚未做好“社会管理，公共服务”这八个字。无论是从管理体制还是机制上讲，迄今仍制约城市安全管理局面根本好转的问题是：
⑴对城市灾害的认识普遍不足，不少人存在侥幸心理，不可能将危机管理纳入工作议程；⑵城市综合减灾体制不健全，不仅在地方与中央的配合上有漏洞，更有单一灾种各自为政的缺陷；⑶由于缺少综合指挥和决策，应急反应和快速处置能力差；⑷迄今对城市而言，从中国到北京，从大城市到中小城市尚未建立一个综合灾情评估体系，从而导致灾后决策上的失当及不科学；⑸城市公众的防灾文化意识薄弱，媒体虽对报道事故灾害有了警觉，但没有上升到文化层面上，仅仅是把事故当故事“传颂”；⑹应对并处置城市灾害需要法律去明确规定权限及采取措施的范围等，这些都有赖于北京城市防灾减灾条例的界定与说明。在这方面日本国家的灾害基本法就十分有效地为东京都设置了“安全网”。
东京与日本全国一样，积累了战后50多年的防灾减灾的经验，无论在基础设施的建设，还是政府的危机管理机制和能力，甚至市民的意识，都发展到相当高的水平。那么，与东京的危机管理机制相比较，北京的危机机制还处于一个发展中的阶段，无论是制度建设，还是机构建设，都需要进行跨越式的改革和发展（参见下表）。
东京与北京的危机管理机制的比较
可以说东京有很多值得北京等中国各大城市进行借鉴的地方。但是，从东京的发展历史、自然地理环境、人文环境等方面看，还是有很多事我们做不到的。下面列出三个方面，建议中国大城市在构建危机管理体系时，必须认真考虑：
第一，建立一个以市长负责制的危机管理机制。东京都在2003年4月建立了知事直管型危机管理机制。该机制设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部，成立综合防灾部，建立一个面对各种各样的危机全政府机构统一应对的体制。这是一种在成熟的综合防灾减灾的基础上建立起来的机制，也可以说基础很扎实的危机管理机制，这也是一种成熟发展下的资源整合方式。与此相对，对于还处于以单项灾种和部门分割管理为中心的灾害管理和公共应急体制下的北京来说，现在只能在基础薄弱的条件下进行资源整合，是否实行跨越式的以市长负责制直接干预的危机管理机制是非常重要的。这种机制主要是取决于成立市危机管理组织和对信息一体化的管理。东京都提出了“循环型危机管理”方式，强调危机管理的不断反复进行和改善，达到循环发展。这种管理方式，与北京市的城市可持续发展规划以及行政绩效率相集合，可以提高整个城市管理水平。
今年5月12日是全国*个“防灾减灾日”，5月7日—13日为防灾减灾宣传周。根据**省、**市有关文件精神，为切实做好我市防灾减灾宣传工作，唤起社会各界对公共安全的高度关注，进一步增强全社会防灾减灾意识，提高群众自救互救能力，特制定如下活动方案。
一、指导思想和工作目标
以科学发展观为指导，坚持以人为本、预防为主、依法管理、正面引导的原则，以提升社会公众防灾减灾意识和自救互救能力为主题，积极创新宣传手段，拓宽宣传渠道，丰富宣传内容，提高宣传实效，深入开展各类防灾减灾宣传活动，宣传各种防灾减灾法律法规和科普知识，提高公众应急避险和自救互救能力，为推动全市经济社会又好又快发展创造良好环境。
二、活动时间安排：5月7日—13日。
三、活动内容，重点开展好以下十二项活动：
（一）开展防灾减灾专题宣传活动。市广播电视局负责，利用一周时间，在**电台、电视台、**周报等新闻媒体开设专题栏目，在黄金时段和版面，每天一个专题，结合国土、科技、公安、气象、卫生、林业、药监等部门，认真开展地质灾害、防震减灾、消防安全、自然灾害、传染病预防、森林防火、食品安全等方面法律法规和相关知识宣传，并及时报道全市防灾减灾活动开展情况。
（二）开展大型街头集中宣传活动。5月12日，由市民政局牵头，组织科技、国土、安监、工促、卫生、水务、公安、教育、商务、林业、矿山、电力、气象、药监等部门和单位，通过发放宣传资料、接受群众咨询、制作宣传展板等形式，在市中心集中开展地质灾害、自然灾害、防震减灾、森林防火、道路交通安全、消防安全、应急管理、传染病预防、安全生产等方面法律法规和相关知识的宣传，进一步增强广大群众的防灾减灾意识。各乡镇（街道）也要结合实际，选择安全场所，组织开展宣传活动，营造防灾减灾的浓厚氛围。
（三）开展防灾减灾知识“四进”活动。由市科技局、安监局和各乡镇（街道）牵头，分别组织开展防灾减灾知识进机关、进企业、进农村、进社区活动，通过印发宣传资料、制作宣传标语、举办知识讲座等形式，广泛宣传相关法律法规和防灾减灾知识。
（四）开展防震减灾科普活动。由市科技局牵头，抓住5月1日新修订的《中华人民共和国防震减灾法》颁布实施的有利时机，认真开展以新《防震减灾法》为重点内容的防震减灾科普宣传活动。
（五）开展校园防灾减灾专题教育活动。由市教育局牵头，科技、公安、卫生等部门配合，在全市各中小学校和幼儿园开展形式多样的防灾减灾专题教育活动，根据不同年龄学生特点，通过主题班会、应急演练、专家讲座、观看专题片等方式，讲授普及防灾减灾知识，全面提高中小学生的安全防范意识和自我保护能力。
（六）开展消防安全教育宣传活动。由市公安局牵头，各有关部门和乡镇（街道）配合，共同搞好消防安全教育宣传活动。要重点加强网吧、歌舞厅等娱乐场所和人员密集场所消防安全教育，开展消防应急演练，提升公众消防安全意识和自救能力。
（七）开展安全警示教育宣传活动。由市安监局牵头，工促、公安等部门配合，结合我市安全事故典型案例，有针对性地开展应急演练和安全警示教育，进一步增强全社会排查治理安全隐患、防范安全事故发生的自觉性和主动性。
（八）开展传染病防治教育宣传活动。由市卫生局牵头，市爱卫办和各医疗机构配合，结合创建省级卫生城和“健康**、幸福人民”行动，重点开展以手足口、甲型（H1N1型）流感等传染病防控知识的宣传，进一步增强广大群众的卫生防病意识，自觉养成良好卫生习惯。
（九）开展自然灾害救助宣传活动。由市民政局牵头，气象、水务等部门配合，组织开展有关自然灾害发生、避险等防灾减灾知识宣传活动，提高广大群众避险自救和互救的基本技能。
（十）开展地质灾害预防宣传活动。由市国土资源局牵头，气象、矿山总公司等单位配合，广泛宣传地质灾害预防和自救知识，提高广大群众防范突发地质灾害和应急自救能力。
（十一）开展道路交通安全警示教育宣传活动。由市公安局牵头，市卫生局等部门配合，组织开展交通安全警示教育活动，通过典型案例和展出相关图片及音像资料，教育广大群众学法守法，自觉维护道路交通安全。
（十二）开展应急管理法律法规宣传活动。由市政府应急办牵头，各有关部门和单位配合，通过编印应急法律法规简明手册、组织专题讨论和应急演练等活动，切实增强公众应急避险意识，提高自助、自救和有效防范应对突发公共事件的能力。
四、具体要求
（一）高度重视，加强领导。为切实加强对全市防灾减灾宣传周活动的领导，市政府成立由主管副市长任组长，各有关部门和单位及各乡镇（街道）负责同志为成员的市防灾减灾宣传周活动领导小组，具体负责防灾减灾宣传周活动的组织、协调和督导工作。各部门、各单位也要高度重视，把开展好防灾减灾宣传周活动作为维护群众利益、保障人民生命安全、促进社会和谐发展的一项重要工作来抓，抓紧成立相应组织，制定活动方案，认真组织实施，确保各项活动顺利开展，取得实效。
（二）精心组织，密切配合。各部门、各单位要严格按照方案要求，抓紧制订和细化本部门、本单位活动方案，进一步明确职责，落实人员、经费和场地，认真抓好各项活动的落实。各牵头单位要切实负起责任，精心组织，积极协调，认真开展好各项宣传活动；其他单位也要主动参与，积极配合，共同抓好各项工作的落实。要创新活动形式，通过组织开展各类丰富多彩、群众喜闻乐见的防灾减灾宣传活动，动员广大群众积极参与，不断增强防灾减灾意识，提高避险自救和互救的基本技能，努力营造全社会共同关心和参与防灾减灾工作的浓厚氛围。各部门、各单位具体活动方案务于5月7日前报市政府办公室社会事业科，联系电话：********，邮箱：**********@。新晨
（三）硬化措施，确保安全。本次防灾减灾宣传周活动，涉及面广，时间集中，参与人员多。各部门、各单位一定要统筹安排，周密组织，制订应急预案，落实应急措施，有序组织实施，坚决避免各类安全事故的发生。各单位活动总结及有关音像资料于5月15日前报市政府办公室社会事业科。
五、全市防灾减灾宣传周活动宣传标语（供参考）
1.防灾减灾，和谐平安
2.全面加强应急管理，依法应对突发事件
3.群策群力防灾减灾，万众一心共创和谐
4.防震减灾，利国利民
5.今天防灾的力度决定明天减灾的程度
6.以人为本，民防为民
7.防灾减灾，公共安全
8.防灾减灾，科学发展
9.严格要求安全在，松松垮垮事故来
10.群策群力科学管理，戒骄戒躁杜绝事故
11.遵章是幸福的保障，违纪是灾祸的开端
12.一人违章，众人遭殃