一、建立健全规划体系
（一）建立三级三类规划管理体系。国民经济和社会发展规划按行政层级分为部级规划、省（区、市）级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。
国家总体规划和省（区、市）级、市县级总体规划分别由同级人民政府组织编制，并由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草；专项规划由各级人民政府有关部门组织编制；跨省（区、市）的区域规划，由国务院发展改革部门组织国务院有关部门和区域内省（区、市）人民政府有关部门编制。
（二）明确总体规划、专项规划和区域规划的定位。总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省（区、市）的区域规划是编制区域内省（区、市）级总体规划、专项规划的依据。
国家总体规划、省（区、市）级总体规划和区域规划的规划期一般为5年，可以展望到10年以上。市县级总体规划和各类专项规划的规划期可根据需要确定。
（三）严格编制部级专项规划的领域。编制部级专项规划原则上限于关系国民经济和社会发展大局、需要国务院审批和核准重大项目以及安排国家投资数额较大的领域。主要包括：农业、水利、能源、交通、通信等方面的基础设施建设，土地、水、海洋、煤炭、石油、天然气等重要资源的开发保护，生态建设、环境保护、防灾减灾，科技、教育、文化、卫生、社会保障、国防建设等公共事业和公共服务，需要政府扶持或者调控的产业，国家总体规划确定的重大战略任务和重大工程，以及法律、行政法规规定和国务院要求的其他领域。
（四）合理确定编制部级区域规划的范围。国家对经济社会发展联系紧密的地区、有较强辐射能力和带动作用的特大城市为依托的城市群地区、国家总体规划确定的重点开发或保护区域等，编制跨省（区、市）的区域规划。其主要内容包括：对人口、经济增长、资源环境承载能力进行预测和分析，对区域内各类经济社会发展功能区进行划分，提出规划实施的保障措施等。
二、完善规划编制的协调衔接机制
（五）遵循正确的规划编制原则。坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观；坚持从实际出发，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律；坚持科学化、民主化，广泛听取社会各界和人民群众的意见；坚持统筹兼顾，加强各级各类规划之间的衔接和协调；坚持社会主义市场经济体制的改革方向，充分发挥市场配置资源的基础性作用。
（六）做好规划编制的前期工作。编制规划前，必须认真做好基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作，及时与有关方面进行沟通协调。编制部级专项规划，编制部门要拟订规划编制工作方案，明确规划编制的必要性、衔接单位、论证方式、进度安排和批准机关等，并送有关部门进行协调。需由国务院批准的专项规划，要拟订年度计划，由国务院发展改革部门商有关部门报国务院批准后执行。编制跨省（区、市）区域规划，由国务院发展改革部门会同有关省（区、市）人民政府提出申请，经国务院批准后实施。规划编制工作所需经费，应按照综合考虑、统筹安排的原则，由编制规划的部门商同级财政部门后列入部门预算。
（七）强化规划之间的衔接协调。要高度重视规划衔接工作，使各类规划协调一致，形成合力。规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服从上级政府规划，专项规划之间不得相互矛盾的原则。编制跨省（区、市）区域规划，还要充分考虑土地利用总体规划、城市规划等相关领域规划的要求。
省（区、市）级总体规划草案在送本级人民政府审定前，应由省（区、市）发展改革部门送国务院发展改革部门与国家总体规划进行衔接，并送相关的相邻省（区、市）人民政府发展改革部门与其总体规划进行衔接，必要时还应送国务院其他有关部门与部级专项规划进行衔接。相邻地区间规划衔接不能达成一致意见的，可由国务院发展改革部门进行协调，重大事项报国务院决定。
专项规划草案由编制部门送本级人民政府发展改革部门与总体规划进行衔接，送上一级人民政府有关部门与其编制的专项规划进行衔接，涉及其他领域时还应当送本级人民政府有关部门与其编制的专项规划进行衔接。同级专项规划之间衔接不能达成一致意见的，由本级人民政府协调决定。
跨省（区、市）的区域规划草案由国务院发展改革部门送国务院其他有关部门与相关专项规划进行衔接。
各有关部门要积极配合规划编制部门，认真做好衔接工作，并自收到规划草案之日起30个工作日内，以书面形式向规划编制部门反馈意见。
三、建立规划编制的社会参与和论证制度
（八）建立健全规划编制的公众参与制度。编制规划要充分发扬民主，广泛听取意见。各级各类规划应视不同情况，征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府以及其他有关单位、个人的意见。除涉及国家秘密的外，规划编制部门应当公布规划草案或者举行听证会，听取公众意见。
国务院发展改革部门、省（区、市）人民政府发展改革部门在将国家总体规划、省（区、市）级总体规划草案送本级人民政府审定前，要认真听取本级人民代表大会、政治协商会议有关专门委员会的意见，自觉接受指导。
（九）实行编制规划的专家论证制度。为充分发挥专家的作用，提高规划的科学性，国务院发展改革部门和省（区、市）人民政府发展改革部门要组建由不同领域专家组成的规划专家委员会，并在规划编制过程中认真听取专家委员会的意见。规划草案形成后，要组织专家进行深入论证。对部级、省（区、市）级专项规划组织专家论证时，专项规划领域以外的相关领域专家应当不少于1/3。规划经专家论证后，应当由专家出具论证报告。
四、加强规划的审批管理
（十）规范审批内容。规划编制部门向规划批准机关提交规划草案时应当报送规划编制说明、论证报告以及法律、行政法规规定需要报送的其他有关材料。其中，规划编制说明要载明规划编制过程，征求意见和规划衔接、专家论证的情况以及未采纳的重要意见和理由。
（十一）明确审批权限。总体规划草案由各级人民政府报同级人民代表大会审议批准。关系国民经济和社会发展全局、需要国务院审批或者核准重大项目以及安排国家投资数额较大的部级专项规划，由国务院审批；其他部级专项规划由国务院有关部门批准，报国务院备案。跨省（区、市）的区域规划由国务院批准。
除法律、行政法规另有规定以及涉及国家秘密的外，规划经法定程序批准后应当及时公布。未经衔接或专家论证的规划，不得报请批准和公布实施。
五、建立规划的评估调整机制
（十二）实行规划评估制度。规划编制部门要在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估，及时发现问题，认真分析产生问题的原因，提出有针对性的对策建议。评估工作可以由编制部门自行承担，也可以委托其他机构进行评估。评估结果要形成报告，作为修订规划的重要依据。有关地区和部门也要密切跟踪分析规划实施情况，及时向规划编制部门反馈意见。
一、改革滞后的规划体制是一项重要而又紧迫的任务
我国的规划体制和“五年计划”一直在进行着调整和变化，特别是改革开放以来，围绕建立社会主义市场经济体制的要求和政府管理职能的转变，规划体制在从强计划向更符合市场经济要求的重规划的功能性转变上有了明显的进展，“十五”计划不论从编制程序、方法和内容上都有了较大的改进和调整。但总体上来看，规划体制所发生的这些变化更多的是一种追赶型和适应性变化，规划体制及其运行机制依然明显存在多方面的问题甚至于缺陷，严重影响了规划本身作用的发挥，降低了经济社会资源的配置效率。这些问题包括规划体系紊乱、数量过多过滥；各规划功能定位不清晰，相互衔接不密切；规划审批程序不明确、编制程序不规范；过时的规划和内容过多，需要加强的规划不足；重规划的编制过程，轻规划的实施评估等。在规划工作中则具体体现为机械主义和形式主义泛滥，部门间各自为政、规划互不衔接，规划内容交叉重叠、甚至相互矛盾；下级规划抄上级规划、上级规划无法在下级落实；墙上挂的规划多，可操作实施的规划少等。
“十一五”时期和“十五”时期相比较，我国社会经济生活中将发生许多新的变化。社会主义市场经济体系的初步框架已经建立，市场化程度进一步提高，市场在资源配置中的基础性作用将进一步加强；城乡差距、地区差距、社会群体之间的收入差距以及就业等问题成为影响社会经济健康发展的重大问题，追求协调发展和降低社会摩擦的目标将更加突出；市场一体化进程加速，跨区域经济交流和联系将进一步突出；经济安全问题更加引起重视，涉及国计民生的战略性资源的开发建设更加需要进行统筹规划；政治文明建设进程加快，政府将更加重视民主决策和依法行政；加入世界贸易组织后设定的过渡期基本结束，规范和约束政府行为的条件进一步提高等。所有这些变化都将对现行的规划体制提出更高的变革要求，这就需要对规划体制进行不断改革、创新和完善，以建立与新时期社会经济发展要求相协调的规划体制。
二、国外的经验为我国规划体制改革提供了有益的参考
规划体制是经济社会发展规划的编制、执行、评估等方面的程序和制度，涉及到规划体系、规划内容、规划编制、规划实施和规划调整等方面的一系列制度性规定。规划体制的差异取决于一个国家的意识形态、价值取向、政治经济体制、文化传统、社会经济结构、发展阶段、国际比较地位以及路径依赖程度等，这使得各国的规划体制总是具有自己的特点并存在各种差异。比如在决定规划体制的基础性制度方面，美国和英国模式更强调经济的自由主义思想，在私人物品领域和可竞争性领域，政府的作用更多地表现在建立和维护供私人资本进行竞争的公共环境上。法国、德国、日本模式则主要体现出政府推行社会市场经济战略的特点，强调市场机制发挥基础性作用的同时，政府通过采取较多的经济干预政策来弥补市场力量的不足。俄罗斯模式则具有典型的体制转型特征，政府规划功能经历了从高度计划的模式到基本放弃，之后又进行恢复和重塑的过程。另一方面，经济的市场化和全球化特点又使得这些国家的规划体制具有许多共同的特征。我国市场化趋向的改革也决定了国外市场经济国家在规划体制方面的模式和特点有许多可供我们吸取和借鉴。
（一）各国具有不同的规划体系，但规划在社会经济发展中都具有重要的地位
按照功能的不同，各国的规划体系大多包括三大类，社会经济发展规划、空间规划和专项规划，但各国侧重点有所不同。
德国以空间规划为主体，联邦国土规划由联邦政府负责编制，主要是制定联邦范围内的规划目标、全国性的规划标准，并根据各州发展现状，从平衡发展的角度来调整全国性的布局。对基础结构、环境质量、经济结构、就业机会和定居条件等进行经济区划和平衡。该规划具有长期性和指导性，由联邦建设部牵头，与有关各部协商后提出规划草案。除这一综合性规划外，联邦政府还负责编制全国性的专业规划如铁路、联邦级的公路和高速公路、主要水路、国家公园、自然资源保护区、军事用地的规划等。联邦规划对州、市、县的规划起指导作用。各州和地方政府要负责编制与上级规划相协调的地区各专项规划和土地利用规划。
法国是西方发达的市场经济国家中“计划性”最强的。第二次世界大战结束后不久，法国政府成立了计划总署，负责对经济发展的全面规划。先后制定实施了11个4年经济发展计划。随着市场的发育和对市场作用的日益重视，指令性计划逐渐退出历史舞台，第九个计划开始向合同制方向发展，并成为中央政府调节国家政策和地方政策的工具。从第十个计划起，计划合同中量性的指标在减少，衡量结构调整及质量的指标在不断增加。但政府仍通过计划引导经济发展方向，设计国家的发展战略，缩小社会各界的收入差距。
美国政府具有自己明确的国家发展战略，与法国、德国等相比，虽然没有相对固定和直接的国家计划，但联邦政府下设的各委员会和部局都有各自部门的详细规划，并通常通过法案的形式发挥作用。同时，联邦政府也根据国家战略的需要临时制定相关规划，比如阿波罗登月计划、信息高速公路计划和田纳西河谷开发计划等。
俄罗斯从苏联时期的“全俄电气化”计划开始至今，其规划体制大体上经历了两个时期，即以指令性计划为特征的规划管理阶段和以指导性计划为特征的规划管理阶段。苏联解体后，俄罗斯曾经一度放弃了国家对经济的总体规划，但在1990年代起又开始着手制定国家社会经济发展的中长期计划。2000年开始实施了《俄罗斯联邦长期社会经济发展基本方针》（2000~2010年），并从1993年开始制定实施了3~4年不等的中期规划，以及1~2年不等的具体实施计划。
日本是一个较多推行政府主导产业政策的国家。1949年以来，先后制定了13个中长期经济计划。1990年代以来，日本政府主要通过了以下三项经济计划：1992年《生活大国5年计划——与地球社会共存》（1992~1996年）、1995年《新经济5年计划》和1999年《未来10年计划——经济社会的应有状态及经济新生的政策方针》。同时，日本的国土开发与整治综合规划也较多吸收了德国的空间规划的经验，对包括土地、交通、森林等自然资源和基础设施建设方面做了较为系统的规划。
韩国政府也比较重视经济长期发展规划，1960年代以来已先后实施了7个经济社会发展五年计划，之后开始实施“新的经济长期设想计划”（1996~2023年），在受到亚洲金融风暴的冲击之后，政府开始调整政府主导型发展战略，更多强调市场的作用。
（二）规划的地位和内容在不同的经济社会发展阶段是不断调整和变化的
规划综合反映了政府管理国家的意志和政策取向，是政府为推动社会经济发展和实现宏观调控而做出的谋划和安排，是政策实施的重要工具。从各国规划体制发展演变的过程来看，规划的内容日益丰富，规划的主体日益明确，规划的程序日益科学化，规划的体系日益完善，规划的权威性日益提高，规划之间的功能界定和相互衔接日益加强。总体上看，规划日益上升为公民意志和国家法律。但与此同时，一个明显的特征是各国规划的内容在不同时期是有差别的，根本原因在于经济社会发展的阶段和国家在国际经济环境中所处的相对地位在变化。市场经济越发达，市场力量越强大，国家在国际上的经济优势越领先，政府的产业政策则越弱化。与此相适应，社会经济发展的中长期规划就越向战略性、指导性和定性化方向转变，政府也就越重视对公共资源、公共产品和服务以及社会协调发展的规划与引导。目前发达市场经济国家对中长期的综合性社会经济发展规划的编制在不断弱化，而重点领域的专项规划和空间规划的地位在不断提高。
（三）具有规范民主的规划编制程序和完善的规划法体系
规划编制程序是否规范和民主直接决定着规划的可实施性和权威性是否能够得到保障。发达市场经济国家大都具有相应的规划法体系，对规划的目标、功能、主要内容、编制程序以及规划调整的法律程序都有明确的规定。规划的制定都要遵从公开性和透明度，民众大都具有广泛的参与度，规划都要经过权力机构的审批，一旦通过则通常以法案或法律的形式实施。各国规划的编制过程基本相同，都要遵循科学和民主的决策机制。比如德国空间规划方案的制定过程大致可以划分为三个阶段：
编制阶段。政府有关部门组织人员编制规划的初稿。编写人员可以包括内部职员，也可以包括外部聘请的专家。
商讨阶段。政府邀请有关利益各方对规划的初稿进行商讨，讨论过程往往要重复多次。政府综合有关利益各方的意见后，规划的最终稿，有关利益各方仍可以对最终稿发表反对意见。
审议阶段。政府将规划的最终稿、有关利益各方对最终稿的反对意见以及政府对反对意见的解决办法一并送交议会。议会讨论有关资料，最终表决通过之后，规划就成为具有法律约束力的文件。
另外，上下级政府之间的规划都有明确的协调机制。地区的规划在地区议会批准之后，需要上一级政府最后批准，以保证上下两级规划的一致性。当地方的规划与国家的规划相冲突时，联邦或中央政府有关部门可以对地方规划进行指导。理论上讲，如果地方拒绝中央政府的指导，中央政府有权直接修改地方的规划。同时，由于地区规划直接涉及到私人利益，有关利益各方有向上级政府和联邦或中央政府进行申诉的权利。德国各州的规划法，都对规划程序有详细规定。如不按规定程序走，公民可以对通过的规划进行起诉，法院会判规划无效。这种做法虽然容易使制定规划的时间比较长，但由于规划在制定过程中广泛听取各方面的意见，所以最后制定的规划能反映绝大多数人的意愿，使规划的科学性、合理性、合法性得到保障。规划出台后，也能得到各方面的支持和便于执行。
（四）具有分工明确的规划编制机构体系和健全有效的规划执行评估机制
一个分工明确和职能合理的规划编制机构及体系是保证规划编制工作有序高效进行的重要前提。市场经济国家在联邦或中央政府大都设有专门的规划部、局、署或者委员会，专门负责全国总体规划制定的组织、协调工作。比如德国的规划权归三级政府所有，即联邦、州和地方政府。联邦政府设有区域规划和城市发展部，主管立法，制定城市规划方针、政策、法规，拟定全国经济区规划、区域规划大纲，协调地方、部门之间的工作，掌握部分资金资助地方的城市建设。法国负责协调制定社会经济发展计划的机构是计划总署。计划总署可以得到其他研究机构的支持，比如国际信息与展望中心（法国官方的国际经济研究机构）、计划数理经济前瞻研究中心、生活条件观察与研究中心等，计划总署给这些机构一定的预算补贴。
与此同时，各国都非常重视对规划执行结果的评估，并有一套进行评估的法定程序和运行机制。法国政府在制定规划后，为了使公民更清楚政府公共政策的效果，使国家资源得到更好的分配，提高政府公务员的责任心，都要对规划实施情况进行评估。评估工作由一个政府的部际评估委员会负责，称全国评估委员会。该委员会由总理主持，由11位专业独立人士组成。全国评估委员会通过与计划总署协调建立评估机构，会同相关的政府部门共同确定规划评估方案和评估费用预算，对规划实施情况进行跟踪，对项目费用落实情况进行确认等，最后出具评估报告。
三、建立适应新时期我国经济社会发展要求的规划体制的建议
（一）要充分认识市场经济条件下规划的作用不是要削弱而是要加强
规划是政府行使经济社会管理职责的重要手段，而不是一种制度。规划的地位在本质上与社会制度无关，而取决于经济社会发展的阶段和政府调控管理社会经济发展的政策取向，还与经济社会发展的特点以及国家经济发展的国际比较地位有关。在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，社会经济资源的配置和许多重大的社会经济问题的解决都需要政府发挥积极作用，在市场机制尚没有完全建立起来的条件下，市场发育不足所造成的缺陷还需要政府进行矫正。即使在市场机制比较完善的领域，也会存在市场失灵，也需要政府进行弥补。同时，随着社会经济的发展，公共领域在不断扩大，对公共产品、公共服务和公共政策的需求在不断提高。与此同时，在包括土地、水资源、能源等日益紧缺和环境污染、生态治理、发展差距、就业及社会保障等问题日益突出的情况下，政府进行统筹安排、统一协调、总体规划的任务就越发紧迫。而在全球化和区域经济一体化的背景下，国家之间的竞争在日益加剧，国家战略的地位在日益突出，政府制定并实施国家战略的手段和途径也就越发显得重要。同时，作为一个发展中国家，我国在国际竞争中还处于不利地位，一些在竞争性领域的产业政策对国民经济的发展依然具有积极作用。因此，要充分认识到市场经济条件下，规划的地位不是削弱了，而是要加强；在我国目前所处的发展阶段，规划的地位同样不是要削弱，而是要进一步加强。
（二）要坚持“长远谋划、分步实施，广泛借鉴、兼顾实际，适度超前，协调一致”的原则
建立适应“十一五”时期经济社会发展要求的规划体制的改革势在必行。规划体制的改革应当坚持几个基本的指导原则：
第一，长远谋划、分步实施。以市场化为方向，将建立符合市场经济要求的规划体制作为规划体制改革的长期目标，分阶段实施，建立与我国市场化进程相一致的规划体制。
第二，广泛借鉴、兼顾实际。既要充分借鉴发达市场经济国家的经验和做法，又要注意与我国经济社会发展所处的阶段和特点相适应，充分反映和体现不同时期出现的新情况、新问题和新矛盾。
第三，适度超前，协调一致。要尽快解决规划体制不适应经济社会发展要求的矛盾，充分发挥制度创新在促进生产力和推动社会经济发展中的重要作用，发挥规划在社会经济发展中的战略性、超前性和指导性功能，使规划体制与社会经济发展水平和政治经济体制相协调。
（三）要突出强调和体现规划的“系统性、规范性、有用性和权威性”
第一，系统性。要加强不同规划之间的功能分工和相互衔接，对规划体系进行高度整合，避免各规划之间交叉重合甚至相互矛盾，建立层次分明、边界清晰、衔接协调的规划体系。要调整解决经济社会发展规划和空间规划之间的互相衔接。如各级城镇体系规划、土地利用规划、城市总体规划，其编制的依据应该是经同级人大批准的国民经济和社会发展规划。经济社会发展规划的内容要落实到具体的空间上。要调整解决重点专项规划与行业规划，以及行业规划相互之间的衔接问题。同时还要协调好中央政府与地方政府规划之间的协调问题。
第二，规范性。目前我国规划体制中的制度性规定，有些是法律法规规定的，更多的则是不成文的惯例和约定俗成的做法。规划工作的不规范导致了规划程序上和规划内容上的随意性。因此，规划工作必须走向法制化、民主化和科学化，要建立符合我国社会主义民主法制建设和政府依法行政的规划体制。为此，从长远来看，应该制定《规划编制法》。
第三，有用性。要切实取消目前大量存在的过时过多过滥的一类规划，特别是许多已经不符合经济体制改革要求的和不再是政府产业政策调整重点与领域的行业规划。要针对目前各级地方政府编制的与国家中长期经济社会发展纲要相衔接的地方规划中所存在的雷同和缺乏地方针对性的问题，调整或者不再要求地方政府特别是省级以下地方政府编制中长期规划。要针对目前规划内容原则性过强、操作性较差的问题，要通过改进规划编制方法来进一步提高规划的操作性、可行性和针对性。
第四，权威性。要针对目前存在的下级规划和上级规划不衔接，上级规划难以在下级规划落实的问题，切实加强对规划编制和执行情况的监管力度，依法动用司法程序来保障规划的执行和实施，提高规划实施的强制力和约束力。
（四）要重点围绕“四个转变”进行规划体制改革的设计和实施
第一，规划的领域由较多地覆盖社会经济各领域向主要以公共产品与服务和非竞争性领域为主转变。我国的市场化改革使市场机制发挥作用的领域正在不断扩大，许多行业和领域已经基本上实现了经济的市场化运行。因此，沿用传统体制下的许多竞争性领域的规划应该退出，规划的内容要进一步向公共政策领域转变。
第二，规划的体系由以经济社会综合性规划为主体向经济社会综合性规划和空间规划相结合并逐步加强空间规划转变。空间规划应当包括全国的综合性国土空间开发规划、跨省级行政区划的区域空间开发规划以及各地区的土地利用规划和城市建设规划等。空间规划应当集中体现重大资源的开发利用、基础设施建设、经济效率和社会公平、环境保护和文化发展等方面的政策取向，要符合经济、社会、环境和文化协调发展的政策目标。
关键词：土地规划修编探讨
土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式，是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入，不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求，正值现行土地利用总体规划修编之际，对规划修编方法进行探讨，具有重要的现实意义。
一、土地利用总体规划的发展历程
第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。
第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。
第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大，由于在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。
二、新的规划理念和理论
在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予我们的使命。
1.新的规划理念：理性发展
新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
2．新的规划理论:空间规划、可持续发展
为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。
（1）空间规划理论
土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调的是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。
因此，新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图如用1：1万确定城镇合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。
（2）可持续发展理论
可持续发展是指一种既满足当代人的需要,又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源,在正确的管理下,可以不断更新和利用。反之,它会退化、耗竭。故对土地的开发利用,要限制在土地人口承载力的限度内,同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域),确保土地持续利用。
目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。
土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
三、新的规划方法
要做好新一轮土地利用总体规划修编，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。
1.评价方法
规划实施评价：按照国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看，效果并不理想，原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法，各地只能按照自己的理解进行，表格、数据五花八门，无法进行汇总和统计。因此，有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。
环境影响评价：按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法，还需要进行统一和规范。
2．系统工程方法
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。
3.应用地理信息（3S）技术
本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平，从而提升整体规划的技术水平。
这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GIS技术、GPS技术等现代化手段,使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时,基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等，因此,要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划,通过人-机交互系统,为决策者对半结构化问题进行有效决策支持,提高决策的透明度与决策的科学性。
4．公众参与
土地利用总体规划作为国家的宏观规划,其编制应该是各级人民政府的事情,而不是国土资源管理部门的部门规划,因此,规划的编制应由政府主导,各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料，而是要参与规划目标、指标的分配和确定，规划方案的拟定、协商和协调。
四、还需要把握的几点
1．必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台；
2．土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行；
3．可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；