【关键词】政府投资审计风险风险防范
政府投资项目是指以政府为主导，以满足公共需求为口的，以公务公产和公有公共设施公产为内容，以国有资产投资或者融资方式兴建的行政性、公用性、公有性项目。政府投资审计是我国国家审计机关的主要职责，政府投资项目审计如何构建全面、常规、有效的监督机制至关重要，这不仅是我国政府投资管理的现实需要，也是实现审计监督职能和满足社会公众需求的必然选择。当前，随着政府投资项目建设中经常暴露一些问题，如投资不到位、转移挪用了建设资金及预结算管理出现混乱等，这些问题的存在都会加重审计的风险。因此，我国各级政府都在加强政府投资项目审计工作，以求防患于未然。
一、政府投资项目审计的最新趋势
政府投资项目审计风险有内部风险和外部风险两个方面。内部风险主要有准备阶段的风险，即审计前调查不准确、准备不充分、编制的设计方案责任不明确等；实施阶段的风险，即审计取证不当、抽样审计工程造价取样不合理，审计方法和审计人员存在问题等；报告阶段的风险，即审计报告的某些数据错误、未揭示重大违规问题报告、审计评价失当等风险；审计管理的风险，即审计信息被泄露、违反审计纪律隐瞒审计情况等现象。外部风险主要包括审计对象风险、外聘人员风险和人力及业务能力风险等。纵观国内外文献，诸多学者和专家对政府投资项目审计风险做了诸多研究，总结其研究和实践趋势如下：
（一）政府投资项目审计的理论需要提升
政府投资项目审计的新理论之一跟踪审计理论的研究和深化是实践的需要。绩效审计已经成为西方诸多国家政府审计的主要内容，但是这些国家对项目的跟踪审计工作却没有跟上。我国政府投资项目的审计理论支撑发展就更为落后，急需跟踪审计理论的同步完善，并且推动建设项目和建设管理审计内容在跟踪审计中得以延伸和拓展。
（二）政府投资项目审计需要重点延伸
经常有这样的现象发生，一些建设项目由于缺乏完善的责任问责制，往往投资决策出现失误之后，不会让决策者背负相应的责任，这多被简单地总结为“改革中付出的学费”。因此，需要重点延伸，从审计投资决策入手，从而在源头上改变这种弊端。
二、目前我国政府投资项目审计存在的主要风险及成因
（一）多数项目审计缺乏必要的事前预防和事中监控
目前，我国政府，尤其是很多地方政府的投资项目审计大部分是事后审计，这样所起的作用非常有局限性，这容易导致政府投资审计存在不确定的廉政风险。主要表现在：其一：有些政府投资项目前期工作不到位，可行性研究报告只是流于形式的需要；其二：一些政府投资项目的初步设计不具体、施工图设计深度不够，很容易导致后期投资不足，投资造价虚高情况非常普遍。
（二）有些项目仍以着眼于微观建设项目为主
当下，我国政府很多投资项目审计仍主要着眼于某一个建设项目,在宏观决策和宏观经济管理中的作用非常欠缺。尤其是地方上，一些投资项目审计往往围绕项目建设管理和资金使用等问题展开，很少能涉及到宏观的、更广的层面。
（三）投资审计机制存在缺陷
我国政府投资审计如何与经济发展内涵、实质和根本要求相适应，需要投资审计机制的转型。主要是因为：一些重点政府投资项目在建中的工程质量问题、审计资源存在的局限和工程建设的高尖难度等问题，容易导致投资固有风险，并制约审计对重大事故的预警作用，从而带来审计风险。目前，由于政府投资审计的风险机制尚未健全，加上审计人员综合素质存在缺陷，导致重大事故未能在审计实施中得到预防的案例非常多。
（四）审计机构不健全
主要表现在：其一，由于地方政府审计机关的审计经费不足等原因，往往只聘请本地区的社会中介机构进行投资审计，这容易导致中介执业人员和被审计项目存在一定的经济利益关系，从而导致“人情”审计的不良现象。其二，目前很多地方政府审计机关还没有对社会中介机构的执业人员进行详细的调查，从而不能全面真实地了解他们的职业操守状况。其三，鉴于社会中介组织和政府审计机关是平等的关系，只能通过以合同的形式约束中介组织的行为规范。目前对中介组织参与政府投资审计工作行为规范和要求还不够完善，还没有一个地方政府形成贯穿于整个项目审计过程的操作规程和行为规范。
三、若干对策和建议
（一）让审计行为提前介入，全过程跟踪审计，加强监督力度
面对政府投资项目的诸多领域发展现状，可见传统的审计方法已经明显不适应新时期的发展需求，各级审计机构急需创新审计模式，推动传统的事后审计向全过程的跟踪审计转变。因此，在政府投资项目审计一开始，尤其是重点建设项目，需要让审计行为提前介入，将审计的范畴延伸到投资项目的决策、论证、实施、评估和验收的全过程，合理将事前预防、事中控制和事后监督相结合，这样就能有效降低审计的风险。全过程跟踪审计的优点在于：能够及早发现项目实施的问题，尽量防止违法犯纪的事情发生；能够严格把关项目建设过程中发生的设计变更和现场签证等不合理的问题；能够适当分解项目决算审计的工作量，从而一定程度上缩短整体项目的审计时间。
（二）应该建立健全审计风险预警机制
需要从制度建设入手，依照项目审计的工作流程，构建一个标准明确、结构合理和功能完备的政府投资审计制度系统。具体做法是我国政府投资审计风险需要建立风险预警机制，加强对“信息不对称”的风险预警，建立健全目标责任制和重大质量问题追究制度，使质量检查工作逐步达到常态化和制度化。审计风险预警机制是按审计风险因素设计相应的指标体系和经验性目标参数，经目标值与观测值相比较来决定审计风险程度的事前控制。建立一套有效的审计风险预警机制有助于及时迅速地发现关键风险因素，并将其作为风险预警点以便有效预警，实现政府提前控制的目的。
（三）加强对中介审计机构和审计人员的约束
积极让社会中介机构参与我国政府投资项目的审计过程，这需要加强对这些机构的审计纪律和制度进行必要的监督。一是必须明确执业风险责任。这需要遵循“谁委托、谁付费、谁负责”的基本原则，按照审计机构的名义、格式和要求出具政府投资项目的审计文书，此外，组长和副组长都应该由审计机关的人员出任，审计组长对项目进行全过程控制，审计机关对项目的真实性和合法性负主要责任；二是强化对审计机关自身审计人员的业务素质的教育培训，可以有以下几个途径：引进审计工作需要的复合型创新人才；通过各种形式的培训，更新审计人员的观念、提升其综合技能，以求适应和满足审计工作的新需求等。
政府投资审计的风险控制是我国政府审计部门长期研究和实践的重要课题之一，并且很多学者都对其进行了系统的研究，在理论探索和审计实践过程中会有诸多新问题和新矛盾不断涌现出来，所以需要进一步研究和完善。
参考文献
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跟踪审计目的。工程建设期间涉及工程造价的工作方法、程序、成果等内容的一切活动及上述工作内容的真实性、规范性、合法性和一致性应列入工程项目跟踪审计范围，由咨询服务机构委托单位就审计内容作出独立审计评价。
跟踪审计定位。开发项目在工程建设期间委托咨询服务机构提供跟踪审计服务，发挥监控、咨询、参谋、审核作用。咨询服务机构的跟踪审计服务，是指对跟踪审计的工作以书面形式独立发表分析、询价的建议和审核意见，并完成各类内容、各时间段审计报告。
跟踪审计范围。第一，工程施工前期准备阶段。工程建设前期土地受让、地上建筑物拆迁赔偿、地下隐蔽工程处置；建设项目的工程委托设计和其他内容的咨询服务；建设项目的前期报建审批和各项规费的缴纳；工程建设期间工程预算编制、招投标、招标文件编制、工程造价审计等活动；工程建设前期“三通一平”、临时设施设备建设的投资活动；参与工程现场踏勘和补遗及答疑会议；参与工程各类合同条款编制。第二，工程施工期间阶段。监督合同签署、履约、转让、终止的行为；涉及工程造价调整的工程设计变更技术联系单；涉及工程造价调整的工程量变更现场签证单；参与设计、施工、安全等实施方案及技术交底会议纪要；材料设备采购的合理、合法、合规性；特殊材料、无价材料、定牌核价材料的计量、计价、工料分析和综合组价依据；工程建设期间涉及工程造价变更的各类签证、洽谈纪要及证明书；审核工程进度用款计划编制、审核、拨付；工程建设期间施工单位、工程监理单位提出涉及工程造价的变更必要性；开发项目建设成本控制有关的估价、审核工作；工程造价管理工作缺陷的评估及扣款意见；工程造价预算、决算、结算争议及矛盾搁置议题。第三，工程施工竣工决算阶段。合同履行过程质量、进度、安全、违约责任和奖励措施的执行评估；工程竣工资料、工程竣工决算计算书、决算书、结算书的完整性、真实性、正确性。
众所周知,近年来国内外频繁爆发了一系列极具震撼力重大舞弊案,管理舞弊占了很大比例,且严重危及资本市场的健康发展,审计事业也面临信用和生存危机。2001年中国的银广厦、美国的安然丑闻,涉及面之广,冲击力之大,影响之深,加发生时间之巧合,实属审计史上罕见之事。国际五大会计公司之一的安达信和我国的中天勤会计师事务所也因审计失败而倒闭。
而国家审计自成立以来,审计风险就一直存在,但是审计人的风险意识始终比较薄弱,自从发生“佛山罗斌案”和“红塔集团褚时健案”之后,审计风险才真真切切凸显在审计人面前,审计风险已成为一个无法回避的现实。
跟踪审计是近年来国家审计机关对政府投资项目采取的比较多见的审计方法,由于建设项目跟踪审计涉及内容多、范围广、政策性强,要求审计人员既要有丰富的工作经验,又要熟悉工程业务、财务业务、企业管理以及有关法律法规知识。而现实生活中同时具备这些知识的人才实属罕见,因此建设项目跟踪审计多是各专业的人才一起完成,审计的风险随之加大。如何防范审计风险,是目前政府审计亟待解决的问题。
二、建设项目跟踪审计风险及其特征
审计风险是指审计过程中由于审计人员对审计事项认识的偏差以及业务和技术水平、工作方式等因素的影响,造成审计工作中可能出现的错误或做出的审计结果与事实的偏差。
审计人员从项目准备阶段开始介入,全程跟踪监督建设项目的各个阶段,保证项目建设各阶段资料的真实性、可靠性。这样可以更全面、有效地履行审计职能,提高审计效率,充分发挥审计监督的促进作用。然而,在得到社会认可的同时,必须承担一定的责任,有责任就有风险,作为审计人员跟踪审计建设项目,没有足够的风险意识,那是十分危险的。等到风险袭来的时候,再去谈风险为时已晚。
风险的客观性是审计风险的特征之一。我们在知道了审计风险的内涵之后,应首先了解审计风险的特征,并说明在我国社会主义市场经济下的特有表现。现分述如下:
(一)审计风险的客观性
现代审计的一个显着特征,就是采用抽样审计的方法,即根据总体中的一部分样本的特性来推断总体的特性,而样本的特性与总体的特性或多或少有一点误差,这种误差可以控制,但一般难以消除。
(二)审计风险的普遍性
虽然审计风险通过最后的审计结论与预期的偏差表现出来,但这种偏差是由多方面的因素引起的,审计活动的每一个环节都可能导致风险因素的产生。
(三)审计风险的潜在性
审计责任的存在是形成审计风险的一个基本因素,如果审计人员在执业上不受任何约束,对自己的工作结果不承担任何责任,就不会形成审计风险,这就决定审计风险在一定时期里具有潜在性。
(四)审计风险的偶然性
审计风险是由于某些客观原因,或审计人员并未意识到的主观原因造成,即并非审计人员故意所为,审计人员在无意接受了审计风险,又在无意中承担了审计风险带来的严重后果。
(五)审计风险的可控性
审计要为其报告的正确性承担责任风险早已为人们所熟悉,然而现代审计的指导思想从制度基础审计进一步发展到风险审计表明,审计职业界并未被越来越多的审计风险捆住手脚而失去其活力,而是逐步向主动控制审计风险的方向发展。
三、建设项目跟踪审计风险的类型及产生的原因
了解了审计风险的特征,接下来就需要认识风险,管理风险,直至有效地控制和削减风险,这就是风险防范实施的全过程。
本文主要从审计执业环境、审计人员素质、审计机关聘请中介机构等方面探讨审计机关在跟踪审计中存在的风险。
(一)跟踪审计所处的执业环境引起的审计风险
1、公众对审计意见依赖程度的提高和审计意见的扩大,使审计职能日益延伸,审计对象日益复杂,审计内容日益广泛。这一方面促进了审计事业的发展,另一方面也加重了审计风险。
2、法律在赋予审计部门签证和评价权利的同时,也让其承担相应的责任。因此审计责任尤其是法律责任的存在是审计风险存在的直接责任。
3、《国家审计法》、《内部审计法律》以及地方或系统审计条例与相关的如《合同法》、《招投标法》等法律法规没有很好的衔接,一旦发生不可调和的纠纷,地方或系统的规章制度就失去了制约作用,行业内一些约定成俗的“权利”和“义务”在法律面前全都成了空文,甚至还要承担法律责任,给个人特别是单位造成不可挽回的经济损失。
4、现行的审计大法主要是规范的财政经济行业,对于工程建设行业,从业人员的权利和义务规定比较含糊,建设厅所规范的工程管理和建设人员权利和义务是与国际接轨的,与我国的国情还有很大差距。
(二)、跟踪审计人员自身素质引起的审计风险
1、审计人员的专业知识不过关,经验和能力缺乏
工程审计涉及的面很广、政策性强、技术难度大、专业性很强。不同性质、不同规模、不同地点的建设工程各具特色,专业水平不过关,审计人员独立完成审计业务就相当困难,审计水平高低与审计质量好坏成正比,与风险成反比。如现在有些重点建设项目前期报告都会要求审计机关派审计人员参加,而该审计人员在作出项目是否可行的意见时由于知识水平、经验的缺乏或者在没有具体掌握有关资料的情况下在项目报告上签字,审计风险
就会加大。
2、审计人员的职业道德、工作责任心
审计人员的敬业精神和工作责任心、职业道德,对工程审计结论客观公正,如实反映工程真实造价相当重要。如审计人员对基建审计过程中发现的疑点未进行深入或扩大范围的审查,就是没有保持应有的职业关注,直接导致审计风险的产生。
另外个别审计人员在处理同被审计单位的关系时不够慎重,违反审计程序、审计规范、审计纪律等规章制度,造成、隐瞒审计情况,最终带来审计风险。
3、审计人员的风险意识不强、工作疏忽
审计风险是客观存在的,但是会因审计人员对风险的重视程度的不同而产生性质完全不同的结果。
由于跟踪审计相对于投资项目概(预)算执行情况和竣工决算的审计,涉及的建设项目资金管理链条更长,审计人员需要的知识范围更宽,审计工作业务量大,时间紧、要求急,易出现操作不熟练或者出现失误、审计人员工作不细、取证不到位、审计方法使用不当、审计程序不合规、忽略或省略了必要的审计工作程序使审计的客观性、公正性受到质疑,从而形成审计风险。
4、审计人员职业判断出现偏差
建设项目情况复杂、内控制度不健全,工程管理不规范,或者管理处于无控制状态,被审计单位不积极配合,提供的资料不真实或不完整,使审计人员不能全面了解和发现被审计单位的问题,而作出错误的判断,都会使审计风险增大。
5、审计人员的不正常更换,打破了审计工作的连续性,加大了后续工作的难度,加重了审计工作量,最终形成审计风险。
6、审计人员偏离审计目标,侵入项目管理引起的审计风险
如建设项目实施跟踪审计模式,审计成为建设过程中的一个主要控制环节。审计人员频繁地介入建设现场进行审计,提出审计建议,供被审计单位纠正和改进工作,是审计监督的职责。但是这一审计模式很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围。由于介入项目管理,会产生利益冲突,审计风险加大,也破坏了跟踪审计所建立的权利制衡机制,从而造成审计工作不应有的越位与缺位,使监督的作用弱化。
(三)、审计机关聘请社会审计机构引起的审计风险
由于审计机关人员少,任务重,必要时需要聘请社会中介审计机构参与跟踪审计。社会中介审计机构接受委托,并在委托协议中明确审计方式、工作内容、职责范围和审计授权、审计责任和风险,受托人只根据协议约定授权履行审计职责的范围并承担其相应的审计责任和风险。
1、近年来社会基本建设规模膨胀扩大,社会审计机构为了满足社会需求,审计人员快速增加,人员结构良莠不齐并且流动性大,社会审计机构大多采用按业务收入一定比例提成的办法来激励工程结算审计人员。如果社会审计人员职业道德再有缺陷,不能廉洁自律,潜在的审计风险就会急剧扩大。
2、社会审计机构为了拿到审计业务,必须与甲方负责人员处好关系,而且在执行必要的审计程序后,工程造价的确定最终还须甲方与施工单位人员签字认可,如果甲方人员与施工单位人员关系密切,就有可能签虚假签证,刻意增加变更,提高工程造价,审计人员就是发现问题,但是为了工作的顺利完成、及时拿到审计费,往往不敢提出疑义,造成审计风险。
3、部分社会审计机构为了拿到审计业务,盲目降低投标报价,致使不合理低价中标,审计人员的业务水平和审计质量根本无法保障。
(四)、其他原因引起的审计风险
1、工程项目管理过程中的其它因素引起的审计风险
(1)、承包合同条款不清晰,责任不明确,执行不严格,矛盾纠纷导致仲裁和法律诉讼。
(2)、管理体制不科学,现场管理人员的职责有背于现行有关法律所确认的权限,特别是非专业管理人员的任用。
(3)、施工过程中的随意变更和违规作弊签证时有发生。
(4)、设计部门在施工过程中出现的结构修改和功能变更。
(5)、管理混乱不规范,工程资料收集不及时,审计资料不全,导致信息失真和结算纠纷。
(6)、进度款比例过高、超付工程款等引起结算困难,工程悬而不结现象严重。
2、跟踪审计中,影响工程造价审定的有关因素不断变化给整个审计造成风险
科技发展,新材料、新工艺不断的应用影响到工程造价的合理确定。如实行定额计价项目,对定额配套的文件、答疑是否全面,材料的价格确定是否合理;如实形工程量清单计价项目,与计价有关的生产要素如:人工、材料、机械等的单价、消耗量以及其他费用的确定是否合理等,这都是审计风险产生的不可忽视的因素。
四、建设项目跟踪审计风险的防范
分析了审计风险发生的原因,我们就可以对潜在的风险进行辨别、评估,并根据具体情况采取相应的措施进行处理,即在主观上尽可能有备无患或在无法避免时亦能寻求切实可行的补救措施,从而减少意外损失或进而使风险为我所用。
(一)、传统的风险防范模式
传统的风险防范模式是基于制度基础审计,因此风险的防范都是遵循工程项目的进程而逐步进行的,风险存在于决策、设计、招投标、施工、工程竣工结(诀)算的各个阶段。针对以上审计风险的类型,具体措施如下:
1、准确把握定位
审计人员不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作,而是履行对上述工作的监督职能,是通过对上述工作的审计监督,实现促进这些工作规范、有效运行的目标。一是审计人员在前期审计中,应把重点放到验证、评价有关部门所作的可行性论证工作是否规范、到位,计算是否正确,所依据的资料是否真实、可靠、充分上,并仅就此发表审计意见,供领导部门决策时参考。二是与被审计单位明确划清各自的工作职责,做到各行其是、各负其责,避免或减少因审计单位越位而引发审计风险。
2、完善工作机制
一是整合审计资源。聘请外部专家或社会审计机构参与审核,这样一方面避免了审计在自己所不熟悉或不专业的领域发表错误意见的可能性,规避审计风险的产生;另一方面使有限的审计力量,投入到更能发挥自己水平的地方。同时,在聘用专家或社会审计机构的相关合同条款中,对专家的工作质量加以约束,以实现审计风险的全方位控制。二是完善跟踪审计制度和程序,主动规避审计风险。从实际出发,合理借鉴现有审计规范,制定跟踪审计操作规程,要求审计人员严格执行,做到不该说的不说、不能做的不做,防止越俎代庖。同时也为审计人员提供具体的指导,从制度上保证跟踪审计规范、健康、有序的开展。
3、严格质量控制
一是严格按照审计署6号令要求,建立三级质量控制制度,严格质量检查和责任追究,确保审计证据充分、审计报告真实、审计结论可靠、审计意见可行,将审计风险尽可能地控制在审计系统内部。二是前移监督关口。在项目前期准备阶段,严把立项关、招投标关和合同签订关,从源头上监督建设行为;在施工建设阶段,做到逢变更签证必到,逢隐蔽工程施工必到,逢主要材料进场必到,让监督贯穿于施工全过程;在竣工决算阶段,结合项目招投标文件、合同、签证等对项目决算进行严格审核,进一步提高审计质量。三是加强与被审计单位的沟通、协调,对审计过程中发现的问题,提出可行、可操作的审计意见和建议,同时,对审计建议加强跟踪督查,限期整改到位。
4、强化队伍建设
一是加强人才培养。建设项目是一个广阔的领域,它包括了建筑工程项目、交通运输过程项目、水利工程项目、工业工程项目、电力工程项目等,涉及的学科非常多,对审计人员的专业要求非常高。审计风险的高低,在很大程度上取决于审计人员的职业道德和业务水平的高低。可以采取内部培养、充实力量、外聘人员等多种渠道,加快固定资产投资审计人才队伍建设;同时,加强审计人员的专业素质培训,进一步更新固定资产投资审计人员审计观念、知识和技能,提高工作能力和水平,使人员素质与审计任务相适应。二是加强廉政建设。工程建设领域是容易出现权钱交易问题的重要领域,对此,审计机关应保持高度的警惕性,把工程建设领域的廉政问题当作审计系统廉政建设的重中之重,下大力气抓紧抓好。
(二)、现代的风险防范模式
现代的风险防范模式--风险导向审计,是以审计风险的评价作为审计工作的出发点,并贯穿于审计全过程的现代审计模式。在建设过程跟踪审计中,开展风险导向审计工作,为工程审计提供了新的思路。充分发挥风险导向审计在工程建设中的作用是降低各类审计风险、提高审计质量、保证审计效率和效果的有效途径。
风险导向审计作为一种现代审计模式已在欧美发达国家的审计实践中得到日益普遍的应用,引领欧美发达国家审计的潮流。与传统的制度基础审计相比,风险导向审计在审计思路上有很大不同,在我国的审计应用上还处于初级阶段。对于相对独立的工程审计来说,更是处于理论探索阶段。风险导向审计能否在建设工程跟踪审计项目中应用,笔者认为是可行的。
1、风险导向审计在建设过程跟踪审计中的应用基础
(1)、审计理念作为审计工作的指导思想,贯穿于整个审计过程,是审计行为模式的高度概括。风险导向审计是以战略观和系统观作为指导思想,以被审计事项的潜在风险作为导向,以风险的识别、评估、预警和应对程序为中心,侧重于评估审计事项重大错报风险的审计模式。
(2)、随着建设工程跟踪审计的逐步深入开展,工程建设过程中暴露的问题也日益增多。建设投资不落实、超标准建设、转移挪用建设资金,预结算管理混乱、缺乏资金监管、投资效益差等问题日益凸显,重大管理欺诈和舞弊案例也日益增多,这些问题无形中会带来各类审计风险。风险导向审计以全面评估工作风险为基础,从工程建设过程中的高风险点入手,对风险高的项目和资金重点监控,加大审计力度,宏观把握审计重点,既能提高审计效率,降低审计成本,又能满足社会公众对审计人员日益增高的期望值。
2、风险导向审计在建设过程跟踪审计中应用的可行性
(1)、风险导向审计将审计风险模式运用于跟踪审计全过程。在工程建设过程中,审计人员在各个审计阶段以评价审计风险为导向性目标,来评价各阶段的期望审计风险、固有审计风险、控制风险和检查风险,并在此基础上作出正确决策。
(2)、风险导向审计能满足社会公众对审计人员日益增高的期望。社会公众期望审计人员应毫无遗漏的发现被审计单位的舞弊行为,但在正常的审计程序中,即使最敬业的审计人员也有可能被管理方或第三方的刻意欺诈所蒙蔽。审计担负着监督与服务的共同职能,只有不断的满足社会公众的需求,才能有生存和发展的空间。风险导向审计运用立体观察的理论来判断各种影响因素,全面动态的分析评估审计风险,恰恰适应了这一需求。
(3)、风险导向审计可以降低跟踪审计成本,提高审计效率和效果。在全过程跟踪审计中,往往是以全面控制为依据进行审计资源的分配,忽略了建设项目重点风险控制点,这就会造成审计资源在审计风险领域得不到恰当的配置,使得审计效率降低,而风险导向审计就可以弥补这种不足。
(三)、混合式的风险防范模式
无论是传统的风险防范模式,还是现代的风险防范模式都不是万能的,都不可能把风险降低到零,笔者通过研究,提出一种新的风险防范模式--混合式,既把传统的风险防范模式与现代的风险防范模式有机结合,取长补短,相得益彰,既能解决审计资源不足的缺陷,又能全面控制风险点,进一步保证审计质量。
1、建立以全过程跟踪审计为主,风险导向审计为辅的审计模式。全过程跟踪审计从工程立项开始,历经可行性研究、设计、招投标、施工、财务决算等各个环节,是对建设项目详细的、具体的全面审计。风险导向审计针对建设工程周期长、投入资金多、舞弊可能性大、风险高的特点,在建设前期对工程项目进行全面风险评估,判断关键点和控制薄弱点,合理分配审计资源,对高风险重点审计。
2、全面提升审计人员在风险导向审计中的风险责任意识。前些年,由于我国的法律环境较为宽松,审计违规成本较低,审计人员只要经过测试认为其风险可以接受,不会导致巨大的审计风险损失,就可以终止审计了。通过实施审计风险准则,强化审计人员的法律责任来制约其审计行为,将建设过程中的审计风险转移成为审计人员的执业风险,将对提高风险导向审计质量起到重大作用。
3、提高风险导向审计中审计人员的职业判断能力。风险导向审计要求审计人员必须具备风险分析、风险管理、数据统计等方面的知识,掌握分析宏观环境,行业状况以及建设项目经营战略的能力。在工程建设过程中,各种风险要素的评估,审计证据的收集分析,都需要依靠审计人员职业判断能力。因此,增强审计人员在审计风险评估和风险控制方面的职业判断能力,使其以应有的职业谨慎态度开展风险导向审计,从而有效防范审计过程中的风险和审计人员的自身风险。
五、结束语
受现实国情、审计机构自身和审计人员业务水平等多方面因素的制约,建设项目跟踪审计风险的防范道路还很漫长,还有许多亟待完善的地方,需要我们不断地总结、积累经验。而在工程建设过程中以全过程跟踪审计为前提,积极开展风险导向审计,根据目前基本建设工程跟踪审计的现状,寻找风险导向审计与跟踪审计二者的最佳融合点,把风险导向审计融入到全过程跟踪审计中,全面推行建设工程风险导向审计,可以最大限度的将各种隐蔽风险化解于前期阶段,为最终提高审计质量,缩小社会期望差异提供了新的审计工作思路。
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6、曹慧明《论建设项目跟踪审计效益审计》审计研究2005(1)
7、贾新宇《浅议我国的风险导向审计》长春理工大学学报2006(11)
为了进一步了解我市防震减灾工作开展情况,促进防震减灾事业的深入发展,9月下旬,市政协经科委组织部分政协委员对我市地震局的工作进行了视察。在视察过程中,委员们听取了市地震局的工作汇报,查看了地震台的建设情况，并进行了座谈。通过视察,委员们对我市的防震减灾工作体系建设情况有了更多的了解,对如何进一步做好下一步的防震减灾工作提出了一些意见和建议。一、关于我市防震减灾工作开展情况的总体评价委员们认为,近年来,在市委、市政府的高度重视和关心支持下,我市的防震减灾工作取得了显著成绩,连续三年在全国市(地)防震减灾工作综合评比中获得一等奖第一名。今年又被国家人事部、国家地震局授予全国防震减灾先进集体称号。视察组成员对市地震局的工作给予充分肯定。委员们认为,近年来,我市的防震减灾工作体系建设取得了突出成绩,主要体现在以下三个方面:(一)地震监测预报工作开展扎实自20__年我市被列为有可能发生破坏性地震值得注意的地区以来,市地震局领导班子高度重视,积极向市委、市政府领导汇报我市震情短临跟踪和地震应急工作.制定了《焦作市震情短临跟踪工作方案》,与各县(市)区签订了《震情短临跟踪目标责任书》。加强了地震短临跟踪工作,在全省率先建设了地震前兆微观观测网、地震前兆宏观观测网、震情信息无线传输台网。建立了预警机制,增加了地震前兆观测手段,加强了异常落实及跟踪分析工作。强化了震情联防工作。对我市地震台环境和硬件进行了改造。(二)震灾预防工作不断推进坚持依法行政,加大了建设工程抗震设防要求管理的力度。抗震设防要求审批工作在全国率先进入行政服务中心，使我市的抗震设防要求审批工作关口前移,实现了由事后监督向事前管理的转变。规范了抗震设防要求审批程序,制定了抗震设防要求审批作业指导书,并制定了一整套的管理办法、管理程序、错案追究制、执法文书,将其公布于社会,接受监督。制定了活断层探测工作意见和方案,完成了资料的收集和整理,初步摸清了断裂位置。开展了对农村、学校、厂矿、生命线工程等构、建筑物的调查和普查,初步建立了震害预测数据库,为全面提高震害预测能力打下了良好基础。探索性地开展了对农村抗震设防管理工作。出台了焦作市《关于加强农村抗震设防工作的指导性意见》,编制了村镇民居抗震设防整理图,引导农民建造符合抗震设防要求的住房。(三)紧急救援工作预案完善为了保证地震应急工作有序、高效，市地震局制定并由市政府下发了《焦作市地震应急预案》,今年又制定了《焦作市地震应急预案实施细则》、《焦作市地震应急检查工作制度》,编制了《焦作市地震应急指挥操作要领》,绘制了应急指挥工作编程图,使地震应急工作指标量化,责任到人,增强了可操作性,并指导各县市区和指挥部成员单位区68家修订完善了地震应急预案.制定了《焦作市震后趋势快速判定工作预案》,完成了我市地震应急基础数据库建设,提高了辅助决策的有效性。增添了必要的地震应急设备,购置了应急包和应急物品,出台了《焦作市防震抗震指挥部成员单位地震应急职责分解》,各有关单位按照市政府统一部署完成了应急物品的储备工作,从而保证了地震应急工作顺利开展。积极开展地震应急演练。通过演练,进一步增强了全局工作人员的震情意识和实战能力,锻炼了队伍,积累了经验。为了在强有感地震发生后及时了解灾情,为市政府决策提供依据,我市还建立了短临跟踪市、县、乡、点四级震情灾情信息速报网络。(四)防震减灾宣传工作卓有成效防震减灾宣传工作,制定有详细的计划,能通过多种形式，分层次广泛宣传。与焦作电视合制作了防震减灾专题片,与市教育局联合下发了《关于进一步加强中小学防震减灾宣传教育工作的通知》,制作完成了《走近地震》科教光盘,在全市各中小学校播放,以点带面,使防震减灾科普知识走进千家万户。与市委宣传部、市直机关工委联合下发了《关于在全市开展防震减灾宣传教育活动的通知》,通过宣传画廊、实物展厅、播放防震减灾科普宣传片等形式,广泛宣传防震减灾知识。在全市范围内开展了防震减灾“进学校、进厂矿、进机关、进社区”活动,不断把防震减灾工作引向深入。在全国较早建成了防震减灾科普教育基地。启动了“地震科普知识进农村”活动，通过网络实现市、县、乡村互联,向农民提供防震减灾科普知识,提高农村防震减灾意识。这些活动,不仅提高了广大群众的防震减灾意识和识别地震谣传的能力,同时也扩大了地震部门的知名度和防震减灾工作在社会上的影响力。二、当前我市防震减灾工作体系建设中存在的主要问题在充分肯定成绩的基础上，委员们也指出了当前我市防震减灾工作体系建设中存在的不容忽视的一些问题。主要有以下四个方面：（一）活断层探测工作滞后，与我市面临的防震减灾工作形势不相适应。我市处于晋冀鲁豫交界地质断裂带上，1994年就被国务院列为全国21个重点监测设防城市，20__年再次被国家列为有可能发生破坏性地震值得注意的地区之一，震情形势非常严峻。20__年市长办公会议就决定将活断层探测作为市地震局的一项经常性工作，由于没有专项经费，此项工作至今无法正常开展。我市地下的地质构造情况非常复杂，活断层探测工作的滞后，势必给防震减灾工作的开展，造成严重隐患，如果在未探明的活断层上建造高楼或建设重点工程，一旦发生破坏性地震，后果不堪设想。（二）机构编制不均衡，无法完全适应防震减灾工作的全面开展。各县(市)地震部门均设在当地科技局内,但是编制、经费全市未有统一规定,以至配置不均衡,造成各县(市)、区的防震减灾工作不能全面开展。市地震局现在的“三定”方案是1998年元月确定的，1998年3月份实施《防震减灾法》以来，没有重新调整，现有的机构编制不能完全适应防震减灾工作的全面开展。（三）抗震设防工作存在薄弱环节。主要表现在两个方面：一是一些房地产开发商为牟取暴利，无视国家抗震设防要求的有关规定，擅自在未做活断层探测的地段上建造高层住宅楼群，留下严重隐患。二是农村房屋多数无设防。特别是随着近年来农村地区逐步向城镇化发展,民房的抗震设防状况更为令人担忧。（四）社会公众防震减灾防意识不强,防灾知识及自救互救技能缺乏。三、关于进一步加强我市防震减灾工作体系建设的几点建议1、调整机构设置,理顺职能关系。为了更好地履行《防震减灾法》赋予的职能,应尽快对市地震局职能配置、机构设置和人员编制方案重新核定。县(市)、区应充实防震减灾工作人员,并保证经费。2、合理布局台网,匹配观测手段。基于地质构造复杂和人为干扰少等因素，为合理布局台网，匹配观测手段，建议在云台山建立地震观测点。3、保障经费投入，尽快开展活断层的探测工作。活断层是城市地震灾害的元凶。我市地处多组大断裂交汇处,地质构造复杂,活断层十分发育,一旦发生地震,后果不堪设想。因此,探明活断层的位置任务紧迫而必要。完成此项工作约需经费400万元。建议市政府抓好20__年市长办公会议有关精神的具体落实工作，保障经费投入，将活断层探测列入市地震局每年的年度计划,分阶段完成。4、加大宣传力度,增强全民防震减灾意识。防震减灾涉及社会的方方面面,是一项涉及面广、复杂程度高、薄弱环节多、难度比较大的工作,需要全社会的广泛参与和配合,各新闻单位和有关部门要加强对防震减灾重要意义的宣传,普及防震减灾知识,增强全社会的防震减灾意识。对那些无视《国家防震减灾法》的建设工程项目，要公开曝光，并切实予以纠正。
【关键词】突发性公共安全事件审计现状建议
2013年4月20日四川芦山地震引起了全国人民的高度关注，在对震区人民送去关心和慰问的同时，不禁思考近年来我国的重大突发性公共事件不断发生，范围越来越广，影响程度越来越大，因此，及时了解目前我国突发性公共安全事件审计的现状，总结历次重大公共安全事件审计工作的经验与不足，研究突发性公共安全事件审计，对提高我国突发性公共安全事件审计的质量，更好的发挥审计的“免疫系统”功能大有益处。
一、突发性公共安全事件及其审计
按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定：“突发事件是指突然发生的，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”例如，2003年的“非典”疫情、2008年初的雨雪灾害、2008年的5·12汶川地震、2010年的玉树地震、2013年4月20日芦山地震都属于典型的突发性公共安全事件。
与常规的审计不同，突发性公共安全事件中的审计项目是没有预先立项的，具有临时性；审计工作需要随着救灾工作的进行同时开展，具有紧迫性；审计工作事关灾区群众的生命和财产安全，具有政治性。因此，突发性公共安全事件审计在审计目标、审计程序、审计理念等方面都具有其特殊性。
二、突发性公共安全事件审计现状分析
（一）审计成本难以控制
常规审计的成本包括资金成本、人力成本、时间成本和机会成本等。而重大突发性公共安全事件审计的成本又有所不同，重大突发性公共安全事件审计涉及的资金量较大，审计的内容又是非常规的，而且跟踪审计是全过程不间断进行的，要利用有限的审计资源在既定的时间内实施好审计工作，同时又要把审计成本控制在一定的范围之内，因此突发性公共安全事件审计的成本是难以控制的。
（二）审计资源不易整合
重大突发性公共安全事件的审计工作涉及的范围广、审计时间紧、相关的资金量较大、影响程度大，如何合理的配置审计资源也是一个难题。整合审计资源包括对国家审计部门和地方审计部门审计力量的整合，以及有关部门的力量与审计部门力量的整合，还包括审计系统内部的资源整合。
（三）审计工作与正常管理工作的职责划分不明
突发性公共安全事件审计与常规审计的区别，主要体现在提前介入了管理工作，从审计的本质的角度看是起到了监督和促进管理工作的作用，但是全过程参与到了管理工作中去，如何划分自己的职责范围，做好监督工作却不参与管理工作，正确处理全过程跟踪审计工作与正常的管理工作之间的关系是一个难点。
（四）审计方法对创新的要求高
由于重大突发性公共安全事件审计具有其特殊性，常规的审计方法不一定适用，因此对重大突发性公共安全事件审计要注重审计方法的创新，审计人员如何采用不同于常规审计的适当审计方法也是突发性公共安全事件审计的一个难点。
（五）对审计人员的专业素质要求高
审计人员的专业素质也是一个需要考虑的重要因素，由于重大突发性公共安全事件审计的审计对象的特殊性就需要有相应专业知识的审计人员，审计人员专业水平如何提高，知识结构如何改善也是当前工作中面临的难题。
三、对突发性公共安全事件审计的建议
（一）完善突发性公共安全事件的应急体制
重大突发性公共事件审计的应急预案属于一项部门预案，是整个突发性公共安全事件总体应急预案体系的有机组成部分，为做好对重大突发性公共安全事件审计的风险管理，应尽可能在总结过去工作经验的基础上，充分考虑审计环节中可能会出现的风险，制订相应的重大突发性公共安全事件审计的应急预案，从而以确保重大突发性公共安全事件审计工作的规范化和制度化。
（二）披露全过程每个阶段的审计信息
为及时的反馈审计工作中出现的问题，应全过程每个阶段的审计事项报告，虽然每个阶段的报告不是审计的最终报告，但却是审计的阶段性成果。这样可以及时纠正在资金使用过程中出现的问题，及时控制住风险，完善突发性公共安全事件专项资金的管理规范，落实每个阶段的审计报告中提到的建议。及时的披露全过程每个阶段的审计信息也能使公众及时地了解事件的进展情况以及政府工作的效率和成果，从而提高政府的公信力，也能平息各种小道消息，安定人心，保证国家经济的正常运行。
（三）转变常规审计观念和审计方法
审计人员应对突发性公共安全事件的审计观念和方法应不同于常规的审计，审计工作要尽量提前介入，实现审计关口前移，审计评价也要提前，审计过程中及时评价并提出审计意见，而且要关注落实审计意见的情况。突发性公共安全事件的审计涉及到的部门多而且资金量很大，在执行审计时，应注重把握各部门之间的权责关系，以全局为重，保证各部门之间的信息畅通，管理工作高效运作。
参考文献
[1]周应良.突发性公共安全事件审计的探索与尝试[J].审计与理财，2010（1）
[2]习菁.突发性自然灾害救灾资金物资跟踪审计响应机制的构建[J].审计月刊，2010（1）
[3]王中信.重大突发性公共安全事件全过程审计方式探讨[J]审计研究，2009（6）
[4]佘晓燕.重大突发性公共安全事项跟踪审计研究[J].商业会计，2010（7）