[关键词]金融消费者；权益保护；金融监管
[中图分类号]F832[文献标志码]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2013.02.013
近年来，我国居民日常生活和企业生产日益“金融化”，金融服务消费迅猛发展，金融消费者已经成为独立、庞大的消费主体。保护金融消费者权益，不仅是消费者自身的需要，也是金融体系健康发展的重要一环。加强金融消费者权益保护，建立健全相关制度体系，对于维护广大人民群众切身利益，促进金融业健康、协调、持续发展具有重要而深远的意义。自美国次贷危机引发全球金融危机以来，发达国家针对金融消费者权益保护出台了一系列法律法规，而我国这方面的工作却进展缓慢。本文拟在解析金融消费者概念和权利的基础上，分析我国金融消费者权益保护中存在的问题，进而探寻这些问题的应对策略。
一、金融消费者的概念和权利
1.金融消费者的概念
按照我国《消费者权益保护法》第2条所规定的内容，我们可以将消费者定义为：为生活消费需要购买、使用商品或接受服务的人，但现阶段关于金融消费者并无相关法律法规予以规定。准确界定金融消费者的概念是金融消费者权益保护立法的基础性问题。目前，学界对金融消费者的概念尚未达成一致意见，在主体范围、外延、判断标准等方面有不同的认知。比较典型的有以下几种观点：一是认为金融消费者是指为生活需要购买、使用金融产品和服务的个体；二是从满足个人金融需求的角度，认为“办理存贷款、购买保险合同、投资股票债券等诸多满足个人金融需求的主体都是金融消费者”；三是认为金融消费者是指在金融机构购买金融产品、接受金融服务的自然人。[1]
笔者认为，金融消费者作为一般消费者在金融领域的延伸，其概念可定义为：为个人消费而购买、使用金融产品或接受金融服务的自然人，但是以生产、经营为直接目的而使用金融产品或接受金融服务的人除外。
2.金融消费者的权利
与一般消费者相比，金融消费者具有特殊性，应给予金融消费者特殊的权益保护。金融消费者享有的权利由以下几项组成：一是金融消费安全权。金融消费者在使用金融产品或接受金融服务时应享有生命财产不受威胁、侵害的权利，包括人身安全权和财产安全权两个方面。这是金融消费者享有的首要权利。二是金融消费知情权。金融消费者享有知悉金融产品或金融服务真实情况的权利，如了解存贷款利率、手续费、保险费、理财产品风险与收益等。三是金融消费自由选择权。金融消费者可根据自己的偏好自由选择金融经营者作为其交易对象并决定是否交易，可自由决定交易方式、交易时间和地点。四是金融消费公平交易权。金融经营者与消费者结成法律关系时，应遵循公开、公平、公正和诚实守信的原则，不得强行要求消费者使用金融产品或接受金融服务，也不得在合同或法律关系中制定规避义务和违反公平的条款。五是金融消费损害赔偿权。金融消费者在消费过程中非因自己的故意或者过失而遭受人身、财产损害时，有向金融机构提出请求赔偿的权利。六是金融消费者结社权。这是宪法规定的结社权在金融领域的具体体现，它实质上是一种政治权利。七是金融消费者受教育权。八是金融消费者受尊重权。九是金融消费者的监督权。
二、我国金融消费者权益保护存在的问题我国目前保护消费者权益的最基本法律是现行的《消费者权益保护法》，虽然该法在一定程度上对金融消费者权益有一定保护作用，对消费者维权也有一定的指导和规范作用，但程度还比较低，特别是在专业性较强的金融领域，至今没有针对金融消费者权益保护的专门法律制度出台，缺乏专门的机构负责金融消费者权益保护方面的具体事宜，保护金融消费者权益的内部机制与外部环境均有待改善。
1.金融消费者权益保护立法不健全
我国目前还没有针对金融消费者权益保护的专门法律出台，与其相关的法律主要有两个体系：一是《中华人民共和国消费者权益保护法》，这是保护消费者合法权益的基本法；二是金融领域的核心法律以及各种规章制度，前者主要有《中华人民共和国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国保险法》等，后者主要有中国人民银行、银监会、证监会、保监会等监管机构制定的规章条例。[2]
随着金融业的发展，这两个立法体系已经不能适应金融领域消费者权益保护的需要。一是《消费者权益保护法》是一般性的法律规定，适用对象是一般商品或服务。金融消费者有别于一般的消费者，具有一定的特殊性。《消费者权益保护法》并未明确说明金融消费的情况，有关规定过于原则，缺乏针对性，适用面窄，没有体现其对金融消费者的专门保护。二是金融领域现有立法欠缺对金融消费者权益的专门性保护。《中国人民银行法》等法律和规章制度大多是为了维护金融行业的正常运转秩序和提高市场配置效率，基本上是以金融监管为中心，虽有部分涉及金融消费方面的内容也极其简单粗略，缺乏对金融消费者保护的适用性。
2.金融消费者权益保护机构功能不完善
自2008年金融危机之后，受国际金融监管新趋势的影响，2012年以来，“一行三会”（中国人民银行、银监会、证监会、保监会）分别设立了金融消费者保护机构。央行和银监会成立了金融消费者保护局，证监会和保监会设立了投资者保护局，但从其功能来看，其更多承担了类似办的工作，同时兼有消费者教育功能等。以保监会的投资者保护局为例，其职能主要有研究保护保险消费者权益的机制、受理投诉咨询、调查处理消费者投诉、消费者教育和风险提示等。对金融消费者保护的力度不大，功能不全。同时，各自独立设置保护机构也与我国混业经营的趋势有冲突，出现问题时，容易相互推诿，不能实质性地保护消费者权益。
3.金融消费者权益保护内部机制不健全
保护金融消费者的合法权益，需要金融机构建立相应的内部机制，包括充分的信息披露制度、提高金融机构服务质量和规范收费等，而我国现阶段在这些方面做得还很不够。
一是金融机构信息披露不充分。随着金融市场的发展，金融结构的复杂性、金融产品的多样性及专业化趋势，都使得金融机构与金融消费者之间的信息严重不对称，消费者无法掌控银行账户划拨、个人信息使用等情况。而金融从业人员向消费者推荐商品时往往片面鼓吹其收益率，对于商品结构、风险收益等重要因素要么不披露要么模糊披露，致使消费者盲目购买金融商品。
二是金融机构服务质量欠缺，收费名目繁多。这是消费者对金融机构投诉的主要内容。在金融交易前金融机构内未设置服务设施、在交易过程中工作人员态度差、在交易结束后出现问题时推脱责任等现象时有发生，更有依据其优势地位擅自提高服务费、制定“霸王条款”等，这些都显现了我国金融机构目前在产品、设施服务方面存在的问题。[3]
4.金融消费者权益保护的外部环境较差
我国金融消费外部环境建设在金融消费者教育、行业自律和投诉机制方面也存在亟需解决的问题。
一是金融消费者专业知识匮乏。金融消费者缺乏经济和金融专业相关知识，且易于听取处于垄断地位的金融机构对金融产品和金融服务的广告宣传，往往对自己所购买的金融产品和金融服务的内容知之甚少，而金融机构为出售金融产品和金融服务，完成销售任务和目标，对金融消费者有关金融消费的询问也是讳莫如深。
二是行业自律能力有待加强。金融行业协会主要代表金融行业全体企业的共同利益，这限制了其维护消费者权益的动机，缺乏对与金融业息息相关的金融消费者利益的关注。行业协会组织在调解纠纷方面，更多的是要维护会员单位利益，在无外部压力的情况下，保护金融消费者的权益很难成为其自觉行动。行业协会资金很大程度上来源于会员，在此背景下，行业协会维护消费者权益的权威性和社会公信度存在疑问。
三是投诉受理机制不健全。现有的金融监管制度没有建立相对完善的纠纷解决机制，没有从自律或者强制性法律角度进行规范。当金融消费者与金融机构产生纠纷时，往往直接诉诸司法途径或者一般由行业协会来解决。而诉诸司法途径成本高、耗时长、程序复杂，并且容易激化金融机构与金融消费者之间的矛盾，对金融机构的声誉也会造成严重损害。[4]
四、完善我国金融消费者权益保护法律制度建议金融消费者权益保护是实现金融市场稳定和经济持续发展的重要环节，需要社会各个阶层的全面参与。其中，法律和组织机构是制度要求，金融机构内部业务规则是细节要求，争端解决机制是程序要求，更新理念并加强教育是思想要求。在我国金融消费立法刚刚起步的情况下，应当充分利用法律、监管、行业自律等多种途径，为消费者构建一个安全、诚信、公平的交易环境，促进金融服务业的发展。
1.完善金融消费者权益保护立法，拓宽法律保护范围
（1）修改《消费者权益保护法》，增强对金融消费者权益保护的针对性。第一，将金融消费者概念明确纳入该法的管辖范围，设立专章规定金融消费者的内涵与外延、保护范围、权利与义务、保护机构的职责和争端解决途径等，体现对金融消费者的专门性保护，使金融消费者保护适用该法有明确的法律依据。第二，在法律责任方面，在遵循公平公正的基础上，侧重对金融消费者的保护，对于权益双方的举证原则和举证责任予以明确规定；在处罚规定中改变过去重罚轻赔的思想，在保证行政处罚和刑罚力度的同时，加大民事赔偿的比重，并适当增加赔偿金额。第三，在纠纷解决途径中，出台充分利用协商、和解来调节金融纠纷的细则规定；要求各金融机构内部建立处理纠纷的部门，专门处理金融消费纠纷，减少诉讼成本；赋予各行业协会纠纷处理职能。
（2）制定专门的金融消费者权益保护法，体现对金融消费者权益的专门性保护。第一，明确规定该法的宗旨是为了保护金融消费者合法权益，进一步提高金融服务水平，构建和谐稳定的金融消费关系，促进金融协调发展，维护金融安全与稳定。第二，设专章规定金融消费者的特殊权利和金融机构的义务，明确金融消费者在进行金融交易时所享有的各项权利，对金融机构的业务规则予以细化。第三，对金融消费争议处理提出具体而明确的要求，从方式、途径、受理机构等方面予以明确规定，加强监管机构的职责。同时，基于金融消费者的弱势地位，在立法中可以做一些倾向于保护消费者权益的强制性规定。[5]
2.健全金融消费者权益保护机构的功能
“一行三会”可设计一个统一的金融消费者保护原则，在此宏观原则之下，各部委各有分工协调运作，完善金融保护局的功能，集中行使金融消费者保护职权，拟定金融投资者保护政策法规，投资者教育等，从而帮助消费者避开金融机构隐性收费和欺骗性借贷等金融欺诈行为。可分为以下几个步骤进行。
一是强化风险为本的监管。应把流动性风险、信息科技风险、国别风险、声誉风险等放到更为重要的位置，同时关注金融机构与非正规金融机构的合作，建立防火墙。
二是完善资本为主的监管。以实施《商业银行资本管理办法（试行）》为契机，督促商业银行强化资本管理。
三是不断完善监管工具箱。应不断丰富监管指标，加强分析监测，提高监测的预警和量化风险的能力。
四是进一步加强金融消费者的保护。积极开展公众金融教育，形成金融消费者保护长效机制。
3.健全金融消费者权益内部保护机制，加强对金融机构的义务规定
一是强化金融机构的信息披露制度。建立健全金融机构的信息披露制度，统一信息披露的规范和要求，拓宽信息披露的相关渠道，维护金融消费者在购买金融产品和金融服务时必要的知情权，为金融消费者提供更多可以比较的选择。[6]
二是强化金融机构的公平义务规定。应通过强有力的法律约束，防止金融机构利用垄断地位侵害消费者的权益。
三是强化金融机构的保密义务。保护金融消费者的隐私权，这不仅关系到消费者个人信息安全，也关系到消费者财产安全。[7]
4.改善金融消费者权益保护的外部环境
一是完善金融消费者教育制度。在加强对金融消费者的有关经济学和金融学等相关领域的专业知识教育以外，提供必要的维权法律知识也是非常重要的。在加强对金融消费者教育的问题上，可以采取灵活措施，编订具有通俗易懂内容的相关教材，不拘泥于各种教育和教材形式，增加金融消费者接受教育的渠道。
二是健全金融消费者争端纠纷解决机制。首先，设立专门的消费者投诉部门。良好的争端纠纷解决机制是迅速解决金融消费纠纷、维护金融消费者权益的重要制度保障。建立高效便捷的纠纷解决机制，既可以在现存的各级消费者协会下增设相关金融消费者纠纷解决部门，也可以仿照消费者协会机制另设金融消费者协会，来加强和完善对金融消费者合法权益的保护。其次，投诉渠道上加大非诉形式的运用。非诉形式主要有协商、调解、仲裁等。非诉形式具有耗时短、见效快、方便快捷的特点，可降低诉讼成本，节约诉讼资源，避免金融机构与消费者之间的矛盾激化，促进社会和谐。
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关键词：金融消费者；金融消费权益保护；法律规制
中图分类号：F830文献标识码：B文章编号：1674-2265（2013）05-0043-05
由美国次贷危机引发的全球金融危机对世界经济、金融甚至社会都造成了严重冲击和破坏，各国、各经济体及国际组织都在积极应对危机并从中吸取教训。人们普遍认识到了金融消费者权益保护对于维护金融体系长期安全稳定的重要意义。积极采取措施加强对金融消费者的保护已经成为后危机时代金融改革和金融立法的核心内容之一。我国应当充分借鉴有关国家和国际组织在金融消费者权益保护方面的成功经验，加强法律规制，切实提高金融消费者权益保护水平。
一、金融消费者权益保护的基本理论依据
在20世纪以来的金融监管制度演变中，消费者保护作为金融监管目标经历了从无到有、不断发展的过程。传统的金融监管是微观审慎监管，其首要目标是保护金融机构和金融体系安全。随着金融业和金融消费的发展，现代金融监管的目标逐渐扩延。具有代表性的是英国经济学家泰勒（M.Talyor）提出的“双峰”理论，认为金融监管应有两个并行的目标：一是审慎监管目标，旨在保护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性风险；二是保护金融消费者权益目标，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少金融消费者受到欺诈和不公平待遇。国际证监会组织将保护投资者合法权益明确列于三大监管目标首位。经合组织（OECD）在讨论加强各成员国金融市场合作的会议中，专门将保护金融消费者权益列为四个基本目标之一。
有的学者从行为金融学角度分析保护金融消费者权益的必要性，认为金融交易中存在的信息不对称、认知偏差、羊群行为等问题，使得金融消费者难以依靠自身的力量来维护其合法权益。因此，监管部门必须维护金融消费者合法权益，对金融机构和消费者实施平等保护。
二、国际金融消费者权益保护的经验借鉴
（一）美国
20世纪60年代以来，美国先后出台了一系列以保护消费者权利为主旨的金融立法，如《诚实信贷法》、《消费者信用保护法》、《公平信贷报告法》、《平等信贷机会法》、《房屋抵押贷款披露法》、《金融隐私权法》、《据实披露存款资料法》等。依据这些法律，金融机构在服务中必须履行诚实守信、保护消费者的金融隐私、向客户充分披露账户信息等义务。1999年《金融服务现代化法》在放松管制的同时，也增加了大量关于隐私权、ATM服务、社区再投资、保险营销中的消费者保护等方面的条款。2010年通过了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》、成立了消费者金融保护署（CFPA），将目前分散在美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构的监管职权集中到消费者金融保护署，致力于保护美国金融消费者权益免受不公平金融产品和金融服务滥用的侵害，从而将金融消费者权益的保护提升到一个前所未有的高度，进一步扩充了金融消费者权益保护机构职权范围，实现了对金融消费者权益比较全面而深入的保护。
（二）英国
英国金融消费者权益保护体系是由多个组织共同组成的，包括金融服务管理局、金融巡视员服务公司、金融消费者教育局、消费者赔偿计划、金融服务赔偿计划。英国于2000年颁布的《金融服务与市场法》明确规定金融服务管理局（FSA）负责监管各项金融服务，并设立单一申诉专员为金融服务消费者提供保障，大力推行消费者教育，要求各金融机构保证自己金融产品的高度透明性等。在2005年FSA的《关于金融服务投诉指引》中，详细列举了消费者对金融机构的服务或产品可以及不能投诉的主要情形。2006年FSA出台了新的《金融机构业务原则》，其中的“公平对待、无误导的方式向消费者传达信息、公平处理利益冲突、保证自己的建议和决定的适当性、对消费者的财产提供足够保护”五条原则涉及消费者权益保护。2010年制定的《消费者投诉处理办法》，规定了处理消费者投诉的措施、程序及责任。同时，英国主要银行及房屋贷款协会公会都同意遵守《银行业守则》。行业自律性规则着眼于降低监管者和金融机构的成本，为金融机构赢得了更多消费者的认可与信任。
（三）加拿大
加拿大金融消费者权益保护立法比较完善。联邦层面法律包括《银行法》、《存款保险公司法》等，省级层面也有较完善的消费者保护法律。加拿大是最早制定金融消费者保护专门立法的国家之一。2001年6月通过了《加拿大金融消费者管理局法案》，规定了金融消费者管理局的职责、监管和保护对象、工作措施等内容，有效促进了金融消费者权益保护。
（四）澳大利亚
澳大利亚于2002年3月颁布的《金融服务改革法令》对金融消费者保护作了具体规定。该法令以消费者为改革指导原则，目标在于建立一个可以加强保障消费者及促进市场健全性的监管架构。与消费者权益关系最密切的就是证券及投资事务委员会，这是澳大利亚金融体系中负责监管金融体系市场健全性、保障金融消费者权益的专门机构。
澳大利亚的自律体系与英国相似。澳大利亚银行公会颁布《银行营运守则》，对金融市场的运行作出规范指引。此外银行公会还为消费者提供教材和各类银行业务的介绍手册等，帮助消费者扩充金融知识，合理进行金融消费。
（五）日本
日本的金融消费者权益保护法律主要包括《金融商品销售法》、《消费者契约法》、《金融商品交易法》、《贷金业法》、《分期付款销售法》等。《金融商品销售法》规定了金融商品销售者的说明义务、销售的适合性义务等，《金融商品交易法》完善了投资者保护规则。
（六）我国港台地区
2011年6月，中国台湾通过了《金融消费者保护法》，明确了金融消费者的概念，建立了“金融消费争议评议中心”，其裁决相当于民事判决，具有法定约束力。
2012年6月，中国香港成立了金融纠纷调解中心，采取“先调解后仲裁”的方式解决金融纠纷，其裁决具有法定约束力。
（七）世界银行、二十国集团
金融消费者权益保护不但越来越受到各国立法者重视，也引起了相关国际组织的关注，特别是2008年国际金融危机之后，经合组织、世界银行开始研究金融消费者保护问题。
2011年6月，世界银行了《金融消费者保护的良好实践》，提出了普遍适用于大部分金融产品和金融服务的良好经验，认为一个有效的金融消费者保护机制应当包括以下方面：金融消费者保护机构、披露和金融产品销售、消费者账户的管理和维护、隐私与数据保护、争议解决机制、保障和补偿计划、消费者教育、竞争。
2011年10月，G20巴黎峰会通过了OECD起草的《金融消费者保护高级原则》，规定了十项基本原则，指导各国对其金融消费者保护框架进行评估和改进。这些原则涵盖了法律、规制与监管框架，监管主体的作用，公平、公正对待消费者，披露和透明度，金融教育和金融意识，金融服务提供者及其机构的责任意识，保护消费者资产免受欺骗和误导，保护消费者数据和隐私，投诉处理和救济，竞争等范畴。
英国、美国、澳大利亚、加拿大等发达国家在保护金融消费者权益方面的做法以及世界银行、经合组织的经验，值得我们认真借鉴。
第一，制定完善的金融消费者权益保护法律。消费者权益保护较好的国家大都制定了专门的消费者权益保护法律法规，明确把金融消费者权益保护纳入法律调整范围，对金融机构的行为进行规范和约束，规定保护的基本原则和基本制度，并为具体规则的制定留出足够空间。这为消费者权益保护打下了良好的制度基础。
第二，设立专门的金融消费权益保护机构。美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家都建立了专门的保护机构，这为我们提供了新的思路——我国可通过设立专业性机构对金融消费者的权益进行保护，这归根结底也是对金融市场的一种保护。
第三，完善金融消费纠纷解决机制。发达国家普遍重视金融消费纠纷解决机制和补偿机制的完善，特别是建立各种诉讼替代机制，以适应金融市场的发展需要。
第四，强化金融机构的保护义务。金融机构应合法规范经营，在信息披露、隐私保护、财产维护等方面自觉保护消费者合法权益。
第五，充分发挥行业自律组织的作用。行业组织作为消费者与金融机构之间的桥梁纽带，对纠纷的处理和消费者的保护有时能起到更好的效果。英国、加拿大等国家和中国台湾、香港地区的行业组织对此提供了很好的借鉴经验。
三、我国金融消费者权益保护法律体系建设中存在的突出问题及其影响
（一）立法指导思想存在偏差
我国传统金融立法指导思想常常侧重于维护金融机构的安全与利益，而忽视消费者权益保护，没有将维护金融安全稳定与保护金融消费者权益联系起来。现行的金融法律如《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等，出发点都侧重于维护金融机构的安全与利益，对金融消费者在购买金融产品和接受金融服务过程中应当享有的各种权利缺乏明确规定，没有体现“双峰”监管目标。
（二）法律体系不健全
目前我国对金融消费者保护的法律体系主要包括《消费者权益保护法》、《民法通则》、《合同法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》等法律行政法规以及“一行三会”制定的大量行政规章和文件。上述法律体系主要存在以下问题：
1.缺乏专门立法。我国消费者保护的法律基础是《中华人民共和国消费者权益保护法》，但该法颁布较早、有很大局限性，主要适用于普通商品的消费，不能适用金融产品和服务的特殊性，对金融消费者保护的适用性并不强。因此，我国缺少一部专门的《金融消费者保护法》。
2.法律保护缺乏可操作性。尽管《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》都将保护金融消费者合法权益作为立法目的，但其规定过于笼统，涉及内容不够明确，缺乏具体有效措施，实际操作性不强，效果有限。
3.履职法规层级太低。虽然人民银行、银监会、证监会、保监会已分别设立了金融消费者权益机构，但是现有法规并未明确赋予金融监管机构保护金融消费者权益的职责，履职的法规依据不明确。相关部门规章虽然数量众多，但效力层次较低，难以有效发挥作用。
（三）法律体系不健全的影响
1.缺乏法律强制约束。金融机构在注重自身业务发展的同时，往往忽视对金融消费者的保护。对金融产品的风险、金融服务收费项目和标准等披露不充分而误导消费，对客户个人信息保护不力而发生泄露，纠纷处理机制不健全而导致纠纷久拖不决等问题时有发生。目前，负责金融消费者保护的机构主要是消费者协会和各金融监管机构。就消费者协会而言，由于《消费者权益保护法》的内容不能适应保护金融消费者权益的需要，而且其工作人员普遍缺乏金融专业知识，所以对金融消费者的保护非常薄弱。在我国“一行三会”的监管体制下，金融监管机构的目标主要是维护金融体系安全和稳定，对保护金融消费者权益与维护金融安全稳定的关系认识不足，对金融消费者的保护工作并没有给予足够的重视，对金融机构履行金融消费者权益保护义务监督不力。
2.信息披露制度不完善。由于金融机构和消费者双方的信息不对称，金融机构在进行交易时只片面宣传产品的优势和收益，而忽视或弱化对其风险的提示，信息披露的内容不全面，侵犯了消费者的知情权，导致客户损失案件时有发生。金融机构信息披露不及时、方式少，导致消费者不能及时了解金融产品及金融业的发展动态、难以理性管理和预期购买金融产品以及合理规划投资方案。
3.投诉处理机制不健全。尽管“一行三会”均已开始实施金融消费者权益保护工作，建立了各自的金融消费者权益保护机构，但是各机构如何有效运作尚在摸索阶段，能够发挥多大作用尚待实践检验。在保护机构分设的情况下，协调处理跨市场、跨行业金融产品与服务涉及的消费者保护问题比较困难。因此，“一行三会”亟待建立金融消费权益保护协调机制。此外，金融机构对业内经常发生的侵权行为尚没有建立补偿机制和标准，法院审理这类侵权纠纷时也没有权威性司法解释或判例可供参考，亟待建立健全金融消费者的投诉处理机制与补偿机制。
4.行业自律机制尚未建立。由于各金融机构的经营目的是盈利，其将更多的注意力集中在了行业利益上，机构内部自律约束制度缺乏，导致侵犯金融消费者权益现象时有发生。各金融行业协会也侧重于对金融机构服务和对同业竞争的规范，对金融消费者的保护重视不够。
四、加强金融消费者权益保护的建议
（一）完善金融消费者权益保护立法
将金融消费者权益保护明确纳入金融监管目标，探索建立审慎监管与消费者保护并重的目标体系。既要通过培育公平的竞争秩序促进金融业健康发展来维护消费者的根本利益，也应通过直接的规制和完善的救济手段保障消费者的具体权益。
一是对《消费者权益保护法》进行修改，可以考虑专设章节或增加新条款，突出对金融服务关系与金融消费者权益的调整，增强对金融消费权益保护的适应性。重新修订《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等有关金融法规，增加对金融消费者权益的保护条款，提高有效性和可操作性，赋予金融消费者应有的权利义务。二是借鉴美英日等国家和国际组织的先进经验，制定关于金融消费者权益保护方面的专门法律法规，完善金融法律体系。三是在条件成熟时研究制定《金融消费者权益保护法》，实现金融消费者权益保护有法可依。
（二）有效发挥金融消费者权益保护机构的职能作用
金融消费者权益保护机构建设已经引起了我国政府的重视，截至2012年8月底，人民银行、银监会、证监会、保监会已分别设立了金融消费者权益保护机构，这是一个巨大进步。但随着国内金融业一体化的发展，分别设立金融消费保护机构的做法，不利于形成合力，建议赋予中央银行金融消费者保护局在制定执行金融消费者权益保护法律制度、协调跨市场跨行业保护等方面更广泛的权力。
（三）强化金融机构的消费者权益保护义务
应通过立法强化金融机构对消费者合法权益的保护义务。一是要保证金融机构的服务质量和安全性，除应符合国家的相关规定和行业的明示服务标准外，还应保障消费者账户、资金、信息的安全性。二是强化金融机构信息披露义务。应完善信息披露相关立法，提高金融机构销售金融产品的透明度，履行告知义务；对于信息披露不准确、不真实、不完全、不及时，甚至欺骗消费者的行为，应承担相应的法律责任。三是加强对金融机构从业人员的职业道德教育和业务技能培训，倡导诚信经营，打造良好的金融消费环境，保障消费者的知情选择权。四是在金融机构内部设立专门部门负责金融消费者投诉处理，完善消费者争议解决机制与程序，力争在初期化解有关纠纷和矛盾。在各级消费者协会内设立金融争议调解专业委员会，发挥消费者协会在金融消费争议解决中的独特作用，加大对金融消费者的支持力度和金融机构的监督力度。
（四）建立健全金融消费者权益保护合作和投诉处理机制
在现行“一行三会”的框架下，建议建立三个层面的金融消费者权益保护组织体系：政府职能机构、行业协会等民间组织和消费者权益保护的国际组织。一是加强各金融监管机构之间的协调，建立金融消费者权益保护的合作机制，实现“一行三会”在金融消费者权益保护工作方面的协作和信息共享。各金融监管部门的金融消费者保护局应明确投诉受理范围、受理程序、调查处理程序及期限等问题，确保投诉得到迅速公正解决。可以参照美联储的做法建立消费者投诉信息数据库，根据投诉的次数和金额大小进行分类管理，通过定期的信息甄别分析，为立法和增强金融消费者权益保护工作的针对性提供参考。二是强化地方各级消协的金融专业化队伍建设，同时发挥银行业协会、证券业协会和保险业协会的作用，加强行业自律组织建设，进一步健全金融消费者保护的自律机制，为金融消费者的投诉和纠纷提供一个自律性的协调或调节机制。三是积极参加金融消费者权益保护的国际交流与合作，学习借鉴国外的成功经验和做法。
鉴于金融消费者在金融消费争议中处于弱势地位，应借鉴行政诉讼制度和境外消费者争议的特殊制度设计，在消费者投诉程序设置方面，遵循“先内部解决、不能达到满意结果时才诉诸外部程序处理”的原则，有关部门应当推动非诉讼解决方式的制度化，重视协商、调解、仲裁等非诉讼方式，降低成本。同时，建立区别于一般民事诉讼程序的消费者诉讼制度，包括赋予消费者组织的资格、赋予消费者公益诉讼主体资格、确立消费者诉讼对同类产品的普遍约束力、为消费者诉讼设计特殊的程序与证据规则等，努力改变金融消费者在诉讼中的弱势地位，保护金融消费者的合法权益。
（五）加强对金融消费者的宣传教育，提高自我保护能力
加强对金融消费者的宣传教育一直是世界各国和国际组织关注的重点。国外经验表明，法律和组织保障与金融知识教育是实现金融消费者权益保护的重要途径。因此，我国要加强对金融消费者的宣传教育：一是充分利用新闻媒体等渠道广泛宣传金融知识，提高社会公众的金融知识水平；二是金融监管机构或消费者保护机构应把金融消费者教育活动作为一项重要工作。可以借鉴国外经验，在监管机构及各金融机构内部设立专门的消费者金融知识教育基地或培训中心，推动金融知识的普及。通过宣传教育，增强消费者的金融风险防范意识和风险识别能力，树立理性的金融消费观，自觉抵制金融违法行为，维护自身合法权益。
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关键词：金融消费消费者权益保护金融制度创新
2008年国际金融危机过后，金融消费者权益保护成为西方发达国家、国际金融组织和G20峰会关注的热点，金融消费者权益保护制度创新作为防范化解金融危机、维护公众信心和金融体系稳定的重要举措，被越来越多的国家所重视。我国金融消费者权益保护制度建设，目前处于起步阶段，亟待加大力度推进该项制度创新工程。
2009年以来，人民银行总行先后部署西安、武汉、南京分行在所辖部分地（市）中心支行开展金融消费者权益保护试点工作，从金融消费纠纷处理、评价和开发金融消费维权网络等技术层面看，试点作出了有益的探索，为我国金融消费者权益保护制度创新打下基础。但金融消费者权益保护创新内容涵盖面宽，工作涉及面广，单靠人民银行一方推动，力量显然远远不够，需要多方位形成合力推进。这就要求，国家应有专门部门主管，有既适合我国国情又符合时代要求、兼顾与国际金融组织要求接轨和借鉴国外成功做法的工作规划，有分工明细的推进目标、任务与措施等。更重要的是以科学理论、原则作指导统一认识，从决策层面到接受任务各方，增强其实践科学理论的自觉性，为推进制度创新发挥各自的智慧和力量，创造性地推进我国这项制度创新工程。
本文提出中国特色金融消费者权益保护制度体系的构想，试就这一制度体系的涵义，理论原则和构成要素三方面略陈管见，以期抛砖引玉。
一、中国特色金融消费者权益保护制度体系基本涵义
（一）中国特色社会主义大厦的重要组成部分
党的十七大报告对中国特色社会主义道路作出明确的界定，即遵循的基本路线是在中国共产党的领导下，立足基本国情，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，解放和发展生产力，巩固和完善社会主义制度；总体布局是建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化及社会主义和谐社会；发展的宏伟蓝图是建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。我国金融消费者权益保护制度体系是完善社会主义制度的必要补充，它的总体框架必须符合中国特色社会主义事业发展的基本路线、总体布局和发展目标的要求，决不能照搬西方发达国家的做法，偏离中国特色社会主义发展的方向。
（二）社会主义市场经济体制发展的崭新机制
自2003年我国人均国内生产总值突破1000美元以来，“十一五”期间继续保持稳步上升势头，预计到2023年将达到人均3000美元。根据世界发展进程的规律揭示，人均GDP处于1000-3000美元的发展阶段，意味着经济社会发展进入新的关键阶段。当前，我国正处在这一关键阶段，经济社会发展呈现新的特征：社会主义市场经济体制初步建立，同时影响发展的体制、机制障碍依然存在；人民生活总体上达到小康水平，同时收入分配差距拉大趋势尚未根本扭转；社会消费日趋多样化，各种利益关系日益复杂，金融创新日新月异，金融消费日益普及，加之新的制度体系实施有一个定型、完善的过程，新旧交替衔接不到位，就有可能产生经济失调，社会失序、心理失衡、行为失范，如果处置不当，极易引发社会不稳定。拉丁美洲和东南亚一些国家在这一阶段就曾出现经济停滞或社会动荡的危机。因此，构建中国特色金融消费者权益保护制度体系不是一时的权宜之计，而是我国社会主义市场经济体制发展的新型机制，发挥着排障、维稳的作用。
（三）完善社会主义制度推进和谐社会发展重要内容
公平正义是人类追求美好社会的主题。马克思主义认为社会不公源于建立在生产资料私有制基础上的剥削制度，只有建立社会主义制度，才能真正实现社会公平正义。我们党把实现社会公平正义，作为发展中国特色社会主义的重大任务和社会主义和谐社会的基本特征与目标。这表明实现社会公平正义，既是社会主义制度的本质要求，又是社会主义社会的价值目标，同时也是社会主义和谐社会的前提条件。促进社会公平正义已成为我国现阶段社会发展的迫切需要。中国特色金融消费者权益保护制度体系正是适应这种迫切需要应运而生的维护社会公平正义的保障机制。因此，它的建立是完善社会主义制度的需要，是推进社会主义和谐社会发展的需要。
二、中国特色金融消费者权益保护制度体系理论原则
（一）科学发展观是指导构建中国特色金融消费者权益保护制度体系的核心理论
党的十七大报告指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”科学发展观深化了对中国特色社会主义发展目的、理念、方式、动力、布局、战略以及发展道路的认识，是与时俱进的马克思主义发展观，是中国特色社会主义理论体系的重大理论创新成果，为我们实现经济、社会又好又快发展指明了方向。我国金融消费者权益保护制度目前尚属空白，构建中国特色金融消费者权益保护制度体系是项新鲜事物，以科学发展观作指导是这项制度创新实践内在的必然要求，自觉用这一核心理论引领制度创新工程研制、实施、完善的全过程，才能确保我国金融消费者权益保护制度建设这一重要领域的关键环节改革举措决策的科学性，增强制度创新措施的针对性、实效性和协调性。显然，构建中国特色金融消费者权益保护制度体系的过程，亦是我们深入贯彻落实科学发展观的实践过程。坚持科学发展观，必将迎来我国这辆“和谐号”时代列车又好又快地驶向辉煌的明天。
（二）以人为本、服务民生是构建中国特色金融消费者权益保护制度体系的根本原则
“以人为本”是科学发展观的核心和基本宗旨，回答了我们的改革为了谁、发展为了谁的问题。阐明了我们所有工作，都是为了人民的根本利益，是我国经济社会发展的长远指导方针。“服务民生”则是“以人为本”方针引领下的服务理念，就是要把人的生存和发展作为最高的价值目标，其出发点是一切为了人，落脚点是一切服务于人。以人为本、服务民生作为构建中国特色金融消费者权益保护制度体系的根本原则，应在以下几方面加以体现：①在金融机构、金融消费者权益之间建立机会均等、利益均衡、平等发展有效协调机制，营造“公平正义”社会环境；②建立体现尊重和保障人权的金融消费者权益保护法律制度，包括金融消费者的知情权，自主选择权、公平交易权、财产权、隐私权以及对弱势群体有效救助等；③扩大金融消费者教育渠道和金融消费、投资产品及其风险的信息披露宣传渠道，提升公众对金融消费知识的掌握能力和风险的识别能力，防范危及金融稳定的恐慌性事件的发生；④建立渠道畅通、选择多样、行之有效的金融消费纠纷解决机制。
三、中国特色金融消费者权益保护制度体系构成要素
（一）完善的法律体系。结合我国金融消费现状和预期未来的发展方向，借鉴世界银行《金融消费者权益保护良好经验建议》中的主要制度，研制符合我国国情的《金融消费者权益保护法》，填补我国在金融消费保护方面无专门立法的空白。
（二）金融消费维权保护机构。从法律层面规范设立专门的金融消费者权益保护职能机构。目前，各地工商部门、消费者协会局限于金融消费的专业性特殊性和现有《消费者权益保护法》中立法失缺等原因，无法有效开展金融消费者权益保护工作；而银行、证券、保险监管机构分业监管的局限性，亦无法对整个金融业金融消费者实施保护。人民银行现有机构、业务和金融宏观管理等职责以及中央银行的地位与职能等，具有充当金融消费者权益保护职能机构的先决条件和优势。一方面，金融消费分布密集于全国各地（市）和县域，人民银行机构体制覆盖全国各地（市）和绝大多数县域，有其行使金融消费者权益保护职能的基础。另一方面，近年来人民银行开展金融消费者权益保护探索试点，在建立金融消费者维权保护工作机制、开发金融消费信息共享与联动网络等方面，取得试点经验，奠定了履职维权的工作基础。基于此，宜在人民银行总行设国家金融消费者权益保护局、在分行或省会中心支行设立国家金融消费者权益保护分局，在地（市）中心支行设国家金融消费者权益保护中心支局，在县支行设国家金融消费者权益保护支局。
（三）金融消费者权益保护激励约束机制。在金融消费产品销售者的银行、保险、证券金融机构中，建立行之有效的金融消费者权益保护工作激励、约束机制，以促使金融机构积极参与、主动做好金融消费者权益保护工作。立法制订规范金融机构销售产品、信息披露的行为规则，建立对金融机构侵权行为进行责任追究的机制。同时，建立金融机构保护金融消费者权益工作的考核、评价机制，可将其纳入人民银行正在实行对金融机构“两管理两综合”中的“综合评价”体系，通过设计科学、有效的评价指标，采取全辖通报、向上级反馈评价结果的方式，激励、约束、引导金融机构增强做好金融消费保护工作的主动意识和责任感。
（四）金融消费纠纷解决机制。人民银行前期试点探索建立多种模式的金融消费纠纷解决机制，虽然纠纷解决程序、协调方式各异，但解决效果相近，收到确保金融侵权纠纷投诉有门，处理有法、处置有度的实效。笔者认为，在法律没有赋予金融消费纠纷解决办法的情况下，试点探索的多种纠纷解决模式是应该予以肯定的。但有失规范，宜以法律的形式统一规定下来，形成具有法律效力、规范统一的金融消费纠纷解决机制。
（五）普及金融消费知识法制教育。制订参照国际经合组织（OECD）金融消费者教育内容、经验的中国特色金融消费者权益保护教育规划，可建立金融消费者权益保护网站、增加大中专院校金融消费知识教材和举办金融消费者权益教育讲座等渠道，普及金融消费业务和法律规章知识，增强公民金融消费自我保护能力。
（六）金融消费者账户、隐私、数据保护制度及存款保险制度等。
参考文献：
（1）中共中央宣传部理论局：理论热点面对面o2008[M]・北京学习出版社
（2）刘亦鸣徐德林：理论热点聚焦黑龙江教育出版社2005
（3）周学东：国际金融消费者保护制度改革动态及启示中国金融2011.11
关键词：金融消费者；公益诉讼；公平正义
中图分类号：D923.8文献识别码：A文章编号：1001-828X（2016）012-000-02
受到2008年国际金融危机的影响，世界各国越来越重视金融消费者权益保护，纷纷通过构建公益诉讼制度，完善金融消费者保护机制，维护金融消费者合法权益。随着金融改革不断深入，我国也亟需在金融消费领域构建公益诉讼制度，维护金融消费者权益。本文立足实际，通过实证的研究方法论述我国金融消费领域公益诉讼制度构建的必要和可行性，并对构建金融消费领域公益诉讼提出相关建议。
一、公益诉讼的概念和特征
（一）公益诉讼的概念
公益诉讼制度最早起源于古罗马，是与私益诉讼相对的，其含义是“原告代表社会集体利益而非个人利益而”。①在古罗马时期，由于实体法和程序法不分，因而请求权和诉权未能明显区分，公益诉讼包含请求权和诉权双重属性。随着现代法律制度不断进步发展，特别是实体法和程序法制度的建立，公益诉讼含义也发生了变化，一般认为，公益诉讼是指特定机关、组织和个人为了维护国家利益、公益利益以及不特定他人利益，根据法律规定，对违反法律，侵犯国家利益、公共利益和不特定他人利益的行为，向有权法院提讼，由法院依法追究违法者法律责任的活动。
（二）公益诉讼的特征
1.诉讼目的的公益性。公益诉讼与私益诉讼最大的区别在于诉讼目的，原告提讼目的或者说在诉讼中保护对象是国家利益、社会公共利益或者不特定他人利益，通过向法院提起公益诉讼从而追求社会的公平正义。
2.诉讼原告的不确定性。主体可以是与涉诉案件无直接关系的不特定主体。凡是侵犯公益诉讼可诉的违法行为，法律规定的组织及个人（适合原告）均可以向法院提起公益诉讼，无需受到“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的限制。
3.判决效力的广泛性。私益诉讼解决的是原被告双方当事人之间的纠纷，而公益诉讼涉及到的利益，一般来说具有公共性和集合性，加之受害者不确定，实际受到侵害的受害人未必全部参与到诉讼中，而是由法律授权的组织或个人代表受害人进行诉讼，法院作出的判决对未参加的诉讼的受害人产生同样的效力。
4.诉讼当事人双方力量的不平衡性。公益诉讼的受害者一般是欠缺专业技术知识、财力微薄公民个人，而被告一方往往是掌握着专业知识或者具有实力雄厚的组织，相对众多弱小受害者，不管是在对专业的掌握上还是物质财力方面，被告具有明显的优势，双方当事人的诉讼地位具有不平衡性。
二、构建金融消费领域公益诉讼制度必要性
（一）填补金融消费权益保护法律空白
首先，未对金融消费者概念进行科学、规范界定，缺乏适用《消费者公益保护法》（以下简称“《消法》”）理论基础。现行《消法》虽然在第二条对消费者的内涵作了规定，但是购买金融产品、接受金融服务、进行股票投资等金融消费是不是属于“生活消费”，在理论上还存在争议。其次，缺乏可操作性维权规定。《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等法律虽然对金融消费者权益保护作了宗旨性规定，但缺乏与之相配套的可诉性规定，导致了金融消费维权依据不足。最后，法律滞后性的特点导致了金融消费权益保护法规空白不可避免。
因此，构建金融消费领域公益诉讼制度，可以广泛聚集社会资源参与金融消费维权，激发社会各界对金融消费权益保护思考，从而推动金融消费权益保护法律制度的完善与发展。
（二）弥补“一行三会”分业监管模式存在缺陷
“一行三会”的金融监管模式促进了金融的改革和发展，对金融消费权益保护起到了重要作用，但是这种分业监管模式的弊端也阻碍了金融消费权益保护。一方面，分业监管模式存在监管“真空”。由于监管对象业务的特点，目前只有人民银行在县级有分支机构，而证券、保险监管部门分支机构只延伸到地级市，存在监管“空白”。另一方面，现行的监管模式缺乏监管协调性。部分金融消费权益纠纷涉及到两个监管部门，甚至三个监督部门，目前“各司其职”分业监管模式，导致协调机制不健全、不顺畅，不利于金融消费者权益维护。
因此，构建金融消费领域公益诉讼制度，可以健全“一行三会”金融监管协调机制，填补金融领域监管的“真空”，弥补“一行三会”分业监管模式存在缺陷，有效维护金融消费者合法权益。
（三）破解金融消费维权难题
金融消费维权受到“信息不对称性”、受害者人数不确定、司法资源有限等因素制约，构建金融消费领域公益诉讼成为必然。一是金融业者与消费者之间信息不对称。随着金融创新和金融市场不断发展，金融衍生产品层出不穷，而金融产品具有专业性，一般消费者不能充分认识金融产品的属性和特质，缺少风险判断能力。二是金融消费具有广泛性，消费者人数不确定，具有潜在公益的性质。金融产品消费者遍及全国，一旦侵犯了部分消费者合法权益，将可能扰乱经济秩序、社会秩序，影响到社会稳定。三是可以节约司法资源和降低维权成本。公益诉讼由法律授权的组织或个人代表金融消费者提讼，法院集中审理，判决效力扩张到未提讼而受到同样损害的金融消费者，节约司法资源，降低金融消费维权成本。
三、构建金融消费领域公益诉讼制度可行性
（一）公平正义价值追求为构制度建讼奠定法理基础。公平正义是法律的最高理想，是人类社会最终的价值追求。而保护弱者、维护社会公共利益是实现这一价值追求的根本途径。如上述所述，由于金融领域专业性强，金融消费者与金融产品或服务提供者之间不仅在专业素养存在较大的悬殊，而且金融机构不管是在财力还是诉讼技巧上都具有较大的优势，面对如此强大的“对手”，必要给“弱者”适当的“救助”，才能使双方相对平衡。随着我国依法治国不断推进，公平正义价值理念逐步深入人心，实施和维护社会公平正义的举措不断改进，为构建金融消费公益诉讼制度奠定了坚实的法理基础。
（二）现行法律制度为制度构建提供法律依据。虽然目前我国未有明文规定在金融消费领域适用公益诉讼制度，但现行的法律法规为构建金融消费领域公益诉讼制度提供了制度依据。在程序方面，新修订的《民事诉讼》第五十五条明文规定对侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有权机关和组织可以向法院提讼；在实体方面，新修订的《消法》第四十七条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提讼。”不管是在实体法还是在程序法，现行的法律为构建金融消费公益诉讼提供制度依据。
（三）“一行三会”金融消费保护局的成立为制度构建提供事实依据。“一行三会”相继成立了金融消费者保护局，虽然现有的分业监管模式下“一行三会”各司其职，但保护局的主要职能和宗旨是一致的，就是为了维护金融消费者合法权益。基于其职能，“一行三会”可以作为金融消费权益保护公益诉讼适格原告。在日常的监管中，保护局一旦发现存在侵害众多消费者合法权益的行为，可以向法院提讼，从而维护金融消费者合法权益，维护社会秩序。因此，“一行三会”金融消费保护局的成立，为构建金融消费领域公益诉讼制度创设了适格原告。
（四）世界各国的金融消费公益诉讼制度为制度构建营造良好的环境基础。纵观世界国家和地区，但凡金融发展水平比较先进，都构建了金融消费领域公益诉讼制度。美国《联邦民事诉讼规则》规定无论银行业、证券业还是保险业都可以进行集团诉讼；法国新修订的《消费者法典》建立金融消费者团体诉讼资格登记制度；德国虽然没有明文规定金融消费领域公益诉讼制度，但在《反不正当竞争法》、《一般商业条款法》、《不作为之诉法》、《法律服务法》等法律中规定了消费者团体诉讼；我国台湾地区1994年颁布的《消费者保护法》和2003年修订的《民事诉讼法》构建了较为完备的金融消费者公益诉讼体系。
四、我国金融消费领域公益诉讼制度构建路径
根据现代民事诉讼的基本原理，纠纷要进入诉讼程序，要有适格的原告、明确的被告和具体的诉讼请求和事实理由。因此，原告资格、诉讼范围、启动模式、费用承担、举证责任等问题都是无法回避的。金融消费权益公益诉讼也需要具备这些要素。
（一）适格原告
1.检察机关。我国现行《宪法》规定检察院是国家法律监督机关，负有监督我国法律正确实施、维护公共利益职责。同时，检察机关又是我国的司法机关之一，在调查取证、法律应用、诉讼技巧等方面，具有明显的优势。因此，不管是基于职能还是专业优势，检察机关都应成为我国金融领域公益诉讼的适格原告。
2.消费者协会。新修订的《消费者权益保护》第四十七条明确规定，在发生侵害众多消费者合法权益行为时，消费者协会可以向人民法院提讼。当发生侵害众多金融消费者合法权益时，消费者协会理应对侵害众多金融消费者合法权益的行为向法院提讼。
3.金融监管机关。这里的金融监管机关指的是“一行三会”。目前“一行三会”相继成立了金融消费保护局，可以从日常监管中全面、准确地获得侵犯金融消费者信息，有利于高效地为金融消费“定争止纷”。另一方面，“一行三会”作为适格原告也是符合保护金融消费者合法权益的宗旨。
4.公益组织。公益组织是指不以营利为目的、旨在维护社会公共利益的非政府组织。由于目前我国公益组织众多，为了防止“滥诉”，应该对公益组织的范围进行严格限制，在我国能够提起金融消费公益诉讼的公益组织只限于公益律师。
（二）涉诉范围。从《民事诉讼法》和《消法》来看，存在“侵害众多消费者合法权益”的行为，适格原告才能进行公益诉讼。那在金融消费公益诉讼中，如何认定一个案件侵害金融是否达到“众多”呢？笔者认为这里的“众多”不应是指受害者人数的多少，而是应该从社会生活角度去理解“众多”的含义，主要指金融产品或金融服务提供者在提供金融产品或金融服务过程中已经（或可能）侵害广大金融消费者，已经影响到了社会秩序的稳定和社会生活的正常开展。出于维护正常的社会秩序，对侵害金融消费者的行为，适格原告应当向有权法院提起公益诉讼。
（三）启动模式
1.主动模式。金融消费公益诉讼适合原告在日常监管中发现金融机构存在侵犯金融消费者合法权益的行为时，已经涉及到了众多消费者合法权益，金融消费公益诉讼原告可以依法定程序向有管辖权的法院提起金融消费公益诉讼，维护广大金融消费者合法权益。
2.被动模式。在受到权益侵害后，不特定的金融消费者依法向适合金融消费公益诉讼适合原告提出公益诉讼申请，适合原告根据受害者的申请，以自身的名义向有管辖权法院提出公益诉讼，履行公益诉讼职能。
（四）取证责任。取证责任的分配直接影响到诉讼结果。在金融消费公益诉讼中，应采取举证责任倒置原则，即提出诉讼主张的一方当事人对诉讼事由不负担举证责任，而由对方当事人就该事实存在或不存在承担举证责任，承担举证责任的当事人不能履行举证责任，将承担不利后果。一方面是由于原被告之间地位不平等决定的。如果公益诉讼取证责任还是遵循“谁主张谁举证”原则，由原告承担证明责任，而这对于不具有金融专业知识的原告来说是非常困难的，不利于诉讼双方能够平等的抗衡。另一方面，采取举证责任倒置原则有利于公益诉讼制度发展，实现社会公平正义。采用举证责任倒置可以鼓励更多的人参与到公益诉讼中，推进公益诉讼制度的完善、发展。
（五）激励机制。在金融领域公益诉讼中，调查取证、诉讼费用、办案人员办案经费等都涉及到合理的费用支出。因此，国家应对金融公益诉讼成立专项基金，用于公益诉讼各个环节费用支出，具体由各级财政进行划拨，由消费者协会统一管理。同时，国家还应对公益组织提起公益诉讼中的公益律师进行适当奖励，这样可以有效激励公益组织参与到金融领域公益诉讼中来，维护广大金融消费者合法权益，维护社会公平正义。
随着社会法治进程不断加快，人们维护意识不断提高，公平正义理念不断深入人心，构建金融消费领域公益诉讼制度已成为健全和完善我国金融制度中重要一部分。我国只有构建金融消费领域公益诉讼制度才能为金融改革发展保驾护航，才能有效维护广大金融消费者合法权益，实现社会公平正义。
注释：
①《罗马法》高等学校法学试用教材周吴文翰谢邦宇/编写第354页群众出版社1983年12月
参考文献：
[1]张韶华，刘萧天.我国金融消费者公益诉讼制度研究.金融与经济，2014，08.
[2]张韶华，刘萧天.我国金融消费者公益诉讼制度的构建初探.新疆社会科学（汉文版），2015，1.
[3]吴俐.公益诉讼法理基础探究.西南民族大学学报（人文社科版），2006，12（总第184期）.
[4]吴忆静.金融消费者公益诉讼问题研究.华东政法大学专业学位硕士论文，2014.
[关键词]金融消费者；金融管制；金融系统性风险
中国市场经济的顺利发展在很大程度上归功于政府主导。诚然，金融管制不可或缺。着眼于当代市场化的金融、法治化的金融，一切金融活动既要顺应市场的潮流，又不能游离于法律规则的调整之外。金融消费者权利的保护是通过金融管制机制规范金融组织机构的义务履行来实现的。纵观美国等国家率先进行金融消费者保护变革金融监管模式并完善金融管制立法，在推崇金融业稳定发展与强化金融体系安全福祉的基础上，坚持把金融消费者的保护作为金融监管的目标，这一点可资借鉴。在全球金融大背景环境下，金融管制机制的构建以保护金融消费者的合法利益为中心已毋庸置疑。
一、金融管制机制中存在的问题
发端于美国华尔街的全球性金融危机驱使世界主要经济体陷入经济衰退与金融管制“混乱的泥淖，一时间金融危机中大量暴露出来的金融管制漏洞一跃成为金融管制领域的众矢之的。疯狂的金融衍生品的高风险、高收益，现有金融法律层面难以应对金融衍生品的高风险、高收益需求，金融管制法律与背离金融市场从而激发投机的风险。此种状况，最终造成金融交易末端的金融消费者的合法权利无法在法律层面寻求保障。
（一）金融混业经营下金融系统性风险的累积
金融系统性风险与个体风险相比呈现出突发性、波及性等特点，并产生破坏和溢出效应，并最终使整个金融市场体系失去效力。金融消费者因被波及从而卷入危机之中承担本不应由其承担的成本并受有损失。究其风险产生的根源在于微观个体的冒险行为[1]，微观金融机构借助于金融衍生产品的杠杆效应，为获得巨额利润而放大产品收益的同时，却同样将放大了的金融风险留给金融消费者，即使微观金融组织机构因巨大亏损而申请破产，基于其公司法人的有限责任最终埋单者不是债权投资者就是政府。
（二）金融管制价值基础异化
金融管制长期以来以高效率作为其价值追求，从而忽视了对金融消费者权利的保护，金融消费者权利保护的理念被驱赶于基础价值的边缘之外，使得管制的基础价值出现异化。这种管制基础价值的异化，在金融监管层面造成其监管理念的错位，自然频繁显现出制度层面的诸多弊端，某种程度上也加剧了金融市场的无序性。金融管制价值异化使得消费者信誉受损，继而这又成为丧失金融消费者信赖的主要原因。
金融管制的有效性绝对不能与金融效率相提并论，同样，“最优的监管即监管最少化理念的奉行也绝对不能与金融市场的有序性同日而语。旨在保护金融消费者权利和诚信经济的制度的缺失，是助推金融危机爆发的因素之一。我国管制立法侧重于金融组织机构和金融系统的安全与收益，很长时期忽视了对金融消费者权利的保护，欠缺金融消费者保护的基础价值与金融安全理念二者间的衔接。归根到底，正位金融管制基础价值，将金融消费者保护与金融安全的保障无缝衔接是实现金融消费者权利保护之根本。
二、金融管制动因分析
对金融组织机构主导下的市场以及金融体系进行有效监管集中体现为金融管制。值得探究的问题是，金融管制的实质是什么？金融管制究其实质是在于寻求并保证金融机制、金融体系、金融市场的合理构建、有序发展以及稳定的运行，同时又要避免产生或者使之对金融组织机构运行和金融资源配置效率的不利影响降到最低。这一目标的实现与金融管制这一行之有效的手段休戚相关。当金融管制成为政府对金融市场干预的一种手段时，不可避免地要受到经济制度条件的约束和影响[2]72。
（一）不完全竞争和垄断
金融组织机构因金融产品的特殊性和专业性居于垄断地位，使得金融消费者受自身的知识水平、理解能力、信息收集能力、经济承受能力限制，若想准确有效地把握金融产品的全貌并控制相应的交易风险，可谓天方夜谭。金融产品不同于一般的消费产品，金融消费者也与一般的消费者不同，反映在金融交易中其处于弱势的地位尤为突出。在金融交易中，金融行业的垄断经营形成由来已久，基于垄断地位的金融组织机构操纵市场极为可能，由于垄断造成的卖方市场使得金融组织机构与金融消费者二者之间的地位失衡，金融组织机构借助于格式合同规避或将本应由自己承受的交易风险转嫁给金融消费者，无视金融消费者的权利。因此，需要在制度层面对金融交易中存在的霸王条款进行规制，对无视金融消费者权利侵害的行为进行监管。市场不是万能的，由于金融体系的内在脆弱性，易引发市场失灵，如何在金融稳定和自由竞争之间维持平衡，这就需要借助于外部力量来营造适度竞争环境。
（二）金融资源分配不合理
金融市场最初的信息不对称造成的“柠檬现象致使消费者选择平均价格购买使用价值下降的质次的金融产品，实质上极大地损害了消费者的合法权利。在金融领域，由于金融交易活动中双方主体的角色定位不同，使得经营者金融组织机构天然具有相对的信息优势，而金融消费者则明显处于信息劣势地位。金融市场失灵会使资源充足的一方在市场交易中所处的优势地位明显得以呈现。同时，随着金融创新的推进与金融市场的进一步发展，不断增加的新的金融产品无形中又使得原本就处于不对等状态的金融交易信息不对称问题变得加剧化了。范围广泛、设计复杂的金融衍生创新产品的出现进一步增强了金融产品的专业性。一般的金融消费者因欠缺相关的专业知识，对金融衍生产品等金融商品的性质、结构及风险难以形成充分的理解并进而做出有效的判断。
三、金融管制立法方向
金融消费与一般消费相比较有其特殊性。金融消费者的追求在某种程度上背离了生活消费的初衷，金融消费者购买金融产品更多的是投资理财心理使然。通常金融消费者受认知能力与投资水平的局限很难根据自身经验对本身蕴含极高的专业性、高风险性、复杂性的金融产品做出投资的准确判断。在金融商品交易过程中金融消费者与金融组织机构二者间存在严重失衡状态。金融组织机构基于其天然的市场优势地位，在利益的驱使下，容易滥用其优势地位，造成对金融消费者权利的损害。金融消费者有权通过诉讼等方式进行救济并获得赔偿，但由于对权利救济机制的不完善，最终使得金融消费者往往难以获得有效赔偿。可见，单纯地依靠市场的自发调节功能无法实现金融消费者与金融组织机构之间交易信息以及各自权利维护的公平，这就需借助法律的规范功能，援手以市场机制给予金融消费者以倾斜保护。
（一）倾斜保护
金融产品和金融服务的特殊性造成金融市场交易双方在信息获得层面的不对称，单纯依靠金融市场自发调节无法实现金融消费者与金融组织机构之间的公平交易，这就需要援以法律的力量对二者间失衡的利益天平加以调节，即在立法层面给予金融消费者权利以倾斜保护。改变以往金融管制立法乏味的强调原则性的做法，转为真正落实保护金融消费者的切身利益以及落实提供金融产品和服务的金融组织机构义务和责任追究的制度构建。一是要明确金融组织机构应尽到的细致的提示说明义务。该义务的履行是金融消费者判断产品用途及是否进行消费的重要依据。借此来弥补金融消费者因受知识和技能限制造成的难以准确理解合同交易条款内容的不足。二是明确落实并细化金融组织机构的民事责任。无救济则无权利，明确金融组织机构实施违法行为的损害赔偿责任，加大金融组织机构违法的成本，以此震慑并阻却金融组织机构利用其强势地位实施欺诈性交易和侵害金融消费者利益的经营行为。
（二）披露信息
金融组织机构基于卖方市场的强势，并未全面披露其所知悉的交易信息，进一步延续了市场信息的不对称，并导致金融消费者在交易中的被动。消费者在交易之前对其所要购买的金融产品的特点、风险认识理解不足，难以理性选择理性消费。因此，需要落实金融组织机构对金融产品信息的事前公开、事中公开和事后公开。并在此基础上，强化金融监管机构对信息公开的监督力度，对无视法律规定任意妄为对自己不利的信息就不公开的举动，应由监管机构予以惩处，以强力捍卫信息披露原则，要求金融机构必须履行信息披露义务，避免侵犯金融消费者的合法权利。
四、金融管制机制的构建
斯蒂格勒提出：“作为一种法规，管制是产业所需并主要为其利益所设计和操作的。[2]74如何能够找寻可能存在的金融漏洞，如何能够及时预警并化解金融系统性风险，如何构建有效的金融管制机制，关于管制模式的选择不是单纯停留在“量上管的多或少，而是建立在金融消费者保护基础之上的审慎监管。
（一）以金融消费者保护为优先价值配置权利与义务
“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响，权力（权利）调整会比其他安排产生更多的价值。[2]74鉴于席卷全球的金融危机对金融秩序的破坏以及在全球范围内造成的不良后果，痛思导致金融危机的原因，世界各国普遍认为，导致金融危机频发的诱因之一在于长期对金融消费者权利保护的忽视。因此，完善金融消费者权利的保护是金融改革的重中之重。构建有序稳定的金融市场，以金融消费者保护为优先价值进行资源的配置是金融管制改革的总趋势。也因此，构建金融管制立法的理论基础，金融消费者权利保护为应有之义。
（二）强化金融组织机构合规经营的监管机制
消费者信心是具有信用经济特质的金融行业的基石。金融危机诱发于金融恐慌，而金融恐慌是因消费者对整个金融体系的信心严重动摇所致。只有明确法律规则以防范金融组织机构的市场滥用行为，金融市场自由和金融系统稳健运行才能得以实现。因此，强化金融组织机构合规经营的监管机制，实现金融消费者的合法利益是防范金融系统性风险，维护金融秩序的重要因素。
（三）整合现有的金融消费者保护机构
由于金融消费者自身的劣势地位，在金融交易领域并不能自发地形成对自身权利的保护。而金融交易的复杂性，使得金融业协会应对行业自律监管重荷难以前行。金融组织机构更加肆无忌惮的从事侵犯消费者利益的行为，实现对金融消费者权利的保护从何谈起？同时，随着金融控股公司的发展壮大在市场运营中的混业经营趋势已然明显，当前我国分业监管的模式与金融市场的运行难以契合。由分业监管模式逐步向以金融业务类型确定监管权限的功能性监管模式转化，成为金融市场的应然选择。为了实现功能性监管模式的变革，结合实际之需，应当先从现有的金融消费者保护机构的整合开始，将各金融行业的监督管理委员会下设的本部门的消费者保护机构剔除，然后将权利统一归属到央行内部的金融消费权益保护局中，由专门的金融消费者保护机构行使金融消费者的维权工作。可见，将金融消费者保护的职能从各原金融监管机构中剥离出来后就有必要建立专门的金融消费者保护的监管机构，以保护金融消费者权利不被侵犯为己任。并逐步向功能性监管模式转变迈进。
（四）关注前瞻性金融管制建设方向
金融消费者权利保护是金融管制机制的应有之义，金融管制的基础价值首要的是实现金融消费者合法权益的有效保护。将消费者权利保护作为金融管制的建设方向并将其纳入金融管制的目标，确立金融消费者保护理念，在资源配置权利义务设定上有所倾斜。基于当前存在的金融管制机制滞后于国际金融体系进程的这一事实，关注并加强前瞻性金融管制机制建设是理性选择。这一选择亦是金融市场内生成长的要求。
金融消费者权利的保护直接关系到金融安全这一目标的实现。完善我国金融管制体制，通过金融机制的创新实现我国本国金融体制的巩固与完善，以寻求重建良性金融市场的信心并促使金融管制基础价值得以正位回归。
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