内容提要：社会保障基金大案频发凸显了我国社会保障基金政府主导运营模式的弊端、严格限制投资立法的欠科学性和监管环节的薄弱。面对学界要求社会保障基金市场化的呼声，实现严格监管下的投资开禁、引导基金运营的市场化和专业化以及强化监管力量是解决当下社会保障基金困境的现实选择，但“一刀切”的全部市场化倾向并不足取，理性的做法应该是根据社会保障基金的不同类型和特性采取不同的管理和运营模式，即分别交由政府和市场运营。与此同时，鉴于不同的运营模式对监管模式的需求亦存有差异，故在不同的运营模式下，监管模式亦应有第三方监管和行政监管之别。
前段时间，一连串的“社保大案”揪紧了举国上下的视线，仿佛一夜之间，社会保障基金管理和运作中潜隐的种种漏洞和缺陷，如火山爆发般喷涌而出。社会保障基金巨额串案令社会各界震惊，也令政府各方措手不及。那么，事关百姓福祉的“保命钱”陷入如此危险境地的原因到底何在？当下政府各方的种种应对措施是否足以有效防止旧剧重演？解决此问题的长效机制又是什么？这诸多问题，不能不令人深思。
一、社会保障基金大案频发凸显制度漏洞与缺陷
（一）社会保障基金大案频发的社会现实
我国的社会保障基金包括三大部分，即地方各项社会保险基金（具体包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等5项基金）、补充保险基金（即企业年金和补充医疗保险；前者也称企业补充养老保险基金）和全国社会保障基金理事会管理的社会保障基金。从目前出现在公众视野中的案件来看，地方各项社会保险基金和企业年金是案件爆发的重灾区，而全国社会保障基金自建立以来，运营良好。（注释1：为实现全国社会保障基金保值增值的目标，负有管理运营之责的全国社会保障基金理事会严格依据国家相关法律法规和一整套规章制度开展投资运营，在确保基金安全的前提下取得了较好的投资收益。对全国社会保障基金的规范化运作和投资绩效，国家相关监管部门和社会各界都给予了肯定。（参见：全国社会保障基金理事会1对《第一财经日报》不实报道的声明[EB/OL]1（2006-09-16）[2007-10-20]1http：//ssf.gov.cn.）截至2006年9月30日，全国社会保障基金实现收益121.36亿元，期间收益率为6.01%.已实现收益加浮动盈亏，全国社会保障基金盈利240.53亿元，期间经营收益率为11.67%.（参见：佚名1全国社会保障基金理事会2006年理事座谈会召开[EB/OL].（2006-11-07）[2007-10-20]1http：//ssf.gov.cn.））故全国社会保障基金不在本文的探讨范围之内。
从国家审计署对全国29个省、自治区、直辖市，5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果来看，违规问题金额达71亿元之多[1].从违规主体上看，社会保险经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务部门及相关部门都占一定比例[2]；从违规形式上看，有对外投资，购建办公用房，职工宿舍和其他房产，委托金融机构贷款，经商办企业，弥补行政经费，违规担保以及未移交财政专户存储等[1].社会保障基金之“乱象”由此可见一斑。
（二）现状之下的反思：有法不依、执法不力导致案件频发
事关百姓切身利益的社会保障基金如何成了权力瓜分的对象？如何成了个别利益团体的“提款机”？到底是立法缺位还是有法不依？缘此，有必要对我国相关立法和政策做一详细梳理。
早在1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出了建立新社会保障体制的几项原则，其中一项即为将社会保障的基金经营与社会保障的行政管理分开。（注释2：另外两项原则是：建立全覆盖、多层次的社会保障体系；在养老保险和医疗保险中引入社会统筹与个人账户相结合的制度。）
1993年，国务院在《企业职工养老保险基金管理规定》（国务院令第117号）中，允许各级社会保障管理机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证各项离退休费用正常开支6个月之需、留足必要周转金的前提下，运用一部分结余基金增值，具体方式一是购买国库券以及国家银行发行的债券；二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。除此之外，各级社会保险管理机构不得经办放款业务，不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类经济活动提供担保。
但仅仅在1年之后的1994年，鉴于乱投资愈演愈烈的现实，原劳动部、财政部联合了《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，对社会保险基金投资行为紧急叫停，明令禁止社会保险基金在境内外进行直接投资和各种形式的委托投资。
1996年4月，国务院办公厅在《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》中，重申社会保险基金结余主要用于购买国家债券，仍有结余的应按规定存入银行专户，不得用于其他任何形式的投资。
1999年，财政部、劳动和社会保障部的《社会保险基金财务制度》中，进一步重申基金要纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。
关于企业年金的规定，主要体现在劳动和社会保障部2004年制定的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》中。《企业年金试行办法》第15条和19条分别规定，建立企业年金的企业，应当确定企业年金受托人，受托管理企业年金。受托人可以是企业成立的企业年金理事会，也可以是符合国家规定的法人受托机构。受托人可以委托具有资格的企业年金账户管理机构作为账户管理人，负责管理企业年金账户；可以委托具有资格的投资运营机构作为投资管理人，负责企业年金基金的投资运营。《企业年金基金管理试行办法》第46条则对企业年金的投资范围做了要求，规定企业年金基金财产的投资范围，限于银行存款、国债和其他具有良好流动性的金融产品，包括短期债券回购、信用等级在投资级以上的金融债和企业债、可转换债、投资性保险产品、证券投资基金、股票等。第51条则明令禁止企业年金基金用于信用交易，不得用于向他人贷款和提供担保。
通过以上对立法的梳理，我们可以得知，关于地方社会保险基金和企业年金的具体投资范围，我国并非无法可依或立法模糊；恰恰相反，相关的立法均十分清晰明确，现实中社会保障基金屡屡被挪用挤占，完全是对法律所设的“红线”视而不见、有法不依的结果。
（三）更为深层的思考：对社会保障基金运营机构设置和立法科学性的质疑
有法不依，问题可能出自两个方面：其一，违法主体有违法的便利或条件；其二，法律本身可能存在不尽人意之处。
首先是违法主体具有从事违法行为的便利或者条件。前已述及，社会保障基金案件中涉及的违规主体有社会保险经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务部门等，其中尤以社会保障经办机构、地方政府和劳动保障部门为重，这同我国“泛行政化”的社会保障基金运作管理模式直接相关。从表面上看，我国社会保障基金的管理和运营是分开的：由劳动和社会保障部门负责行政管理；由社会保障经办机构负责运营。（注释3：目前我国各省、市、自治区的社会保险经办机构名称并不统一，具体有社会保险基金管理中心、社会保险事业管理局、社会劳动保险局、社会保险事业局及社会保障局等。）但事实上，作为隶属于劳动和社会保障部门的社会保障经办机构，其本身不可能摆脱与劳动和社会保障部门以及当地政府之间的附属关系。基金运营机构如此设置的结果，极可能是行政权、事权和财权“三位一体”，社会保障基金沦为政府“第二财政”或有关部门的“自留地”也就在所难免，而迫于地方财政的压力及追求经济利益的驱动，挤占、挪用及违规投资等现象自然也就屡禁不止。现实也证明了这一点，我国的社会保障基金监督职责主要由劳动保障部门担负，这种“左手监督右手”的机制必然是无效或者低效的，再加上基金的封闭运作，社会监督也是虚置的，寄希望于权力的道德自律，则更为不切实际。总之，在现行的这种运作管理机构设置下，运营主体的非专业性和过多的行政干预并存，直接导致了基金运营的低效率和高风险。
其次是立法本身合理性的问题。纵观纷繁的社会保障基金案件，虽然其中不少是某些利益集团为私利而瓜分社会保障基金，但其中也不乏确实为保值增值之目的而为的违规行为。在我国现行的“严投资”限制之下，企业年金的投资范围尚较为宽泛，而地方社会保险基金的投资则仅限两项，即购买国债和存入银行。如此审慎规定的初衷当然是好的——对于“保命钱”而言，安全性自然是最为重要的；但与此同时，不能不虑及的是：利率、利息的微薄收益能否弥补通货膨胀和工资增长所带来的贬值问题？严格限制基金投向，名义安全性有了，但实际安全性呢？因恐惧多元化投资所伴生的高风险，而一味地封堵投资渠道，很难说是一种很好的选择，更非长久之策。在安全性和效益性之间求解，是十分艰难的，但有一点可以肯定：要寻求一种安全的增值模式，路径并不是只有封堵投资一条；当此路不通的时候，就要另寻他途。
二、市场主导：解决我国社会保障基金难题的治本之策
（一）国际范围内的社会保障基金运营模式
从世界范围看，社会保障基金的运营模式大体有以下几种[3]：
1.政府高度集中型又称政府主导型。采取此运营模式的国家大多由中央政府通过强制手段，将社会保障基金集中为一家中央基金，由政府专门机构直接进行管理。此模式以美国、新加坡和马来西亚为典型。在美国，由政府从就业者的工资中抽取一定的社保税，建立社会保障基金，即“联邦老年、遗属和伤残人士保险信托基金”（OASDI），简称联邦社会保障基金。该基金由挂靠在财政部的社会保障基金理事会来具体负责并投资，该理事会由6个成员组成，其中4个分别为财政部长、劳工部长、卫生署长和社会保障署长，另外2名成员由总统指定，并经参议院同意[4]；新加坡的中央公积金局（CPF，隶属于劳工部）不仅负责个人账户基金（具体包括养老、医疗、教育、住房等多项内容）的收缴和发放，而且还包揽了基金管理运营的各项职能；马来西亚的雇员公积金委员会（EPF，隶属于财政部）也承担了基金的收缴、管理、运营及发放等各项职能。前述的两机构成员均包括雇主、工会、政府和专家各方代表，鉴于投资运营的专业性和风险性，其内部也均设专门的投资小组，吸收金融领域的专家参与，进行直接的投资操作[5].
2.高度分散型又称零售模式或完全市场型。在采用该模式的国家中，社会保障的参与人根据国家法律建立个人账户，然后从国家核准的基金管理公司中自由选择某家公司，委托其管理自己的个人账户，基金管理公司只要符合相关法律的规定，原则上可自由进出市场。智利是采用该模式的典型国家。在此种模式中，个人具有完全的对基金管理人的选择权和投资决策权，政府的作用仅在于维护资本市场的秩序。
3.适度集中型此模式介于前两者之间，由政府机构统一征收投保人的社会保障款，再由其公开选择若干家经营良好的基金公司等金融机构，具体管理运作社会保障基金；或者根据投保人的个人选择，确定具体的基金公司。目前绝大多数国家的社会保障基金都选择了这种模式[6].
既然以上三者均有其拥戴者，也就说明三者各有千秋，在一定的条件下均可达到高效运行的目的。政府集中型具有较为明显的规模效应，可有效降低市场参与成本，同时也有利于国家宏观经济目标的实现，但易生行政干预过多、加剧道德风险、专业管理欠缺、收益率低及服务质量不尽如人意等弊端。而高度分散型也是利弊共存——其虽可克服高度集中型的弊端，但也具有资金规模相对较小缺乏规模效应、基金管理公司市场推销费用不菲、投保人信息搜寻成本较高、易产生无序竞争以及国家监管难度较大等缺陷。也正是因为如此，越来越多的国家选择了折衷立场，即适度集中模式。
（二）政府主导型：一种必须摈弃的运营模式
作为社会整体运行的一个环节，任何一项制度的推行都会具体涉及到该社会的方方面面——有利的助力、不利的阻力等，正是这些助力和阻力的存在使得制度的选择“牵一发而动全身”。一国选择哪种模式更为合适，与该国的政府职能定位、政府能力和工作效率、历史传统、市场发育程度、相关制度建设等因素密切相关。社会保障基金运营模式的选择也不例外。一种模式在此国运行良好，在彼国运行失败，这并不能说明该种模式是失败的——不然如何解释其在其他国家的推行成功呢？其能说明的，仅是该模式并不适合该国。对政府主导模式的分析亦应如此。
在我国社会保障基金串案东窗事发后，社会各界的矛头一致指向了我国现行的政府主导模式，主张建立全部委托型投资方式[7].但从最近官方的一系列动作来看，并无改变现行运营模式之意：上海社会保障基金案发生后，劳动和社会保障部下发了《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》，该通知中除要求严格执行社会保障基金政策法规、强化社会保障基金收支管理、禁止社会保障基金违规投资运营及规范企业年金管理和投资运营外，还提出了建立健全社会保障监督委员会制度和加强社会保障经办机构内部控制制度（内部审计和内控制度检查）的建设，但并未涉及运营体制的调整；上海市政府2006年11月1日也正式公布了《上海市社会保险基金财务管理办法》，但该办法也只是对原有法规和政策的重申，并无大的新意；劳动和社会保障部在最近所部署的具体措施中也未涉及运营模式的改变。
由此而来的问题是，官方这种对现有运营模式的漏洞进行修补的做法，能否遏制社会保障基金案件的重演？换言之，我国当下的这种政府主导模式可否通过相关漏洞和缺陷的弥补而得以延续？要确保社会保障基金的安全和增值，是不是一定要大刀阔斧地进行改革，全盘选择运营市场化，尤其是政府主导模式在国外也不乏推行成功的范例的时候？（注释4：具体措施有：建立健全经办机构内部控制制度、建立和完善严格的授权审批制度、建立经常性的监督检查制度、建立邀请报告制度、调研起草社会保险基金监督管理条例等。（参见：刘声。劳动部重拳出击，四大措施整改社会保障基金[N].中国青年报，2006-12-02.）此外，劳动和社会保障部还在酝酿社会保障基金信息披露制度，争取每年、每一季度向社会通报社会保险信息。（参见：中国酝酿社会保障基金管理信息披露制度[EB/OL].（2006-12-14）[2007-10-20].http：//chinanews.com.cn.））
在一些国家运行良好的政府主导模式在中国却问题频现，个中原因值得深思。或许郎咸平先生的一番话可以给我们一些启示：“在美国，社会保障基金依然由政府管理，但他们的政府是个有信托责任的政府，中国的中央政府相对而言比较有信托责任，但地方政府是缺少信托责任的，所以才会导致类似上海的案件出现”，“信托责任的内涵是道德良心”[8].此话虽然尖刻，却也道出了当下中国的部分现实。
在我国漫长的国家本位、权力专制的历史中，本就易被滥用的权力的单向性行使倾向尤为严重；依法治国推行这么多年，这种情况虽有所改观，但权力滥用依然有着极其强大的惯性，政府自律依然不尽如人意。近些年来“经济至上”的时代背景，政府的“经济人”和“政治人”属性在很多方面都表现得尤为明显，再加上我国对权力的监督不力，这诸多因素都使得将社会保障基金交给政府尤其是地方政府运营蕴含着较大的风险。而也正是这些特殊的因素和国情，使我国社会保障基金运营的环境迥异于美国及新加坡等国，并最终导致了政府主导模式一成一败两种结果。要改变政府身上这种深层的传统意识和权力行使不受约束的惯性（或者说劣根性），绝非是一朝一夕之事——权力的道德自律是需要长久的精神传承的。
目前，尽管市场化的力量正在逐步强大，但政府并不愿从本该退出的领域退出。在改革带来的各种利益较量中，最主要的较量是政府和市场的较量。而只要强大的、具有先天垄断特性的政府权力继续横亘于市场竞争之中，则推进包括社会保障体制改革在内的一切改革便会难上加难。因此，实行市场化运营，恐怕是根治社会保障基金难题的治本之策，也是学界的普遍共识。
（三）矫枉不能过正：谨防市场化过程中的“一刀切”
尽管我们提出了经营模式市场化的大方向，但随之而来的问题是：其一，是全盘的市场化，还是部分市场化？如果选择全盘市场化，是不是有矫枉过正之嫌？其二，如果地方社会保障基金只能存入银行和购买国债的现行政策仍不松动，市场化是不是有些为时过早？毕竟该模式除了可以有效限制政府权力外，上述两项投资途径并不需要倚重基金管理公司的专业操作——市场化模式的功能远未被充分利用，用“牛刀”来“杀鸡”是不是有些制度浪费？
我们从各类基金自身特性入手，来分析其市场化需求。
地方社会保障基金中的医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和养老保险中的统筹账户均为短期支付项目，具有现收现付和运转简单的特点。因其支付期短，故结果有二：一是留滞时间不长，积累效应不明显，数额总量也就有限；二是对流动性和安全性要求高，以备即期支付之需。该类基金自身的这些特性决定了其对市场化运营和投资多元化的需求度不高；对它们来说，流动性和安全性是第一位的，收益性次之。故对这些基金而言，交由政府管理，或存入银行，或购买国债，是较为合适的。因为这些办法足以保证其流动性和安全性的实现，而将其交给专业公司打理，确无大的必要；而且，如此设计，也能更好地保证其即期支付的需求。
与以上几种基金不同，养老保险中的个人账户基金和企业年金具有支付期长和储蓄性的特点，属完全积累制。要保证该类基金的顺利支付和实际安全性，其收益率就必须高于支付期间通货膨胀率和社会工资增长率，如此才可化解支付期间长所带来的贬值风险。先抛开企业年金不说，单养老保险中的个人账户一项，在其做实之后，其数目便极为庞大，要保证其高收益率和实际安全性，由投资非专业化的政府机构来运营显然是难以胜任的。而建立“政府抓两头（即基金征收和发放），中间（即运营）靠市场”的格局，将其交由专业管理公司打理，更为明智，因为该类运营者可弥补政府机构缺乏现代金融产品的投资理念、知识技能及风险管理能力等固有缺陷；同时，专业管理公司之间的竞争亦可打破政府垄断经营所衍生的低效。
综上，“一刀切”的全盘市场化做法有些过于简单化，无视了各类基金不同的特性和需求。实际上，在这方面，全国社会保障基金理事会已经作出了直接管理和委托管理相结合的示范：对于风险较小、运作简单的投资（如银行存款和购买国债），由理事会直接进行；对于风险较大、较为复杂的专业性投资（如股票、债券及证券投资基金投资等），则委托基金管理公司办理。（注释5：参见《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（财政部、劳动和社会保障部2001年12月13日公布）。）
（四）密切相关的问题：限量监管下的投资开禁
谈市场化运营，就不得不谈投资渠道多元化，因为如果仍将投资渠道限于存入银行和购买国债，则基金管理公司难免“英雄无用武之地”，运营市场化制度也就难以实现其初衷。
我国现行法规和政策，对全国社会保障基金和企业年金的投资范围的设定是比较宽泛的，（注释6：参见《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（财政部、劳动和社会保障部2001年12月13日公布）、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》（全国社会保障基金理事会2006年3月14日）和《企业年金基金管理试行办法》（劳动和社会保障部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会2004年2月23日））对地方社会保障基金则严格限制。立法的这种截然不同的态度颇让人费解——“差别待遇”到底为哪般？
作为“保命钱”的社会保障基金，安全性的维护当然是不能疏忽的，但限制投资渠道并不能真正解决安全性问题，行政手段的简单限制最终只能导致基金实际安全性的贬损。堵不如疏，实行投资开禁，确定基金的禁入领域、可入领域及各种投资比重（如确定存款最低比重、企业债券的最低和平均信用等级、单一企业债券和股票的投资比重、股票投资总额等）可能是更为现实的选择。而且允许社会保障基金进入资本市场，对社会保障基金和资本市场而言，是“双赢”和互惠的：资本市场可为社会保障基金提供诸多投资工具，降低和分散风险，从而获得良好的投资回报，分享经济发展成果；而社会保障基金也会为资本市场注入一股强有力的力量，扩大机构投资者，改善市场结构，促进资本市场的稳定发展[9].
从国际范围来看，近些年各国也都有放松投资限制，强化基金资本化的趋势。（注释7：例如，美国、日本、英国、加拿大、新加坡、智利、马来西亚等国家均已实现了投资多元化。）再加上全国社会保障基金和企业年金的投资多元化并未酿成不可收拾的结局，相反收益还颇丰，既然已经有了“投石问路”的试点，而且试点是成功的，那么还有什么理由继续坚守投资的严苛限制呢？
经过十几年的发展，中国的资本市场规模已相当可观且增长迅速，机构投资者队伍逐步壮大，投资理念逐渐成熟，市场交易品种日趋多样化，风险规避机制正在形成，社会保障基金进入资本市场确已具备条件。当然，鉴于我国资本市场仍不够成熟，采取适当的限制是必要的，如采用严格的限量监管，明确确定社会保障基金的投资工具和各种投资工具的比例结构，并要求运营者严格按照规定投资运营，从而控制投资风险。
三、监管机构的选择：劳动社会保障部门抑或新设第三方监管机构？
（一）薄弱的监管现状与应急的现实做法
1.薄弱的社会保障基金监管现状我国现行基金监督组织体系由人大监督、国家行政监督、社会监督和基金管理部门内部监控组成。其中行政监督包括劳动和社会保障行政主管部门的监督、财政部门的财务监督和审计部门的审计监督，其属于执法性质的监督，劳动和社会保障部门的行政监督是基金行政监督的主体；社会监督是人民群众通过社会团体和社会组织（包括人民政协、民主党派、工会、共青团、妇联等）、舆论机构（包括报刊、电视、广播等）以及公民个人对社会保险基金管理情况的监督；内部控制则是社会保险经办机构的内部稽查和上级社会保险经办机构对下级社会保险经办机构的监督[10].
从表面看，我国的社会保障基金监督体系已相当完善，但实际则不然。现实中，人大监督是乏力的，社会监督也因基金运作信息不透明而徒具其名，而行政监督的主体——劳动和社会保障部门的监督也远未到位：1998年劳动和社会保障部成立时即下设了社会保障基金监督司，综合管理各项社会保障基金的监督工作，但省级劳动和社会保障部门中就社会保障基金监督职能单独设处的只有11个，其余的仍与其他业务合并设处，市县级则更少有专门的基金监督机构。[11]这足以证明各级劳动和社会保障部门对基金监督工作的轻视。
2.应急的现实做法社会保障基金串案爆出后，各级政府纷纷出台补救措施：上海市政府在2006年11月1日正式公布的《上海市社会保险基金财务管理办法》中明确规定要成立上海市社会保障基金监督委员会，劳动和社会保障部门、财政部门和审计部门要将监督检查结果等向市政府和市社会保障基金监督委员会报告，委员会由上海市人大、市政协及社会知名人士组成[12]；全国其他省市也相继组建了社会保障基金委员会，目前全国已有27个省成立了由政府领导任主任、有关部门和企业代表及专家构成的社会保障监督委员会[13].应当说，这些应对措施的出台是非常及时的，但问题的关键在于，从长远来看，其收效到底会如何？首先，这些监督委员会并非由专职人员组成，难以保证这些委员会工作的经常性和高效性。其次，就具体的组成人员来看，委员会多由当地政府官员任领导，要保证其独立于当地政府，绝非易事，这种表面的第三方监管，极可能沦为同样乏力的“行政监管第二”；而且在保留原有行政监管之外，另行设立这些委员会，还可能导致两机关相互推诿，出现监管懈怠。再次，在委员会的组成中，并无基金所有人——参保人员的参与，对自己享有所有权的基金，却被剥夺了直接的监督权，这很难说是公平的。综合以上各种原因，很难让人对监督委员会的前景持乐观态度。
（二）政府主导运营下的第三方监管与运营市场化下的行政监管
要实现运营高效和监管有力的目标，就必须保证基金运营权和监督权的分离，这是毋庸置疑的原则。由此也决定了不同运营模式下，对监管模式的要求也是不同的：在政府主导型运营模式下，监管的关键在于建立一套独立于行政体制之外的监管机制，即引入独立于政府的第三方监管；而在市场化运营下，行政监管则是有效的——此时行政监管机构对于基金的运营者而言，也是处于第三者地位的。所以，对我国社会保障基金监管模式的探讨，必须以运营模式为前提。
就理想状态而言，若我国社会保障基金转入市场化运营轨道，则现行的行政监管模式确有保留的必要，而且其监管是可以达到高效的，因为政府不再“染指”运营，而是专司监管，没有了利益的缠绕，对别人的监管就会尽心尽责得多。当然，鉴于现行各级社会保障部门监管机构设置的薄弱，在监管力量上要进一步强化。对仍由社会保障经办机构管理运营的那部分社会保障基金，则要进一步强化信息披露制度，要求经办机构定期且及时地向监管机构和社会披露具体运营情况，以透明度来约束和规范其运作，从而确保基金的安全。
就现实情况而言，尽管现在我国各界要求社会保障基金市场化运营的呼声高涨，但市场化运营的实现恐怕还要假以时日，在当下的政府主导运营模式下，建立独立于当地政府的第三方监管，确有必要。实际上，现行各级政府纷设监督委员会的初衷，也确实是为了保证运营权和监督权的分离，改变当下“两权合一”的现状，只是具体措施上的不尽合理很难确保其良好初衷的实现。在具体的机构设置上，笔者认为可借鉴我国证监会等的设置体例（直属于国务院，在各地设立派出机构）和垂直管理体制，以最大限度地割断监管机构与地方政府的利益联系，保证监管机构的独立性。在人员组成上，要保证专业人员和参保人员的介入，以强化监督的专业性和提高民众的参与度。
四、简短的结语
根据不同类型社会保障基金的不同特性，将其交由不同的运营机构管理，将医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和养老保险中的统筹账户基金交由社会保障经办机构运营，将养老保险和企业年金交由基金管理公司实行市场化运营，并构建与之相适应的监管机制，是我们在对目前发生一连串社会保障基金大案的现行运营和监管模式进行全面检视后所得出的结论。
社会保障基金的运营和监管事关百姓的安身立命。保证基金的安全和完整，是一个负责的政府义不容辞的责任。已披露出的社会保障基金大案可能只是冰山一角，基金运营和监管模式中的漏洞不弥补，难保今后这类案件不再出现。痛定思痛，对我国现行社会保障基金运营模式和监管模式进行大刀阔斧的改革，已势在必行。冀望本文能为此项改革的推进提供一些有益的参考。
注释：
[1]中华人民共和国审计署。企业职T基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金审计结果（2006年11月24日公告）[R／OL].（2006－11－24）（2007－10－20）。http：／／audit.gov.cn／cysite／docpage／c516／200611／1123_516_17913.htm.
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[5]宋晓梧。中国养老保险个人账户基金管理运营和监管[M].北京：中国财政经济出版社，2005：11-19.
[6]郭殿生。集中投资还是分散运营——中国社会保障基金投资管理模式选择[J].税务与经济，2003（4）：26-27.
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在今年中央政府大力推进保障房建设的背景下，保障房REITs或将有所突破。最近几个月，包括天津、上海等地保障房REITs方案已经初步得到管理层认同。
REITs是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，属于不动产证券化中的一种，即房地产开发商将其旗下部分或全部商业物业资产打包上市，以其收益如每年的租金、按揭利息等作为标的，均分为若干份出售给投资者，然后定期派发红利，并由专业的基金公司或投资机构进行房地产投资经营管理的一种信托基金。
天津版重在政府补贴
“作为中国第一个REITs概念产品，最先提上议程的可能是天津债券版REITs方案。”一位资深信托专家认为，这已经引起了地方政府、房地产业和金融信托业等多方面的关注。
早在今年5月，央行已将《银行间市场房地产信托受益券发行管理办法》及各地试点项目的基本情况上报国务院。国务院还要求央行就REITs试点能否以及怎样支持保障性住房建设补充材料。
从天津保障房REITs方案来看，具体落实都在滨海新区试点，由天津天房集团主导设计。其操作模式将是天房集团将其保障房的物业资产(持有并管理的4万套廉租房，建筑面积200余万平方米，假设出租率为100％)，以抵押的形式打包给信托公司，再由信托公司设计产品然后在银行间市场流转。
天房集团代表政府以实物配租的方式向符合条件的低收入家庭提供房源。按照现在假定的收入模型，实际收取月租约为每平方米1.85元，但周边租赁市场的可比租金约为每平方米27元左右。这一廉租房设计成REITs产品对外发售时，也以月租金27元为基础给投资者计算回报。这意味着，在这一产品中，每平方米廉租房的月租金中隐含着25.15元的政府租金补贴。
天房集团将廉租住房委托给受托人设立房地产信托(债权REITs)，受托人将优先级受益权向银行间债券市场发行受益券，转让给机构投资者(主要为国内商业银行)。受益券发行规模可达信托资产总规模的80％，约38亿元。
“天津版保障房REITs，表明将租赁型保障房这类公共品变成投资品，关键仍在于地方政府让利，舍去(或说转移)部分土地出让收益。”上述信托专家认为。
上海版资产池
天津保障房REITs方案还未推出，就已经引起市场诸多遐想空间，作为中国金融中心的上海，显然对这一金融创新产品也颇感兴趣。
8月18日，上海市浦东新区金融服务局局长施海宁公开透露，浦东新区的房地产投资信托基金REITs方案也过会央行，并且已经上报国务院。施海宁介绍，REITs的资产池并没有太大的变化，资金则将优先用于浦东的公租房、廉租房、人才公寓等的建设。
据了解，浦东版REITs资产池方面没有变化。浦东四大开发公司金桥集团、外高桥集团、张江集团和陆家嘴集团所持有的部分物业资产，将注入浦东版REITs的资产池，预计募集资金总额为354亿元。
从资金具体的募集方式来看，四大集团将选择旗下部分物业资产未来10年租金的收益权作为基础资产打包，委托给信托公司发行信托受益凭证，将募集到的资金按比例分配给委托人。
据一位参与方案设计的人士介绍，“资产池的选择曾经令浦东新区破费周折，踊跃参与试点的企业物业收益率不达标，拥有优质物业的企业又缺乏融资需求，不愿接触REITs这个新事物。”
浦东版REITs最初曾有3个方案，前两个为债权类方案，即物业的所有权人不发生变更，信托公司获得受托人的租金收益权。除了上述四大集团发起的方案外，陆家嘴集团曾尝试单独发起REITs，发行期限为3年或5年。所涉物业仅为办公楼，物业池包括渣打银行大厦，陆家嘴软件园八、九号楼。
第三个是交易所市场方案，浦东新区则尝试将功能区各上市公司所属资产和其他非国资持有的物业共同打包，物业所有权相应发生转移。
前两个方案中，陆家嘴集团的方案被否决，第三个方案由于涉及上市公司物业所有权的转移，最终并未上报。
厘清层层关卡
“保障房REITs是对目前保障房建设资金难题的一种有益尝试，但是它的发展还有一段很长的路要走。”著名信托专家、华银汇兴董事长孙飞认为。
首要问题是回报率问题。从普通商业地产REITs来看，在中国的推出被认为有两大技术障碍：其一，目前国内商业物业的租金回报率较低(5％～6％)，难以满足市场预期(净回报率至少为7％-8％)；其二，国内尚无税收优惠政策，以支撑REITs产品的净回报率。
当前背景下，以保障房为突破口，已成为中国REITs破壳而出的最可能路径，但最需要解决的还是回报率问题。在资产价格普遍偏高的情况下，商业与工业物业打包成REITs获得市场的青睐都比较困难，而租金收益不高的保障房这一问题尤为严重。
孙飞认为，政府补贴将发挥重要作用，但如何补贴才算合理，需要产品设计和操作细节上的创新，亦是考验中国初生REITs的关键。
在政府支持的前提下，对于保障房而言，包括商业和工业物业REITs推出时所面临的其他阻碍――包括资产估值、税收优惠设置以及推出时机，也将不再是问题。不难看出，中央以及各地政府对保障房的角色定位及保障房政策的连续性，将成为中国保障房REITs破题的关键。
二是从天津版本和上海版本来看，都只能在银行间流通。孙飞认为，从国际上来看，REITs应该也可在股票市场流通，而且如果只能在银行间流通，那么房地产信托投资基金募集资金有限，且市民不能参与，也不会有很大的吸引力。
关于REITs的发行市场，一种是依托信托公司在银行间市场发行，一种是在交易所公开发行。银行间市场主要由银监会监管，仅面向机构投资者；优点是波动风险和障碍较小，直接、间接经营皆可，但流动性有限；目前尚无操作案例，只能通过改进现有房地产信托模式来推行试点。
当前，我国农村低保正处于起步阶段，主要保障因疾病、残疾、丧失劳动能力、生存条件恶劣等生活常年困难的群众。据有关部门介绍，全国31个省（区、市）都已部署建立农村低保制度，现全国已建立农村低保制度的地区共保障低保对象2311.5万人、1074.6万户，平均低保标准为每人每年857元（按低保对象参加权平均）。①从整个情况看，沿海经济发达地区的农村低保标准高于内陆地区，例如，浙江省确定的农村低保线接近1800元，福建省自2004年以来是1000元，2007年调高到1200元；山西省的平均标准是每人每年676.5元。由上可见，各地发展不平衡，存在的主要问题有：一是低保标准的确定人为因素比较多，缺乏科学测算和合理精算。二是低保如何进行动态管理问题。从低保制度建立以来，这个问题一直在困扰着管理者。三是低保的规范化管理问题。在实际操作中管理不够严格，存在人情保、养懒汉、档案材料保管不全，如何信息化管理等问题。四是低保金自然增长机制问题，低保标准的自然增长，并不能依靠某一个指标，它的变化调整应考虑方方面面，需要设计一个合理的指标体系。五是农村居民的收入难以核定。六是参照标准难以确定。
建立农村居民最低生活保障制度及与其相适应的农村低保档案是改革传统社会救济方式的需要，是建立健全新型社会救助体系的必然要求，也是做好农村低保的基础性工作。
二、建立农村低保档案的思考
1、加强农村低保档案基础建设
（1）分类别建立、完善农村贫困家庭收入的评估制度档案、申请承诺制度档案、协查联签制度档案、审核审批制度档案、民主评议制度档案、公示监督制度档案，以及各地区结合本地实际，研究制定符合本地区实际的实施细则等文书档案。
（2）建立农村低保档案规范管理制度。分层次、分类别建立市、区（县、市）、乡镇、村四级档案管理制度。县一级应建立农村低保总的档案，下属各乡镇、村、户要普遍建立“一镇一柜、一村一盒、一户一袋”的档案管理制度，即乡镇有一个档案柜、村有一个档案盒、每户一个档案袋。做到情况明、底数清、对象准、资料全。
（3）档案工作应从申请最低生活保障待遇做起。要把申请人的基本情况列入档案管理中，通过立档完善管理制度，强化档案管理。要汇总本地区乡镇最低生活保障工作的资料、基本数据，建立健全农村低保档案数据。
（4）坚持“公开、公平、公正”的原则，做到充分尊重群众知情权、参与权和监督权，做好资金保障、监督检查、政策扶持、保障金发放等工作。并利用档案的凭据、监督作用，严格把好农村最低生活保障待遇的申请、审核、审批程序关。对那些弄虚作假、编造材料的，档案部门不予接收。
2、加强农村低保档案的动态管理
需要指出的是，被批准纳入农村低保档案管理后，决不是进入了“保险箱”，可以永远享受低保待遇。农村低保档案管理部门应配合民政部门并采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众的生活状况，定期审核低保对象家庭经济状况，不断充实完善档案内容，对困难程度缓解且收入水平已在低保线上的家庭，应及时向有关部门提供档案信息，促使有关家庭及时退出低保，停发低保金。对收入发生变动但仍在低保线以下的家庭，建议有关部门及时增发或减发低保金，切实做到“低保对象有进有出，补助水平有升有降”。保障对象和补助水平变动情况都要及时向社会公示，接受群众的监督。可公示的档案内容有：最低生活保障对象的申请情况和最低生活保障对象的民主评议意见，审核、审批意见，实际补助水平等情况。对公示没有异议的，要建议民政部门要按程序及时落实申请人的最低生活保障待遇；对公示有异议的，要进行调查核实，认真处理，及时变动档案信息内容，以充分发挥低保档案的证据作用。
3、加强低保档案的规范化管理，确保每分钱都发到低保对象手中
为实施农村低保，各地普遍建立了地方财政投入为主的资金筹措渠道。自2007年起，中央财政安排了专项资金对财
政困难地区给予适当补助。档案部门应配合民政、财政、审计等部门严格做好资金专项档案管理，严格专项资金核算，发挥档案的监督、凭证作用，专款专用，严禁挤占挪用。让农民明明白白地参与到农村低保工作中来。利用档案管好困难群众的救命钱，确保每一分钱都发到困难群众手中。
4、农村低保人员档案应逐步实行信息化管理
先建立数据库，根据不同贫困户的特点，可分为基本情况库、贫困情况库、低保落实到户情况库、资金筹措发放情况库、案卷目录库等五个库。在此基础上，再按所分的信息库输入内容，实行微机检索，以提高档案服务效率。
5、加强对建立农村低保档案人才的培养
从农村社会保障事业的发展趋势前景看，这是个既重要又有深远意义的工作，亟须建立一支政治思想较强、专业知识比较过得硬的，特别是能甘于寂寞、有爱心、有奉献精神的农村低保档案人才队伍。当前农村应按照“政府领导、民政主管、部门配合、基层落实”的要求，建立三级农村低保的档案人员培训制度，有计划、有步骤、分层次地举办相关人员培训班，使档案工作人员能深刻理解农村低保政策，准确把握农村低保工作程序及档案操作方法。这就要求打破陈旧的用人观念，充分激发青年档案工作者的积极性、主动性和创造性。要以相对好的条件和良好的环境留住人才，以促进农村低保档案事业的发展。
6、利用档案做好农村低保政策的宣传工作
在我们所处的这个社会转型加剧的时期，还有2000多万未解决温饱问题的农村贫困人口，他们的生活和生存状况与普通人相比，差距在不断拉大。建立农村低保制度，缩小贫困差别，促进社会公平、和谐，这是当前一项重要工作。各级档案管理部门应充分利用档案信息在服务现实、维护和保障贫困人群的各项民主权益等方面的重要作用，努力宣传在全国建立农村最低生活保障制度的重要意义，要配合各种舆论工具，通过宣传，让民众认识到建立农村低保制度是国家、全社会的一件大事，是党和政府坚持以人为本、执政为民所办的一件实事，是关系到亿万农民切身利益，得民心、顺民意的德政善举，它标志着我国在实现中华儿女千百年来追求的“人人无饥寒”梦想迈出了新的坚实的一步。
参考文献