前言：(行政事业单位内部控制规范(试行))已实施，合同管理内部控制是《规范》的一项重要内容。本制度阐述了行政事业单位合同管理内部控制的目标、主要内容、关键岗位及内部工作流程，分析了行政事业单位合同管理的主要风险，并提出了合同管理内部控制的主要措施。
一、行政事业单位合同管理概述利并承担民事义务的法人单位，其在履行社会合同，又称为契约、协议、是平等的当事人之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同作为一种民事法律行为，是当事人协商一致的产物。依法成立的合同从成立之日起生效，具有法律约束力。
随着国家经济体制改革及依法行政的深入推进，行政事业单位作为能够独立享有民事权管理职责，提供公共服务或从事民事法律行为时签订的经济合同正在逐年增加，单位面临的合同风险也日趋加大，合同管理已经成为单位经济管理活动中的一项重要内容。合同管理指单位为实现合同目的，依据相关法律法规及本单位的内部控制制度，在合同从立项、谈判、起草、审批、生效、履行、变更、纠纷解决以及合同归档的整个工作流程中所进行的一系列行为的统称。从工作实践角度来看，合同管理包括合同立项、合同谈判、合同起草、合同审批、合同签约、合同文件、合同执行、合同结算、合同变更等一系列环节和内容。
行政事业单位合同管理内部控制是指由单位决策层、执行层、监督层共同实施的、旨在合理保证实现单位合同目标、有效维护单位合法权益、降低合同风险、有效提升单位公共服务的效率效果、防范合同舞弊、预防腐败的过程。
二、行政事业单位合同管理内部控制的目标
1．确保合同立项民主科学，合同订立事项须经过决策层的集体科学决策并履行授权审批程序，防止遗漏应订立合同的经济事项，防止以口头法律行政法规的规定以单位名义对外签订担保、代替书面合同办理经济事项，防止未经授权擅自以单位名义签订合同，或者违反投资及借贷合同
2．确保合同订立周密严谨，合同订立前经过公平有效的谈判或协商，确保起草的合内容完整，合法有效，无法律漏洞或权利义务瑕疵；合同文本措辞严谨，逻辑周密；正式合同订立前应经过相关部门的审核，防止因合同文本失当而导致单位利益受到损害。
3．确保合同履行有效监控，时刻关注合同履行情况，遇有特殊情况造成履约困难，
或发生合同纠纷、变更、解除等情况时，确保能及时采取应对措施，维护单位合法权益。
4．确保合同档案安全完整，确保与合同订立、履行、变更、解除等事项相关的档案能够及时整理留存，确保合同档案安全完整，保密，防止以任何形式泄露合同订立与履行过程中涉及的国家秘密、工作秘密或者商业秘密。
三、行政事业单位合同管理内部控制的内容
1．职责分工控制。明确划分各职能部门在合同管理方面职责分工，确保单位部门
职责明确，合理分工，各司其职，顺畅沟通。
2．决策机制控制。建立科学、民主、高效的合同订立决策制度，确保合同立项合
理合法能够有效满足单位的管理要求，并最大限度地降低合同风险。
3．订立审批控制。建立合同文本订立审批流程，将与合同管理相关的职能部门均
纳入审签流程，确保合同文本周密严禁，无重大法律或专业疏漏。
4．履行监管控制。重视合同履约监控，在合同订立后及时关注合同履约进展，发
现隐患及时处理，防止签订后因缺乏监管而失控。
5．考核追踪控制。与合同岗位责任制结合，健全合同管理考核追踪制度，定期考
核合同管理情况及合同履行效果，切实实现合同风险防范问责。
四、行政事业单位合同管理内部业务流程
(一)合同管理牵涉的部门及岗位
行政事业单位的合同管理同时牵涉单位内部外部的多个部门及岗位，外部包括：合同对方当事人、技术及法律领域专家等。内部包括：合同事项发起部门(合同执行部门)、合同归口管理部门、审计、纪检及财务部门，单位决策层及各部门内部的相关岗位工作人员。
(二)合同管理业务流程
1．合同管理业务流程图
2．流程节点简要说明
五、行政事业单位合同管理的主要风险
狭义的合同风险是指在合同订立、履行、变更、终止的过程中因行为不当给合同当事人造成的利益损失，如合同对象选择不当造成履约困难，合同文本不严谨造成单位合法权益损失，合同内容不符合法律法规相关规定造成合同无效等等。合同风险种类多样，形成原因错综复杂，总体来看，行政事业单位的合同风险主要存在于合同调查、谈判、起草、审批、签订、履行、变更及合同保管等环节。
1.合同调查立项环节。合同调查立项环节，单位面临的主要风险包括：前期未对合
同事项作出恰当的可行性评估，未对合同事项做出科学决策，立项重复或者不合
理，无法满足单位管理要求；或者是在对合同对象进行背景调查时，·对被调查对象的履约能力和商业信誉未给予恰当评价，将不具备履约能力的对象确定为准合同对象，将具有履约能力的对象排除在准合同之外，无形中加大合同违约风险。
2.合同协商谈判环节。协商谈判环节的风险主要包括：忽略合同关键条款、对合同
中的关键、重大问题做出不当让步；泄露与合同谈判相关的单位机密。比如：对合同标的物的数、质量、技术标准。价款、酬金支付方式、履约期限、地点、违约责任、争议的解决方法等涉及合同双方权利义务的核心条款做出了不当的让步或遗漏。最终损害单位利益。
3.合同起草审批环节。在合同文本起草及审批环节，行政事业单位面临的主要风险
包括：合同文本内容存在的不合理、不严密、不完整、不明确、表述不当或者可能引起重大误
解的条款；合同文本内容违反国家法律法规导致合同无效；在合同审核过或国家产业政策导致合同无效；在合同审核过程中没有发现并纠正合同不当内容和条款。
4.合同签署生效环节。合同签署生效环节的风险包括：空白法人授权书管理不当，
超越法人授权期限或事项签订合同；合同印章管理不当，为未经过审批流程的合同加盖了合同印章；签署后的合同被篡改；已签署合同未妥善保管，发生合同纠纷时无法举证等。
5.合同履行环节。合同履行过程汇总的风险主要包括:本单位或对方没有恰当地履行
合同中约定的义务；发生合同纠纷处理不当损害单位利息；危机时发现对方的违约行为并采取补救措施；对方违约时未及时追究其违约责任。
6.合同变更、终止环节风险。此环节包括：应当变更合同内容或条款但未及时给予
变更；合同变更未履行内部审批手续至合同变更不当或无效；未达到终止条件的合同终止；合同终止未及时办理相关的手续等。
六、合同管理内部控制的主要措施
1．建立健全内控制度，明确职责分工。行政事业单位应当建立健全合同管理内控制
度，明确设置经济合同归口管理部门，并根据需要设置合同审核部门，同时应明确归口管理部门以及其他相关职能部门在合同管理各个环节的职责。合同归口管理部门应负责组织合同订立会审、合同档案管理等工作，配合合同执行部门监控合同履行，在发生合同纠纷时协调相关部门介入处理；合同订立事项的发起部门(执行部门)应负责开展合同项目可行性研究、
合同履约对象背景调查，经济事项谈判、合同文本起草、对重大合同提出会审申请等工作，同时也应对部门牵头订立的合同履行情况进行监控，并在合同发生纠纷时介入处理；合同审核部门负责对拟定的经济合同进行审核，重点关注合同的合法性、可行性、经济学和严密性。
2.建立科学民族的合同决策机制。行政事业单位应建立科学、民主、高效的合同订
立决策制度，合同订立事项立项前应充分论证项目的必要性，避免重复建设和资源浪费。合订立决策应坚持民主、回避原则、对于部门影响重大或者涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同，应组织技术、法律、财会等领域的专家参与讨论决策，必要时可聘请外部专家参与相关工作，以确保合同订立周密严谨，最大限度地保障单位单位的合法权益。
3.完善合同订立审批制度。行政事业单位应当建立经济合同订立审批制度，明确合
同在订立。签署、变更、解除等环节的授权审批权限，将单位的审计、纪检、财务等职能部门纳入合同订立审批流程中，与合同事项发起部门(执行部门)及合同归口管理部门一并作为合同审签的环节；明确合同的签署权限；妥善保管印章和空白法人授权书，明确法人授权的期限和事项，防止未经授权擅自以单位名义签
订合同或者是无权越权代理情况出现。
4.加强合同履行监控，有效防范违约风险。单位应建立经济合同履行监管制度，明
确由合同执行部门跟踪合同履行情况，遇合同履行困难或合同纠纷由合同归口管理部门协调解决；确保合同当事人遵循诚信原则严格履行合同，发现履行隐患时及时反馈，并采取保护性措施；确保在发生合同违约或合同纠纷时，能够迅速反应，在规定时效内依合同约定选择仲裁或诉讼方式解决。防止因履约监控缺失损害单位权益。
【关键词】行政事业单位；内部控制制度；特征
一、前言
内部控制制度是现代管理制度的关键构成部分，在财产安全、经营管理、经营目标等方面的影响是不可替代的。行政事业单位的部门设置、职能权限、组织结构、资金来源、会计处理等相对企业来说有很大区别，因此行政事业单位内部控制制度和企业的在产权关系、控制目标、控制要素、风险类型和监督机制等方面存在较大差异，这就要求在行政事业单位内部控制制度建立前，对行政事业单位内部控制制度特征进行分析，建立符合行政事业单位实际需求的内部控制制度。因此，本文针对我国行政事业单位内部控制制度特征的研究具有非常重要的现实意义。
二、行政事业单位内部控制制度概述
1.含义。行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。内部控制的目的在于合理保证单位经济活动合法合规、资产安全并使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。从静态上讲，内部控制是单位为了防范和管控经济活动风险而建立的内部管理系统，该系统由内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等要素组成，具体体现为各项内部管理制度以及落实制度所需的控制程序和措施；从动态上讲，内部控制是单位通过制定制度、实施措施和执行程序，为实现控制目标而应对风险的自我约束和规范的过程。
2.目标。行政事业单位内部控制的根本目的是保证行政事业单位各项财政资金的安全运行，提高资金的利用效率，保证行政事业单位管理依法运行、防止资产流失、财务报告和会计信息完整真实。
3.实施。行政事业单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，并直接参与内部控制建设过程，提供必要的人力、物力支持，保证内部控制建设的有效开展和内部控制的有效实施。同时，行政事业单位根据自身的实际状况单独设置内部控制职能部门负责牵头内部控制制度的建立和实施，一般由单位主管财务工作的部门担当牵头部门。
三、我国行政事业单位内部控制制度的特征研究
1.绩效评估特征。绩效评估作为行政事业单位内部控制的重要环节，行政事业单位绩效评估特征主要包括两个方面：一方面，社会效益评价特征，由于行政事业单位属于社会公共服务部门，具有公共属性，这就要求在进行内部控制制度制定时应该考虑社会公共服务。社会公共服务的水平和效果直接影响行政事业单位职责履行效果，行政事业单位为了提高自身的履职效果，必须不断提高单位的社会公共服务水平。行政事业单位的运营目标为社会效益，主要重视是否能够为社会公众提供良好的服务，由此可见行政事业单位运营目标的特殊性；另一方面，预算管理绩效评价特征，预算管理在行政事业单位中的作用是对预算控制工作进行管理，并且在进行预算管理时需要遵循相关的法律法规，拟定可行的预算管理预案，严格审核经济责任与预算绩效，预算管理是行政事业单位所有活动的基础和起点，预算管理需要对行政事业单位的年度收支状况与结构进行全面的预算与管理，行政事业单位预算管理具有一定的社会公共特性，并且经过多年的发展，我国行政事业单位借鉴了国外行政事业单位的先进经验，创建了具有中国社会主义特色以及符合行政事业单位实际状况的绩效评估模式，即利用最小的行政资源获得最大的社会效益，充分发挥行政事业单位的社会公共服务功能。
2.权利使用特征。行政事业单位在权限、业务活动以及职能等方面都受到法律的约束，因此其内部控制制度的权利使用也受到相关法律的约束，并且我国相关法律法规对行政事业单位在法律责任、活动形式、管理范围与权限、社会服务职能、组织形式等方面都做出明确的规定，要求行政事业单位必须规范权利运行。同时，行政事业单位在权利分配方面也受到相关法律的约束，例如，政府在进行资产采购时，必须严格按照《政府采购法》执行；在进行预算管理时，必须遵循《预算法》；行政事业单位必须创建重大事项会签制度、集体决策制度，明确各岗位的业务以及相关责任、审批程序以及权限等。行政事业单位工作人员必须严格遵循相关法律法规，并在授权范围内办理业务和行使权利，在工作中注重合法性与合规性。
3.内部监督管理特征。行政事业单位的内部监督管理特征主要表现在两个方面，一方面是对行政事业单位内部业务的监督和管理；另一方面是对行政事业单位内部人员的监督和管理，并且两种内部监督管理都是由内部审计部门与纪检监察部门进行专门的审计监察。行政事业单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，确保内部监督检查工作有效开展。监督机构在进行行政事业单位内部监督时应该从公共财政角度出发，树立正确的公共财政目标，以便于更好的为社会公众服务。此外，为了提高行政事业单位的内部监督水平，应该创建行之有效的内部监督管理体系，及时、准确地发现行政事业单位内部存在的问题，并提出有较强针对性的改进措施，不断提高内部监督管理水平和效能。
四、结束语
综上所述，我国行政事业单位内部控制制度与企业内部控制制度存在较大差异，为不断加强对行政事业单位的监督管理，就需要对行政事业单位内部控制制度的特征进行全面分析，建立并完善符合我国基本国情和行政事业单位实际需求的内部控制制度，确保行政事业单位信息质量真实可靠、保护单位经营管理资产安全、提高单位经营管理效率，从而充分发挥行政事业单位的社会管理和服务效能。
参考文献：