一、进一步抓好《省突发事件应对条例》的贯彻落实。
1、做好街道本级的贯彻落实。以会议形式将《条例》纳入培训、研讨范围；发放《条例》到各居委会；利用宣传栏、横幅、标语、微信、网站等宣传渠道进行宣传。2、督促各居委会贯彻落实。各居委会要组织干部学习《条例》；要结合实际，利用宣传栏、横幅、标语、微信、网站等宣传渠道进行宣传。3、配合好县应急办对《条例》的贯彻落实情况进行检查。
二、进一步充实完善应急管理组织机构。
根据领导变动及工作实际的需要，对照街道各项应急预案，调整充实街道应急工作领导小组。各居委会对照自己的实际工作需要，建立自己的应急工作领导小组，并上报街道。街道和各居委会的应急工作领导小组名单上报县应急办，加强街道与县应急办的沟通联络。
三、进一步加强应急值守和信息报送工作。
1、要绷紧应急值守“严防死守”这根发条，严格24小时值守纪律，做好应急值守排班工作。街道应急值班将以街道现有的值班安排为基础，确保每天都有人值班。2、以“两办”下发的《关于进一步加强和改进突发事件信息报送工作的通知》为依据，强化第一时间报送，杜绝迟报、谎报、瞒报、漏报现象。建立信息报送的总结评估机制，在完成突发事件首报、续报后，要及时向县应急办报送总结，总结评估信息报送情况、存在问题以及改进措施；建立典型案例汇总分析制度，及时汇总、及时总结。今年至少向县应急办报送案例分析、工作调研等2—3篇。
四、进一步加强应急预案管理及演练。
1、开展《省突发事件应急预案管理办法》的学习，切实提高街道应急预案管理水平和运用水平。2、根据街道的实际工作情况，制定街道的各项应急预案；要求各居委会根据自己的实际情况制定自己的各项应急预案。3、至少开展一次应急综合演练，强化演练的针对性和实战性，进一步规范应急演练程序，强化应急演练总结评估工作，提升应急演练质量。
五、加强应急救援队伍的管理与建设。
以提升综合应急救援能力为核心，安照“一队多用、一专多能、多灾种救援”的要求和思路，街道成立了一支应急救援队伍，并储备有各种应急救援物资。各居委会要依托基层警务室建设、组织一支不少于20人的兼职应急救援小分队，发挥突发事件“第一时间、第一现场”救援处置作用。并将救援队伍、信息员名单报送街道。
受县人民政府的委托，现就我县《突发公共卫生事件应急条例》的贯彻执行情况报告如下，请审议。
2003年5月，国务院第7次常务会议通过并颁布施行了《突发公共卫生事件应急条例》。该条例的颁布实施以来，县委、县人民政府的正确领导下，在区、市业务部门的大力支持指导下，在县人大的监督支持下，县卫生局坚持贯彻“预防为主”的卫生工作方针，不断加强以《突发公共卫生事件应急条例》及相关法规为主要内容的预防保健工作，建立和完善了全县突发公共卫生事件应急处理机制，建立并健全了全县突发公共卫生事件应急预案，切实提高了突发公共卫生事件预警和应急处理能力，为保障人民群众健康和生命安全发挥了重要作用。
一、实施《突发公共卫生事件应急条例》的基本概况
（一）、全县卫生系统基本情况
经过多年的建设，全县目前已形成了设施和功能相对齐全的县乡村三级公共卫生工作网络和服务体系，有一支人员充备的卫生专业技术和卫生监督执法队伍。现有县属医疗卫生服务机构30个，其中县级5个（综合医院2所，中医院1所，防疫站、保健所各1所），乡级20个，另有卫生技术培训中心、农村合作医疗管理中心、红会门诊各1个、预防保健站2个。全县有村医疗站154家，个体及社会办医疗机构47家。全县医疗卫生机构有卫生专业人员696名，其中中级及以上专业职称282名。全县从事公共卫生工作的专业人员150余名，其中大专以上学历人员70余名。
（二）、公共卫生体系建设情况
受县卫生局的委托，县卫生防疫站担负着全县10个乡（镇），128个行政村，2个场（厂）矿，62个工矿企业，近26.08万人口《突发公共卫生事件应急条例》的执法监督、业务管理和技术指导工作任务。防疫站现有职工62名，在编48人，自收自支7人，临时聘用人员7人；其中专业技术人员54人，占职工总数的86%；专科以上学历者35人，中专学历者12人；具有高级职称的7人，其中主任医师2人，副主任医师5人，中级职称21人。卫生防疫站的卫生监督办公楼建于1974年，面积780.72平方米；综合办公楼建于1985年，面积1165平方米；利用国债资金新建的疾控中心综合楼已于2003年10月投入使用，面积1500平方米，共投入资金180万元。现有万元以上的设备20台（件）。
（三）、医疗救治体系建设情况
平罗县医院作为医疗救治体系的龙头单位，承担着突发公共卫生事件中繁重而艰巨的医疗救治任务，于2002年12月成立了平罗县急救中心，设病床300张，其中：急诊科用房240平米，设置观察床10张，“120”救护车3辆，ICU病房设置床位4张和一些基本医疗救护设备。传染科设置床位20张。县中医院设置病床120张，平罗陶乐医院设置病床50张，妇幼保健所设置床位32张，姚伏中心卫生院设置床位15张，具备一定的基本医疗设备和住院救治能力，其他医疗卫生单位医疗条件简陋，只能解决当地群众基本医疗保健。
二、《突发公共卫生事件应急条例》的贯彻执行情况
（一）加大宣传和培训力度，提高卫生技术人员和社会各界对《突发公共卫生事件应急条例》的认识和了解。
为了加深广大人民群众对《突发公共卫生事件应急条例》的认识和了解，我们充分利用广播、电视、宣传材料、宣传标语、设立咨询点等多种形式，对《突发公共卫生事件应急条例》及相关法规开展了多层次、全方位的宣传。坚持将《突发公共卫生事件应急条例》和传染病管理、预防治疗等相关知识作为卫生技术人员“三基训练”的重要内容，通过举办各类形式的培训班，加强对卫生技术人员的培训。据统计，一年多来，共发放各类宣传资料8000多份，悬挂横幅20多副，刷写宣传标语400多条，接受咨询6000余人，举办各类培训班17场次，培训人员达1000余人。通过宣传培训，增强了社会各界人士对《突发公共卫生事件应急条例》的了解和支持，进一步加强了我县公共卫生工作，为顺利实施《突发公共卫生事件应急条例》打下了坚实的基础。
（二）、加强领导，建立和完善我县突发公共卫生事件应急处理机制。
面对突袭而来的公共卫生事件，2003年5月国务院紧急制订并公布实施《突发公共卫生事件应急条例》。为了进一步加强对全县防治非典型肺炎工作的领导，根据区、市党委、政府的工作部署，我县成立了平罗县防治非典型肺炎工作指挥部，办公室设在平罗县卫生局。实行防“非典”工作县级领导分工责任制，制订了《平罗县传染性非典型肺炎应急处理方案》，明确了卫生部门和其他相关部门的职责，确保了防“非典”工作措施的全面落实。县卫生局设立了应急指挥中心，下设卫生检疫、医疗救治、后勤保障等组织。按照“以防为主、防治结合、应急为主、平战结合，以块为主、条块结合，以专为主、群专结合”的原则，顺利地完成了各项工作任务。为切实提高突发公共卫生事件的应急处理能力，县人民政府下发了《关于认真学习宣传贯彻实施〈突发公共卫生事件应急条例〉做好防治“非典”工作的紧急通知》(平政发[2003]62号)，把贯彻执行《突发公共卫生事件应急条例》作为一项重要工作，列入全县经济社会发展规划和年度工作计划，同其他工作同安排、同检查。县卫生局也把贯彻《突发公共卫生事件应急条例》工作纳入卫生事业发展规划和年度卫生工作计划，实行目标责任制管理，同各医疗卫生单位签定了目标责任书，并进行经常性检查和定期考核，年终兑现奖惩。
结合“非典”和人间禽流感防治工作的开展，进一步加强了全县突发公共卫生事件的预警和应急处理工作。一是制定并完善了《传染性非典型肺炎预防控制工作预案》、《发热病人预警监测工作方案》和《人间禽流感预防控制工作预案》，为传染病疫情的预警、流行病学调查、应急处理等工作的有序开展提供了指导依据。二是建立了突发公共卫生事件应急救治队伍，并组成了疫情监测、调查处理、消毒隔离、医疗救治等若干分队，为突发疫情的应急处理提供了组织保证。三是为满足“非典”等重大传染病的集中救治和观察鉴别，筹集资金在县人民医院改造建设了发热门诊和隔离观察病房，在原县中医院住院部建立了配备60张病床的医学隔离留验观察站（可随时启用）。四是在县人民医院传染科病房建成了具有30张病床，配备了先进设备的传染病房，配齐了所需的各类专业人才，为各类传染病人的科学、规范救治创造了条件。2003年全县先后共出动疫情应急出理350人次，组织调查处理传染病疫情26起，对258名可疑症状者和接触者进行了流行病学调查，集中医学隔离留观、家庭留观人员3614名。
（三）、强化措施，组织各医疗卫生单位认真开展重大突发公共卫生事件应急处理工作。
认真落实传染病监测与报告制度，建立了以县卫生防疫站为龙头，县乡医疗单位为枢纽，村级医疗站为依托的传染病监测报告网络，实行传染病填卡逐级上报制度。自开展防治“非典”和禽流感工作以来，全县上下进一步完善了传染病管理和疫情报告相关制度，实行了“非典”和人间禽流感疫情日报告、零报告制度。县卫生局和卫生防疫站设立了疫情室，公布了疫情电话，实行24小时值班；县级医疗卫生单位开通了“国家传染病和突发公共卫生事件网络专报系统”，实现了传染病疫情的网络直报。县卫生局还要求各医疗卫生单位门诊医务人员对就诊病人进行门诊登记和可疑病人筛查，对传染病依法进行填卡报告。通过实行传染病监测与报告制度，确保了发现疫情及时上报，杜绝了漏报误报现象，提高了突发公共卫生事件应急处理的快速反应能力。
（四）、加大卫生事业投入，完善公共卫生配套建设。
近年来，县人民政府克服县财政困难的实际，不断加大卫生事业经费投入，优先保证了预防保健事业经费的投入，保持对防疫站、保健所正常经费的足额拨款。坚持将农村预防保健经费10万元和结核病控制经费3万元列入财政预算，给予及时足额划拨。加大跑项目、引资金工作力度。自1995年以来，先后投资2000多万元对县医院、中医院门诊部和住院部、防疫站疾控楼和全县绝大部分乡镇卫生院进行了翻建，使全县卫生基础设施的整体水平明显提高；引进和购置了大量医疗诊断治疗设备，为大部分乡镇卫生院配备了B超、X光、心电图机等新三件，有效地改善了农村医疗诊断条件和诊疗质量，提高了乡镇卫生院对于重大传染病的预防和应激能力。
三、存在的突出问题：
近年来，随着经济和社会的快速发展以及人民群众健康需求的提高，目前全县卫生事业的发展水平已不能完全满足社会、经济和人民群众的要求，尤其在2003—2004年非典等重大传染病的防治和重大灾害救治工作中，暴露出了全县公共卫生工作中存在的一系列突出问题：
（一）、突发公共卫生问题的预防、预警、应急控制处理缺乏统一、科学的运作机制和管理体系，应对突发公共卫生事件的机制尚不完善。
通过“非典”防治工作，我们虽积累了一定的处理突发公共卫生事件的经验，但从“非典”防治过程中反映出的问题却不容忽视：一是部分领导对突发公共卫生事件的预防工作不重视，没有真正认识到建立公共卫生机制的重要性，没有从预防、预警方面去长远考虑，存在遇到突发事件盲目应战的思想；二是部分部门为了各自的利益，工作中存在相互不协调，相互推诿的现象；三是部分农民群众对县委、政府的决定不理解、不支持，有的还持有反对态度。
（二）、公共卫生相关的基础设施、设备配套严重滞后，农村卫生工作发展缓慢，卫生技术水平、公共卫生服务能力较低。
目前我县虽已形成设施和功能相对齐全的县、乡、村三级公共卫生工作网络和服务体系，但公共卫生基础建设工作仍很薄弱：一是各医疗单位业务收入的决大部分用于支付职工工资，无力购买医疗设备和引进新技术，普遍存在医疗设备落后，技术条件差的现象；二是由于各乡镇卫生院受房屋条件所限，均没有设立规范的传染病门诊，容易造成医源性感染和传播，存在医疗隐患；三是县卫生防疫站虽然新建了疾病控制中心大楼，但建设资金不足，缺口40万元，同时由于缺乏设备配套资金，无法配备较先进的检验设备，而现有的检验设备比较落后，无法适应当前疾病控制和突发公共卫生事件的应急需要。四是平罗县医院业务用房严重不足，制约了急救业务的开展和传染病的管理工作，医疗设备陈旧，“120”急救系统及车载设备几乎没有，只能应付一般情况的急救和普通传染病的治疗需要，不具备应对较大规模突发公共卫生事件的条件。县医院的发热门诊、隔离病房条件简陋，设置床位少（仅为6张），一旦发生多例“非典”病人，将无法应对。且县医院发热门诊、隔离病房设在医院内，与其他病员及医院职工家属区较近，无隔离带，容易造成医源性感染和传播。五是县级医疗卫生机构职能不明确，功能不完善，服务功能不强，乡镇卫生院重医轻防、公共卫生科室不健全或形同虚设，村卫生室只顾追求经济利益等问题仍然存在；六是以县级医疗机构为龙头，乡镇卫生院为纽带，村卫生室为基础的三级医疗卫生服务体系，未能真正发挥应有的作用，需要进一步强化和发展。七是县、乡（镇）两级政府未能充分发挥管理职能以及村委会的作用，应按照属地化管理的原则，寓条于块，条块结合，逐步形成县、乡、村三级预防、预警、控制和处理综合应急机制。
（三）、经费紧缺，限制了公共卫生尤其是预防保健工作的广泛有效开展。
近年来，随着经济的发展和社会进步，公共卫生服务领域不断拓展，县卫生防疫站除搞好计划免疫和结核病防治外，还相继开展了慢病防治监测、爱滋病防治、健康教育、卫生执法监督、突发公共卫生事件处置、职业病监督等一系列专项工作，而这些项目所需经费均未列入县财政预算。同时由于工作量的增大，各类专业技术人才需求量增加，但县财政对此实行增人不增支，自收自支的政策，导致医疗单位出现缺人才但又用不起人才的现象，业务经费的投入不足和人才的短缺限制了我县公共卫生事业的发展。乡镇卫生院作为三级医疗预防保健网的枢纽，肩负着公共卫生服务的具体工作，承担着大量的预防保健任务，许多工作都是无偿服务。近年来由于县财政经费较为紧张，划拨给乡镇卫生院的经费只是职工档案工资的60%，相当于职工工资总额的30%～40%，而业务收入又无法弥补职工工资的缺额部分。工资待遇低，加上生活条件、工作条件差，造成乡镇卫生院人才流失现象严重，直接影响到农村卫生工作的质量。
四、今后的工作思路及工作任务
（一）进一步建立和完善突发公共卫生事件的应急机制
1、建立健全全县统一的突发公共卫生事件应急工作指挥和组织系统。成立突发公共卫生事件应急工作领导小组，负责全县重大突发事件的统一领导，明确相关部门和各乡镇职责任务，形成以卫生部门为主，部门乡镇协调配合的突发公共卫生事件监控预警和应急处理联动机制，为突发事件的有效处理提供组织保障。卫生部门也将成立相应的指挥协调组织，负责医疗卫生单位的预防控制和应急救治工作，实行科学分工，分级负责，建立和完善组织管理制度。
2、建立统一的突发公共卫生事件预警监测和报告制度。建成以县卫生局为中枢，县级疾控、医疗、监督机构为技术依托，以乡镇医疗卫生机构为延伸的突发公共卫生事件监测报告和预警网络，进一步规范监测、报告和分工协作制度。
3、加强和完善突发公共卫生事件应急预警机制。进一步整合“非典”、禽流感防治、食品卫生安全、职业中毒、重大灾害等突发公共卫生事件的应急预案，按照《突发公共卫生事件应急条例》的规定，修改完善各类应急预防控制措施，科学分工，严格责任，逐步建立起包含医疗救治、疾病预防控制、卫生执法监督在内的覆盖城乡、功能完善、反应灵敏、运转协调的突发公共卫生事件应急体系。
4、建立全县公共卫生事件应急处理和医疗救治队伍。加强对全县卫生专业技术人员的业务培训和相关法律法规培训，提高广大卫生人员的整体业务素质以及突发事件的防范意识和应急能力，并对应急救治队伍每年实行专门强化培训和定期演练，努力造就一支名副其实的专业应急救治队伍。根据突发公共卫生事件尤其是重大事件的应急处理工作需要，本着业务覆盖全面、技术过硬、组织严密、反应迅速、协调高效的原则，在县级医疗卫生单位择优选拔各个相关业务的技术骨干，组成应急处理和医疗救治队伍，配备相应的车辆和设备，并分设各个专业应急工作组，适应不同类型突发事件的专业需要；同时在各主要业务单位组建应急工作后备梯队，以应对重大灾害事件的后继处理之需。
（二）加强公共卫生工作的基础建设，加大投入，切实改善公共卫生工作的硬件条件。
1、积极争取政府和上级卫生部门的政策、项目支持，加大公共卫生基础建设投入，改善县乡二级医疗救治、疾病预防控制等工作硬件设施和仪器设备配置，同时确保政府对公共卫生工作相关经费的必要投入，本着协调同步可持续发展的要求，对公共卫生投入适度超前，按比例逐年增加，尽快使原本比较薄弱的公共卫生工作得到有效地改善和加强。
2、建设设施配套先进、功能齐全的全县疾病预防控制中心。要借助国家加大公共卫生建设投资的良好形势，积极争取县疾控中心设备配套项目，全面进行技术设备配套和更新，满足重大传染病、公共卫生、职业卫生等技术检测工作需要。
3、在深化卫生监督体制改革同时，争取国家政策项目支持，建设卫生监督执法指挥调度中心，配备监督工作必备的车辆、设施，充实卫生监督执法队伍，为确保公共卫生安全工作的顺利开展创造相应的硬件条件。
4、加快县医院传染科病房的建设，积极利用国债资金，按照新时期传染性疾病应急救治工作需要和《传染病防治法》的规定，在平罗县中医院旧址新建一座高标准、高配置的传染病楼，配套建设污水处理、医疗垃圾焚烧等设备，并对原中医院旧病房进行改造，开设发热门诊、肠道门诊、肝炎门诊及医技科室，同时应通过多方筹资，购置呼吸机、监护仪、X光机等设备，加强对传染病区的装备。新建的传染病楼将承担全县重大传染病的集中收治处理任务。
5、改扩建平罗县“120”急救中心，拟新建业务用房1500平方米，规划建立一个急诊手术室、血液净化室、急诊内、外科病房，扩建临时输液室、观察室、抢救室、内外科诊断室及会诊室。急救中心将新增呼吸机、心脏除颤仪、监护仪、心脏临时起搏器、心电图机、血透仪及附属设备、手术室设备、救护车及车载抢救设备，对现有部分老化设备进行更新。进一步发挥急救中心在重大公共卫生事件和灾害、事故中的重要作用。
6、以农村为重点，加强基层医疗预防保健工作的基本建设。继续实施以房屋建设和基本设备配套为主的农村医疗机构“三项建设”，力争在5年内实现乡镇卫生院诊断急救设备的新三件（心电、B超、X光）的普及配置；在10年内实现急救设备洗胃机、呼吸机、心电除颤仪、麻醉机、尿、生化分析仪等设备在中心卫生院的普及。
7、建立先进、快捷的疫情和突发事件的预警报告信息网络。在目前县级疫情实现网络直报的基础上，加大投入，力争在5年内使全县各医疗卫生单位实现办公自动化，并实现微机联网，建成结构完整、功能全面的卫生管理信息网络，为公共卫生事件预警、指挥处理提供先进快捷的信息网络平台。
论文摘要：我国突发事件的信息传播呈现鲜明的政府主导性，引致信息流通不畅和肆意传播的弊端，没有起到通过信息传播提高公众参与度，促进危机解决的危机信息传播目的，甚至延长或加重了危机的过程。应从立法上予以规制，明确严格规范政府的信息行为，建立完善媒体、公众参与信息传播的制度，保障个人信息权利。
根据突发事件应对法的规定，突发事件，是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取紧急措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。应对突发事件，及时有效的信息沟通、信息传播的作用日益为人重视，因此，突发事件信息传播的法制化管理也成为趋势。目前，我国也已初步建立起突发事件信息传播法律制度体系，然而，在保障公众对于突发事件的知情权以及保护个人信息安全上还存在诸多问题。本文试图以研究我国突发事件信息传播的特殊模式为基础，对突发事件信息传播法律制度的缺陷和完善进行探讨。
一、突发事件中的信息传播
(一)政府、媒体、公众在信息传播中的角色分析
突发事件的信息传播涉及三方主体:政府、媒体、公众，由于其各自承担的社会职能不同，加之掌握信息的质和量存在悬殊差异，导致“非对称信息”(asymmetricinformation，在信息传播中的角色和作用也各不相同。
1.政府—信息的主导者
政府作为行使公共权力的部门，负责制定公共政策，管理公共事务，提供公共服务，在突发事件的信息传播中处于当然的主导地位。首先，从法律规定看，2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定县以上各级人民政府作为区域内应对突发公共事件的法定机关，其职责包括“汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息”。其次，从资源优势而论，在我国，政府部门掌握社会信息资源中80%有价值的信息和3000多个数据库，既包括公共信息，也涵盖大量的涉及公共利益的公民、法人个人信息，巨大的信息源优势使政府的信息更具权威性。再次，由于突发事件的突发性、不确定性、易扩散性等特征，信息传播失控在所难免，一些信息传播引发负面效应甚至延长、加深了公共危机，如一些媒体对事件过度渲染、夸大其词甚至虚假报道，加重公众恐慌情绪，引发新的社会冲突，函须政府依其社会管理职能对信息传播进行管理。可见，在突发事件的信息传播模式中，政府处于主要信息源与权威者以及传播管理者的地位。
2媒体—信息沟通平台和政府行为的监督者
作为专业的信息传播机构，媒体通过对突发事件的新闻报道实现信息功能。在这里，媒体的着眼点有二:一是通过对突发事件及时、准确的报道，传递政府的权威信息，满足公众知情权，消除危机发生后流言、谣言滋生的危险，同时引导舆论，动员社会的支持，为危机的解决提供良好的舆论环境;二是借由新闻报道建立有效的公众意见表达渠道，使政府了解真实民意，为政府应对危机的决策提供依据。媒体真正成为政府与公众的信息沟通平台。媒体也借由信息传播实现了对政府行为的有效监督。突发事件既可能是“天灾”，也可能是“人祸”，抑或兼而有之，而“人祸”往往加重“天灾”的破坏程度，因此，无论是危机发生前的预警报道，危机发生中的实时报道，还是危机后的反思报道，都可以为政府行为提供镜鉴。媒体在突发事件报道中的监督功能尤其体现在中央媒体对意图隐瞒真相的地方政府的批评性报道。
3.公众—受众和信息传播者
受众作为传播学概念，即信息传播的接受方。现代传播学“受众中心论”认为，受众不是消极被动地接受信息，而是积极寻求信息，这一论点在突发事件的信息传播中得到充分论证。由于突发事件的突发性、公共性、破坏性、不确定性，公众在事件明了前极易产生紧张、恐慌乃至焦虑情绪，其信息寻求行为更为迫切。传播学者威尔根据著名心理学家马斯洛的“需求层次理沦”，提出了一幅相应的信息行为等级图，他认为，一个人在等级中的位置决定着他的信息寻求行为，而且只有在一个层次的信息需求满足之后，人们才会致力于获得更高层次的信息……有关人类存活和安全类的信息位于等级图的最底端。圈根据威尔的理论，人们对于生存、安全的信息需求最为迫切，这也印证了在突发事件的危机中人们比平时更急切的信息寻求行为。
公众还是重要的信息传播者。在现代社会，只要有突发事件发生，总有公众成为危机信息的者。他们或是作为信息源，是信息的目击者和当事人(如上海货机坠落事件)，或是间接获得信息甚而是道听途说;他们既可以通过人际传播的模式信息，也可以利用新媒体或境外媒体进行大众传播。这既有赖于互联网、手机等现代通信技术的支持，也归因于突发事件信息传播的模糊、片面，尤其是作为信息主渠道的政府和媒体信息缺失，致使公众的信息寻求行为得不到满足时，公众的信息传播者角色更为突出。
(二)政府主导的信息传播模式及其问题
我国突发事件的信息传播呈现鲜明的政府主导性。政府作为主要信息源，不仅控制信息的流出，还通过媒体控制，对信息传播进行控制，媒体“能不能报”、“报什么”、“如何报”都受制于政府管理部门，公众由于缺乏选择信息的自由，只能被动接受。在改革开放之前，这种模式使信息传播行为呈现一种低水平的均衡状态。经过30多年的改革开放，中国社会成员利益日益多元化，体现在危机信息传播的三方主体各自有不同的利益诉求;同时，技术进步使信息传播途径日益多元化，因此，政府严格控制下的突发事件信息传播模式已难以为继，也引起诸多问题。
1.政府信息控制下的传播不畅
在突发公共事件爆发后，政府作为公共管理部门，力图通过有效的信息传播，促使事件良性发展，最终消弹危机。基于此目的，政府最理想的信息传播模式应是全面控制信息传播，使媒体、公众对信息的传播、接受完全为其掌控，也就是“我说什么你报什么他信什么”。以改革开放为界，之前我国政府的确依此模式有效实现了对公共危机的控制和管理，但随着政府掌控所有社会资源的管理模式不再，传统的信息传播控制手段也难以为继。2003年“非典”引发的公共卫生危机以及更早的“千岛湖事件”，都因政府对信息传播的控制，放大以至加重了危机。“非典”危机对政府传统的突发公共事件的信息传播模式造成巨大冲击，政府的信息传播行为逐步由“控制”走向“适度公开”。“非典”后期颁布的《突发公共卫生事件应急条例》第二十一条规定:“任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。”二十五条规定:“国家建立突发事件的信息制度。……信息应当及时、准确、全面。”
后“非典”时期的政府突发事件信息传播，呈现两种模式:一是以中央政府为代表的基于“维护国家形象”、“政治影响”利益诉求的信息公开模式。2003年下发《改进和加强国内突发事件新闻报道工作的若干规定》，要求“中央和省级主要媒体要及时、准确、权威地报道突发事件……发挥主导舆论的作用。其他新闻媒体要注意采用新华社播发的消息通稿和转载(转播)中央主要媒体的报道”。一种是部分地方政府基于政绩和经济发展利益诉求的信息控制模式。两种不同模式印证了我国突发公共事件的信息传播仍处于政府的绝对控制下，政府公开或隐瞒信息随意性过大，缺乏制度规制。
由于体制所限，国内媒体对党和政府的依赖度很高，主流媒体大多还是以各级党委的机关报形式存在，缺乏相对独立的地位，体现在突发公共事件的报道中，媒体“失声”或“众口一词”现象较为普遍。2003年“非典”危机之后，相应于中央政府与一些地方政府危机信息传播的不同模式，中央媒体和地方媒体也呈现不同的报道模式。2007年2月28日，福建省确诊一例人感染高致病性禽流感病例，央视、新华社、《人民日报》等中央媒体先后发了消息，福建本地媒体却集体“失声”。
政府主导下的信息传播导致对于危机信息传播的阻塞，没有起到通过信息传播提高公众参与度，促进危机解决的危机信息传播目的，甚至延长或加重了危机的过程。
2媒体、公众“反弹”下的无序传播
当代中国，利益日益多元化，体现在突发事件信息传播中，政府、媒体、公众的利益诉求各不相同。由于受各自利益的驱动，媒体和公众面对政府的信息控制采取不同的传播策略。
媒体的无序传播。随着新闻体制改革的不断推进，媒体以市场主体的身份参与传媒业竞争，尤其面对境外媒体以及网络媒体、手机媒体等新媒体的挑战，国内主流媒体基于市场考量，也由于媒体的社会责任感和新闻专业主义，对公众关注的突发事件报道热情日益高涨，对危机信息的传播和沟通起到重要作用。与此同时，由于缺乏规制，也引发信息传播的态意与无序，对危机的解决产生不利影响。表现在:一方面，一些夸张的报道增加了公众的不安全感;另一方面，因报道内容不当侵害国家、集体、公民个人的利益。
公众的无序传播。新媒体的出现使公众的信息传播手段日益丰富，具有融人际传播、大众传播为一体的特色。尤其当信息传播的主渠道未发挥应有作用的时候，公众的信息传播占据主动。由于突发公共事件引起的恐慌心·理，加之掌握信息的能力有限，还有新的信息传播手段缺乏有效的制度规制，导致这种信息传播多数以流言、谣言的形式散布，常常为危机事件火上浇油，负面影响不容小觑。
二、突发事件信息传播的法制化管理及问题
随着世界各国政府信息公开制度的普遍确立和突发事件应急法律制度的不断完善，突发事件信息传播的法制化管理已渐成趋势。一方面，通过立法确立政府信息公开制度，为规范突发事件中的信息传播行为提供制度基础;另一方面，通过建立完善突发事件应急法律制度，将突发事件信息传播纳人法制化管理。
(一)我国突发事件信息传播的立法现状
目前，我国也已初步建立起以《政府信息公开条例》为基础，以突发事件应急法律制度为主要内容的突发事件信息传播法律制度体系。
2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》改变了此前我国信息公开分散式立法的模式，信息公开制度的规定相对完善，其重点内容包括:(1)政府信息公开的主管部门和职责;(2)政府信息公开的内容，包括行政机关主动公开的信息和经申请可以公开的信息，其中第十条关干政府重点公开的信息包括“……(十)突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。(3)信息公开的例外条款，即豁免公一开的信息;(4)信息公开的监督保障和救济机制。
近年来突发事件的频仍尤其是2003年“非典”引发的公共危机，催生了突发事件应急法律制度，我国突发事件应急法律制度体系已初步形成。它包括三块内容:(1)《突发事件应对法》，此为应对突发事件的基本法;(2)应对特定突发事件的单行立法，包括《传染病防治法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《防沙治沙法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《破坏性地震应急条例》等;(3)部门管理法中关于应对突发事件的条款，如《安全生产法》、《食品卫生法》、《水法》等关于事故灾难、公共卫生事件、自然灾害的应对条款。其中大都规定有突发事件的报告与信息制度，重点规定了报告制度，一般包括负责人，报告流程和时限，报告形式和内容，以及对迟报、瞒报、谎报的禁止性规定等;对信息制度的规定则较为概括。
(二)突发事件信息传播法律规制的不足
1.现行立法对政府在突发事件中信息传播行为的法律规制较为充分，但由于立法过于分散，相关规定较为模糊，不重视程序制度等原因，对政府在突发事件中全面及时危机信息缺乏有效制约。
首先，不同层级政府部门对突发事件信息传播的责权不够明确。由于现行突发事件立法较为分散，对突发事件的报告与信息制度规定不尽一致，对于不同类型、不同危害级别的突发事件的信息传播与管理责任的规定无法明晰，在信息传播主要受阻于地方政府的现状下，不利于中央政府、媒体和公众依法监督。
其次，现行立法对政府信息公开内容的规定不够明确，赋予行政机关过大的自由裁量权。《政府信息公开条例》框定了政府主动公开信息的范围，但有些条款过于模糊，如第九条规定行政机关应主动公开的政府信息包括“……(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的……”对比美、加等国将豁免公开的信息逐条列出，规定除此之外均为可以公开的信息的立法，我国政府信息公开制度赋予行政机关的自由裁量权过大。再次，现行立法重视政府对突发事件信息的收集、利用、报告制度，忽视信息制度建设。其着力点在于规范危急状态下政府对信息的掌握和传播管理，以避免瞒报、缓报、谎报行为。突发事件应对法律规范规定的报告与信息制度，其侧重点在于信息报告制度，包括信息报告的责任人、报告流程与时限、报告形式和内容，对信息则只做原则性规定，并规定突发事件相关信息必须由各级政府及其授权的相关部门予以。这是立法对常见的内部渠道信息流通模式的确认，依此模式，突发事件的相关信息通过内部渠道层层上报，最终转化为政府的应对行为，这种信息传播模式封闭、迟缓的弊端显而易见，不利于政府及时突发事件信息，也阻碍了媒体和公众对信息的获得。
2媒体、公众参与突发事件信息传播缺乏制度保障。
正如前文分析，现行立法对突发事件信息传播的规制主要是对政府机构内部的信息传播制度的确定，明确政府的信息管理权力，均未对媒体在突发事件中的信息披露规则作出明确规定和说明，公众的信息传播更是缺乏制度肯定和约束。仅有的一些规定也失之于模糊，例如《政府信息公开条例》第十三条规定:“……公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”规定过于概括，何为“特殊需要”，媒体的新闻采访和报道是否属于特殊需要，缺乏详细规定，判断的权力仍归属行政机关。媒体和公众很难凭借该条款的规定申请获得相关信息。一些部门的“红头文件”更是对媒体的新闻报道设置障碍。保监会2003年的《中国保险监督管理委员会关于进一步加强和改进保险业突发事件新闻报道工作的通知》规定，对于各类突发事件，未经授权或组织同意，保监会机关及各派出机构、各保险公司和各级行业协会、学会的人员不得个人接受媒体采访或在媒体上发表有关文章。
3、个人信息保护缺少制度保障。正如前文分析的，在突发事件的信息传播中，由于政府行使紧急权力，媒体进行危机报道，以及公众基于恐慌猎奇心理的流言、谣言传播行为，公众的信息安全堪忧。而现行法律制度的缺失加剧了这一风险。
首先，统一、完善的个人信息保护法律体系尚未建立。政府信息公开制度对个人信息存在威胁，因此，美国的政府信息公开制度由《信息自由法》、《阳光法》、《隐私法》构成，以《隐私法》来平衡政府信息公开可能给个人信息造成的侵害。而我国由于个人信息保护法尚未出台，涉及个人信息保护的法律依据主要是《民法通则》关于名誉权保护的相关规定和司法解释，《刑法修正案(七)》第七条关于侵犯公民个人信息安全的犯罪的规定，以及一些法规、规章的零散规定，缺乏统一性和体系性，适用也存在诸多问题，难以切实保护公民个人信息安全。
其次，规范突发事件信息传播的法律制度对个人信息保护相对薄弱。《政府信息公开条例》对个人信息的保护主要表现在豁免公开信息的规定。政府信息公开制度虽然以信息公开为原则，但涉及个人隐私的信息政府原则上应予以保密而不是公开，除非涉及公共利益。这已成为各国信息公开制度普遍遵循的规则。因此，各国立法都在信息公开中规定了个人信息例外条款，以保护个人信息安全。我国《政府信息公开条例》第十四条也规定了信息公开的例外条款:“……行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”将个人信息作为豁免公开的内容之一。然而，由于对个人信息的内容并未作界定，也未明确列举排除适用个人信息例外的情形，这一条款对个人信息保护的效果十分有限。突发事件应对法律规范则多侧重于公共机构对个人信息的获取、利用，例如，《传染病防治法》第七条规定，在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受医疗保健机构、卫生防疫机构有关传染病的查询、检验、调查取证以及预防、控制措施……在赋予信息管理主体过多权力的同时难以对信息主体的个人信息进行保护。
三、突发事件信息传播的法制完善
(一)完善突发事件中政府信息传播法律制度
政府作为信息优势方和公共管理部门，在信息传播中拥有优先行动权，媒体和公众则根据其制定的政策和的信息选择自身策略。因而，应明确严格规范政府的信息行为，改变行政机关在信息中拥有过大的自由裁量权的状况。
可以从以下几方面着手。一是明确不同层级政府机构对于不同类型和危害级别突发事件的信息传播和管理职责，完善突发事件信息传播中的官员问责制度。一方面消除立法分散、相关规定缺乏衔接配套的弊端，明晰政府机构责任;另一方面，对官员问责制不仅要有原则性规定，还要健全程序，包括责任人、责任形式、问责主体、问责程序、失责官员处分形式等。二是进一步明确和扩大政府信息公开的范围。我国《政府信息公开条例》第九至十二条对各级政府主动公开和重点公开的信息类型作了列举，是仅具提示意义还是对信息公开内容的框定，不够明确，加之立法用语的模糊，使行政机关拥有过大的自由裁量权，人为缩小了信息公开的范围。可借鉴美、加等国的立法，明确豁免公开信息的种类，除此之外，都是可以公开的信息。对于依法申请公开的信息，《政府信息公开条例》第十三条关于“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请获取相关政府信息的规定过于模糊，应予详细规定。三是改变突发事件应对法律规范轻信息、重信息报告的现状，完善政府危机信息制度。现行立法关于突发事件的信息大都只限于原则性规定，如《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条规定:“国家建立突发事件的信息制度……信息应当及时、准确、全面。”并规定突发事件相关信息必须由各级政府及其授权的相关部门予以。应对政府突发事件信息作出明确规定，不仅规定责任人、信息的时限，还要规定不及时信息的责任追究制度。
(二)建立完善媒体、公众参与信息传播的法律制度
正如前文分析的，媒体的大众传播和公众的人际传播在突发事件信息传播中的作用不容忽视，政府严格的信息控制只能导致媒体和公众信息传播的无序状态，进而对危机解决产生负面影响。应从法律层面为媒体和公众参与危机信息传播提供制度保障，使其信息寻求和传播行为有法可依，也可有效防止无序传播行为。
首先，在政府信息公开制度中，应明确任何人都可以经申请获得政府信息，一方面为媒体的信息获得和提供空间，另一方面也保障公众可以从政府直接获得信息。其次，完善突发事件信息制度，构建政府与媒体间的良性互动，保障媒体信息沟通平台功能的实现。突发事件中政府的信息形式主要包括授权、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻会等，除应对政府信息的程序进行明确规定外，还要确立政府公务员“回答记者和传媒提出的每一项问题”的法则，保障媒体及时获得有关突发事件的权威信息。还可借鉴日本和韩国的做法。日本1961年制定的《灾害对策基本法》中明确规定日本放送协会(NHK)属于国家指定的防灾公共机构，从法律上确立了公共电视台在国家防灾体制中的地位;韩国也于19%年根据《灾难管理法》将韩国公共电视台(KBS)列为报道危机的指定台。鉴于我国的新闻体制，明确新华社、中央电视台等媒体在危机信息传播中的权威地位对打破政府信息控制，监督地方政府突发事件应对行为会起到重要作用。再次，对于媒体和公众在信息传播中的法律责任，尤其是媒体的法律责任，除涉及其他法律规定外，不应作出特别规定，而应依靠行业自律来约束。《突发事件应对法草案》一审稿曾规定:“新闻媒体违反规定擅自有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处五万元以上十万元以下的罚款。”后来这一条款被删除，证明立法机关也认识到只有使媒体、公众获得充分、自由参与信息传播的制度保障，才能有效约束无序传播行为。当然，从制度层面真正落实媒体的采访权、报道权，进而保障公众的知情权，还有赖于《新闻法》的出台。
(三)完善突发事件中个人信息保护制度