【关键词】征信业发展征信管理条例监管信息共享人才培养
一、加快征信业发展的重大意义
社会信用体系是社会主义市场经济的基础。建设社会信用体系,是完善我国社会主义市场经济体制的客观需要,规范市场经济秩序的治本之策。加快征信业发展能打击失信行为,防范和化解金融风险,促进金融稳定和发展,维护正常的社会经济秩序,保护群众权益;加快征信业发展,有利于加强银行信贷监管,培育新的信用文化,维护经济健康持续稳定发展。
二、我国征信业发展的现状及存在的主要问题
我国征信业从20世纪80年代起步,主要从事信用报告、信用评分、信用评级、信用担保等征信业务。征信机构和征信业务不断扩大,征信市场已经初具规模,但征信业在发展中也遇到很多问题,如社会信用制度供给不足、信用立法处于短缺、信用机构竞争无序等,信用法律法规的缺失也制约了我国征信市场的发育和社会信用体系建设的正常发展。目前征信业发展中存在的主要问题有以下几个方面。
第一,征信法律制度落后于征信业的发展,征信体系建设与法律制度不成体系。加强和完善社会信用体系建设,必须有完备的信用法律体系作保证。对信用机构的设置、信用管理体制的模式、信用行为当事人双方的权利与义务、征信业务的监管、公开信息的共享、信用产品有效需求的培育,对政府、中央银行、金融监管机构、商业银行以及其他社会主体在信用体系建设中的地位、权利与义务以及失信行为的法律责任等都没有相应的法律,需要立法做出明确的规定。例如保护个人隐私和商业秘密。尽管在《民法通则》、《合同法》和《反不正当竞争法》中规定了诚信守法的法律原则,在《刑法》中规定了对诈骗等犯罪行为的处罚,但都缺少与信用制度直接相关的立法。征信业涉及众多敏感信息,由于法律的缺失,当征信机构处理时,无法可依,制约了征信业的发展。
第二,对征信业缺乏有效监管。现有征信企业无完备的法律法规和行业规范约束。市场竞争无序、征信服务不规范,评级机构数量多规模小,竞争激烈。为使效益最大化导致短期利益行为,以价定级,以价评分,影响征信业的公信,造成不良的社会影响,无强有力的监管手段和惩罚方法。
第三,征信市场信息不能共享。在征信活动中,征信机构作为独立第三方,采集、整理和分析企业以及个人信用信息,并为信用交易的开展提供信用报告等信息服务,其中,信息采集是首要环节。在我国,信用信息分散在各个部门、行业和机构,各个行业间壁垒森严,信息采集成为征信机构的困难问题,征信体系建设的核心和基础就是要实现信用信息充分共享。然而,随着我国征信体系建设的不断推进,信用信息共享所面临的困难问题亟待改善。
第四,征信产品市场需求不足。目前征信产品市场需求方主要企业发债需要评估以及金融系统信贷需求,产品需求单一,缺少外部推力。
第五,征信机构的竞争力和影响力有待进一步提高。虽然目前征信机构数量众多,但普遍规模较小,发展不平衡,公司治理结构不尽合理。征信机构在内部管理和人才培养方面,也存在一定的不足,征信机构的发展需要人才的支持,而专业人才缺乏,投入不足,管理滞后,使征信机构没有国际竞争力。
三、加强社会信用体系建设,完善征信业发展
我国征信业规模和业务不断扩大,但征信业的发展,不能满足市场经济发展的需要,也显现出迫切要求政府加强对征信业的引导、扶持和管理,以规范和完善征信行业发展。
第一,借鉴国外的模式,建立适合我国现阶段发展特点的征信服务机构。国外有三种模式:一是德国、法国等欧洲国家采取以中央银行建立的中央信贷登记为主体的企业征信制度。由政府出资,建立全国数据库,主要以服务金融系统、企业征信管理机构是非赢利性为目的,直接隶属于央行。征信企业登记的内容包括企业信贷信息登记和个人信贷信息登记等。二是美国以市场化的商业运行形式为主体的企业征信制度。市场化方式运作,以赢利为目的。征信行业完全是私有,还存在大量的民间信用管理机构,主要在于联系本行业的征信企业,为这些征信企业提供交流的机会和场所,替本行业争取利益。三是以日本为代表,是银行协会建立的会员制征信机构与商业性征信机构共同组成的企业征信制度。日本银行协会建立了非赢利的银行会员制机构――日本个人信用信息中心,负责对消费者个人或企业进行征信。该中心在收集信息时要付费,在提供信息服务时也要收费,以保持中心的发展但不以赢利为目的,会员银行可以共享其中的信息。与之并存发展的还有一些社会化的商业征信企业。发达国家的征信业发展和存在形式都有其历史背景,美国经济高度市场化,各种法律法规健全,每个人从出生就有其社会保险号伴随一生,各种机会都会拒接无信用的人。德国等欧洲国家是以制度管理人,对没有信用的人惩罚严厉,一般不会用失去信用做代价,国民信用意识比较强。我国国情决定我们不能照搬任何一种模式,只能建立适合我国目前市场经济环境下的征信模式。
国务院法制办2009年10月13日出台的《征信管理条例(征求意见稿)》中规定中国征信中心是由国务院征信业监督管理部门设立的征信机构,负责全国统一信用信息基础数据库的建设、运行和管理。中国征信中心是独立的法人,依法对外提供有偿服务,不以赢利为目的。设立征信机构实行特许经营,对注册资本设最低限额限制,实缴注册资本不少于五百万元人民币,征信机构从事信用报告业务的,实缴注册资本不少于五千万元人民币。条例中也明确了公布后实施行业整改时限,这与行业现状有一定的差距,一般都规律小,对现有征信服务机构也是考验,若按条例实施前期准备没有做好,征信服务市场可能出现断层。
《条例》中有注册资本金限制,但出资人身份不被限制。中国征信中心作为征信监管部门设立的征信机构,对外提高有偿服务,不以赢利为目的,信息资源无偿获取,没有竞争,不利于充分调动其积极性,不利于为信息需求者提供及时高效的服务。
征信产品定义为公共产品属于政府服务的范围,征信机构应有政府出资,为社会提供咨询服务定义为商品;它应是一种特殊商品,对于提供征信产品的机构应该有严格限制,特别是对于当前我国信用体系法律法规不完善的情况下,信用信息源大多在政府机关金融机构以及企业事业单位,征信服务机构作为中介采集信息没有任何公信力做支撑,只能凭各自的关系去获取,不利于公平竞争。《条例》中对设立征信机构注册资本设定限额、特许经营等要求是基础,前期政府应参入指导、扶持其发展,待征信市场法制法规健全,征信业框架已经形成,企业能健康可持续发展,再推入市场商业运作。
第二,信用体系健康发展,立法必须先行。这次全球金融危机的爆发,美国这样发达国家在征信业监管方面也暴露出了很多独立性不足、内控制度不严、市场垄断、权力滥用等问题,更加凸显了征信业在维护金融稳定,促进国民经济稳定发展起着至关重要的作用。对于我国征信行业而言,加快立法进程、加强对征信业的有效管理已成为确保征信业和市场经济又好又快发展的必然要求。《征信管理条例(征求意见稿)》的制定是我国信用行业发展的里程碑,填补了我国信用管理法律法规的空白,对我国征信业的发展和社会信用体系制度的建立起着重要的作用。但对政府、企业信息的披露,提高信息透明度、实现信息共享、保护企业的商业秘密和个人隐私不受侵害等都需要法律法规完善,加强我国征信法制建设依然任重道远。
第三,提高征信市场监管的力度和效率,征信业运营和监管分离。《征信管理条例(征求意见稿)》明确了中国人民银行是国务院征信业监督管理部门,负责对征信机构及其业务活动实施监督管理。防止征信市场失灵要求政府干预,但政府干预过度反而又会使征信市场发展受限制。对征信市场的监管主要是防范金融风险、净化金融和社会信用环境。为了提高监管的力度和效率,对征信业的运营和监管应实行分开管理,对征信市场的监管应重点把好四道关口:对征信机构准入和退出审批关;对征信机构高管人员审定关;对征信机构违规惩戒关;对征信机构业务风险检查关。
第四,共享征信信息产品数据,以免浪费资源。建设征信体系,首要任务就是要实现信用信息的充分共享,只有这样,征信机构才能够采集到各类信用信息,并提供高效服务,从而推动信用交易的顺利进行。法律法规应明确地方政府、行政单位、行业组织在社会信用体系建设中的作用,以及进行信用信息整合和共享的空间,在保护商业秘密和个人隐私的基础上,征信系统之间、征信系统与其他信息系统之间的信息互联互通,同时降低信息采集成本,共同促进社会信用体系建设。
第五,政府引导信用市场需求,征信服务机构不断创新。征信业作为信用服务中介行业赖以生存的基础就是市场对信用产品有需求,目前我国对使用信用产品的领域还很少。前期市场发展不完善,政府应该给予指导和扶持,可以考虑在项目审批、特殊人才聘用、资质认证等工作中,推广使用专业征信机构出具的信用产品,扩大对信用产品的市场需求,征信机构不断创新满足市场对信用产品的多种需求。
第六,以征信为契机,多渠道培养信用管理专业人才,调动全社会力量,构建和谐守信社会。一个行业要发展,人才培训是基础。信用管理是跨财务管理、市场营销、企业管理等学科的一门应用型交叉学科。随着市场经济的发展和社会信用管理制度的建立和完善,信用管理人员也是征信行业急需和企业经营管理不可或缺的人才。信用管理师已被劳动和社会保障部列为新职业之一,适当放宽报名条件,但考试过关严格要求,实行“宽进严出”,普及全民信用知识,培养全民信用观念。
随着经济的快速发展,完善征信业的法律法规已迫在眉睫。征信业的健康发展需要国家法律和政府监督的作用有机结合,保护守信者,惩罚失信者,规范市场秩序、净化市场环境需要完善的法律法规以及政府各部门、监管单位、征信业的共同努力,在全社会范围里形成诚实守信的风气,构建和谐文明的社会。
【参考文献】
一、我国征信市场监管的现状
目前，我国比较健全的征信系统是银行信贷征信系统，其监管单位是中国人民银行，主要职责包括：一是积极配合有关部门推动了酝酿十年的《征信业管理条例》正式出炉，使征信工作有法可依，有章可循。二是制定《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》，保障个人信用信息的安全和合法使用，防范和降低商业银行信用风险。三是落实《物权法》赋予人民银行征信中心承担应收账款质押登记的职责，制定《应收账款质押登记办法》。四是制定了《关于在银行间债券市场发行债券信用评级有关事项的公告》、《关于加强银行问债券市场信用评级作业管理的通知》、《信用评级指导意见》、《信贷市场和银行问债券市场信用评级规范》等一系列公告和规范性文件，规范银行间债券市场和信贷市场信用评级活动。
2006年全国统一的企业和个人信贷信用信息基础数据库正式建成，并实现全国联网运行；该数据库已经与所有商业银行、政策性银行、农村信用合作社及其他金融机构连接，同时还与公安部的人口数据库联网，实现了个人身份信息真实性在线核查。截至2012年底，企业和个人征信系统接入机构分别达到639家和617家，为1800多万户企业和其他组织及8亿多自然人建立了信用档案。企业和个人征信系统提供的信用报告，正逐渐成为以信贷信息为核心，全面反映企业和个人借债还钱、遵守合同及遵纪守法状况的“经济身份证”。
除了银行信贷征信系统外，我国从事信用登记、信用评级、信用咨询、信用调查、信用评分业务的社会征信机构有200家左右。从规模上看，尽管有大公国际、中诚信、联合信用等注册资本上千万元，从业人员200多人的较大社会征信机构，但大多数社会征信机构目前从业人员不过数十人，人员素质良莠不齐，对信用评级技术的研究还不成熟，有关信用评级的研究文献较少，信用评级专业人才供给有限，加之征信数据不完备等客观困难，使得征信公司的评级工作开展较为缓慢。这些问题很大部分源于对征信业发展缺乏统一规划和监管，主要表现为：
1.社会法律法规建设滞后。目前我国的法制建设逐步走向成熟，各种法律法规随着社会发展和经济建设需要应运而生，但征信立法工作仍然相当滞后，尽管在《民法通则》、《合同法》和《反不正当竞争法》中规定了诚信守法的法律原则，在《刑法》规定了诈骗等犯罪行为的处罚，但缺少与信用制度直接相关的立法。不仅如此，在政府开放必要的企业和个人资信信息和数据方面，界定政府信息数据的开放与保护国家秘密的关系、企业信用数据的开放与保护商业秘密的关系、个人信用数据的开放与保护个人隐私的关系方面等也没有明确的法律制度和规定，征信数据的收集和应用十分困难。对于现有的信用中介、评级公司等征信企业尚无完备的法律和行业规范约束，对其经营行为，也还没有促使其发展的制度框架，使征信市场的监管一直处于法律指导不够或者法律指导严重缺乏的工作状态，监管的约束力大大减弱。
2.征信监管主体各自为政。这里的主体是指由谁来对征信体系进行监管。目前我国对征信体系的监管至少有六个部门主体，包括人民银行、发改委、工商局、税务局、证监会等。以资信评级机构为例，目前资信评级机构在从事不同业务时，归口管理部门也不尽相同，如国家发改委负责企业债券发行的评级管理工作；中国人民银行负责银行间债券市场和信贷市场的信用评级管理工作；证监会负责上市公司可转换债券的信用评级管理工作？这些部门的监管的依据不同，管理要求不一，给评级机构增加了不必要的管理成本。同时，由于在责任追究方面并没有统一负责的监管机构，被征信人的权益也往往难以得到保障。
3.行政监管措施不到位。行政监管的主要内容，一是市场准入。按照十六届三中全会提出的“特许经营，商业运作”的原则，征信机构必须达到一定标准，具备一定资质。二是征信业务规范。监管机构必须对征信机构执行征信法规情况和规范运营情况等进行有效监管。目前我国对征信机构进行监管的部门尽管很多，然而，监管的措施相对有限，行政监管的主要内容无法实现。比如，在征信业务规范的监管方面，我国还没有出台征信机构的从业人员执业资格、执业技术准则、行业标准等方面的规范性管理规定。资信评级机构的从业人员执业资格、执业技术准则等方面至今没有出台任何规范性的管理规定。由此可见，由于我国对征信业进行行政监管的法律规范依据不足，各监管部门对该行业的行政监管也相对较弱。
4.征信监管客体界定不清。从理论上说征信监管客体可以分为三个方面：征信机构、征信业务和征信市场，其中征信机构应是征信监管的重点。我国目前并还没有明确规定，什么样的社会中介机构可以从事征信业务以及征信业务的市场准入条件和准入机制。就目前情况看，从事征信业务的机构大致有：其一，政府行政部门直接从事信息的收集、归类和查询服务，如人民银行建立的银行信贷登记咨询系统；其二，由政府主管部门派生或隶属的“三产”类中介机构，其征信业务直接依赖于政府主管部门的行业指令；其三，其他类咨询公司和中介机构兼营的征信业务，如会计师事务所、证券投资咨询公司等；其四，独立的专业从事征信业务的社会中介机构，如资信评估公司等。从严格意义上说，征信监管的客体应当是第四类的社会中介机构。然而在我国，从事征信业务的不仅仅是这类中介机构，对这类中介结构的监管尚还不能覆盖全部征信市场。
5.征信行业垄断现象严重。在基层其突出表现在资产评估行业。资产评估收费是按照资产评估价值的一定比例收费，相对与担保行业来说属于利润丰厚的行业，在众多有资质开展该项业务的机构中形成了激烈的竞争。诸多行政事业机构，利用自己手中的权力加大对市场的割据，形成较为严重的不公平竞争。目前有资质对各类资产进行评估的行政事业单位有土地、房产、工商、物价、车管等，他们利用自己的行业优势对行业内的资产评估形成垄断，而具有同样资质的咨询公司、会计事务所等社会评估机构由于评估结果尚还不能得到相关部门承认，业务很难开展，行业垄断带来的竞争行为很不规范。在监管主体各自为政的情况下，征信市场监管也很难达到公正合理的要求。
6.征信行业缺乏自律机制。征信机构的行业自律至关重要，作为独立第三方的征信机构长远存在与发展的基础是征信机构的公信力。从国际社会看，各征信国家均成立了行业协会，如美国的信用管理协会和信用报告协会等，这些行业协会在整个国家信用体系的建设过程中起到了极大的作用。而我国目前的情况是征信业受发展情况等制约，至今还没有行业协会。尽管目前存在中华资信评估联席会、中国信息协会信用专业委员会、各地的资信评估机构总经理联席会等组织，然而，无论规模、影响都较小，尚不能起到行业协会的作用。由此可见，我国的征信行业自律机制并未形成，行业内的交流、人员的教育培训、行业执业技术标准和执业规范的制订等都不能提上议事日程，制约了征信业的规范发展。
二、国外征信业监管模式的选择
由于征信数据及其处理结果在某种程度上比较敏感，所以，不论哪一国政府对征信行业都要进行监管，然而各国对监管体系的选择却有很大的区别。目前国际上主要存在以下几种监管模式：
1.美国模式――以征信公司商业运作为基础的征信业监管模式。美国、巴西、秘鲁、哥伦比亚等国家属于这种“美国式”的监管模式。这一模式的实质表现为政府对征信行业的监管主要体现在制定和细化征信法律法规方面，行政监管手段相对弱化。它的主要特征是政府不对征信行业实施任何准营许可，征信业实行完全的自由准入制，征信机构的生存与发展完全取决于市场的需求。在这种模式下，政府必须具备比较完善的征信业法律体系，征信活动的全部过程均被纳入法律轨道，征信机构只需依法开展征信业务即可。同时，为形成相互制约机制，这些国家往往会由两个或两个以上的政府机构对征信行业实行监管，监管部门主要是在信用监督和执法方面发挥作用。
2.欧洲模式――以中央银行建立征信系统为基础的征信业监管模式。这种模式以比利时、德国、法国等欧洲国家为代表。与美国相同，欧洲经济发达国家也非常重视征信立法工作，但完善的法律并不能取代监管机构对征信机构严格的行政监管？按照法律规定，欧洲国家成立征信公司必须向国家数据保护机构登记？同时，由于中央银行建立中央信贷登记系统，有关信息的搜集与使用等方面的管理制度也由中央银行提供并执行，所以对征信机构的监管通常由中央银行承担。
3.政府驱动型”监管模式――以政府为主导建立的征信业监管模式。一些发展中国家属于这种“政府驱动型”的发展模式。这一模式的实质表现为政府不仅是征信市场的监管者，而且是促进该国征信行业发展的直接推动力。它的主要特征是政府监管部门对资信评级机构和评级业务的推动及有效监管是评级业务发展的主要动力之一。在该模式下，国家一般会对评级机构的市场准入、资格认定以及评级业务范围的核准等作出明确的规定，而且有的国家的监管机构还直接参与发起设立评级机构。但这种模式容易产生一些副作用，譬如这些国家征信机构的生命可能会由政府所左右，而不是由市场来决定等。
三、借鉴国外监管模式，完善我国征信业监管体系的对策
（一）借鉴国外监管模式应遵循的原则
我国在选择对征信业监管模式时应遵循以下几项原则：一是有效性原则。我国在选择征信业监管模式时，要充分考虑我国征信行业的发展现状，监管模式要适合我国国情，能够对我国的征信机构进行有效监管。二是低成本原则。对征信机构监管的成本控制。因为监管的高成本最终是要分摊到征信机构身上，不利于我国征信业的长远发展。三是可操作原则。即强调我国选择的监管模式要有明确的程序设计，要做到在监管中有章可循、有法可依。在坚持上述几项原则的基础上，借鉴国际经验对探索建立适合我国国情的监管体系具有重要意义。
（二）完善我国征信业监管体系的建议
1.加快征信立法步伐，提供监管的法律依据。征信业的监管法规调整对象是征信机构和全社会的征信活动。主要内容应当包括规范征信机构资格、市场准入、从业范围以及高级管理人员任职资格；规范信用信息的采集、加工、披露和使用；规范被征信人权益保护，异议信用信息的核查、处理；规范征信监督管理部门的职责、监管方式和有关机构的法律责任及违规处罚等。考虑到征信立法过程较长，为尽快规范和促进我国征信行业的发展，可由国务院先行组织相关部门统一协调，统一出台一些暂行性行业指导规范，避免不同地方不同部门各行其是，妨碍全国统一市场的形成？借鉴国外现成的征信法律，下一步我国的征信立法的重点将放在以下几个方面：首先将制定界定数据开放范围的法律和法规，包括必须开放那些数据，以及对不依法开放数据的机构如何惩罚；其次，将出台关于界定数据保密范围的法律和法规，即在强制性公开大部分征信数据源的同时，确定必须保密的部门，以及确定征信数据经营和传播的方式。同时，还将制定关于政府部门、企业和公民必须依法提供真实数据的法律和法规，并设置严惩提供虚假信息和数据行为人的条款。此外，还将修改现行法律法规中与征信立法相冲突的地方。比如，《保密法》、《商业银行法》、《合同法》、《贷款通则》等？修改后的法律应明确规定，何种数据可以向社会开放、开放的方式、数据处理和传播的方式、范围以及时限，等等，为征信活动和征信监管提供参考依据。
2.打破行业垄断，推动征信标准化建设。依托人民银行企业和个人征信系统，加快统一的信用信息数据库建设，打破各行业垄断，防止各地重复或交叉建设，做好征信业务基础工作。人民银行继续从信贷征信入手，以金融机构的资信调查、资信评估和信用担保为切入点，对从事此类服务的征信机构的市场管理和资信业务标准化制定工作，通过推动征信标准化建设，助推统一的信用信息数据库建设。
3.加强行业管理，提高规避风险能力。在完善监督管理手段时，要注重建立和充分发挥行业协会的作用，以增强中介行业的自律机制，并与法律、法规的逐步完善结合起来。加快制定与建立中介行业内的人员信息交流、教育培训、行业执业技术标准和执业规范。各级行业协会应加强对土地、房地产评估等基层中介机构的行为管理，切实规范中介机构的经营行为，加强监督管理，以有效规避中介人员执业的技术风险、道德风险，确保中介机构之间的有序竞争，从而进一步促进征信业规范有序地发展。
4.统一监管机构，实施有效监管。考虑到我国要在短期内建成比较完善的征信体系，应选择单一监管模式，明确由一个监管机构对征信业进行集中监管。监管机构可以新设立也可以在现有的监管部门中指定？但无论是新设立还是指定，需把握和解决四个关键问题：一是监管部门的法律授权和权限界定问题。从理论上讲，征信涉及全体公民的基本民事权利，属于法律调整的范畴。若没有高层级法律法规的授权，地方政府、各部门必定会各自为政，独立监管，公民面临的权利和义务也就会各不相同，违反“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的宪法规定。从全国征信监管实践工作来看，目前中国人民银行是被国务院唯一明确授权具有监管职责的部门，但并没有从法律上对中国人民银行授权，所以，中国人民银行在征信管理工作中面临无法依法行政的尴尬局面，严重制约和影响征信管理职责的履行。要实施有效行政监管，必须从法律层面对监管部门授权，并明确界定权限范围。二是单一监管不能离开相关部门的配合。征信数据分散，行业协调和数据集中等都离不开相关部门的支持。三是监管部门必须做好职能定位，设计好监管运行机制，制定规范的管理制度，做到既能在征信体系建设中发挥最大的作用，又不过分干预征信机构在市场中的自主行为。四是监管方式问题。在法律法规出台前，行政手段仍然是主要的征信业监管方式。监管机构要根据十六届三中全会提出的“特许经营、商业运作”的原则，确定征信机构及其从业人员的准入资质；积极制订市场规则，维护平等竞争秩序；加强业务规范管理，对征信机构提供虚假信息、以级定价，侵犯商业秘密和个人隐私等多种行为进行严格查处。
5.推动征信服务机构发展，规范统一征信市场监管标准。一是政府引导征信市场需求。为推动征信市场的发展，建立政府应对征信机构给予积极的指导和扶持，积极推动在项目审批、人才聘用、资质认证等工作中，推广使用信用报告等征信产品，拓宽征信产品应用领域，扩大对征信产品的市场需求，推动征信机构的发展。二是规范统一征信市场监管标准。建议提高征信机构准入门槛，并从资质条件、从业人员资格、内部管理制度等方面提高标准，加强审核，促进征信机构整体服务水平的提升，鼓励在全国范围内形成几个影响力较大的征信机构。通过逐步规范征信机构，建立统一规范的征信市场监管标准。