论文关键词：新农村；农村合作金融；创新
新农村法制创新要坚持以农民为本，切实维护农民的权利。现代农村经济的发展，离不开农村金融的支持。总书记曾在2007年说过：金融是现代经济的核心，与人民群众切身利益息息相关。目前，我国农村合作金融机构改革工作正有序进行并取得了初步成效。但由于历史和现实的原因，我国农村合作金融的发展仍面临着诸多困难，它们在为农村经济及为国家金融宏观调控和国家税收等方面做出出贡献的同时，却未得到像国有商业银行那样应有的地位，其应有的合法权利得不到保障。为此，寻求法律的支持、保护和监督，保证农村合作金融新体制的建立和稳健运行，已成为法学界和金融界人士的共识。
一、新农村建设与农村合作金融的关联性
我们要建设的社会主义新农村就是党的十六届五中全会提出的，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这也是我国社会主义农村建设的目标。有学者对新农村建设的五个方面进行了形象的解读，认为生产发展就是“人人有事干，户户有钱赚”；生活宽裕就是“吃住不用愁，医学不用忧”；乡风文明则指“邻里如一家，遵纪又守法”；村容整洁就是“村村美如画，庄庄开鲜花”；管理民主即“村官拿意见，村民说了算”。这20个字的目标显然说明，新农村建设的中心任务是经济建设。通过推进新农村建设，可以加快农村经济发展，增加农民收入，推进城乡协调可持续的发展。在这一过程中，金融对新农村建设的支持作用就显得非常明显,而农村合作金融完善了金融服务。新农村建设中农民的生产、生活都需要完善的金融服务，离不开合作金融。
新农村建设需要完善的农村金融服务体系，但我国农村金融体系不健全，业务单一，管理粗放，金融服务供给不足，我国现行农村金融体系已很难适应新农村建设的需求。更为严重的是，在这种体制安排下，金融机构在农村的活动主要是为城市工业发展动员储蓄，其逻辑结果必然是农村地区成为城市和工业发展的净资金提供者。因此，加强农村金融创新，促进农村合作金融的发展，建立一个有效的农村金融服务体系迫在眉睫。法制是现代金融的基石，所以，要建立农村金融创新的长效机制，必须相应地加快农村金融法制建设的进程，更加有必要研究新农村建设中的合作金融法制创新。
二、新农村背景下法制创新是合作金融功能实现的保证
改革开放以来，我国农村经济实力极大地增强了。然而，无论绝对水平还是相对水平，城乡差距越来越大了。农村金融是农村这一特定领域内货币流通、资金运动与信用活动的总称，即以信用手段筹集、分配和管理农村货币资金的活动。为适应农村地区需要设立的彼此分工又相互联系的金融市场和金融机构总和，便构成农村金融范畴。相对于城镇金融，在服务的对象、经营环境和经营业务等方面，农村金融具有其独自的特征。法制创新要符合这些特征，才能实现社会主义新农村的目标。
法制是社会主义新农村的基本保障。社会主义法制是社会主义新农村的制度的根本，如果拥有社会主义法制，保障农民能够依法行使民利，就能为社会主义新农村建设提供巨大的力量，使社会主义新农村有更好的发展和前途。社会主义法制是社会主义新农村的根本保障，法制创新是合作金融功能实现的保证。只有以法制治理农村，使国家权力的行使和农民的活动处于严格依法办事的状态，农村的经济、政治、文化发展与全面进步才有基本的秩序保障。民主法制是整个社会关系平衡器的核心，在社会主义新农村的建设过程中处于关键地位，起着支配作用。社会主义新农村是否能够实现关键取在于是否具有完备的法制。
现如今农村社会有着复杂的社会分工和人际关系，需要法律规范和制度来调整和支配，法制是组织农村社会关系的最明确、最有力、最具体的方法。法制的作用是多效的，它既能够明确政府在这方面的责任，也可以突出这项工作的重要性，同时还可以为制裁不履行责任者提供法律根据。实现管理民主，新农村建设才能根据农民的意愿，充分调动农民的积极性，不断向前发展。
三、社会主义新农村建设的法制创新之路
目前农村落后的法制现状严重制约了新农村建设，“要想解决这一问题，一方面要不断地完善各项法律法规，并从体制上保障法律法规得以贯彻执行；另一方面，也是更为重要的一面，就是要求我们要不断更新观念。”
（一）按照建设社会主义新农村的理念，完善与“三农”有关的法律制度，其中就包括农村合作金融法制。新农村建设的法制创新要按照建设社会主义新农村的理念完善我国的法律制度，尤其要健全和完善与农业、农村和农民有关的法制，解决农村、农业方面的立法严重滞后“，农业法配套法律法规立法跟不上”的问题，使农村的经济、政治、文化等多方面的生活做到有法可依，尤其是在农村经济，农村合作金融方面，法律制度还不健全。在立法观念上要平等、公正地对待农民，解决好农民平等参与金融问题。只有这样才能制定出符合农村、农业发展客观规律，符合农民根本利益，反映社会主义性质，维护农村合作金融秩序的良法。同时要逐步建立和完善符合新农村要求的合作金融法律制度，使农民群众的知情权、参与权、管理权、监督权得到有效保障；要尽快出台农民权益保护法等法律。
（二）完善和落实村民自治，巩固农村法制建设的政治基础。加强农村法制建设、必须要有民主政治作基础，否则法制就是空中楼阁。村民自治尚未完全发挥其应有的作用，进一步落实这一民主政治的有效措施，就必须让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。通过“一事一议”等民主议事方式，动员和组织农民积极投身农村公共事业建设。要认真抓好村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和财务公开、村务公开的“四民主、两公开”制度的落实，全面提升基层依法管理、依法办事水平，进一步推进村民自治的规范化、制度化。完善和落实村民自治，还要解决好农村基层党组织的领导与法制建设的关系。一是要处理好基层党组织与乡镇政府和村民自治的关系。基层党组织要以法律为准绳，贯彻、执行党的路线、方针、政策，依法实现对乡村事务的领导。二是要改变领导方式进一步加强政治、思想、组织领导，更好的发挥党组织总揽全局协调各方的领导核心作用。三是基层党组织必须在宪法和法律范围内活动。
（三）格依法行政，确保基层干部掌权为公、用权为民。要将依法行政作为评议考核基层干部工作的重要内容，将是否依法行政作为干部是否称职、能否升迁的重要标准。谁在工作中出于个人意志，不依法办事、执法违法、欺压群众，损害农民利益，就追究谁的责任，该警告的警告，该撤职的撤职，该判刑的判刑，决不姑息迁就。加强对权力的监督和制约，是坚持依法行政的有效措施。乡村干部手中同样有权，不加以制约和监督同样导致腐败。因此，要确保乡村干部依法行政，同样需要监督。要建立切实可行的监督体系，发挥人民群众、社会团体、新闻媒体以及县、乡人大的监督作用，实行多渠道的有效监督，确保基层干部依法行政、掌权为公、用权为民。
（四）树立司法权威，为新农村建设提供有力的司法保障。要加强农村司法体制改革，实现司法独立，确保法律在农村能够有效地执行，确保司法权威在农村能真正确立，确保司法机关能给农民提供切实可行的司法救济。“法被信仰，我们就不必担心法律得不到普遍的服从和贯彻实施，也无须考虑公民的正当权益得不到保障，更无须怀疑任何个人、团体甚或国家政府的违法行为得不到纠正和惩罚”。有学者认为“当代中国法律发展中的重要问题就是法律执行乏力，由此导致主体对法律在整体上尚没有形成信任感……”一旦法律能够有效地严格执行，司法权威确立，能够给他们提供切实可行的司法救济，他们自然会信仰法律，走出宗族的束缚，自觉走依法治村之路。
四、金融创新与金融法制创新的联系与区别
1912年，奥裔美籍著名经济学家熊彼特出版的《经济发展理论》一书，首次提出了创新理论。他认为，创新就是建立一种新的函数，即把一种从来没有过的生产要素和生产条件的新组合引入生产体系。这是金融法制创新和金融创新的主要相联系的地方。区分这两个概念有助于我们分清研究的内容和方向。所谓金融创新是指在经济发展过程中金融要素的重新组合，以满足经济发展的新需要，同时获得潜在的金融利润，它包括金融制度创新、金融业务创新、经营理念创新、组织机构创新等多方面的创新。金融创新是以传统银行业务为依托，不断开发出新的业务品种、新的金融工具，使银行服务领域不断深化，服务方式不断更新，服务功能不断提升的过程。由此可见，国家非常重视金融创新，并将农村金融改革和发展看作金融工作的重点。这无疑为创新农村金融体系，提高农村金融服务质量指明了方向。
金融法制创新是法学上的术语，重点是法制，而金融创新是经济学上的概念，注重经济。金融创新促进了经济的发展，同时也加大了金融风险，需要有调整后的金融监管立法予以引导和保护。金融创新的结果，一方面是增加了新的金融产品和金融工具，使金融结构发生深刻变化，并带来金融业的竞争与繁荣；另一方面是逃避金融管制，使金融监管制度丧失应有的防范金融风险的功能。从我国目前对此课题的研究现状来看，普遍缺乏对未来农村合作金融立法保护的制度创新研究。法制创新是社会主义新农村建设的必要前提。总书记强调，建设社会主义新农村，“要扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利”。这样看来，新农村中的“新”，关键是为“三农”提供新的法律与制度，所以新农村建设需要更进一步的的法制创新。研究金融创新的经济学理论，有助于研究法制创新的法学理论，在比较与借鉴的基础上探讨既能有效地鼓励与支持创新，又能预先应对和控制金融风险的有关金融法制问题，十分必要，也具有重要的理论意义和实践意义。
关键词:农村金融；金融服务；市场准入；监管
文章编号:1003-4625(2006)11-0072-02中图分类号:F830.2文献标识码:A
《中共中央､国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2006]1号)指出:“加快推进农村金融改革。……大力培育由自然人､企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织。规范民间借贷。”随着我国社会主义新农村建设进程，县域内的资金互助组织和民间借贷，将以新的面貌焕发出新的生机和活力，农村所有新型金融服务组织将在我国广大农村层出不穷､欣欣向荣。这对促进社会主义新农村建设，深化农村金融体制改革，具有无法估量的重大现实意义。由此也提出了如何规范发展农村新型金融服务组织的重大课题。
一､正确科学地认识评价农村新型金融服务组织
近年来，理论界､实务界和决策层围绕健全农村金融服务体系，进行了广泛的讨论，其中对农村小额贷款组织､农户资金互助组织和民间借贷的概括称谓不一，直接涉及对农村新型金融服务组织的认识评价和监督管理问题。这里，我们谨与两种较为流行的称谓进行商榷。
其一，称其为“新型金融服务机构”。我们认为称谓不确切的地方在于:目前，无论是正规文件，还是法律法规，都没有称其属于金融机构的范畴，它们还没有纳入金融监管部门监督管理的范围。至于在今后适当时候，将其纳入金融监管部门的监管范围，届时称其为“新型金融服务机构”也为时不晚。
其二，与现有银行业金融机构及其活动相比较，称其为“非正规金融”。金融前面冠以“非正规”三字，轻者使人产生模糊错觉；重者使人将其与“非法金融机构”､“非法金融业务活动”联系起来，将其列入清理整顿对象。显然，这种称谓是不确切的。
一是有碍党和国家农村金融方针政策的贯彻落实。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“健全农业社会化服务､农产品市场和对农业的支持保护体系。”“逐步放开信用服务市场。”“完善农村金融服务体系，国家给予适当政策支持。”《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》指出:“探索发展新的农村合作金融组织。”“从构建金融信用体系入手，加快建设统一､高效､规范的企业､个人和其他组织的信用体系。”
二是有碍深化农村金融体制改革，培育竞争性的农村金融市场，提高对“三农”的金融服务水平。
三是有碍广大社会公众特别是农民群众创造性的发挥，解除“三农”发展过程中的资金瓶颈制约。
四是有碍金融监管部门依法行政､科学行政､适度行政，放松农村金融管制。
五是有碍对金融涵义的正确理解，造成概念上的混乱。
与上述两种称谓不同，我们将农村小额贷款组织､农户资金互助组织和民间借贷，概括称谓为农村新型金融服务组织，特指其为:在新世纪新阶段党和国家农村金融政策催生的､适应社会主义新农村建设需要的金融组织。我们对其这样称谓，一是符合党和国家近年来相关文件精神，二是符合目前金融法律法规的相关规定，三是符合其特征､功能实际，四是符合有关部门对“金融”､“组织”概念的权威解释。
二､农村新型金融服务组织市场准入的路径选择
应当说，对农户资金互助组织和民间借贷，社会公众并不陌生。小额贷款组织虽是“舶来品”，但是有关部门已在一些地区进行试点。同时，随着社会主义新农村经济､金融的发展，以其他名称出现的金融服务组织还将诞生。农村新型金融服务组织，具有鲜明的时代精神，具有具体的融资功能，具有独特的金融管理印记。我们不仅要在政治上､理论上赋予其新鲜内容，而且要在管理实务上赋予其合理性､合法性，使其顺利地进入农村金融市场。
(一)市场导入
商品经济孕育了民间借贷这种原始的融资形式。市场经济提高了社会资金的运用水平和效率，银行业占据了金融市场的主导地位。社会主义市场经济具有更大的优越性，为不同经济成分进入金融市场提供了更为广阔的前景和空间。自然人､企业法人､社团法人都是市场主体，在没有政策法规限制的前提下，它们都有支配运用所属资本的动力和权力。它们在市场机制的作用下，可以成为农村政策性金融的有益补充，可以与农村商业性金融特别是农村合作金融开展有效的市场竞争，更可以创新和拓展农村金融服务组织体系。允许农村新型金融服务组织依靠市场去孕育､调节､引导，不仅符合社会主义初级阶段农村金融市场的实际，而且有利于充分调动各类市场主体的主动性､创造性，提高农村金融市场配置资源的效率和水平。
(二)政策导入
党中央､国务院对农村新型金融服务组织“鼓励､培育､引导､规范”的方针､政策逐步深入，十分明确。但是，由于实践还不充分，具体的政策规定还没有出台，特别是对于农村小额贷款组织､农户资金互助组织的市场准入还没有具体的规定。金融监管､农业､民政､体改等职能部门应以“三个代表”重要思想为指导，依据中央的政策精神，以有利于发展农村先进生产力，有利于健全农村金融服务体系，有利于农村实现全面小康为目标，力争在近期内采取具体的政策措施，从广度和深度两个方面引导农村新型金融服务组织进入市场。
首先，加强对国内民间借贷和国内外小额贷款组织､资金互助组织的调查研究，提出较为具体的初步的市场准入意见。
其次，选择不同市场主体和不同地区，围绕组织形式､资金筹措､资金定价､资金投向､资金利润､资金风险､内部控制､市场监管､环境建设等主要内容，认真组织试点，并根据试点实践经验，对初步的市场准入意见进行完善。
再次，国家有关部门将不同地区的市场准入意见进行归纳，逐步形成鼓励农村新型金融服务组织进入市场的政策体系或指导意见，并在更大范围内组织实施。
(三)法规导入
这是农村新型金融服务组织进入市场最有保障的途径。应同时进行两个方面的工作:
一方面，具有立法权的机关，对20世纪80年代以来的相关法律､法规和规章进行全面清理，该废止的废止，该修订的修订，扫除农村新型金融服务组织进入市场的法律障碍。
另一方面，国家有关部门和地方立法机关，制定颁布相关的规定或条例，在一定区域内进行法制实践。
在此基础上，根据前瞻性需要，制定《农村金融服务法》，为农村新型金融服务组织从目前的市场准入､业务经营活动，到今后一个时期的发展壮大､组织创新，及其市场退出､债务清偿等作出具体规范。
三､依托协会加强对农村新型金融服务组织的监督管理
在我国目前的金融监管体制下，让银监会､人民银行､民政､农业等职能部门去统一监督管理农村新型金融服务组织，都是不够恰当､不合时宜的。但是，放任其自生､自灭､盲目发展，也是不负责任､不够妥当的。我们认为，为了加快社会主义新农村建设步伐，促进农村新型金融服务组织健康､快速发展，保护投资人或债权人的合法权益，维护农村金融体系稳定，当前，应在相关地区建立农村金融服务协会的试点，今后应在农村新型金融服务组织数量较多､相对集中､资金运用数额较大的地区，以县(市)､乡(镇)为单位，或跨县(市)､乡(镇)建立农村金融服务协会，各级政府或有关职能部门依托农村金融服务协会，对农村新型金融服务组织履行监督､管理､协调､服务职能，以促进各地农村新型金融服务组织依法办事､合规经营､稳健运行。
农村金融服务协会，可以由当地政府或有关职能部门引导建立或组织建立，也可以由农村新型金融服务组织自行发起建立，其性质为社团法人，应实行会员制，应精干高效，应由农村新型金融服务组织代表､农民群众代表､涉农企业代表和政府有关职能部门代表等人员组成，应重点开展五项工作:
一是向社会广泛持久宣传党和国家的农村金融方针政策和农村新型金融服务组织的性质､地位､作用，向农村新型金融服务组织广泛持久地宣传党和国家关于推进社会主义新农村建设的方针政策和相关法律法规，并监督其认真贯彻执行。
二是加强对农村新型金融服务组织业务开展情况的监测，督促其坚持安全性､流动性､效益性的经营原则，建立健全风险控制制度，真正实行自主经营､自担风险､自负盈亏､自我约束。
三是真诚维护农村新型金融服务组织的正当权益不受任何单位和个人侵犯。
【关键词】新形势农村金融可持续发展
现代农业要实现发展，提高农民的生活水平，实现农民增收和农村经济的发展，都需要农村金融的支持。但是，传统农村金融在运营过程中存在着许多问题，导致不良贷款占的数量过高，盈利率较低，农村金融市场竞争不对称等现象。新型农村金融是传统农村金融的改良和进步，在农村经济生活中发挥着越来越重要的作用，如何实现新型农村金融的可持续发展，成为了当下热议的话题之一。
一、当前农村金融存在的主要为问题
（一）资金实力弱，金融环境尚待健全与完善
由于受到经济制度、经营环境及社会普遍认识误区的制约，新型农村金融机构的经济实力不强，融资渠道稀缺，严重影响了其在业务方面的顺利开展，经济活动中存在着大量的风险和对冲，导致经营效率大大降低[1]。尤其是在较为落后的地区，许多村镇银行的注册资本连几千万人民币都达不到，吸储存在着较大难度，无法实现大规模的业务开展，存在着严重的潜在风险危机。此外，虽然在这些年里，国家财税与金融等相关部门颁布了一系列的正面鼓励和支持政策来扶持新型农村金融，但没有做到全国的统一实施，许多地方的村镇银行并没有享受到这些优惠，导致政策效果不是很理想。
（二）经营风险大，风险控制体系不健全
首先，新型金融机构一般规模经精简，资金实力较弱，流动风险较大，使得业务开展不能顺利进行。其次，农村经济活动中的有效担保物和抵押物严重缺失，信用贷款占比较高，导致农业生产活动的稳定性受到影响，大大提升了贷款风险。再次，人们在认识上存在误区，觉得村镇银行等新型金融机构是国家对农民的扶助机构，不受信任，使得体系在运营商体现出迟缓性。最后，没有协调统一法人治理与内控制度的完整性，缺乏高科技的风险识别与监控技术。
（三）复合型人才缺乏，金融产品与服务较为单一
从新型农村金融机构行业工作人员来看，整体上存在着综合素质不高，复合型管理与技术人才缺失的现状。很多员工并没有接受过正式、系统的金融专业知识的教学，也没有经历过全面的业务操作技能的培训，对竞争力的提升与健康发展带来较大影响[2]。此外，金融机构业务人员的服务意识仍然停留在传统的经营模式思维之中，没有充分发挥贴近农村、熟悉农户的优势来开展服务项目。因而，使得所提供的产品单一、服务僵化，没能很好地解决农村人民真正的生活所需，金融服务质量和效率还不能适应农村经济发展的多样化的发展趋势。
二、实现农村金融可持续发展的措施
（一）创新金融产品和服务
新型农村金融实现可持续发展的最根本的途径就是要提升自己的核心竞争力，经营出带有农村特色的产品和服务，否则就无法体现出农村金融机构的特色。为此，应该在服务中突出个性化的打造。充分利用“地利”和“人和”的优势，构建一支高速的服务团队，实现以内、外勤人员、前后台员工和客户经理为主体的“三位一体”工作团队，建立健全“二级营销”市场开发工作长效机制，提高全机构工作人员的服务意识，全员行动，全线出击，细致分工，做到责任归属有序，人人各司其职，各谋其位，构建有强大竞争力的新型金融营销服务体系[3]
（二）树立以服务“三农”的宗旨
新型农村金融产生于“三农”，因此要以“三农”为根本出发点，牢牢把握“三农”的服务方向，遵从“三农”的创办宗旨。新型农村金融的经营要充分体现“稳定县域”这个基础，时刻牢记“因地制宜”的重要性，不能盲目随众，金玉其外，败絮其中，超范围投放贷款。若是除了满足当地需要，还存在结余，那么就应对按照银监会相关政策，将其用于农业发展银行发行金融债券的购买上。新型农村金融的服务要以县为单位开展，为了弥补农村金融市场的空缺，要实现农村信用社网点分布的均匀、到位，来为农村人民提供优质的个性化服务。
（三）严格加强金融风险监管
农村金融机构在经营发展中存在着严重的安全隐患，若是没有科学的风险管理措施，就很有可能会陷入较为严重的危机当中去。因此，对于农村金融机构的风险管理是实现农村金融可持续发展的关键[4]。由于新型农村金融机构经营规模小，抗压能力较差，使得农村金融机构的风险管理应该体现出这些特点，以符合中国农村经济与农村金融运行的险种和规律，满足农村经济与农村金融良性发展的需求，实现自身的可持续性发展。
当前农村金融存在着资金实力弱，金融环境不健全；经营风险大，风险控制体系不健全；复合型人才缺乏，金融产品与服务较为单一等问题，可以通过创新金融产品和服务、树立以服务“三农”的宗旨、严格加强金融风险监管等措施来实现农村金融可持续发展。
参考文献
[1]张军.信用社改革及其对区域金融市场的影响——浙江苍南县信用社改革考察[J].中国农村观察，2010（05）.
[2]沈杰，马九杰.我国新型农村金融机构发展状况调查[J].经济纵横，2010（06）.
[3]温涛.新农村建设背景下农村金融风险防范与化解机制研究[J].金融理论与实践.2007（03）.
【关键词】农村金融服务体系问题对策
一、农村金融服务体系的内涵
农村金融服务体系是农村各种金融机构及其活动所共同构成的有机整体，主要是在县域金融的机构、产品(工具)、市场、服务手段与技术组成的一个复杂的综合体。在中国主要包括各商业银行的分支机构、农业发展银行、农村信用社、保险公司、其他金融组织以及名目繁多的民间借贷所提供的商业性农村金融服务和政策性农村金融服务。金融机构有银行机构，还有证券、保险、信托与租赁等非银行金融机构；金融产品（工具）包括存贷款、证券与外汇买卖、结算与清算以及金融创新品；金融市场有存贷款、证券、外汇以及产权交易等市场；金融服务手段与技术有人工、机械和电子技术手段等。农村金融市场包括农村信用社和农民贷款，以及上述各经济主体在内的庞大的金融系统。农村金融服务体系大体由各具不同功能的政策性金融、商业金融和农村合作金融三个层面的金融机构组成。
二、中国农村金融服务体系当前存在的主要问题
（一）农村金融服务职能定位模糊，体系不健全
农村金融体系各机构之间的职能定位既有重叠，又有空缺。首先，由于国有商业银行追求其经济效益最大化，收缩了机构和权限，其县域分支机构基本以吸收存款为主，取消了放贷权限。从农村吸收的资金更多地投向回报高的产业或地区，导致极广大急需资金支持的中小企业和农户很难得到其所需要的金融服务。其次农业发展银行的业务范围狭窄、功能单一，政策性金融功能逐渐萎缩，农业借贷规模逐年递减，已经基本不提供农村中小企业和农户需要的小额贷款。其农村金融主导地位正在逐步弱化，它无力直接延伸到最基层去顾及农户的基本金融需要，业务空间狭窄。农业发展银行对农村经济的发展和促进功能大大削弱。第三农村信用社的功能和性质不够明晰，为了其自身的利益，其信贷资金转向非农领域，贷款结构的“非农化”和“城市化”日趋严重。数据显示，农信社40％的贷款投向农村，占农村获得贷款的80％以上。这导致了农村金融市场的低效运行。最后邮政储蓄凭借“无风险”收益的优势，在广大农村遍设网点，长期以来存多贷少，造成农村资金大量外流，使本已供血不足的农村金融市场严重失血，影响农村资金的整体供应。对于邮政储蓄来说，放贷尚是“新手上路”，贷款规模小，绝大部分存款主要通过转存人民银行或其他商业银行，造成农村金融资金大量外流，导致农村金融资源的大大萎缩。
（二）农村金融服务创新不足，服务手段落后
目前农村金融资金投向不尽合理，金融创新不足和服务手段比较落后。最重要的是经营贷款问题很难解决，难以真正落实到最需要扶持的贷款对象上。贷款经营目标与商业银行效益最大化经营目标之间存在矛盾，使得农村贷款问题困难重重。
目前农村的金融产品单一，大多数农村金融部门仍沿用传统服务手段，农村金融服务内容主要局限于存、贷、汇等的传统业务，缺少信贷服务品种创新，金融产品单一，中间业务不发达，服务效率低。农村金融服务体系的整体服务满足不了社会主义新农村建设的需求。并且伴随着四大商业银行的网点陆续从农村撤往城市，致使部分农村地区出现了金融服务空白。这是市场经济选择的结果，由于农村金融机构出于自身稳健经营的要求和自身追求利润的目的，不愿向农户发放小额贷款。但是，随着经济的发展，农村经济发展对农村金融服务提出了多层次、全方位的要求，农民家庭收入增加，投资观念更新，农民不仅仅局限于存、贷、汇等业务功能，农民也需要投资咨询、代管等新的金融服务功能，更有部分农民有直接投资股票、债券、基金的需求。农村金融却在机构上、功能上呈现萎缩态势，农村金融服务供给与需求不相匹配，显然目前的农村金融服务已不能完全满足农村经济发展对多种金融产品的需要。
（三）农村金融服务功能整体弱化
农村金融服务功能受到农村经济自身劣势影响，不能有效发挥农村金融服务体系服务三农的功能。因为农业是一项弱势产业，农村资金先天性匮乏。受到自然灾害的影响较大，导致农业投入多，产出少，风险大。金融机构基于农村基层金融机构盈利能力低于城市导致农村发展资金投入严重不足。所以国有商业银行的功能定位不在农村，不愿对农投入，导致资金弃农化倾向。另外由于结算功能、行业品牌和歧视性存款政策的影响，农村信用社有心无力。资金供给能力不足，涉农资金投入受限。并且农村金融的科技服务手段落后，服务功能不强。农村信用社作为农村金融的服务主体，客观上缺乏专业的金融人才，科技力量薄弱，主观上不重视金融产品服务农村经济的创新，导致服务手段落后，产品更新滞后，服务功能缺陷。而拥有金融开发科技实力的国有商业银行把市场研发的力量集中于城市，不太关注对农村基层客户需求，也没有开发出适应农村金融服务的优秀产品，导致其在农村金融服务中的适应能力不足。
另一方面，农业保险作为农村金融体系的一个重要组成部分，还尚属起步阶段，农业保险业务逐渐萎缩且存在着较多的问题，如农业保险的空白、农业生产自然灾害风险和市场风险难以规避等。目前保险公司提供的农业保险几乎处于停办的境地。农村对自然条件依赖较重，易受自然灾害的影响。这导致农村金融机构提高了信贷项目风险评估，抬高了农民获得信贷的准入门槛，农民所需信贷资金难以足额保证。农村金融服务机构的商业化经营方式与保障范围狭窄等矛盾十分突出，缺乏服务“三农”的积极性，无法满足农村和广大农民对保险的需求。这也严重影响了农业稳步发展和农民收入保障。
金融是现代经济的血脉。农村要发展，离不开金融的支撑。改革开放30年来，我国农村经济社会发生了翻天覆地的变化，但金融服务“三农”依然存在种种问题，已成为制约农村经济发展的瓶颈之一。党的十七届三中全会提出要建立现代农村金融制度，“建立一个商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。”如何破解农村金融难题，加强和改进“三农”金融服务值得关注。
一、建立现代农村金融服务体系是时代的必然
我国是一个农业大国，农村、农业是基础，有九亿人的农村人口。十七届三中全会明确提出“我国总体已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”——一个“发展阶段”、一个“关键时刻”、一个“重要时期”，是党的十七届三中全会科学概括当前我国农村改革发展所处的历史方位。“三农”关系着我国国民经济的持续稳定发展，关系着国家的长治久安。坚持为“三农”服务是农村金融改革和发展的出发点和落脚点，也是适应农业现代化发展的必然，增强为“三农”服务的金融功能，并逐步缩小城乡间的金融服务差异，是建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系的具体体现。
当前，农村金融发展必须坚持以科学发展观为指导，按照统筹城乡经济金融协调发展的根本要求，建立现代化农村金融服务体系。三中全会提出“农村金融是现代农村经济的核心。创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。”努力消除农村金融抑制，建立适应农业现代化发展的现代农村金融体系，促进农村经济的加快发展，确保实现三中全会提出奋斗目标。
改革开放三十年的发展，我国农村金融组织体系由单一的中国农业银行体制发展到今天，已初步建立了政策性金融、商业性金融、合作金融等多种金融分工协作，多种融资渠道并存，功能互补和协调发展的新的金融体系。虽然农村金融组织体系发展的门类齐全，但是由于行业经营战略的定位及县域其它金融组织发展缓慢所致，体现在某些地域仍然显得对支持“三农”经济的资金需求上、金融服务上等方面上的欠缺。比如乾安县是地处吉林省西部的农业县份，也是国家商品粮基地县，该县幅原面积3600平方公里，总人口30万人，农业人口20余万人，所辖16个乡镇场（场：指的是良种场、农牧场等），296个自然屯，耕地12万公顷，20xx年农民人均纯收入3580元。而辖内仅有工行、农行、农发行、农村信用社、城市信用社和邮政储蓄银行等六类银行性金融服务机构，且仅有农村信用社和邮政储蓄银行，在9个乡镇场设有营业网点。要实现三中全会提出的奋斗目标，建立现代农村金融体系，确实需要我们认真思考，并积极探索，推动加快建立适应农业现代化发展需要的农村金融体系。
二、当前农村金融发展中存在的主要问题
目前，农村金融仍然是我国金融体系中的薄弱环节，还存在不少的困难和问题。
（一）农村地区金融服务机构网点不足
近年来，在市场化改革过程中，四家大型商业银行的网点陆续从县城撤并，部分农村金融机构也将信贷业务转向城市，致使部分农村地区出现了金融服务空白。20xx年末，全国县域金融机构的网点数为12.4万个，比20xx年减少9811个。在四家大型商业银行收缩县域营业网点的同时，其他金融机构在县域的网点也在减少。20xx年末，农村信用社县域网点数为5.2万个，分别比20xx、20xx和20xx年减少9087、4351和487个。由于县域金融机构网点的减少，县域经济获得的金融服务力度不足。截至20xx年末，全国有2868个乡(镇)没有任何金融机构,约占全国乡镇总数的7%。就乾安县来说，几年来，中国建设银行乾安县支行在县域全部撤出，县工行、农行在乡镇所有基层网点全部收回，县辖16个乡（镇、场），有7个乡（镇、场）没有任何金融机构，大大高于全国的比例。
（二）引导金融机构支持“三农”的激励机制不够健全
从金融渠道看，在统筹城乡发展的背景下，目前城乡资金呈现双向流动特征。特别是从资金流出渠道看，主要是农村金融机构购买债券、拆借和上存资金等方式。鉴于农村经济产业收益率较低，农户等农村经济主体缺乏抵押担保品，一些地区的金融生态环境不够完善，相对来说，农村贷款交易成本高、风险大，致使支持“三农”资金严重不足。就乾安县而言，农村经济的资金需求全部依赖于农村信用社，且远远不能满足需求，解决农村资金外流问题，主要靠改善农村信用环境，也要为金融机构在农村提供有效金融服务创造商业上可持续的激励机制。
（三）农村金融机构不良贷款比例仍然较高
虽然近年来农村金融机构不良贷款率有所下降，但不良贷款比例仍然较高，20xx年末，全部县域金融机构不良贷款平均占比13.4%，远高于同期全国四家大型商业银行8.4%的不良贷款率平均水平。我国农村金融机构不良贷款率较高的原因除了自身经营管理不够完善、治理结构存在一定问题外，乡村债务消化进程缓慢也是其中之一。农村金融机构除了自身经营风险外，在农村地区经营还面临比城市经营更高的系统性风险，农业保险、信贷抵押担保等发展滞后也是金融机构不良款率较高的重要原因。
（四）农业信贷抵押担保等发展尚不能满足农民需求
农民缺乏抵押担保物品是贷款难的重要原因之一。如何利用部分财政资金引导农村开展抵押担保创新是一个值得探索的问题。国际上，如荷兰等国家采取财政出资建立担保基金等形式，促进农村信贷发展；美国通过以农产品保护收购价格作为计价基础，要求信贷部门可以用农产品进行抵押担保。但从我国农村情况看在此方面还有待借鉴国际经验，大力推动农村信贷抵押担保创新。此外，我国农村金融生态环境还需要进一步完善。与农村金融发展相联系的公共基础服务设施建设等改革没有进行到位，在一定程度上制约了农村金融服务的发展。目前农村信用社主要以农户为主，针对农村经济合作组织、专业协会等组织平台的信用建设仍没有很好的解决办法；在农村特别是十七届三中全会提出的发展现代化农业，加快农业经营方式转变，由家庭经营向集约化方向发展，实行土地承包经营权流转，这样将出现大量剩余劳动力，在农村大量劳动力流动的情况下，如何针对农民工群体建立相应的信用体系，发挥金融支持农民工创业等，都需要进一步研究。
三、加强和改进“三农”金融服务的政策建议
（一）对我国现有的农村金融机构重新定位，发挥金融服务“三农”整体功能。
发挥农业发展银行在支农中的主导作用。适当拓展农业发展银行的支农业务范围。在现有业务范围的基础上，增加农业和农村经济发展的中长期贷款。围绕促进发展现代农业，推进农业科技进步和创新，加强农业物质技术装备，加大农业科技投入，加强农业基础设施建设等，同时在推进农村小城镇建设和工业化进程、支持农村地区医疗卫生、文化教育建设等方面，研究制定农发行适应现代农业发展的金融资产业务，充分发挥农业政策性金融支农的引领和导向作用。
发挥农业银行等商业性金融机构支农的积极作用。以建立新型农业社会化服务体系为指导，加大支持农业产业化、规模化、集约化、股份化、科学化、现代化等经营的力度，支持与农户、农产品生产基地具有稳定业务关系的龙头企业发展、农业主导产业发展、农村市场体系建设等，明确农行为“三农”服务方向，增强现代农村金融体系功能，推动农村经济又好又快发展。
发挥农村信用社在支农中的主体作用，明确农村信用社的市场定位。农村信用社是农村金融市场中的主力军，是区域性金融机构，应坚持为“三农”服务的经营方向。不断创新金融业和服务方式：在负债业务方面，应研究开发农民医疗保险储蓄、养老储蓄、子女教育储蓄等新品种；在资产业务方面，应研究开发对农村各类合作经济组织提供资金支持，切实解决种粮大户、集约经营组织者的贷款难问题；研究开发对贫困学生助学贷款、劳务输出贷款等业务品种；在中间业务方面，积极开展各种业务、融资租赁业务等；在服务方式方面，不断创新电子化产品和电子化组织形式，提高金融服务效率。
（二）逐步解决农村金融机构网点覆盖不足和辐射不到位的问题
当前我国大部分农村已经从维持温饱的小农经济向小康农业推进，农村对金融的需求大大增加。与此同时，我国农村经济发展水平仍相对落后，各地之间差异较大的特点决定了在农村地区所需的金融服务不同于城市金融服务，但为了解决农村经济发展对金融的需求，无论是农业银行、农村信用社或邮政储蓄银行，对那些无任何金融机构的乡镇，逐步解决农村金融机构网点覆盖不足和辐射不到位的问题。结合农村经济发展和农户金融需求的特点，金融机构可以主要以提供符合农户基本需求，以简单的存取、汇兑和贷款、保险等为主的基础性金融服务，起步阶段要坚持小额、微利的原则，尽可能降低经营成本，实现可持续性发展。
（三）适度放宽农村金融的准入标准，培育农村金融市场竞争机制。
垄断容易造成金融服务供给不足和资金价格过高，过渡竞争也不利于农村金融机构的可持续发展。可在考虑农村金融机构可持续和市场容量的基础上，放宽市场准入，允许多种所有制金融机构提供农村金融服务，鼓励适应农村金融需求多样性特点的金融产品和服务方式创新，完善农村信贷市场，逐步形成适度竞争的农村金融市场，从根本上改变农村金融服务落后的状况。鼓励各种经济主体积极兴办农村金融组织，进入农村金融市场，可适当优先考虑事实上已经存在多年、并有良好记录和当地群众口碑的各类小额贷款组织，如农村互助基金会等，在条件成熟的情况下，积极培育民营银行，以及逐步建立起能够为农村经济主体提供不同类型金融服务的农村非银行类金融机构。由此，多元的农村金融组织体系，向农村居民提供多元化的金融服务。