第一条为规范劳动保障行政执法行为，保障劳动保障部门正确行使行政处罚自由裁量权，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《**省规范行政处罚自由裁量权的规定》，在劳动保障法律、法规、规章规定的行政处罚的行为、种类、幅度的范围内，结合本省劳动保障工作实际，制定本办法。
第二条**省各级劳动保障部门及所属劳动保障监察机构，对企业、个体工商户、民办非企业单位等组织（以下简称劳动保障违法行业），实施劳动保障行政处罚自由裁量的标准和程序，适用本办法。
对职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构劳动保障违法行为，实施劳动保障行政处罚自由裁量的标准和程序，依照本办法执行。
第三条规范和实施劳动保障行政处罚自由裁量行为，应当遵循处罚法定、公正、公开，过罚相当，教育和处罚相结合的原则。
第四条劳动保障行政处罚自由裁量的实施依据：
（一）中华人民共和国行政处罚法；
（二）中华人民共和国劳动法；
（三）中华人民共和国就业促进法；
（四）中华人民共和国合同法；
（五）中华人民共和国工会法；
（六）中华人民共和国民办教育法；
（七）失业保险条例（国务院令258号）；
（八）社会保险费征缴暂行条例（国务院令第259号）；
（九）禁止使用童工规定（国务院令第364号）；
（十）工伤保险条例（国务院令第375号）；
（十一）中华人民共和国民办教育促进法实施条例（国务院
令第399号）；
（十二）劳动保障监察条例（国务院令第423号）；
（十三）**省劳动和社会保障监察条例；
（十四）**省集体合同条例；
（十五）**省失业保险条例；
（十六）**省劳动力市场管理条例；
（十七）外国人在中国就业管理规定（劳部发[**]29号）；
（十八）招用技术工种从业人员规定（劳动保障部令第6号）；
（十九）关于实施<劳动保障监察条例>若干规定（劳动保障部令第25号）；
（二十）就业服务与就业管理规定（劳动保障部令第28号）；
（二十一）其他劳动保障法律法规和规章规定。
第二章自由裁量情形及其适用
第五条用人单位有下列情形之一的，依法不予行政处罚：
（一）劳动保障违法行为情节轻微，且已改正的；
（二）劳动保障违法行为情节轻微，依法可以不予行政处罚的；
（三）劳动保障违法行为超过2年，且在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的；
（四）法律、法规、规章规定应当不予行政处罚的其他情形。
第六条用人单位有下列情形之一的，依法从轻或者减轻行政处罚：
（一）主动消除或者减轻劳动保障违法行为危害后果的；
（二）积极配合劳动保障行政部门或者劳动保障监察机构查处劳动保障违法行为，有立功表现的；
（三）法律、法规、规章规定应当从轻或者减轻行政处罚的其他情形。
第七条用人单位或有关责任人有下列情形之一的，依法从重给予行政处罚：
（一）劳动保障违法行为情节恶劣，造成严重后果的；
（二）拒不执行劳动保障限期整改令，继续实施违法行业的；
（三）我次实施劳动保障违法行业，屡教不改的；
（四）阻止劳动保障监督检查和核实取证人员进入用人单位内（包括劳动现场）进行监督检查和核实取证的；
（五）隐瞒事实真相，出具伪证，或者隐匿、毁灭证据的；
（六）拒绝劳动保障行政部门调查取证或拒绝向劳动保障行政部门提供有关资料的；
（七）法律法规规定应当从重处罚的其他情形。
第三章自由裁量种类、幅度及其适用
第八条具有本办法第六条、第七条规定情形的劳动保障违法行为，劳动保障法律规定可以作出二种或二种以上的行政处罚的，根据情节轻重，分别决定减少或增加处罚的种类。
第九条劳动保障法律对劳动保障违法行为规定有罚款幅度的，对依法应当减轻行政处罚的劳动保障违法行为，应当在最低限（不含最低限）以下决定处罚；对依法应当从轻行政处罚的劳动保障违法行为，应当在最低限以上至罚款幅度三分之一（不含三分之一）以下决定处罚；对依法应当从重行政处罚的劳动保障违法行为，应当在规定的罚款幅度的三分之二以上（不含三分之二）至最高限范围内决定处罚；对不具有本办法第五条、第六条、第七条规定情形的劳动保障违法行为，应当在规定的罚款幅度三分之一至三分之二范围内决定处罚。
第十条劳动保障行政部门对违法事实、性质、情节及社会
危害程度等基本相同或者相似的行政违法行为，所适用的法律依据、处罚种类和幅度应当基本相同。
第四章行使自由裁量的监督和责任追究
第十一条劳动保障行政部门对于重大违法行为决定在自由裁量权范围作出吊销许可证、较大数额罚款等重大自由裁量行政处罚前，应当依法组织听证。
第十二条劳动保障行政部门在自由裁量权范围内作出适用听证程序的行政处罚或者对具有本规定第七条的情形决定从重行政处罚的，应当由本部门负责人集体讨论决定，并在作出决定之日起10个工作日内将处罚决定书和必要的说明材料报同级人民政府法制部门和上一级劳动保障行政部门备案。
第十三条劳动保障行政部门应当建立规范行政处罚自由裁量权的监督制度。劳动保障行政部门负责法制工作的机构承担行使劳动保障行政处罚自由裁量权的监督检查工作。
第十四条劳动保障行政部门规范行政处罚自由裁量权的工作情况，纳入劳动保障行政执法责任制评议考核和劳动保障监察标准化建设工作考核。
第十五条对违法违规裁量、滥用行政处罚自由歇斯底里量权负直接责任的人员，由同级劳动保障行政部门暂扣行政执法证件；情节严重的，报同级政府法制办，吊销行政执法证件，依法追究行政责任。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第五章附则
第十六条法律、法规、规章对劳动保障行政处罚自由裁量行为另有规定的，从其规定。
关键词：其他，行政，处罚，问题
一、问题的提出及意义
《中华人民共和国行政处罚法》[1]（简称《行政处罚法》）第8条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”这就是中国行政处罚的“6+1”（六加一）种类。所谓“6+1”的处罚种类，系指中国有6种处罚种类是直接由《行政处罚法》设定的，即：（1）警告、（2）罚款、（3）没收、（4）责令停产停业、（5）吊扣证照、（6）行政拘留。但这6种处罚以外的种类，应当由法律和行政法规另行设定。在行政法理上，我们将由《行政处罚法》直接设定的6种处罚称作“本行政处罚”，将这6种处罚（即本行政处罚）以外的由法律和行政法规另行设定的行政处罚，称作“其他行政处罚”。
当下的中国，大量的法律和行政法规规定了大量的“其他行政处罚”。[2]“其他行政处罚”的数量自然远大于“本行政处罚”的“存量”。据不完全统计[3]，我国现行的法律和行政法规所规定到的其他行政处罚至少有下列这些形式：批评教育（《中华人民共和国义务教育法》第15条）；通报批评（《中华人民共和国审计法》第41条）；训诫、禁闭（《中华人民共和国看守所条例》第36条）；责令具结悔过（国务院《关于〈中华人民共和国集会游行示威法实施条例〉的批复》第28条）；取消资格或除名（《中华人民共和国职业病防治法》第74条）；撤销奖励、追回奖金（《国家科学技术奖励条例》第21条）；停止或取消抚恤和优待（《军人抚恤优待条例》第40条）；收回（奖励）证书、奖章和奖金（《教学成果奖励条例》第15条）；负全部责任（《道路交通事故处理办法》第19-21条）；规定期限内不得申领有关执照和证书（《中华人民共和国民用航空法》第205条）；降低资质等级（《中华人民共和国建筑法》第66、67、68、69、71、73、74、76条）；暂停其原产地证签发权（《中华人民共和国出口货物原产地规则》第10条）；终身不予注册（《建设工程质量管理条例》第72条）；（主管人员和其他直接责任人员十年内）不得从事药品生产、经营活动（《中华人民共和国药品管理法》第76条）；3年内不得再次参加教师资格考试（《教师资格条例》第20条）；中标无效（《中华人民共和国反不正当竞争法》第27条）；取消批准文件（《城市绿化条例》第29条）；采取补救措施（《城市绿化条例》第26条）；撤销学位（《中华人民共和国学位条例》第17-18条）；撤销登记（《中华人民共和国公司法》第206条）；取缔（《中华人民共和国执业医师法》第39条）；关闭营业场所（国务院办公厅《关于进一步加强互联网上网服务营业场所管理的通知》第二部分）；责令停止建设（《中华人民共和国城市规划法》第40条）；责令停止使用（《中华人民共和国计量法》第26条）；责令停止开垦（《中华人民共和国草原法》第19条）；停止招生或办园（《幼儿园管理条例》第27条）；排除妨碍（《中华人民共和国水法》第44条）；公开更正（《中华人民共和国广告法》第37、39、40条）；责令搬迁、停业、关闭（《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第52条）；责令补种盗伐株数10倍的树木（《中华人民共和国森林法实施条例》第38、39、41条）；缴纳社会抚养费（《中华人民共和国人口与计划生育法》第41条）；征收（超标）排污费（《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第16条）；缴纳土地闲置费和收回土地使用权（《中华人民共和国土地管理法》第37、58、65、78条）；收回海域使用（《中华人民共和国海域使用管理法》第43、46、48条）；征收滞报金（《中华人民共和国海关法》第24条）；交纳滞纳金（《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第10、12条）；罚息（《粮食收购条例》第15条）；停止出售、销毁、撤销出版社登记（《法规汇编编辑出版管理规定》第13条）；加收费用、停止供电（《电力供应与使用条例》第40条）；限期出境、驱逐出境（《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第30条）；六个月以内不受理其出境、入境申请，缩短其停留期限，限期离境，或者遣送出境（《中国公民往来台湾地区管理办法》第35、40条）；劳动教养、强制治疗（《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》）；不批准出国（《国务院关于自费出国留学的暂行规定》第16条）；等等。
以上并未穷尽的大量的由法律和行政法规设定的“其他行政处罚”，是否从行为性质上认定真的全都属于“行政处罚”？答案显然是否定的。我们初初看来，上述被规定为“其他行政处罚”的行为，尽管大多属于“行政处罚”，但显有不少属于“行政强制措施”，或者是“行政审批”，或者是“具体行政行为的撤回”，有的甚至属于“民事行为”……。这就说明：要认定“行政处罚”并非是件易事：“立法者们”在立法时并非全能从行政法理上准确把握住行政处罚的内在特性。对于一种非行政处罚行为，并非只要立法者把它“写入”行政处罚的“栏目”，它就真的成为行政处罚了。即便有人把“颁发奖金”列为“行政处罚”，人们也不会接受这一因背离“奖励是授益性的，处罚是制裁性的”法则而显得如此荒唐的规定。法律只是对存在的一种表达，“法律应该以社会为基础，”[4]而不是相反。
我们需要探测行政处罚的“内质”，从而准确界定“其他行政处罚”的范围，这不仅是鉴于为改变目前立法混乱的考虑，更重要的是取决于它的准确认定与保证法律的准确适用、确定行政诉讼的管辖有关。
我国的《行政处罚法》是集中规范行政处罚行为与程序的基本法，它为行政机关作出行政处罚设置了实体标准与程序标准。如果行政机关作出的行为属于行政处罚，那么行政机关就必须遵循《行政处罚法》所规定的要求，如处罚法定、事先告知、举行听证等；如果进入行政诉讼，人民法院同样将按《行政处罚法》的标准来作合法性审查。这同时意味着，如果行政机关作出的行为不属于行政处罚，而属于其他行为，那么它就受其他法的调整，如行政许可由《行政许可法》调整，行政行为的撤回受《行政程序法》调整。由于我国已有单一的《行政处罚法》，“其他行政处罚”行为的定性直接决定了它受《行政处罚法》调整的合理性。
此外，能否准确认定“其他行政处罚”行为，有时还涉及到能否准确选择诉讼管辖的制度。譬如，对于劳动教养，如果我们认定这一行为属于行政处罚，那么，当行政相对人不服劳动教养而起诉时，就应按照《行政诉讼法》第17条[5]规定，适用“原告就被告”（即原告应当到被告所在地的人民法院去起诉）规则确定诉讼管辖；但如果我们认定劳动教养属于行政强制措施，当行政相对人不服劳动教养而起诉时，那就应当按照《行政诉讼法》第18条[6]规定，适用“选择管辖”规则确定诉讼管辖，即行政相对人既可以在原告所在地人民法院起诉，也可在被告所在地人民法院起诉。
由上可见，如何准确地认定“其他行政处罚”行为，不是一个纯形而上的行政法理问题，它更是一个在行政执法实践中如何适用法律和在行政诉讼司法实践中如何确定诉讼管辖的操作性问题。
二、认定“其他行政处罚”的标准
我们现在急于做的不是事先对第一题所列各种“其他行政处罚”作一筛选，划分出哪些属于行政处罚，哪些不属于行政处罚，而是应当事先确立用以这一筛选的标准。也就是说，我们应当先寻找认定标准，而不是先列出认定结果。因为没有正确的标准就不可能有正确的结果。
如何认定“其他行政处罚”，我们可以采用形式标准或者实质标准。让我们先尝试一下形式标准。如果以形式上的标准来界定“其他行政处罚”，那么，工作就会显得非常简单，只要按照以下标准操作问题就迎刃而解：
第一，将法律和行政法规所规定的“其他行政处罚”在形式上与《行政处罚法》第8条规定的6种处罚种类（即警告、罚款、没收、责令停产停业、吊扣证照、行政拘留）就相同性进行比较。如果相同，那就不属于“其他”行政处罚，而属于“本”行政处罚了。只有不同，才有可能属于“其他行政处罚”。这一点我们在统计时早就注意到了，本文第一题所列的“其他行政处罚”都在形式上与“原”6种行政处罚有别，属于“原”6种行政处罚以外的“其他”行为。
第二，法律和行政法规是否明示该类行为属于“行政处罚”，或者至少列入“罚则”或“法律责任”的栏目内？如《法规汇编编辑出版管理规定》[7]第13条规定：“违反本规定，擅自出版法规汇编的，根据不同情况出版行政管理部门或者工商行政管理部门依照职权划分可以给予当事人下列行政处罚：……（二）停止出售；（三）没收或者销毁……（七）撤销出版社登记……。”由于该行政法规明文列出“停止出售”、“销毁”和“撤销出版社登记”属于“行政处罚”，那么，这些行为当然属于“其他行政处罚”的了。再如，《国家科学技术奖励条例》[8]第21条规定：“剽窃、侵夺他人的发现、发明或者其他科学技术成果的，或者以其他不正当手段骗取国家科学技术奖的，由国务院科学技术行政部门报国务院批准后撤销奖励，追回奖金。”本文虽对“撤销奖励”、“追回奖金”是否属于“行政处罚”没有直接“表态”，但由于该条文是置于“第四章罚则”之下，因而也应当属于“其他行政处罚”之列。
然而问题并非如此简单。本文第一题所列的几十种“其他行政处罚”，大都既没有被所规定的法规直接表明“行政处罚”的性质，也没有列于“罚则”或“法律责任”栏目之下[9]，我们难道就能因此将它们全部置于“其他行政处罚”范围之外？另一方面，难道只要“立法者”表明某一行为属于行政处罚，或者列于“罚则”或“法律责任”章目之下，就能不加区分地将它们确定为“其他行政处罚”，不论这一行为是否具有“行政处罚”的“本性”？这种逻辑只有在一种前提下是成立的，那就是我们不得不假设：对上述“其他行政处罚”作出规定的“立法者”全是“天使”。
这种“困境”迫使我们转向探索认定“其他行政处罚”的“实质标准”。这种“实质性”的思维与形式上的考察明显不同，它并不在乎法律是怎么规定的，而在乎注重每一类行为的本质属性是否符合“行政处罚”的“特性”。只有符合“行政处罚”特性的行为才能被认定为“行政处罚”；它会同时要求“立法者”在规定“其他行政处罚”时把真正的“行政处罚”规定进去，而避免将本来就不具有“处罚性”的行为误作“行政处罚”而纳入“其他行政处罚”之中。
那么，（其他）行政处罚[10]的真正“特性”是什么呢？是哪些“特性”得以将行政处罚与非行政处罚行为相区别呢？
在英美法系国家，本文所涉的“行政处罚”被称作“行政制裁”（AdministrativeSanction）。这种制裁制度系指国家机关对违反行政法上义务的行为人所给予的惩罚，其制裁主体可以是行政机关，也可以是司法机关，而且以后者为主。[11]它们没有单一的“行政制裁法”，因而缺少理论上的定义。[12]我们难得可以在美国1946年的《联邦行政程序法》[13]上找到一个直接的定义。该法第551条[14]第（十）规定：“‘制裁’包括下列行政机关行为的全部或一部分：1.禁止、强制、限制、或者其他影响个人自由的措施；2.不予救济；3.给予处罚或罚金；4.销毁、禁用、没收或者扣押财产；5.确定应给付的损害赔偿、归还、恢复原状、补偿、成本费、收费或酬金的数额；6.许可证的吊销、停止或附加条件；7.采取其他强制性或限制性措施。”[15]但读完这一定义马上令人失望，因为在美国不存在我们行政法意义上的“行政处罚”与“行政强制措施”之分，这就导致他们将所有对行政相对人不利的措施都被定义为“行政制裁”。英国也是如此。[16]在大陆法系国家，“行政处罚”被称作“行政罚”（德：Verwaltungsstrafe）。它们以单一的“行政罚法”为基础[17]，大多把“行政罚”定义为：“对于违反行政法上之义务者，依据一般统治权，制裁其行为所科之处罚的总称。”[18]但这种定义同样使我们失望，因为它除了表明“行政罚”是一种行政性的“制裁行为”外，没有就“行政处罚”的“特性”为我们提供更多的信息。
中国台湾学者将“行政罚”区分为广义与狭义。就广义而言，行政罚“大致包括行政刑罚、行政程序罚、惩诫罚及执行罚（行政强制执行）。”[19]而狭义上的“行政罚”，“系以秩序罚（Ordnungsstrafe）为主要内容，故又称为行政秩序罚。行政秩序罚可以说是行政机关基于维持行政秩序之目的，对于过去违反行政义务者，所施以刑罚以外之处罚，资为制裁。”[20]这一定义揭示了“行政罚”的几个特性：1.行政罚由行政机关实施；2.行政罚是对违反行政义务者的一种制裁；3.行政罚是刑罚以外的处罚。[21]
中国大陆有关“行政处罚”的理论，随着《行政处罚法》的制定与实施而日趋成熟。现行大多行政法教科书和其他著作认为：所谓行政处罚，系指依法拥有行政处罚权的行政机关，对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的公民、法人或者其他组织所实施的行政制裁。[22]这种认识虽已提示了行政处罚行为的主要特征，但不是全部特征。如果我们只是依赖“定义”中几个共认的特征，那么我们依旧无法避免及解决在划清“行政处罚”与“非行政处罚”之间界线时所遇到的困难。作者以为，以下几个方面应当构成行政处罚的主要“特性”：
第一，行政性。行政处罚是一种行政行为，而不是民事行为或者其他国家行为。它由行政机关基于行政关系而作出，体现了国家行政权的运行。
第二，具体性。行政处罚是一种具体行政行为，它是行政机关针对特定的相对人就特定的事项所作出的行政处理。因此，具有制裁性的抽象规则不属于行政处罚。
第三，外部性。行政处罚是一种外部行政行为，是行政机关代表国家对社会所作的监控，体现了国家对社会的管理，而不是国家的自身管理。因此，上级行政机关对下级行政机关、行政机关对其工作人员的通报批评及其他制裁性的处理，都不属《行政处罚法》意义上的行政处罚。
第四，最终性。最终行为是与中间行为相对应的一对范畴。所谓中间行为，系指这种行为仅构成对某事处理过程中的一个环节，并未对某事作出最终处理。它是为其他行为服务的一种临时性的行为，如扣押便是一例。而最终行为系指对某事的最终处理完毕，有了最终的处理结论，如吊销证照。行政处罚是一种最终行为，而不是中间行为。
第五，制裁性。行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序的行为人的行政制裁。制裁是对违法行为的制裁，因而必须以违法行为的存在为前提。制裁的目的，是通过强制违法者为其违法行为付出对应的、对其不利的代价，以使吸取教训，杜绝下次再犯。在行政处罚的所有特性中，“制裁性”是行政处罚最本质的特性。难怪不少学者在“行政处罚”与“行政制裁”之间划上等号。
第六，一次性。行政处罚是行政机关对于相对人的某一违反行政管理秩序行为所作的一次性处理。如果，行政机关对于相对人的某一违法行为可以反复地、持续地实施下去，那它就不是行政处罚，而有可能构成“行政执行罚”。
三、“其他行政处罚”的“周边关系”
现在也许已经到了我们可以借助上述行政处罚的六个“特性”分辨“其他行政处罚”的时候了！但是，“分辨”的方法不应企及直接回答“什么属于其他行政处罚”，而应当事先回答“什么不属于其他行政处罚”，特别是甄别那些看似其他行政处罚其实不属其他行政处罚的“周边”行为。为此，我们必须划清下列几条界线：[23]
（一）其他行政处罚与行政强制措施
行政强制措施系指国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。这种行为在形式上与行政处罚很接近，特别是某些行为形态既可作为行政处罚的形式，也可作为行政强制措施的形式出现。如行政机关根据《中华人民共和国道路交通管理条例》[24]第74条[25]规定对当事人吊扣驾驶证的，属于行政处罚；但依据该法第87条[26]规定对当事人暂扣驾驶证的，则属于行政强制措施了。其他行政处罚与行政强制措施的主要区别在于：
第一，行政处罚是一种制裁性行为，而行政强制措施是一种保障性行为。前者是对违反行政管理秩序者的惩罚，因而必然以相对人的违法为前提；但后者则是为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，或为保障事后的处理行为能顺利作出。对随地吐啖者的“罚款”属于处罚，因为它是对违法者（随地吐啖者）的制裁；对可疑车辆的“扣押”属于强制措施，因为它是为了保障事后对可疑事件的查处。
第二，行政处罚是一种最终处理的行为，而行政强制措施是临时性的程序行为。如“没收”属于处罚，它的作出意味着对该事件的最终处理完毕；而“冻结”属于强制措施，因为它是一种中间性的程序行为，是为保障处理决定的作出或执行而临时采取的保障手段。
根据这一界线，我们就会发现，在本文第一题所初列的“其他行政处罚”形式中，有些则不属于“其他行政处罚”，而是“行政强制措施”。如，《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》[27]第四条第（四）款规定：“对卖淫、嫖娼的，一律强制进行性病检查。对患有性病的，进行强制治疗。”这里的“性病检查”和“强制治疗”就属于行政强制措施，不属于行政处罚。因为它的直接目的不是对卖淫、嫖娼者的惩罚，而是对性病患者的预防与治疗。
（二）其他行政处罚与行政执行罚
行政执行罚系指因当事人拒不履行已经生效的行政处理决定（包括行政处罚决定），行政机关依法对其实施另一个处罚，以迫使当事人自觉履行，直到达到前一处理决定被履行时为止。行政执行罚与行政处罚都具有惩罚性，这使它们非常接近。但只要掌握下列界线，它们之间也并非不易区别：
第一，从目的上说，行政处罚是旨在直接制裁一种违法，而行政执行罚是为了迫使当事人履行前一个处理决定而实施的保障性措施。
第二，从行为持续性上看，行政处罚是一次性的，而行政执行罚是持续性的。对于后者，在当事人不履行前一决定之前，行政机关可持续地处罚下去，直到当事人履行为止。
第三从行为性质上说，行政处罚属于“基础行为”，行政执行罚则属于“执行行为”，两种行为所处的行为范围领域是不同的。[28]
第四，从被规制的法律上看，行政处罚受《行政处罚法》的调整，而行政执行罚则受将要制定的《行政强制法》的调整。这是说，它们两者所适用的法律是不同的。
《行政处罚法》第51条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款……。”对照以上标准，我们不难得出结论。在《行政处罚法》的这个条文中，前后出现了两个“罚款”，这两个“罚款”的性质是不同的：前一个“罚款”（即“到期不缴纳罚款的”，这里出现的“罚款”），属于行政处罚；后一个“罚款”（即“百分之三加处罚款”，这里出现的“罚款”），则属于行政执行罚。
由此可以分析，本文第一题所列“征收滞报金”（《中华人民共和国海关法》第24条）、“交纳滞纳金”（《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第10条）等，从本质上说，也是属于行政执行罚，因为它们都是当事人因不履行前一行政法上义务而引起的后果。
（三）其他行政处罚与责令纠正违法（含责令停止违法，下同）
当发现当事人有违法情景时，行政机关在对他依法实施行政处罚时，同时有权利也有责任责令当事人纠正违法，这是《行政处罚法》第23条[29]所明文要求的。但是，实施行政处罚与责令纠正违法完全是两类不同的行为，我们不该将后者误作行政处罚。它们之间的主要区别在于：
第一，行政处罚是对违法行为人的一种制裁，而责令纠正违法是对违法状态的一种处理。两者的功能不同，不能互相替代。如果说对随地灶啖者罚款是一种行政处罚的话，那么责令吐啖者把所吐的啖擦干净便是责令纠正违法。
第二，行政处罚是对违法行为人的一种惩罚，而责令纠正违法是对违法现状的一种修复。责令纠正违法意味着将违法的现状直接修复为合法的状态，因而它有恢复原状的功能；正因为责令纠正违法具有恢复原状之功能，所以当事人所需的付出仅与恢复原状的成本相等。而行政处罚不同，它不是直接对违法状态的修复，而是对违法行为人进行制裁，以迫使其吸取教训，保证以后不再违法。为了达到这一目的，处罚具有惩罚性，当事人必须为其违法行为付出比修复行为更多的“代价”。从这种意义上说，纠正违法作为一种“修复”是等价的，而处罚作为一种“惩罚”是不可能等价的。
我们在执行《条例》时应注意以下几点：
一、《条例》未作出规定的，而《处罚法》《复议法》作出了规定，应适用《处罚法》《复议法》的规定。
1、地域管辖问题。《条例》对违法行为的地域管辖未作规定，公安机关往往对发生在本行政辖区以外的违反治安管理行为实施处罚，而《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”那么，对违反治安管理的行为也应由违法行为发生地的公安机关查处，不得超出本行政辖区办理治安案件。
2、告知程序和听证程序问题。《条例》对此也未作规定，而《处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。……”第四十一条又规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”公安机关在实施治安处罚前应当依照《处罚法》的规定告知当事人违法事实、处罚依据和理由以及其依法享有的陈述权、申辩权。依照《条例》第三十条、第三十一条、第三十二条作出较大数额罚款（个人2000元以上）处罚前还应告知当事人有要求公安机关举行听证的权利。
二、《处罚法》有关条款先作出一般规定，又明确“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”者，尽管《条例》的规定与《处罚法》的一般规定不一致，仍适用《条例》的规定。
1、对违法行为的追究时效。《处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。……”而《条例》第十八条规定：“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚。……”对违反治安管理的行为，尽管公安机关发现时未超过二年，但超过六个月的，也不应予以处罚。
2、处罚主体。《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《条例》第三十三条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。”《条例》以法律的形式授权公安派出所可以自己的名义作出五十元以下罚款、警告的处罚，公安派出所也是公安行政处罚的主体。其他不直接属于县级人民政府工作部门但相当于县一级的公安机关也是公安行政处罚的主体。
三、《处罚法》《复议法》有关条款作出一般规定，未“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”，《条例》的规定与《处罚法》《复议法》的一般规定不一致者，应遵守《处罚法》《复议法》的规定。
1、简易程序的适用。《处罚法》第三十三条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。……”没有“法律、行政法规另有规定的除外”的“但书”。《条例》第三十四条第一款却规定：“对违反治安管理的人处警告或者五十元以下罚款的，或者罚款数额超过五十元，被处罚人没有异议的，可以由公安人员当场处罚。”公安部于1989年3月18日、1992年9月9日、1993年3月25日先后以《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的补充通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的批复》，对可予以当场处罚的违反治安管理行为的种类进行了规定，并且将罚款处罚的数额限定在二百元以内。《条例》及公安部的三个通知（批复）与《处罚法》是抵触的，所以，我们应当遵守《处罚法》的规定，当场处罚罚款的数额不得超过五十元。
2、对罚款处罚的执行。《处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”而《条例》第三十六条第一款规定：“受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。”《条例》赋予了公安机关对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留的强制执行权。《处罚法》对此无特别规定。《处罚法》对加处罚款作了刚性规定，即“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”；《条例》则是弹性规定，即“按日增加罚款一元至五元”。公安部《关于执行〈中华人民共和国治安管理处罚条例〉若干问题的解释》第十六条又规定：“拘留后仍拒绝缴纳罚款，可以通知其所在单位从本人工资中扣除或扣押财物折抵。”这一规定与《处罚法》第五十一条第二项的规定的含义也是不同的。《处罚法》规定的“扣押财物”是指行政机关在查处违法行为时依法扣押的财物，而公安部的解释中的“扣押财物”是指执行处罚时扣押财物。《条例》和公安部的解释赋予了公安机关对罚款的强制执行权，而《处罚法》只是规定了行政机关“申请人民法院强制执行”的权利，那么，公安机关就不再有权对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留，不再有权扣押当事人的财物折抵罚款，对当事人加处罚款也只能是每日加处罚款数额的百分之三。
3、当事人申请行政复议的期限和复议机关作出复议决定的期限。《复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”而《条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。”显然，《复议法》是从充分保护当事人权益和限制行政机关权利的立场出发，给当事人充分的时间行使自己的权利，敦促行政机关依法行政，提高工作效率。公安机关应当告知当事人不服治安处罚申请复议（申诉）的期限是六十日，而不再是五日；复议机关作出复议决定（申诉裁决）的期限仍然是五日。
4、当事人对复议机关的选择。《复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”而《条例》第三十九条规定被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人“向上一级公安机关提出申诉”。《复议法》给予当事人双向选择复议机关的权利，《条例》规定的是单向选择。按照《复议法》的规定，当事人对作为县级人民政府工作部门的公安机关作出的治安处罚不服的，应当可以向该县级人民政府申请复议。对不属于县级人民政府工作部门的公安机关依法作出的治安处罚不服的，公安部作出解释向上一级公安机关申请复议。
公安部对待《条例》与《处罚法》、《复议法》关系的态度
《处罚法》、《复议法》实施以来，如何处理其与《条例》的关系问题，公安部没有作出专门的规定。从公安部的几个规范性文件可以看出其所采用的原则。
公安部在《关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的通知》（公通字[1996]62号）中规定：“对个人处以二千元以上罚款的……，在做出处罚决定前，应当告知当事人又要求听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证。”在《关于公安机关贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉若干问题的意见》（公通字[1999]72号）第13条规定：“公安机关作出行政行为所依据的法律中规定的行政复议申请的期限少于六十日，公民、法人或者其他组织在六十日内提出行政复议申请的，履行复议职责的公安机关应当受理。”第14条规定：“履行行政复议职责的公安机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；现行法律规定的行政复议期限少于六十日的，从其规定。”《交通违章处理程序规定》中也规定了对当事人予以处罚的，应当告知其交通违章行为的事实、处罚的理由和依据以及其依法享有的陈述权、申辩权、要求举行听证权。以此可以看出公安部采用了后法（《处罚法》《复议法》）优于前法（《条例》）的原则。
公安部在《关于对因拒绝交纳罚款而被裁决拘留不服能否申请行政复议的批复》（公复字[2000]5号）中批复：“《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十六条第一款规定：‘受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。’本款规定的拘留，是一种限制人身自由的执行罚，属于具体行政行为，被裁决拘留的人对拘留决定不服的，可以依法申请行政复议。”如果公安部认为依照《处罚法》的规定，对拒绝缴纳罚款的予以拘留于法无据，必然要在批复中先强调对拒绝缴纳罚款的不能拘留，然后批复如果对其拘留，当事人依法可以申请行政复议。《交通违章处理程序规定》第二十五条规定：“当事人不履行罚款处罚决定，拒绝缴纳罚款的，除依照本规定执行外，还可以依据治安管理处罚条例的规定，对当事人处以行政拘留或者依法申请人民法院强制执行。”以此可以看出公安部又采取了特别法（《条例》）优于普通法（《处罚法》）的原则。
以上可以看出公安部在对待《处罚法》、《复议法》与《条例》的关系问题上，不是采取同一个原则，一会儿是后法优于前法的原则，一会儿是特别法优于普通法的原则。
公安执法中的不适应点
公安机关在执行《条例》中，依法适用《处罚法》和《复议法》，在查处违反治安管理的行为时，切实保障当事人依法享有的权利。由于各种因素的影响，在执行《条例》和《处罚法》、《复议法》中，有着不适应之处。
一是随着经济的发展，以较小数额罚款已不足于达到处罚、教育违法者的效果。将当场处罚罚款、派出所依法裁决罚款的数额限定于五十元以下，将大量的数额不是较大但又超过五十元罚款的处罚权以普通程序由县级公安机关裁决，造成执法成本的大幅度增长。二是履行完告知程序，然后作出处罚裁决，造成处罚时间的拖延，违反治安管理人也借机逃避他处，拒绝接受处罚，从而加大了民警工作量和办案经费。三是公安机关没有对罚款的强制执行权，对于数额小的罚款申请法院执行，费时费钱，得不偿失。为收缴罚款，往往做法违反规定。四是对行政拘留的暂缓执行和复议申请期限的超长规定，使行政处罚不能及时发挥处罚少数、教育多数、制止违法、平息事态的作用。