论文关键词:反洗钱监管研究
随着反洗钱形势的发展,风险为本反洗钱监管理念逐渐成为反洗钱领域的共识。人总行在2007年11月召开的反洗钱监管座谈会上,针对“监管资源有限,监管手段不足”的问题,提出了“要树立风险为本的监管思想,采取风险为本的监管方法,合理配置监管资源”;在2008年初全国人民银行反洗钱工作会议上,对风险为本反洗钱监管做出安排部署,提出要加强反洗钱非现场监管,逐步推进非现场监管指标体系建设,建立非现场监管评级机制,确立和完善以洗钱风险管理为中心的反洗钱非现场监管体系。这两次会议的召开,标志着风险为本反洗钱监管的研究和实践在全国范围内拉开帷幕。经过三年多的探索性研究和实践,笔者认为,实施风险为本反洗钱监管还存在以下几个层面的问题。一是在理论认识层面,存在片面性和绝对化的倾向。认为风险为本反洗钱监管与规则为本反洗钱监管相对立,风险为本是对规则为本的否定;风险为本的优势明显优于规则为本;当前对所有金融机构都应当要求以风险为本开展反洗钱工作。上述认识存在一定的片面性和绝对化倾向。二是在法规制度层面,存在不协调、不适应的问题。《反洗钱法》颁布实施五年来,人民银行相继建立了一整套反洗钱制度和操作规范。这些制度、规范在反洗钱起步阶段确实起到了强有力的推动作用。但随着反洗钱工作在金融机构的深入开展,反洗钱合规理念普遍被金融机构接受以后,过多的规定、过细的标准客观上造成了金融机构的过度依赖,而且在一定程度上影响了金融机构主观能动性的发挥,甚至有的制度反而成了金融机构规避责任的依据。目前金融机构存在大量的防御性可疑交易报告就是最为明显的例证。另外,过多的监管要求也加大了金融机构的经营成本,给金融机构造成一些不必要的负担。这些都是当前反洗钱法规制度滞后于反洗钱形势发展的现实表现。三是在技术操作层面,非现场监管与现场检查还需加强和改进。目前存在的主要问题,一方面是非现场监管信息资料采集和运用效率不高。风险为本的监管方式是建立在对金融机构的有效评估这一基础之上。要实现有效评估,就必须建立一套科学的信息采集、加工处理、评估判断、现场校验、矫枉评估和做出监管决策等一系列制度和操作程序,疏通数据来源渠道,提高数据采集和运用的电子化水平。但从非现场监管信息系统硬件建设来看,目前通过网络传输信息数据还仅限于各银行业金融机构,保险、证券等金融机构还没有电子化网络传输信息平台,而且2010年推广应用的“反洗钱监管交互平台”也未与人民银行支付清算系统及商业银行电子汇划系统对接,降低了系统的功能。当前,非现场监管部分工作还处于手工操作阶段,工作量大、效率低、差错多,影响了非现场监管的效能。另一方面现场检查的重心还没有转移到以风险管理为目标,还是习惯于合规性检查。比如,在客户身份识别上还是以检查静态的客户身份要素是否合规为主;在大额和可疑交易报告方面习惯于根据现有制度设定的客观标准对报告结果进行检查。这种传统的检查方式与引导金融机构以风险管理为核心开展反洗钱工作的要求极不适应。
鉴于以上问题,要实现反洗钱监管由规则为本向风险为本转变,还需从理论认识和实践操作上加以改进。
一、全面认识和正确运用风险为本监管理论
当前重要的是处理好风险为本与规则为本的关系。规则为本的反洗钱监管方式是反洗钱处于起步阶段比较通行的监管模式。其工作重心主要表现在以下方面:一是制定规则和各种规定;二是监督检查各类金融机构执行规定的合规性;三是将不合规处罚作为一种日常机制和主要监管方法。规则为本的监管实际上是一个制定规范—检查执行—调整规范—再检查执行的过程。在一国反洗钱制度的初创期,反洗钱工作的机理及价值还未被金融机构所广泛接受的情况下,以规则为本的监管方式既直接,也富有效率。风险为本的反洗钱监管贯彻以关注洗钱风险为核心,以原则性监管为导向,以非现场监管为主要手段,以现场检查为必要补充的监管方法。规则为本监管与风险为本监管贯穿着两种不同的监管理念,但两种监管方式并非截然对立,水火不容,而是层次递进,互为补充的关系。强调风险为本的监管,并不意味着放松合规性监管,而是要将着力点放在风险上,注重对风险的早期识别、预警和控制,尤其注重金融机构内部的风险控制和管理,注重对其风险管控能力的考核和评价,当然也包括对违规行为的监测和控制能力。规则为本监管与风险为本监管的区别仅仅是在监管手段、监管理念、监管目标等方面侧重点不同而已。为此,在监管实践中,应立足实际,灵活掌握,根据不同金融机构的特点和内控机制运行情况确定监管重点,如:对反洗钱基础工作较好的国有商业银行、股份制银行主要实施以原则为导向的风险为本监管;对农村信用社、保险、证券、期货等反洗钱工作基础薄弱的机构则主要实施以合规为导向的规则为本监管。同时,对于金融机构而言,在其内部反洗钱组织架构、内控制度、操作流程等基本达到合规要求后,就应更加注重洗钱风险的防范,建立起风险管理的组织架构、技术支持以及风险管理的方法体系,依据风险的大小来安排相应的资源投入。
二、尽快修订完善相关规章制度,以适应反洗钱发展形势需要
一要进一步扩充洗钱罪的上游犯罪范围。结合我国实际,吸收借鉴国际社会的先进经验,修改《刑法》和《反洗钱法》的相应条款,尽可能地将一切贪利性犯罪包含在洗钱犯罪的“上游犯罪”范围之内。二要建立健全特定非金融行业反洗钱制度。在研究、评估各行业洗钱风险的基础上,加快制定特定非金融行业的反洗钱规则并分步启动实施。同时,发挥相关部门和特定非金融行业自律组织的作用,指导行业自律组织制定反洗钱指引,督促行业加强反洗钱自律。三要制定金融机构岗位设置和内控制度建设指引。按照《反洗钱法》的立法精神,人民银行可以会同其他金融机构监管部门,依据《金融机构反洗钱规定》和相关规章制度,制定操作性强的《金融机构反洗钱岗位设置和内控制度建设指引》及实施细则,指导金融机构合理设置反洗钱工作岗位,完善内控制度建设。四要完善客户身份识别制度。对《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》和《支付结算办法》等配套规章制度进行修订和完善,明确客户在办理大额交易业务时应向金融机构履行如实告知义务和因不履行如实告知义务所承担的法律责任。
三、积极采用可疑交易“主观”识别标准
FAFT的《四十项建议》在制定可疑交易识别标准时采用的是主观标准,即规定“如果金融机构怀疑或有理由怀疑某项资金属于犯罪活动的收益或者与筹资有关,应按照法律或法规的要求,立即向金融情报单位报告”。目前,我国金融机构的反洗钱工作已具备一定基础,人民银行应逐步减少可疑交易的客观标准,强化金融机构的自主识别能力。指导金融机构在客观指标基础上充分发挥主观能动性,逐步实现以主观分析为主,辅以客观指标的可疑交易报告形成方法,提高可疑交易报告的情报价值。
四、着手建立反洗钱正向激励机制
反洗钱补偿与激励机制的建立可从三方面着手:一是建立反洗钱专项基金。该基金有三个主要来源:洗钱罪的罚没收入、政府财政专项拨款和社会各界人士的捐款。该基金主要用于奖励主动提供反洗钱情报和线索的社会公众。二是建立政府财政分成奖励制度。对主动提供反洗钱情报和线索的金融机构和工作人员以及积极参与反洗钱侦查、破案工作的有关部门,在破获洗钱案件并追回赃款之后,由反洗钱行政主管部门代表国家依据贡献大小给予相应的奖励。三是对认真履行反洗钱义务的金融机构给予各种政策上扶持和优惠,如市场准入、经营权限、税收减免或优惠等。
首先，洗钱犯罪的上游犯罪范围规定过窄
新刑法第一百九十一条规定“毒品犯罪、走私犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪”为洗钱犯罪的上游犯罪。这样一来，“清洗”其他严重危害社会的犯罪，诸如贪污、受贿、盗窃、抢劫、贩卖人口、侵占、诈骗等犯罪所得的行为就被排除在洗钱犯罪的范围之外。特别是一些国家工作人员的贪污贿赂腐败案件中，对赃钱进行清洗是其犯罪过程中的必要一环；洗钱罪上游犯罪范围规定过窄，在很大程度上削弱了对腐败等犯罪的打击力度。据有关权威材料显示，自1997年我国刑法规定洗钱罪以来，国内还没有一个关于洗钱罪的司法判例；在一些案例中，包括对东南沿海的地下钱庄的打击，洗钱罪都没有作为主罪。相反，从世界范围反洗钱犯罪立法的实践来看，对一切犯罪所得的清洗行为都以洗钱罪论处，对其上游犯罪的范围不设限是一个大趋势。1998年出台的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、今年出台的《联合国反腐败公约》等一系列国际法律文本也就此做出了明文规定。欧美许多国家在国际反洗钱立法及国际组织的推动下，已经纷纷放弃了限定上游犯罪的做法，并在各自的国内立法中予以明确。在洗钱犯罪数量逐渐增多、数额不断增加的严峻形势下，我国也应该借鉴发达国家的立法经验，将洗钱罪上游犯罪扩大为：毒品犯罪、走私犯罪、黑社会性质犯罪、恐怖犯罪、贪污贿赂罪、盗窃罪、抢劫罪、贩卖人口罪、侵占罪、诈骗罪等严重危害国家和公民财产利益的犯罪；并在将来适当的时候取消对上游犯罪的法律限制，对一切犯罪所得的清洗行为都以洗钱罪论处。
其次，本案还反映出我国反洗钱司法实践中一些亟待解决的问题
一、公款私存现象在我国较为严重，目前尚未彻底根治
其形式多种多样，有的直接以单位名义开立账户，将预算内资金转到预算外，将单位资金从一家银行转到另一家银行，再从另一家银行转到储蓄账户。储蓄所超范围吸收单位存款，收受票据、客户办理结算等现象仍较为普遍，甚至在实行储蓄实名制以后依然为一些违规单位办理公款私存；有的单位把单位存款存到出纳、会计或其他经办人员的名下，逃避监管。这些情况造成金融环境紊乱，极易使犯罪分子洗钱得手。
二、非法民间借贷猖獗，成为洗钱的地下渠道
目前，我国的非法民间借贷仍十分活跃。由于还没有建立起完善的信用认证体系，金融机构为避免遭受信用损失，一般都要求贷款对象提供相应的担保和抵押，中小企业取得贷款仍很困难，民间借贷乘机而入，为许多小业主提供非法贷款。一些非法民间借贷组织甚至发展成为“地下钱庄”，成为为洗钱服务的专门机构，并提供一条龙服务。
三、金融从业人员缺乏反洗钱的意识和经验，不能及时识别和防范洗钱行为
洗钱犯罪是一种智力型、知识性、隐蔽性的犯罪，防范和遏制洗钱行为，不仅要求完善反洗钱立法，还要求具有懂法律、熟悉业务、有反洗钱经验、经过专门训练的金融从业人员；而我国的金融从业人员则急需进行培训，提高对洗钱行为的识别能力。
【关键词】反洗钱风险评估
近年来我国反洗钱工作快速发展，特别是2007年1月1日《中华人民共和国反洗钱法》正式实施以来，中国人民银行反洗钱监管领域由银行业扩大到证券期货业、保险业和特定非金融机构行业，被监管机构数量急剧增加。以中国人民银行昆明中心支行为例，在《反洗钱法》出台后需要监管的金融机构由原有的18家金融机构增加到97家，在监管资源没有增加的情况下被监管机构数量翻了5倍。
为了应对这种挑战，我国反洗钱监管方式开始由“合规为本”的监管方式向“风险为本”的监管方式转变，根据金融机构不同的风险等级采取差别化的监管投入，以应对反洗钱监管资源不足的矛盾，而评估金融机构的洗钱风险则是风险为本反洗钱监管的核心环节。本文首先分析洗钱犯罪对洗钱渠道的需求，再结合不同类型金融机构的业务特点对金融机构的风险分布做出三个推论，然后以近年来云南反洗钱工作收集的数据为基础论证这三个推论，最后结合昆明中支洗钱风险评估研究成果，提出构建“风险为本”的反洗钱监管模式时应考虑的一些关键要素。
一、洗钱犯罪对洗钱渠道的需求分析
洗钱分子选择清洗“黑钱”渠道的过程无疑是一个利益驱动的过程，因此洗钱分子对“黑钱”清洗渠道是有其特定诉求和动机的，通过分析典型的“黑钱”清洗过程可以探究洗钱分子的这种需求。理论上一个典型洗钱的过程包括三个阶段：
（一）处置阶段
处置阶段又叫放置阶段，是洗钱的开始阶段，该阶段对犯罪所得进行有形的处理，将资金投入到清洗系统中。常见的形式是将现金存入银行业金融机构或购买有价证券，使犯罪所得与合法资金混合。经过这一阶段后，洗钱分子就对上游犯罪所得进行了初步的加工和处理，为下阶段对资金做进一步清洗做准备工作。此阶段的核心作用是将违法资金投入清洗系统中，因此在这个阶段犯罪分子需要利用具有“容纳”资金能力的金融机构来放置犯罪所得。
（二）离析阶段
离析阶段是洗钱的关键环节，目的在于经过这一阶段的资金交易或转移实现分散和聚集犯罪所得、变换财产的外在形态，使犯罪所得与其最初来源脱钩，从而掩盖黑钱的来源。常见的方式是通过银行、保险公司、证券公司，通过多次交易或转移制造复杂的交易层次，割断来源与资金间的关系。因此，在离析阶段犯罪分子需要利用具有“分散”“转移”业务的金融机构达到模糊资金来源的目的。
（三）归并阶段
又叫融合阶段或整合阶段，是洗钱行为的最后阶段，在这一阶段犯罪分子将经过离析的资金转移到与犯罪分子无明显联系的合法机构或个人名下，利用投资或购买资产等方式将黑钱投入合法领域，使黑钱从“非法”回归“形式合法”，使犯罪分子可以自由使用犯罪所得。因此，在归并阶段中犯罪分子需要具有“转移”能力或便于投资、购买资产的金融机构来漂白资金。
二、不同类型的金融机构洗钱风险分布推论及证明
（一）金融机构洗钱风险分布的不均匀性
1.银证保三类金融行业洗钱风险分布的不均匀性分析。“处置阶段”犯罪分子需要利用具有“容纳”资金能力的金融机构来放置犯罪所得，银行、证券期货和保险业金融机构的业务都具有“容纳”资金特性，但随着监管法规的完善，后两类金融机构逐渐减少了现金的收付。保险业金融机构在收付数额较大的资金时都通过银行转账处理。证券业金融机构实行“客户资金第三方存管”后将客户资金存管在银行账户，并不直接与客户发生资金收付。
“离析阶段”中犯罪分子利用复杂多变的金融交易，分散转移黑钱，从而掩盖黑钱的来源。“归并阶段”中犯罪分子也需要具有“转移”能力或便于投资、购买资产的金融机构，使黑钱从“非法”回归“形式合法”。同时具备“分散”“转移”特性业务的金融机构只有银行业金融机构，具体体现为“资金集中转入分散转出，分散转入集中转出”，通过跨地区、跨省转移资金的方式模糊资金来源。证券业客户资金只能通过第三方存管账户进出，无法分散资金也无法将资金转移到他人账户，而通过对敲交易转移资金的方法非常容易被监控，实用价值较小。大部分保险业金融机构对给付客户的资金也比较谨慎，采取礼赔或退保资金返回原缴保费账户，加大了犯罪分子通过保险业务转移、清洗黑钱的难度。
通过对比银行、证券和保险三个行业的业务特点（见表一），可以发现银行业金融机构相对于证券业和保险业金融机构，更符合洗钱犯罪分子的需求，相对较容易吸引非法资金。因此，从业务特点的角度出发，可推论出银、证、保三大行业面临的洗钱风险分布是不均匀的，且银行业金融机构的洗钱风险要大于其他两个行业。
表一银证保三类机构业务特点分析表
2.银行业金融机构洗钱风险分布的不均匀性。根据洗钱犯罪分子在清洗违法所得时对金融机构业务功能的需求，同样可以推论出不同规模及业务特定的银行业金融机构面临的洗钱风险同样是不均匀分布的。分析清洗黑钱的三个标准流程可以看到，资金“转移”行为基本上贯穿了整个洗钱过程。而洗钱分子要快速、廉价的将资金在不同地区“转移”，必然选择规模较大、网点分布较广的金融机构，以提高资金转移速度同时减少跨行转账的费用。从这个角度出发可以推论出全国性的银行机构洗钱风险大于区域性银行机构。此外，案件等一些特殊案件常发生边境地区或沿海地区的县城或乡镇，这些地区的经济一般较为落后，银行机构也较少，特别在四大国有银行陆续上市后为提高利润率将偏远地区的网点拆除后这一情况更为明显。在这一背景下犯罪分子要转移资金只能通过农村信用社等地方性金融机构，因此可推论案件高发地区如沿边、沿海等省份的区域性银行机构的洗钱风险大于其他地区的区域性银行机构。
（二）根据反洗钱案件工作数据论证金融机构风险分布推论的正确性
上文中通过分析洗钱分子对洗钱渠道的功能需求及三类主要金融机构的业务特点，推导出三个推论：
一是银行业金融机构的洗钱风险大于保险业和证券业金融机构；
二是全国性的银行业金融机构洗钱风险大于区域性银行业金融机构，且风险随着分支机构数量的增加而增加；
三是案件高发地区的区域性银行金融机构的洗钱风险大于其他地区的区域性银行金融机构。
下文通过反洗钱案件协查情况及已破获的洗钱相关案例论证上述三个推论。
1.从反洗钱案件协查涉及金融机构的情况论证推论。反洗钱案件协查是指人民银行根据公、检、法等执法机关的案件协助调查请求，对涉嫌洗钱案件的相关账户进行调查的过程，这也是一个逆向寻找可能涉及洗钱案件金融机构的过程。从逻辑上可以推论出拥有涉案账户较多或协查次数较多的金融机构，面临的洗钱风险相对也较高。
从云南反洗钱案件协查工作涉及的金融机构分布看，目前绝大多数案件协查都集中于银行业金融机构，涉及证券业和保险业金融机构的情况非常少见，这一情况与推论一相符。据案件协查数据统计结果，排除协查回复为“未开户”的协查，2010年1月至11月间共查询银行业金融541次，其中四大国有银行合计占总协查次数的46.48％；其次是云南省农村信用社、交通银行和招商银行，分别约占总协查次数的7.21％、7.02％和7.02％（协查案件涉及金融机构分布情况详见图1）。从分布图中可以看到农、工、中、建四大银行协查案件次数最多，四大银行中农行又以13%的占比排名第一，而农行分支机构数多于工、建、中三行，这个结论与推论二相符。农村信用社以7.21％的占比紧排在四大行之后，占比远高于其他区域性银行或只在省会城市设立机构的银行，这个情况又论证了推论三。
图1协查案件涉及金融机构分布图
2.从已破获的洗钱相关案例论证推论。2003年以来，人民银行协助执法机关破获的洗钱相关案件数量逐年增加，涉案金额不断提高，上游犯罪涉及地下钱庄、非法吸收公共存款罪、犯罪等多种罪名。中国人民银行反洗钱局从全国各地已破获的案件中挑选了73个比较典型、影响较大的洗钱相关案件汇编成书，其中包括案8个、走私案5个、腐败案9个、金融诈骗案12个、地下钱庄案17个、税务案6个、非法集资案9个、黑社会及案7个，比较全面的囊括了各类洗钱上游犯罪。
通过统计可以发现73个案件中利用银行机构洗钱的案件73个，占比100%；利用保险机构洗钱的案件2个，占比2.7%；利用证券机构洗钱的案件8个，占比10.9%。而73个利用银行机构洗钱的案件中有60个案件涉及使用异地存款、汇款、转账等方式跨地区转移资金，占比82.2%。这一组数据较好的支持了推论一和推论二。
通过深入分析案情可发现走私案、贩毒案等具有“交易特性”的犯罪活动同很多合法生意一样，资金与货物向相反的方向流动（例如毒资向边界流动，向内地流动），在这个过程中只有少部分资金被用于购置资产，大部分资金又投入到违法活动中。因此，资金流动的越快则犯罪分子获取的利润越多，而保险和证券机构无法满足犯罪分子快速周转资金的需求。腐败案则不存在这种特性，贪污、受贿分子大都接受现金，他们迫切需要把黑钱漂白使用，需要为违法所得寻找一个合理来源，而不止是模糊资金来源，保险及证券产品具有盈利能力，更能够满足贪污、受贿分子的需求。而2003年至2008年间，破获的涉嫌洗钱贪污贿赂犯罪只占破获案件总数的4％，这也是利用证券、保险业金融机构清洗“黑钱”案件较少的原因。
从破获案件地区分布来看广东、福建、浙江、四川、辽宁、江苏、新疆和云南排名居前，其中广东最多，约占总数的33％，其次是福建和浙江，分别约占总数的13％和9％。上述地区发案概率要高于其他地区，从常理推段这些地区的金融机构面临的洗钱风险相对较高，这也从侧面论证了推论三。
三、构建反洗钱“风险为本”监管方式时应关注的要点
“风险为本”监管方式要求监管部门对监管对象进行风险识别和分类，对高风险的金融机构采用更全面及详尽的监管措施，对低风险的金融机构采用简化监管措施。“风险为本”的反洗钱方法能够激发起金融机构反洗钱的内在动力，减少金融机构受洗钱等金融犯罪行为侵害的风险。由于上述原因，各国反洗钱监管开始由“合规为本”的监管方式向“风险为本”的监管方式转变，而我国也开始做这一方面的研究。根据本文的三个推论及昆明中支洗钱反洗钱监管工作方面的研究，开展“风险为本”的反洗钱监管应注意三个关键点：
（一）分行业开展风险评估
根据推论一可知不同类型的金融机构的风险分布是不均衡的，因为规模差异、业务种类差异、行业合规性差异和从业人员素质差异等等，导致不同行业金融机构的洗钱风险级别不同、洗钱风险蕴含的业务点也不同，洗钱风险不均衡的现象非常明显。因此，将所有金融机构混合在一起进行风险评估是不科学，基于公平和公正的考虑，采用分行业评估的方式分别对银行业、保险业和证券业等不同行业的金融机构开展洗钱风险评估是完全有必要的。
（二）提高风险较高机构的关注度
根据推论二和推论三可知银行业金融机构间的洗钱风险分布同样是不均衡的，全国性的银行金融机构洗钱风险大于区域性银行金融机构，且风险随着分支机构数量的增加而增加，而案件高发地区的区域性银行金融机构的洗钱风险大于其他地区的区域性银行金融机构。因为上述差异的存在，对于风险较高类型的机构在评估洗钱风险时要有所侧重，提高这类机构防范洗钱风险的要求，做到有针对性。
（三）控制风险评估的资源开销
采取“风险为本”监管方式的一个重要目的是应对监管资源不足与被监管机构数量急剧增加的矛盾，所以只有当采取新方法时所需付出的人力、物力资源小于改进方法后所节省的资源，方法的改进才是有效的。因此，在构建“风险为本”的反洗钱监管方式时应注意控制风险评估的资源开销。在实际操作中要注意评估指标的可获取性，要充分利用非现场监管报表、大额现金报表和可疑交易报告等已掌握的资源对金融机构开展评估。此外，“风险为本”理念的一个重要思想是划分“风险等级”，对高风险等级的机构采取最严厉的监管措施，以督促其加大风险防范投入。因此，可以通过“初步评估”和“再评估”两次评估分级筛选风险较大的金融机构，“初步评估”中风险较大的金融机构才进入“再评估”，逐级减少参与评估的金融机构，从而减少评估过程的人力、物力需求。
1.现金管理法规滞后，制约了反洗钱工作的开展
目前人民银行现金管理的法律依据主要是国务院1988年制定的《现金管理暂行条例》（以下简称《条例》），随着市场经济的逐步发展，明显不符合市场经济的要求。
一是部分规定已不符合实际情况。二是《条例》赋予开户银行一定的行政管理职能，与《商业银行法》规定的银行作为企业性质的经营目标不相关，履行起来实际成效不大，银行为争存款、拉客户，为企业大开现金使用方便之门，致使现金管理流于形式。三是处罚措施不完善，开户银行作为国家现金管理的主要对象，《条例》中对其违规行为法律责任不明确，临柜人员遵守现金管理制度的约束性不强，法律责任缺乏，已无法约束一些违规的现金管理行为，与反洗钱所要求的大额现金交易报告存在较大的差距。四是人民银行的现金管理职能得不到充分发挥。人民银行作为现金管理的主管部门，仅限于对金融机构的检查，不具备对企业等使用现金的主体的直接管理处罚权，不能深入监督现金管理的全过程，从而造成了实际工作中企业对人民银行的现金调查监督不配合的现象，降低了中央银行履行现金管理职能的权威，影响了反洗钱工作的开展。
2.社会公众长期以来形成的现金使用偏好，加大了可疑交易核查的难度
现金虽然是最原始的支付手段，但也是流动性最强的支付手段。目前，洗钱犯罪分子正好利用民营经济和私营经济比较发达、现金投放量和使用量巨大，偏好现金结算的氛围进行犯罪活动，使合法交易与非法交易交织在一起，给反洗钱资金交易监测带来极大的困难，增加了反洗钱工作的成本，降低了反洗钱工作效率。
3.忽视对现金缴存业务的管理，容易让“黑钱”顺畅地进入金融体系
从国际反洗钱的经验看，现金缴存是重点监测对象，严格控制犯罪所得进入银行系统是有效防范和打击洗钱犯罪的关键，要成功侦察洗钱活动，最重要的步骤应是在有关现金首次进入金融体系时就能被发现。但我国现行法规对现金支取规定多，对现金缴存限制较少，各金融机构对客户缴存现金，基本上都没有进行来源方面的审查或把关。当前所面临的社会信用环境，要求金融机构柜面审查客户缴存现金的真实性、合法性确实比较困难。
4.对个人现金支出业务控制不力，扩大了现金使用量
在反洗钱调查中，发现利用个人结算账户转移资金或存取现金的现象，而在《办法》中对个人结算账户的规定涉及甚少。在尊重储户“存款自愿、取款自由”的前提下，个人所有的这部分现金收支变得更复杂、更隐蔽，且难于监控，隐藏较大的洗钱风险。
5.金融机构现金报告制度宽松，可疑交易报告偏少
《办法》对现金大额交易报告的金额作了具体规定，而对现金可疑交易报告的金额未作具体规定。不能对开户单位在本系统特别是本辖区大额现金的收支情况进行有效监测，影响了反洗钱工作的开展。
6.科技手段落后，基层人民银行不能及时监测大额可疑现金交易信息
目前，新的现金管理监测系统还没有出台，大额现金的存取备案管理受到一定的限制，基层人民银行不能及时获取大额现金存取信息，影响了反洗钱非现场监管的效果。
二、几点建议
1.结合反洗钱工作要求，调整现金管理目标
人民银行要结合自身的职能转变，从维护金融稳定，提供金融服务及防范洗钱的角度出发，以防范金融风险和洗钱，打击经济犯罪为现金管理目的，最终为市场经济服务，促进社会主义市场经济的发展，应尽快结合反洗钱职能，调整现金管理的重点，应当从以控制现金投放为主，逐步转向以防范和打击利用现金结算从事违法犯罪活动为主。
2.出台新的现金管理法规，完善反洗钱法规体系
一是重新明确现金管理的客体，把管理对象扩大到一切单位和个人的现金收支活动。二是重新规定现金的适用范围和金额起点，尽快将特定的非金融机构如房地产、典当、贵金属等新形势下的特殊行业纳入现金管理的范围，明确其使用用途和范围。三是改变我国目前现金管理片面强调现金支出而忽视现金缴存的做法，实行现金存取并重管理的模式。四是增加电子货币、网上银行等金融创新业务的现金管理内容。五是改革账户管理办法，限制个人在一家金融机构的开户数量，防止犯罪分子化整为零。六是严格界定违反现金管理规定应承担的法律责任，严格约束金融机构和存款人的现金交易行为。
3.加强对现金收支来源、用途审查，提高现金使用成本
在不影响单位和个人合理存取款业务的前提下，对大额现金存取款来源和用途的合理性、合法性进行审查，不仅要求客户申报现金的来源和用途，还要求客户提供相关的证明材料。此外，运用市场手段，按照国际惯例，对超过一定限额（如5万元）以上的现金存取业务按一定的比例收取手续费。通过对大额现金存取的双向收费控制，提高客户使用现金的成本，尽量减少现金的使用率，使有洗钱嫌疑的现金活动显现出来，便于反洗钱的监测。
4.加强反洗钱部门之间的协调机制，提高大额可疑现金监测水平
充分发挥反洗钱联席会议成员单位的作用，建立与工商、税务、公安等部门的联系协调机制，由工商、税务部门对现金流量较大的行业的规模进行了解和掌握，由公安部门对娱乐业等特殊行业进行管理，建立信息通报制度，让金融机构有目的的对现金高发行业的交易进行监测、分析和报告。同时金融机构也应建立现金交易频率高的存款人资料的通报合作机制，进一步提高现金高发行业反洗钱工作水平。
5.加大反洗钱科技含量，适应反洗钱工作的需要
充分利用现代科技手段，实现现金管理网络化和现代化。本着方便、及时、简捷、易行的原则，尽快开发全面涵盖大额现金存取、异常和可疑支付交易报告、非基本存款账户提现、现金管理现场检查等业务的实时监测系统，逐步实现人民银行与金融机构、金融监管部门、税务、海关等部门的反洗钱信息系统对接，共享信息资源。金融机构要加强对客户身份识别，对可疑现金交易进行跟踪分析，了解客户背景、业务种类、交易对象、资金流向等、锁定异常目标，并主动报告，加快可疑信息的报送效率；人民银行要加强非现场监管工作，全面了解大额现金存取变化情况，加大大额现金存取可疑交易分析力度，及时发现可疑交易行为。
6.加大现金管理检查力度，增强金融机构现金管理责任感
人民银行要切实履行大额现金存取管理职责，加强对金融机构大额现金存取工作的现场检查力度和对现金管理违法行为的处罚力度。金融机构要加强大额现金存取内部管理工作，建立健全与反洗钱有关的各项大额现金存取规章制度，完善大额现金存取可疑交易报告流程及风险控制制度，明确专人负责，加强日常内部监督，建立责任追究制度，提高金融机构现金管理人员的责任感。
［关键词］洗钱通道反洗钱国际合作
洗钱，英文为moneylaundering，最早关于洗钱的说法并无贬义，指的是通过化学药剂进行除污，把已被弄脏的金属铸币清洗干净。现在已经把洗钱的概念引申为把“不干净”、来源非法的收入或财产，通过各种手段使其合法化，从而掩饰、隐瞒犯罪非法收益的活动。洗钱的结果是为犯罪活动持续不断地提供了赖于存在和发展的合法资金援助，使得犯罪活动能够在强压下披上合法外衣隐秘进行，大大加大了打击犯罪的困难程度，因此，洗钱活动被称作犯罪的“生命线”。正是因为洗钱对犯罪活动的保护作用，当今世界各国无不把洗钱活动本身亦规定为犯罪并予以制裁，以求切断犯罪活动赖以生存的“生命线”，保障对犯罪打击的有效性。经过二百年的发展，分散、无组织的跨国洗钱活动已经逐步演变成具有专门分工的、有组织的行为，洗钱犯罪逐渐摆脱了作为其他犯罪辅助活动的地位，成为一种专门的、相对独立的、有组织的犯罪活动。跨国有组织洗钱犯罪同其他跨国有组织犯罪一起相辅相成，使得其他跨国有组织犯罪愈演愈烈，成为国际社会亟待解决和处理的一大毒瘤。
金融行动特别工作组（FATF）认为，凡隐瞒或掩饰因犯罪行为所取得财务的真实性质、来源、地点和流向，或协助任何与非法活动有关的人规避法律应负责任者，均属洗钱行为。由此可看出，洗钱是在已经实施犯罪行为并获得赃款的前提下，洗钱者将赃款通过各种通道转移或转换所得赃款的行为，目的是掩盖犯罪行为并使其看似合法化。
一、洗钱的通道
（一）传统的洗钱通道
传统的洗钱通道主要包括以下几种：
1.货币走私。洗钱者运用交通工具把犯罪非法所得的赃款转移到境外或国外，合法的将其存入金融机构。
2.投资不动产洗钱。洗钱者利用所得赃款投资兴建宾馆、娱乐场所，把犯罪所得赃款掺进营业收入中，为其犯罪所得披上合法外衣；另外洗钱者还会选择投资收购濒临破产的企业洗钱。
3.利用金融机构洗钱。洗钱活动最主要的渠道是金融机构尤其是银行系统，洗钱者把黑钱存进银行，利用庞大网络把它们分散到国外安全的地方，或者最终又通过银行把黑钱汇回国内，使之变为合法。
4.利用空壳公司洗钱。不法分子通过空壳公司或专门从事洗钱的“空壳商店”或“皮包公司”进行大宗的“空头”贸易以及转帐业务，利用这些金融机构的电子系统将黑钱转到安全的地方。
5.购买房地产、证券或保险洗钱。洗钱者用“上游犯罪”所获得的黑钱购买房地产、证券或保险，然后通过非法手法、以投资回报或者退保的形式使犯罪所得赃款披上合法外衣，达到洗钱的目的。
6.利用地下钱庄洗钱。地下钱庄在世界上经济不发达的国家较为普遍。洗钱者如果把现金存入钱庄，钱庄便给其开据一个特定的收据或便条凭证，凭此收据就可以在另外指定地点领取同比值的外币。
7.利用非银行机构洗钱。各国政府对银行监管力度的不断加强使洗钱分子将目标转移至非银行金融机构，主要有邮政机构、货币兑换行、保险公司、信托投资公司、外汇交易所等。
8.利用服务业、娱乐业和大量使用现金的行业洗钱。
（二）新的洗钱通道
随着科技进步、互联网的出现和金融创新，金融领域出现了一些新的金融工具，洗钱者便利用这些新型金融工具进行洗钱。主要有：
1.利用网络银行洗钱。网络银行是指银行利用网络将客户的电脑终端连接到银行，它具有简单易用、交易迅速、无需面对面和突破界限的特点。洗钱者只需进行网上在线注册、完成资金划拨就可开通帐户进行洗钱，金融机构只能确定特定帐户在特定时间所交易的数额，无法证明客户拥有的帐户数量及从事交易的确切地点。
2.使用智能卡洗钱。信用卡、借记卡等银行提供给客户用于支付的具体工具，已成为洗钱的重要手段。洗钱罪犯将数额巨大的黑钱拆分处理，利用信用卡与众多金融机构交易运作，以避免大额资金运作报告制度所产生的不利后果，金融智能卡的出现对反洗钱活动产生的负面作用不容忽视。
3.利用国际贸易洗钱。2004年世界货物贸易总额为94580亿美元，服务贸易总额为20800亿美元；据WTO预测，2005年世界贸易总量增长6.5%，2006年增长7%。随着世界贸易总额的不断扩大，洗钱分子开始利用国际贸易掩饰、隐瞒、转移犯罪收益，其常见的手段有：虚构商品的价格、重复开具发票、改变交易标的名称和数量、跨国公司母子公司之间的价格转移。
另外，洗钱者还通过聘用私人部门的金融专家、利用网上、网上罪恶等各种手段进行清洗黑钱。
除了上述几种洗钱方式外，我国的洗钱者还用一些特有的洗钱方式清洗黑钱，主要有为了掩盖与黑钱的直接联系，将黑钱存入他人名下，用他人名义购买有价证券；通过参与地下私募基金来洗钱；先将资本外逃出国境，再利用迂回策略，以外资公司的身份投资；以骗税的方式取得非法收入，再进行洗钱等。例如：出口退税是国家支持外贸企业发展的一种手段，却也被洗钱者利用。
二、现阶段洗钱的现状
近几年来，国际范围内的洗钱活动日益严重，从洗钱活动发生的地区看，全世界五大洲都存在程度不同的洗钱活动，同时洗钱活动已由发达国家向发展中国家蔓延。从黑钱的来源看，主要是贩毒、非法买卖武器、走私、诈骗、贪污、受贿、偷税、恐怖活动、贩卖人口、敲诈勒索、等犯罪活动所产生的赃款。从洗钱的手法来看，已从使用普通技术发展到使用高新技术，如计算机、电传、信用卡、网上银行服务等，且隐蔽性越来越强。洗钱数额巨大。据联合国估计，全世界每年洗钱数额高达1万至3万亿美元，在一些发展中国家每年被合法化的非法收入达10亿到20亿美元，在一些发达国家这一数字高达1000亿美元；而在一些世界金融中心，每年有3000亿到5000亿美元的黑钱被合法化。另据国际货币基金组织估计，全球每年“洗钱”的总数额相当于全世界国内生产总值的3%至5%，而且这些数字会随着世界经济的发展不断增加。洗钱犯罪助长了有组织犯罪的势力。由于犯罪集团非法所得可以通过洗钱合法化，因此其经济实力日益壮大，反过来又加剧了犯罪集团的犯罪活动。各国洗钱组织有一定的联系，并相互提供一定的帮助。腐败官员洗钱犯罪日趋严重。
我国党和政府在反腐败斗争实践中，对洗钱问题十分关注。2005年1月中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正同志在中纪委第五次全会上的工作报告明确要求：“进一步健全大额和可疑资金交易报告制度，加强资金监管，打击‘洗钱’行为。”作为当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作指导性文件的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，也把“建立健全反洗钱制度”作为一项重要内容。这说明，反洗钱已经成为我国反腐败工作的有机组成部分，成为惩治和预防腐败的重要手段，反洗钱能力已成为国家反腐败能力的重要体现。
三、反洗钱的国际合作
随着经济的发展和科技的进步，洗钱犯罪日益猖獗并趋向国际化，已经严重威胁到了国家的经济安全和世界经济的健康发展；从洗钱的各种手法不难看出，洗钱犯罪大部分具有跨国的特点。以我国为例，许多政府官员在犯罪、收取贿赂后就逃往国外，以逃避我国法律的制裁。比如：走私、洗钱案重要嫌疑人赖昌星、“”的宣扬者等的遣返困局就很好的说明了在反洗钱国际合作上的不足。因此，反洗钱工作单单靠一国自身的力量是不够的，各国之间开展反洗钱的国际合作就显得十分必要。
1.开展国际合作，引渡洗钱犯罪嫌疑人，打击他们的嚣张气焰。在许多国际对外开放的形势下，一些犯罪分子往往利用某些国家管理工作中的薄弱环节和各国法律制度存在的差异，把犯罪所得收益汇到国外清洗，本人也逃往国外，企图在国外逃避本国法律的制裁。开展反洗钱的国际合作，同有关国家签订司法协助和引渡条约，通过司法程序将洗钱犯罪嫌疑人引渡到国内，依法对其进行制裁。
2.开展反洗钱的国际合作有利于维护本国法律的尊严。国内许多犯罪学家把洗钱犯罪成为“下游犯罪”，认为它是贩毒、走私等“上游犯罪”的继续。因此打击洗钱犯罪，实际上打击和控制了一系列犯罪行为，使犯罪分子受到法律规定的处罚，全面维护刑法、经济法、民法和有关法律的尊严。
3.开展反洗钱的国际合作有利于维护国家乃至世界的经济安全。在许多国家资本市场对外开放、金融监管弱化的情况下，国际贩毒集团将毒资投向几个国家清洗，导致这些国家金融市场的外汇供大于求外币汇率下降，本币汇率上升，影响了本国产品的出口。另一方面，在全球经济一体化的条件下，国与国之间的经济相互影响、相互依存，一国经济的发展被洗钱所影响，会涉及到其他国家，由于传递效应，会对世界经济安全产生负面影响。
国际合作是现代国际法的基本原则，各国在完善自身反洗钱法的同时，可以通过国与国之间的行政合作、警务合作、刑事司法协助和引渡来打击洗钱分子；积极加入反洗钱的国际组织。针对每个国家不同的洗钱手法，金融机构和政府部门应密切合作制定出适合本国的反洗钱措施；同时国与国之间应积极互换洗钱方面的有关信息及经验，共同开发和享有针对打击反洗钱的先进技术。只有世界各国联合起来才能有效的控制、打击洗钱分子。
加强合作、刑事司法协助和引渡来打击洗钱分子；积极加入反洗钱的国际组织。针对每个国家不同的洗钱手法，金融机构和政府部门应密切合作制定出适合本国的反洗钱措施；同时国与国之间应积极互换洗钱方面的有关信息及经验，共同开发和享有针对打击反洗钱的先进技术。只有世界各国联合起来才能有效的控制、打击洗钱分子。
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