强化街道办事处在城市管理中基础地位的调查与思考
关于强化街道办事处在城市管理中基础地位的调查与思考
城市管理是一项系统工程，涉及面广、情况复杂、矛盾多，是城市工作的重点和难点。加强城市管理，既是发挥城市整体功能，促进经济、社会协调有序发展和两个文明建设的重要保障，也是人民群众切身利益和现代化城市整体形象的集中体现。搞好城市管理，关键在基层，重点也在基层。为适应现代化城市建设和发展的需要，1999年，市委、市政府作出了《关于加强城市管理工作的决定》（以下简称《决定》），《决定》就城市管理中的“责任与权利、事权与财权、管人与管事相统一”，以及实行市、区两级政府分工负责和市、区、街道三级管理的城市管理体制等作出了明确规定。一年多来，《决定》贯彻落实情况如何对此，我们进行了专题调研。
一、街道办事处在城市管理工作中的现状
（一）管理体制情况
街道城管工作是城区各街道办事处的重要职责。在街道办事处领导成员的分工上，一般由一名副主任分管此项工作。街道办事处内设城管科和城建监察总队，一般定编为5-6人。部分街道办事处根据需要聘请了一些义务城管人员，他们主要协助街道城管人员在一些重要地段进行监督管理。城管科的主要职责是负责对本辖区内的城市规划、市政工程、公用事业、市容环境卫生、园林绿化等的监督、检查和管理，以及法律、法规授权或者行政主管部门委托实施行政处罚，并对口市、区级12个部门。而市、区级12个部门则分别对街道城管工作相对应的方面进行领导、管理、检查、验收。由于执法机构多，职能交叉，造成街道办事处很多时候工作上“撞车”的现象。在市、区级部门实行机构改革之后，这种状况有所好转，但多头指挥的管理体制基本未变，致使街道城管工作存在工作任务变化无常、工作安排无序、工作主动性不强的状况，基本上是在围绕上级部门的各类“检查”开展工作。
（二）财政体制情况
我市城区各街道办事处的财政收入基本上由包干经费（区财政承担）、税收分成和其他收入三方面构成。由于区情不同，各区街道办事处之间也存在一些具体差异。如有的街道办事处包干经费为零，有的街道办事处税收超收部分全返（因国税的75要上缴中央财政，所以国税的全返指上缴后余下的25）。例如，某区街道办事处包干经费为在职人员每人每年5800元，含人头经费、公用经费、公医经费、增资及其他经费，人均每月不足500元，仅占工资支出的50左右。税收返还分别确定地税、国税的任务数、奋斗数。完成任务数按3分成，奋斗数按10分成，超奋斗数部分全返。其他收入除财政划拨的包干经费和税收分成外，街道办事处自己还有市场管理、“出摊占道”、罚没返还等收入，共同构成街道办事处财政收入的总和。而街道办事处的财政支出包括不断增长的工资、福利、业务经费等基本支出，公益事业支出以及招商引资和税收引进奖励等其他支出。总的情况是，由于财政体制将街道办事处税收任务与财政收入挂钩，我市行使社会管理职能的街道办事处肩负着与企业一样的创收任务，必须为维持生计和发展做出种种努力，尽可能多地获得税收分成、引税返还和其他收入，满足支出需求。所以，城区各街道办事处的主要精力都用在创收上。
（三）城管工作的成效
近几年，我市坚持依法治市，依法治街，依法施治，提出了“建管并重，建管同步”的思路，制定了一系列城管工作的法规和配套政策，如市委、市政府的《决定》，使城管工作逐步规范，管理水平不断提高，在全国省会城市中率先获得并保持了“国家卫生城市”称号，并先后进入了“全国城市投资环境40优”、“全国环境整治优秀城市”、“中国优秀旅游城市”行列。
街道办事处作为区政府的派出机构，是直接面对广大群众的最基层部门，具有管界划分清晰，管理人员对辖区情况熟悉，能及时发现并解决问题，群众基础雄厚等优势，所以在治理城市脏乱差，强化日常管理等方面，协助政府解决好“渣子、摊子、车子”几大顽症起了较大作用。特别是在《决定》下发不久，市、区政府就打响了拆除一环路以内以及东西南北四条主要入城通道占道亭棚摊点即整顿市容秩序战役，各城区街道办事处都及时建立健全了组织机构，落实人员，明确职责、任务，加大投入；并进行广泛深入的动员，作了周密的安排部署；同时，积极行动，从全局利益出发，局部利益服从整体利益，清理各类出摊占道违章行为，做到座商归店、车辆归点、农贸归市，取得了阶段性的成果。
二、当前街道城管工作存在的薄弱环节
市委、市政府《决定》颁发后，城区各街道办事处增强了信心，加强了对城市管理的领导，城市管理中的一些突出问题也得到了初步治理。但是，从依法治市、依法治街的高度看，我市贯彻落实《决定》以及街道办事处的城管工作还存在一些亟待解决的问题，主要表现在：
（一）缺乏配套的实施办法，贯彻落实《决定》仍只停在文件上。市委、市政府《决定》已经下发一年多了，但至今没有一个具体的《实施意见》或《实施办法》。市政府曾经拟了一个60条的实施意见，由于在征求意见时，市级有关部门意见分歧较大，认为要等机构改革以后才能出台，从而造成《决定》中要求的城市管理工作的重心并未真正下移，以致各街道办事处在城管工作中仍如以前一样处于“看得见的管不着，管得着的看不见”的状态中。
（二）街道城管工作责、权、利分离，缺少动力。街道办事处在城市工作中承担着大量的管理职能和治理任务。但是，其执法权限极为有限，这样就形成了责任与权限的不匹配，使管理工作乏力。城市管理工作是大量具体繁杂的工作，如治理环境脏乱差、禁止和拆除违章搭建、制止破墙开店、取缔占道经营、纠正车辆乱停乱放等，没有相应的权和利作保障，缺少行政手段，使街道办事处对城管工作显得力不从心。目前，不少具有执法主体资格的部门，由于注重办证、审证的收费，因而多采用罚款方式来处理违规现象，结果使一些违规人员以罚款单充当“合法手续”继续违规，形成违规—罚款—再违规—再罚款的恶性循环，不但增加了街道办事处的工作量，而且使问题日积月累，成为顽症。虽然市委、市政府《决定》中明确在城市管理中实行“两级政府、三级管理”体制，以强化街道办事处在城市管理中的基础地位，但在具体落实中，由于没有具体的实施办法，以致条块责权分离、脱节的问题仍然比较普遍。
（三）街道城管人员素质参差不齐，形象欠佳。街道办事处城管工作人员素质高低，是直接关系《决定》能否在基层得到贯彻落实的关键之一。就目前街道办事处城管人员的组成来看，不适应任务需要的问题还比较突出：一是部分城管监察队员文化层次较低，分析、处理问题的能力受到局限；二是一些城管监察队员的业务素质不适应工作需要，其中有一部分人越权执法、随意执法，甚至出现为一些违法违规人员充当“保护伞”、“守门神”的现象，这在群众中微辞不少；三是城管监察队员多数为事业编制，没有纳入行政编制系列，在《行政处罚法》颁布实施后，潜伏着较大的危机和不稳定因素。
（四）街道城管工作保障措施不到位，缺乏活力。一是经费无保障。街道城管工作所需经费由街道办事处自身财力解决，每年要为此付出数万元甚至更多的资金。比如聘请的城管协管员，他们的月工资待遇由区城管监察部门负责每人50元，其余由街道办事处补贴至最低界限以上（200元以上）。城管工作的某些政策性收费，如破墙开店、占道经营等收费以及罚没收入，均由市、区级有关部门收取。因此，街道城管工作在经济收支上入不敷出，从而把城管视为包袱，缺乏搞好城管工作的主动和热情。二是办公条件差，人员待遇低。部分街道城管工作缺乏交通工具，无正规着装，无佩带标志，管理、执法有失严肃性，在公众面前形象差，难于得到社会认同。部分街道办事处由于给城管工作人员下达有创收任务，而城管工作人员由于在城管中花费时间多，相对完成经济任务差，从而待遇普遍较低，造成街道城管工作无人愿干，城管队伍不稳定。部分街道办事处为追求自身利益，靠罚款“以收代支”，因此对城管工作是“重利轻管，以罚代管”。
三、关于强化街道办事处在城市管理工作中基础地位的建议
街道办事处是城市管理的稳固基石和中坚力量，城市管理能否上台阶、见成效，在一定程度上取决于街道办事处能否正常发挥作用。要使街道办事处真正在城市管理中起到基石作用，只有加强街道办事处的建设，界定其位置，完善其功能，调动其潜能，彻底解决街道办事处存在的问题和困难，才能保证城市管理运转通畅、见效显著。建议从以下几方面提高认识，解决问题，加强工作：
（一）加快立法，建章立制，解决“位”的问题
街道办事处作为城市管理的基础，其主要职责是依据法律、法规、规章和区政府的授权，对辖区内的社区服务、社会治安综合治理、精神文明建设、街道经济发展，行使组织领导、综合协调、监督检查的行政管理职能，负责本辖区地区性、社会性、群众性的工作。对辖区内的城市建设和城市管理参与或行使分级管理、综合协调、行政执法等职权，指导居委会搞好社区管理和服务。随着城市经济和社会的发展，街道办事处在城管方面的法律地位只能加强不能削弱。
首先，通过对我市已实施的有关城管法规的修订或制定新的地方性法规，明确城市管理的内容、范围、执法主体，执法体系中的职责分工、执法程序、处罚条款等，明确赋予街道城管一定的行政执法权和处罚权。同时，将街道城管队伍纳入公务员系列，使其具有真正的执法权。比如北京市已出台了《北京市街道办事处工作规定》，其中明确规定，街道办事处是区政府的派出机构，是辖区城市管理的行政主体，搞好城市管理是街道办事处的重要职责。因此，街道办事处有权有责，依法参与和主持辖区的城市管理各项工作；也有权有责，依法协调辖区内所有单位在本辖区内的相互关系，督促辖区内各单位服从并完成城市管理各项任务。
其次，市政府应尽快出台《决定》的《实施意见》或《实施办法》，保证“三级管理”尽早落到实处，确保政令畅通，使城市管理工作的重心真正下移。
（二）理顺体制，下放权力，解决“权”的问题
加强城市管理，关键是体制。城市管理体制是否科学，关系到城市管理的效能，关系到城市功能的发挥。目前我市城市管理体制上的问题主要是条块分割，统一管理与分级管理未能有机结合，存在着管理职责不清，有利的都去管，无利的无人管的状况。“块”过多地承揽了本就由“条”、社会组织和企业承担的任务，而“条”则过多地集中了城市综合管理和资源配置的权力，形成了有权的因为力量有限等原因而无法管到底，有力量管得过来的又无权去管的状况。街道办事处能否享有相应的事权，是发挥其作用，强化其城市管理基础地位必须解决的重要问题。
一是健全街道*作层，使街道职能“五脏俱全”。要结合政府机构改革，理顺条块关系，相应明确各“条”在“块”里的机构归属，按照属地、高效的原则，原则上能归街道管的尽可能归街道管，将各“条”的职能迁移到街道之中。
二是条块联动，共同加强对第三级的管理，使街道的责任和权利统一起来。要赋予街道办事处必要的城市管理事权，如城市规划监督管理权、住宅小区竣工验收权、卫生管理权、城市管理执法权、文明单位一票否决权等，以发挥和调动其积极性和创造性。对暂时不能下放、授权或委托执行的权力，应设立条、块责任制和工作协调配合制度，以减少管理漏洞和死角。
只有通过健全体制，事权下放，增强街道办事处自身的区域管理、社区服务、文明建设、综合治理、经济发展等方面的综合协调能力，才能从根本上解决街道办事处“无权办事”的状况。
（三）费随事转，财力下沉，解决“钱”的问题
城市管理是一项需要财力支撑的工作。而街道办事处缺乏管理经费是一个普遍存在，带有共性的问题。
要解决这个问题，就必须切实做到“条随块转”、“费随事转”。建议取消现行财政经费包干的管理办法，街道办事处的收入纳入政府财政预算管理，还街道经济管理职能给政府经济及税务等部门，密切街道办事处与税务部门在税务征收方面的配合，扩大税收征管面，调整条块的收费分配比例，以块为主。街道办事处要切实转变职能，实行政企分开，把城市管理作为首要任务来抓。同时可采取政府财政拔一些专项经费，对街道办事处服务性行业给予政策上的免税，街道办事处坚持实行有偿服务收取费用等渠道，确保街道办事处进行城市管理“有钱办事”。另外，居委会在街道办事处的领导、指导下，通过搞好社区有偿服务、低偿服务、无偿服务抓好社区管理和服务工作。
（四）强化管理，建好队伍，解决“人”的问题
一、现行城区街道办事处管理体制
（一）功能定位。作为县级政府的派出机构，目前城区街道办事处的功能定位与乡镇政府基本一致，承担促进经济发展、强化公共服务、加强社会管理、推进基层民主等职能。以即墨市为例，城区共设置通济、环秀、潮海3处街道办事处，它们在财政管理体制、机构编制配备、实际运行机制等方面与乡镇政府毫无差异，仍以基层政府的角色来承担城区行政管理职责。然而，面对日趋复杂多元的城市管理形势，城区街道办事处已从传统的区域管理逐渐发展成为主要以城市管理、社会事务管理和公共服务供给等职能为主的行政管理服务平台，现行管理体制亟待完善。
（二）机构编制配备。现有城区街道办事处大多是原“城关镇”演变而来，机构编制方面就难以避免地参照乡镇机构设置一般规定，根据上级统一规定的镇街机构编制配备标准，即墨市城区3处街道办事处都设置党政办公室等7处行政机构和农业服务中心等6处事业单位，行政事业编制总规模平均在90名左右。由于上级对街道办事处实行严格的机构限额管理和编制总量管理，机构编制动态化、差异化调整难以实现，在城市管理任务不断更新的当下，越来越成为制约城市发展的体制障碍。
二、现行城区街道办事处管理体制存在的问题
（一）权责矛盾突出。责大权小，权责不对等导致“小马拉大车”。近年来，上级政府为加强管理，将工作任务和责任层层下压，在行政执法权力基本被市直部门垄断的情况下，处于最基层的街道办事处却成为重要的责任主体，尤其是安全生产、环境保护、交通运输安全、食品安全、违建治理和信L维稳等重点领域属地管理责任不断强化，形成了“有责无权”的局面。在城市规划建设和社会管理事务的决策方面，街道办事处同样缺乏“话语权”，很难参与到政策规划的制定中去，无法发挥自身贴近群众、掌握情况的优势。条块分割，双重管理难以发挥实际效用。市直部门和街道办事处“条块结合”的双重管理体制虽然具有纵向和横向管理相结合的优势，但在实际运行中难以形成管理合力，呈现出“条块分割”的碎片化状态。在“条条管理为主、块块管理为辅”的现状下，很多重要的管理资源和行政权力由市直部门掌握，部分市直部门通过市级层面工作会议、下发文件等形式向街道办事处下派工作任务，而“块”对“条”却基本没有监督制约的权力，彼此权责不清晰，条块矛盾比较突出。
（二）职能定位不清。随着城市化进程的不断深入，城区街道的经济发展属性趋于弱化，但上级政府仍沿袭传统思维，要求街道办事处承担大量的经济发展任务。街道办事处围绕考核的“指挥棒”，将大量精力放在跑招商、拉税源、增收益上，对城市管理、社会事务管理以及公共服务投入的力量明显不足。公共服务供给不足。在城区街道人口规模大，各项社会公共服务需求旺盛的现实背景下，街道办事处基本沿用乡镇管理思维，服务意识不足，基层信息无法及时有效获取和反馈，亟需进行街道公共服务“供给侧改革”。
（三）基层治理机制不健全。目前，各地多依靠行政链条简单延伸的“网格化”管理作为社会管理的“高招良药”，取得了立竿见影的效果，也彰显了政府的作为。但与发挥社会积极性、推动社会参与社区治理的趋势不同，现行的网格化基层社会管理机制，单纯将行政管理触角直接延伸到社区，始终难以跳出原有的“自上而下”和“行政全能主义”的治理逻辑，忽视了社会力量的积极性，在事实上排斥社会参与治理的机会。社会治理过度依赖纵向的科层化系统、过度强化政府责任，直接将政府置于“保姆”地位，反而使政府成为解决所有问题的第一责任人。缺乏对社会力量的重视，使社会自我解决问题的空间受到挤压，参与治理的公共空间难以发育。另外，大量社区问题被反映到担任网格长的政府工作人员案头，这些工作往往与其从事的行政管理工作并不相干，大大超出了他们本职工作的范畴，增加了他们的工作压力。采取这种治理机制，时间一长，街道办事处不堪重负，网格化管理也越来越走向形式化。
（四）机构编制配置不合理。机构编制配备同质现象突出。街道办事处机构编制“一刀切”的设置模式，使机构之间的力量配置不均衡，甚至“名存实亡”，已无法适应新形势的变化。如城区街道办事处设置的农业服务中心，实际职能已经严重弱化，列编人员也多数从事其他工作。人员流失现象比较严重。受机构设置和岗位的限制，街道办事处多数人员只能担任副科级以下职务，事业身份干部在镇街晋升科级干部的机会比较小。较大的工作压力和狭窄的上升空间，不利于调动干部的工作积极性，尤其是年轻干部不愿长期在基层工作，想方设法离开，造成干部的流失。
三、深化城区街道办事处管理体制改革的几点建议
（一）权责一致，重构街道办事处制度保障体系。实行街道权力清单和职责准入制度。梳理市直部门向街道办事处下放和委托行使的各项行政权力，根据街道办事处职责定位，进一步细化具体职责权限，制定权力清单和责任清单，向社会公开。同时研究区分市直部门与街道办事处责任边界，明确安全生产、环境保护、食品安全和违建整治等工作的分工。市直部门如有工作事项需要街道办事处承担，须经市委、市政府研究决定，并在职责边界上予以载明，与权责清单配套实施。理顺机制，加强街道办事处对市直部门的统筹协调。一是以综合行政执法体制改革为契机，提高街道办事处对市直派驻执法机构统筹管理能力：行政执法业务由所在城区街道办事处负责统筹协调，接受市直部门的指导和监督；干部任免提拔和奖惩市直部门需征求街道办事处意见；搭建综合执法工作平台，统筹街道执法工作，形成执法合力。二是赋予街道办事处综合管理权，对部门职责交叉、需多个部门协同解决的管理难点问题，街道办事处对有关事项具有监督考核的权力。
（二）明晰定位，打造城市综合管理服务体系。建立科学规范的街道办事处考核评价体系。逐步弱化街道办事处经济发展考核指标，对不应属于街道办事处职能的考核项目，要建立动态有序的退出机制，将考核重点逐步转向社会管理和公共服务领域。将“自上而下”与“自下而上”的考核方式相结合，有效发挥考核评价对工作的引导作用，建立街道办事处与市直部门互考互评制度。另外，将民意考评指标即群众满意度作为重要的考核评价指标，并逐步使社区居民成为考评主体之一。形成社会管理多方共治新局面。发展培育居民自治力量参与社会共治，重新定位网格化管理工作，平衡“网格化精细管理”与“社区自治”。大力培育社会自治、社区公益服务组织，充分发挥提供社会公益服务、提供部分公共资源的方面优点，通过政策扶持、政府购买服务的方式，促进其持续稳定健康发展，切为基层政府减轻工作负担。探索将原有纵向管理变为横向合作，形成街道办事处、社会组织和居民多方参与社会共治的新局面。
一、哈尔滨市街道办事处管理体制现状
随着改革开放和现代化建设步伐的加快，城市管理体制改革拉开了帷幕。集中体现在行政权力下放和城市管理重心下移。一方面，政府职能部门将任务下放到街道；另一方面，随着“单位制”解体，大量社会工作沉淀于街道。同时，民政部1991年首次将“社区建设”引入国内，街道办自然就承担起对社区的组织、管理和服务工作，其任务进一步加重，街道办事处也得到了前所未有的发展。随后，哈尔滨市于2000年11月颁布实施《街道办事处条例》（以下简称《条例》），采用“两级政府，三级管理”的城市管理体制。自2002年底全市机构改革后，哈尔滨市城区街道办一般设置“六办一所一中心”，分别是：党群办、行政办、城管办（环卫所）、社会事务办、财政经济办、综治维稳办、司法所和社区服务中心。根据相关规定，作为区级人民政府的派出机关，街道办事处接受区政府领导，下辖若干社区居民委员会，行使区政府赋予的职权，承担指导居民委员会工作及人民调解工作；开展社区建设、发展社区文化、社区教育、社区卫生、社区体育等事业；负责自管街路和居民庭院的市容、环境卫生、绿化及市政设施建设，开展爱国卫生运动，冬季道路清冰雪，落实门前“四包”责任制等十七大项工作职能。2012年《哈尔滨市人民政府印发关于进一步完善城市管理体制和工作机制若干问题意见的通知》，进一步明确了落实城市管理工作任务职能。从哈尔滨市2001年党政机构改革时各街道办事处明确的职能与哈政发[2012]7号对照很明显地看出，现实中的街道办承担的工作任务，已经大大地超越了法律规定的范围。
目前，哈尔滨市城区共有街道办事处110个。其中，老城区街道办事处75个，占总数的68.8%；城乡结合部17个，占总数的15.6%；由乡镇改建的街道办事处18个，占总数的16.3%。老城区的街道办事处多处于中心城区，经济和各项社会事业相对发达，具有良好的基础条件，其公共服务功能发挥也相对较好。地处城乡结合部的街道办事处，一般流动人口较多，城市管理和社会稳定工作相对繁重。
二、现存的主要问题
1、街道办事处与上级职能部门间的关系不顺。目前街道办事处的很多工作《条例》中并没有规定，多是由上级部门下派的任务。由于下派程序不够规范，责、权、利不够明确，出现很多问题。比如，许多部门以创新工作方式和面向基层的名义，给街道办事处和社区居委会派来诸如工会员、妇联员、环保员、环境驻在员等，既加重街道办事处的负担，又难于综合协调；还有些部门甚至将街道办事处看作是部门的延伸机构，将一些专业性工作交给街道办事处或延伸到社区居委会。上级部门对下派的一些工作，如安全、维稳、计划生育等实行“一票否决”，也使得街道办事处疲于应付。
2、街道办事处权责不统一。大量的城市事务需要街道办事处去处理，其职能不断增加，但却没有相应的法定地位和行政权力来承接和处理这些事务。因对有些任务没有行政指挥权、执法权、协调权，只能充当上级政府的“二传手”，致使工作无法落实到位。
3、相关法律法规建设滞后。2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议决定，将1954年12月31日全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》废止。目前没有新的法规出台。
4、街道办事处与社区的关系不顺。街道办事处代表区政府在辖区内实行社会管理，其管理手段是行政手段。社区居委会是居民自治组织，代表居民在社区内进行社区管理，其管理手段是自我管理。但目前，由于街道办事处承担了过重的工作任务，在人员有限的情况下，不得不将一部分工作下派给社区居委会，致使街道办事处与居委会的关系也变成事实上的领导与被领导关系，弱化了街道办事处本身应承担的职能，又造成社区组织的职能错位和扭曲。
5、社区行政化倾向突出。据不完全统计，目前社区承担20多个部门的100多项工作，建立50多本台账及档案，行政化倾向突出，制约了社区自治组织作用的发挥，也与扩大基层民主、增强居民自治的要求不符。
三、完善街道办事处管理体制机制及建立大社区的意见和建议
（一）对街道办事处体制机制调整的建议
1、合理界定职能，规范委托或授权事项，理顺街道办事处与区级政府工作部门的关系。明确街道办事处辖区内总负责的地位，进一步规范街道办事处的权限和责任。按照责权利相一致的原则，继续推动事权下放。将部分城市管理和服务事权，特别是直接为城市居民服务的事务性工作，下放到街道办事处。对区政府部门工作进街道办事处严格实行准入制，并明确职责权限。
2、多措并举，理顺街道办事处与社区居委会的关系。通过增加财政投入，配齐硬件设施，进一步加大街道办事处社区服务中心建设力度。逐步建设数字化网络服务系统，对社区居民日常性、事务性事项实行一站式受理。逐步将一些事务性工作交给街道办事处社区服务中心承担，充分发挥其作用，避免出现社区居委会行政化倾向。
3、整合机构，提高效率，深化街道办事处管理体制改革。根据街道办事处职能情况，进一步整合其内设机构，避免职能交叉，减少领导职数，增加具体工作人员数量。