一、规划背景
(一)经济社会概况
我市总面积9万平方公里。辖七旗、二县、三区。截止年底，有苏木乡镇116个，街道办事处21个，户籍人口457.74万（常住人口约434.8万），其中非农业人口109.52万。全市地区生产总值1080亿元，地方财政总收入为100.5亿元，城镇居民人均可支配收入为14108元，农牧民人均纯收入为5010元。
(二)卫生资源状况
1.卫生机构：截止年末，全市共有各级各类卫生机构977所（不包括嘎查村卫生室）。其中，医院67所，医院中三级综合医院4所，二级综合医院12所，二级以上专科医院4所，二级以上中蒙医院15所。
疾病预防控制机构23所，卫生监督机构11所，妇幼保健机构13所。卫生院239所，诊所、卫生所、医务室491所，社区卫生服务机构90所，其它医疗卫生机构65所。嘎查村卫生室3375个。
2.医院床位：截止年末，全市共有医疗床位16774张。其中，医院10863张，卫生院4547张，妇幼保健机构510张，专科疾病防治所32张，疗养院240张，其它582张。全市每千人口拥有病床3.65张。
3.卫生人员：截止年末，全市共有卫生工作人员23361人。其中，卫生技术人员9人（执业医师6846人，执业助理医师1662人，注册护士5119人，药剂人员1503人，检验人员1917人，影像等其它技术人员3002人）。另有乡村医生4909人。每千人口拥有执业（助理）医师1.85人、注册护士1.18人。在卫生院5430名卫生技术人员中，执业医师占24.13%，执业助理医师占13.44%;本科、专科、中专和无学历的分别占8%、32%、42%和18%；中级职称、初级职称和未定级的分别占10%、62%和28%。
4.资产和设备：截止年末，全市卫生机构固定资产总值37.6亿元。房屋建筑面积155万平方米，其中苏木乡镇卫生院拥有房屋28.6万平方米，平均每所卫生院房屋面积1200平方米。全市共有万元以上设备122767台（件），其中,50-100万元设备201台（件），100万元以上设备163台（件）。X线电子计算机断层扫描装置（CT）35台，医用核磁共振成像设备（MRI）11台，800毫安以上数字减影血管造影X线机（DSA）7台，医用电子直线加速器（LA）5台，单光子发射型电子计算机断层扫描仪（SPECT）1台。
5.医疗服务:年，门诊服务：全市医疗机构总诊疗16907405人次（门诊9895008人次，急诊296618人次），其中，医院诊疗4251825人次；社区诊疗694793人次;卫生院诊疗3799329人次；卫生所等诊疗1252939人次；妇幼保健诊疗390139人次;专科疾病诊疗15701人次;嘎查村卫生室诊疗6502679人次。年人均就诊3.7次。住院服务：全市入院人数为469189人，出院人数为461079人，住院率为10%，住院病人手术81700例。
6.主要指标:年，全市住院分娩率为99.9%，婴儿死亡率为9.34‰，孕产妇死亡率为43.5/10万。人均期望寿命73岁。传染病发病情况：全年报告传染病19种、16440人，死亡23人，年总发病率353.71/10万，死亡率0.49/10万，病死率0.13%。五苗报告接种率达到95%以上。食品卫生监督覆盖率达到100%。卫生事业补助占财政总支出的6.3%。
二、卫生管理与卫生资源配置的主要问题
(一)卫生事业发展与我市经济社会发展水平不相适应。随着人民群众生活水平的提高和疾病谱的变化,医疗卫生服务需求呈多层次、多元化趋势。提供方便、快捷、质优、价廉的医疗卫生服务成为人民群众的新要求。目前，我市公共卫生服务体系依然薄弱，医疗服务体系结构不尽合理，还难以满足人民群众日益增长的医疗卫生服务需求。
(二)区域卫生资源配置不尽合理,资源不足与浪费并存。卫生资源过多地集中在城市，中心城区的医疗资源相对集中；农村牧区卫生基础薄弱，质量不高；公立医疗机构大而全，民营医疗机构发展滞后，缺少有效竞争；不同隶属关系的医疗机构条块分割，难以形成合力。公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的多元化办医格局尚未形成。
(三)投入补偿机制不健全，公共医疗卫生的公益性质弱化。卫生投入达不到自治区要求高于财政经常性支出增长的幅度，公共医疗卫生机构的基础建设、设备购置、人才培养、人员经费和承担公共卫生服务的业务经费不足，加之卫生筹资渠道狭窄、医疗服务价格不合理，迫使政府举办的医疗机构靠技术服务和药品差价收入维持正常运转，导致了公益性质弱化、医疗费用的过快增长。
(四)医疗卫生人才缺乏，学历职称结构不合理，队伍不稳定。在人员总量上，市区卫生技术人员总量相对偏多，农村牧区卫生技术人员严重不足；护理人员、社区全科医生和预防保健人员数量达不到国家配置标准的要求。在人员结构上，卫生队伍数量与人才质量之间发展不协调，高层次的医疗卫生人才、较高水平的学科带头人和职业化医疗卫生管理人才匮乏，出现了学历结构偏低和职称结构失衡现象。加之基层医疗卫生人员待遇得不到有效保障，导致了队伍不稳定。
三、指导思想和规划目标
(一)指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，以科学发展观统领卫生改革与发展全局，以满足区域内全体居民的基本医疗卫生服务需求，保护和促进健康为目的，以促进卫生事业发展为主题，以深化医药卫生体制改革和机制创新为动力，以盘活存量、优化增量、调整结构为主线，贯彻落实新时期卫生工作方针，实现全市卫生事业快速、协调、健康发展。
(二)基本原则
协调发展原则。区域卫生发展必须适应经济和社会发展需要，做到因地制宜、量力而行、协调发展。
突出重点原则。按照医疗卫生服务各领域的重要性、必要性和可行性，优先发展农村牧区、城市社区公共卫生和基本医疗卫生服务，鼓励和支持社会资本举办各类医疗机构，扩大服务供给。
全行业管理原则。规划的着眼点是区域内全体居民的卫生需求，必须打破部门所有、条块分割的格局，对本区域内的所有卫生资源进行统一规划，由卫生行政管理部门实行属地化全行业管理。
统筹兼顾原则。充分体现综合性和全方位的特点，协调发展卫生服务的各个领域，统筹兼顾各类卫生资源的增量配置和存量结构调整。
(三)总体目标
到年，全市疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督、健康教育、精神卫生、采供血等专业公共卫生服务网络与功能进一步完善，建立统一、高效、快速的卫生应急救援系统。全市覆盖城乡的医疗服务体系结构更趋合理，以旗县区医疗机构为龙头、苏木乡镇卫生院为基础、嘎查村卫生室为网底的农村牧区三级医疗卫生服务网络得到巩固；以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系基本形成；推进蒙东地区区域医疗中心建设，加快民营医疗机构发展，形成多元化办医格局。建立起比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，实现人人享有基本医疗卫生服务目标。
(四)主要指标
1.发展规模：到年,全市病床数增加到24210张。执业（助理）医师达到12280人，护士达到9684人。全市每千人口拥有病床4.2张、执业（助理）医师2.2人、注册护士1.7人。
2.工作指标：到年，居民平均期望寿命达到75岁左右，婴儿死亡率控制在9‰以下，孕产妇死亡率控制在25/10万以内，法定传染病报告发病率控制在500/10万以内，纳入国家扩大免疫规划的12种疫苗接种率达到95%以上，规范化免疫门诊覆盖率达到60%，其中城区达到100%，农村牧区达到40%，社区卫生服务机构覆盖城区人口95%以上，全市农村牧区卫生改厕普及率达到50%。
3.投入指标：到年，各级政府对卫生事业的投入增长不低于财政经常性支出增长的幅度。
四、卫生资源配置与调整
(一)公共卫生机构设置
1.采供血机构设置
设置市中心血站1所，中心血库2所，储血库7所，单采血浆站1家。
2.卫生应急救援网络设置
设置市卫生应急救援指挥中心1所，由市卫生局主管，独立于各医疗卫生机构之外，负责全市范围内突发公共卫生事件和急诊急救的统一指挥调度工作。整合现有120急诊急救资源，在各旗县区和市区内各综合医院设置16个急诊急救分中心，旗县区分中心在部分中心卫生院设立急救站，并以此为龙头和枢纽，建立起全市联网、统一调度、指挥顺畅、反应灵敏、运转高效的市县乡三级卫生应急救援网络。
3.妇幼保健机构设置
设置市级妇幼保健院1所，旗县区妇幼保健所（院）12所。
4.疾病预防控制机构设置
设置市疾病预防控制中心1所,市职业病防治所1所，市结核病防治所1所，市健教中心（健康教育所）1所、旗县区疾病预防控制中心12所，旗县区结核病防治所12所，旗县区健康教育所12所。
5.卫生监督机构设置
设置市卫生局卫生监督所1所，旗县区卫生局卫生监督所12所。
6.精神卫生机构设置
设置精神卫生机构2所，其中市精神病防治院1所，市安定医院1所。
(二)医疗机构设置
1.综合医院
一级综合医院。原则上不再准入政府举办的一级综合医院，主要向社区卫生服务中心方向发展。
二级综合医院。各旗县区政府所在地设置二级综合医院1-2所，其中必须保证1家为同级政府举办的非营利性医院，全市设置二级综合医院15-20所。
三级综合医院。全市设三级综合医院4-8所,其中，红山区3所，新城区1所，宁城县1所，松山区1所，元宝山区1所，另1所根据我市北部旗县医院实际发展情况确定。
2.中蒙医院
原则上不再准入政府举办的一级中蒙医院；各旗县区政府所在地设置中蒙医院1-2所，其中1所为同级政府举办的非营利性中蒙医院。全市设置二级中蒙医院15-20所；设置三级中蒙医院3-4所。
3.专科医院
原则上不再准入政府举办的一级专科医院；全市设二级专科医院9-15所；设三级专科医院3-5所。
4.专科专病治疗中心
5.社区卫生服务机构
原则上按3-10万人口或街道办事处所辖范围设置1所社区卫生服务中心，根据需要下面设置若干社区卫生服务站，具备条件的地区实行一体化管理。旗县政府所在地的乡镇卫生院逐步向社区卫生服务中心转变，承担社区卫生服务功能。全市共设置社区卫生服务中心41所，社区卫生服务站139所。
6.苏木乡镇卫生院
每个苏木乡镇原则上设立1所政府举办的卫生院，苏木乡镇政府所在地以外的卫生院根据需要可继续保留。从功能上，分中心卫生院和一般卫生院两类。全市共设中心卫生院110所，一般卫生院128所。
7.嘎查村级医疗机构
原则上一个行政嘎查村只设置1所承担公共卫生任务的甲级村卫生室，实施乡村卫生服务一体化管理。未纳入一体化管理的卫生室，从业人员具备执业医师资格的逐步向个体诊所方向转化，从业人员不具备执业医师资格的乡村医生，可试行申办乡村医生诊所。
8.民营医疗机构
民营医院。民营医院发展不受规划数量限制，重点向三级医院和二级综合医院，以及有技术特色、社会需求明显的专科医院方向发展。社会资本可按照经营目的，自主申办营利性或非营利性医疗机构。个体诊所。鼓励有资质的人员开办诊所或个体行医，严格厂矿企事业单位卫生所（室）和城中村卫生室设置。已经关停并转厂矿企事业单位卫生所向个体诊所过渡，全市个体诊所和厂矿企事业单位卫生所总数应控制在1000所以内。
(三)大型医疗设备配置
严格按照卫生部、国家发展和改革委员会、财政部《关于大型医用设备配置与使用管理办法的通知》（卫规财发〔〕474号）和自治区卫生厅、发改委、财政厅《关于印发内蒙古自治区大型医用设备配置与使用管理实施细则的通知》（内卫发〔〕135号）有关规定配置并实行准入制度。X线电子计算机断层扫描装置（CT）主要装备二级以上综合医院、中蒙医院和专科医院；医用核磁共振成像设备（MRI）主要装备设置有肿瘤科的二级以上综合医院；800毫安以上数字减影血管造影X线机（DSA）主要装备取得介入诊疗科目许可的二甲以上医疗机构；直线加速器（LA）主要装备有肿瘤科或放疗科的二甲以上综合医院和肿瘤专科医院；单光子发射型电子计算机断层扫描仪（SPECT）主要装备三级以上综合医院。其它医疗机构暂不配置上述乙类大型医用设备，已配置的，设备报废后不得更新。放宽民营医疗机构大型设备的准入。
五、保障措施
(一)加强政府宏观调控。把区域卫生规划列入国民经济和社会发展总体规划同步实施，提高卫生资源利用效率。树立大卫生观念，逐年增加政府对卫生的投入，回归公共医疗卫生机构的公益性质。切实转变管理职能，运用法律法规、方针政策、规划指导、信息服务和经济等手段，强化卫生全行业管理和医疗机构分类管理。加强医疗卫生机构内涵建设，转变医疗卫生服务模式，实施现代化科学管理，不断提高医疗卫生服务的质量与效益，实现两个效益同步增长。
(二)落实卫生工作方针。坚持预防为主，进一步加强公共卫生服务机构建设，健全公共卫生服务体系与功能，提高重大传染病、地方病、职业病等防控能力。坚持以农村牧区为重点，巩固发展县乡村三级医疗卫生服务网络与功能，做大做强旗县区综合医院，保障苏木乡镇卫生院正常运转，推进乡村卫生服务管理一体化。坚持中西医并重，继续加大中蒙医扶持力度，充分发挥中蒙医药的特色优势。坚持科教兴医，加强人才培养和引进，大力发展重点学科和专科，全面提高医疗卫生技术水平。
(三)深化卫生体制改革。全面实施基层医药卫生体制综合改革，落实政策保障措施，建立国家基本药物制度，进一步明确功能定位，建立有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的管理体制和运行机制。稳步推进公立医院改革，探索公立医院法人治理结构，提高医疗质量，改善医疗服务，加快形成多元化办医格局，扩大医疗卫生服务有效供给。
(四)实施优先发展战略。“十二五”期间，在优先发展公共卫生和农村牧区卫生的同时，医疗卫生资源配置重点向社区卫生和卫生应急领域倾斜。加强以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系建设，合理划分社区卫生服务机构、综合医院、专科医院的职责范围，逐步建立双向转诊制度。加快推进卫生应急体系建设进程，完善急诊急救网络与功能，提高应对突发公共卫生事件的应急处置能力。同时，不断加强医疗卫生信息化建设，实现医疗卫生服务网络化、数字化目标。
六、规划的实施与评价
前一阶段，在各级党委、政府的高度重视和各有关部门的全力配合下，社区卫生服务的试点扩面工作开展很顺利，发展态势很好，有以下几个方面值得肯定：一是政策配套。制定了农村社区卫生服务发展的总体目标，出台了相关的配套政策措施，加大了政府扶持力度。二是规划合理。以步行20分钟为服务半径，3000—5000服务人口为原则，科学设置社区卫生服务站，推动医疗机构的合理布局。三是管理一体。以一体化管理模式为基础，规范社区卫生服务中心和站之间“五统一”管理。四是功能多样。实行责任医生分片包干管理社区，建立健康档案，对疾病进行分类和信息化动态管理；开展预防保健、健康咨询、政策宣传、卫生指导等活动，进一步完善社区卫生服务功能。五是服务到位。通过发放联系卡，提供电话预约、住院联系、定期上门、合同制服务等一系列人性化服务。特别是社区卫生服务人员主动走进家庭“送医、送药、送健康”，为社区居民排忧解难，提供了优质、便捷、经济、高效的服务。总的来说，我市社区卫生服务的机构网络已初步形成，人员素质不断提高，服务水平明显提升。中央和省里对我市社区卫生服务工作给予了充分肯定和高度评价。社区卫生服务愈来愈成为居民健康的维护者、健康知识的传播者，得到广大居民群众的认可和欢迎。借此机会，我代表市委、市政府向付出辛勤劳动的各级各部门的同志，特别是卫生部门和奋战在农村社区卫生工作第一线的同志们表示衷心的感谢。
在充分肯定成绩的同时，我们也要清醒地看到，社区卫生服务还存在一些困难和问题，主要是县区发展还不平衡，有些地方领导的思想认识没有到位，组织协调不够有力，责任感不强，主动性不够，没有把社区卫生服务工作摆到党委、政府的议事日程上来。对这些问题和不足，我们要进一步加大工作力度，不断改进和提高，努力推动社区卫生服务工作再上新台阶。
一、牢固树立“率先崛起，走在前列”意识，充分重视社区卫生服务工作
近年来，我市认真贯彻落实中共中央、国务院《关于卫生改革与发展的决定》和《关于进一步加强农村卫生工作的决定》精神，将发展社区卫生服务作为推进卫生改革发展的突破口，通过不懈努力，取得初步成效。但按照总书记对浙江“三个走在前列”的要求，根据省委“干在实处、走在前列”的指示精神，我们的工作还有差距，各级各部门要牢固树立“率先崛起，走在前列”意识，结合湖州市“创新破难，加快发展”大学推进活动，进一步增强责任感和使命感，进一步增强前列意识，加快社区卫生服务和卫生强市的建设步伐。
(一)做好社区卫生服务工作，是科学发展观的重要内容。科学发展观是全面、协调、可持续的发展观，其本质和核心内容是以人为本。最近吕省长在省委党校作专题报告时强调，“加快推进浙江发展模式转型，努力在全面建设小康社会和加快推进社会主义现代化进程中继续走在前列”，而推进发展模式转型的一个重要任务就是优化社会结构，努力改善民生，改善城乡居民的生活条件。市委、市政府提出要在杭宁城市带中间率先崛起的战略取向，不仅是指经济和城市建设的率先崛起，更重要的是整个社会的全面率先崛起。从中央、省市的一系列精神中可以看出，我们要加快发展，但更要科学发展、注重和谐，这正是科学发展观的题中之义。而卫生事业作为经济发展和社会进步的基础与保障，在国民经济和社会发展中发挥着十分重要的作用，是全面建设小康社会的重要支撑。从树立、落实科学发展观和以人为本的内在要求来看，卫生事业是全面、协调、可持续发展的目标之一，也是推进发展模式转型的一项重要内容、一个重要抓手。就工作实践来看，社区卫生服务最贴近群众、最关系群众利益，与社区居民的生老病死密切相关，与社区居民的生产生活紧密相连。因此，加快发展社区卫生服务是卫生工作的一项重点任务，也是卫生工作贯彻落实科学发展观的具体体现。我们一定要站在促进经济社会协调发展，以及提高党的执政能力建设的高度，从保护群众的利益、尊重群众的健康权益出发，按照构建社会主义和谐社会的要求，把老百姓的健康放在重要位置，最大限度地满足人民群众的基本卫生需要。
(二)做好社区卫生服务工作，是卫生事业改革发展的关键所在。发展社区卫生服务是加快卫生事业改革发展的突破口和切入点。目前，我们的卫生工作存在着重城轻乡、重医轻防、重大轻小等突出问题。造成这些状况的原因是卫生资源的配置结构不合理，宏观上讲总量不足、结构不合理，微观上讲效率不高、资源浪费，这种不合理严重制约着卫生事业的发展，也影响了卫生服务的可及性和公平性。我市卫生事业已经到了以结构调整促发展的阶段，不调整就不能继续前进，不调整就不能健康发展。这种调整不是一般意义上的适应性调整，而是以新的服务模式为带动、以提高整体素质和竞争能力、实现可持续发展为目标的全面战略性调整。在这一点上，我们一定要提高认识，转变观念，绝不能把社区卫生服务简单看作乡镇卫生院换块牌子或大医院的附属物，而要把它作为医疗服务和公共卫生体系建设的重要的基础性工程来抓，把它作为推进卫生事业改革发展的关键性任务来抓。
(三)做好社区卫生服务工作，是广大人民群众的强烈愿望。“看病难”、“看病贵”一直是群众反映比较强烈的问题之一，人大代表、政协委员年年对此有反映，12345热线也经常接到与此有关的投诉电话。卫生部门在全市农村做过调查：农民因病无钱就诊的比例达7%，需住院因经济困难未住院的比例达24%，因病致贫、因病返贫的贫困户占贫困户总数的70%左右。可以说，因病致贫、因病返贫是城乡居民贫困的主要原因。今年5月，吕省长在丽水衢州调研时强调，“农村卫生工作比教育工作情况更复杂、任务更繁重”，“要把解决农村公共卫生突出问题作为重点工作来抓”。要解决这一问题，关键是在发展社区卫生服务，出路就在发展社区卫生服务，希望也在发展社区卫生服务。把社区卫生服务发展好，为城乡居民提供优质、便捷、经济、高效的卫生服务，提供基本医疗服务和预防保健，定期为居民进行健康检查，才能够在社区内完全诊治一般常见病、多发病，才能够缓解“看病难”、“看病贵”的问题，才能够更好地让广大群众看得上病，看得好病，看得起病。
二、突出重点、创新破难，扎实推进社区卫生服务工作
社区卫生服务是以社区卫生机构为主体，全科医生为骨干，满足社区居民基本医疗服务需求为目的，融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导为一体的基层卫生服务。要进一步推进社区卫生服务，满足群众不断增长的卫生服务需求，就必须在工作方式、方法上创新破难。
(一)网络上抓覆盖。健全网络，是推进社区卫生服务可持续发展的迫切需要。要通过政府宏观调控，调整卫生资源的分布，转移卫生服务的重心，避免盲目建站、随意设点。各级卫生行政部门要根据统一规划、合理布局的原则，因地制宜搞好社区卫生服务网络建设，根据社会需求引导卫生资源的配置，使卫生资源在地域分布上更趋合理。要充分利用现有卫生存量资源，合理调整，防止医疗机构重复建设和不合理的过度扩张。城市社区卫生服务要依托各大医院建立街道社区卫生服务中心，统一标准，合理布点，对已建立的城市社区卫生服务机构要重新进行认定；农村社区卫生服务按照已经制定的工作目标，要力度不减、进度不缓，从而逐步建立城乡社区卫生服务一体化网络体系。
(二)管理上抓规范。规范管理，是推进社区卫生服务可持续发展的有效途径。各级政府要按照“政府出钱买服务”的理念，研究出台相关补助政策，建立严格的考核制度。各级卫生行政部门要进一步加强对社区卫生服务机构的标准化、规范化、科学化管理，在全市构筑起分工合理、功能完善的新型城乡卫生服务体系。在推进社区卫生服务的工作中，要制定和完善社区卫生服务中心(站)设置和评审标准，严格审批。要健全各项规章制度和技术操作规范，严格考核评价，建立奖励和淘汰制度。要依法加强对社区卫生服务机构和人员的执业资格、执业行为的监督管理。对社区卫生服务的规划、管理、功能要进行回顾性研究，不断总结经验，促进社区卫生的可持续发展。
(三)业务上抓培训。队伍建设，是推进社区卫生服务可持续发展的重要保证。各地要积极采取切实有效措施，认真做好全科医学知识转型教育，建立全科医生和社区护士岗前培训和继续教育制度，开展全方位、分层次的专业培训，加强社区卫生服务队伍建设。要建立和健全城市医疗机构卫技人员定期到基层社区卫生服务机构服务的制度，探索和建立流畅的人才流动机制，制定优惠政策，吸引优秀人才合理流向社区。要通过加强社区卫生服务人员的职业道德教育，实行在职教育培训、多渠道培养与定向引进人才相结合等措施，提高全市社区卫生队伍的整体水平，促进社区卫生服务质量、服务水平迈上一个新台阶。
(四)服务上抓完善。服务质量，是推进社区卫生服务可持续发展的生命底线。各地各部门要将社会效益和群众健康放在首位，坚持“预防为主”的工作方针，以提高居民健康水平为中心，将工作着力点放在为群众提供基本医疗服务和预防保健上，积极开展健康宣教、健康促进、健康普查、跟踪服务、医疗保健指导等公共卫生服务。在服务内容和方式上，积极倡导和推行多样化和人性化服务。要把社区卫生服务机构建成“无墙医院”，为广大群众提供优质、便捷、经济、高效的卫生服务，达到“小病就近及时治、大病就医不耽误、无病防病保健康、有病早治少花钱”，使社区卫生服务深入百姓家庭，让社区居民真切感受到社区卫生服务贴心、暖心、称心。
三、加强领导、强化服务，认真落实社区卫生各项工作
在市政府《关于发展农村社区卫生服务的实施意见》中，社区卫生服务工作的总体目标已经明确，接下来我们就要做到咬定目标不放松，加快发展不动摇，加大工作力度，加快工作节奏，在加强领导、强化服务上下功夫、做文章，确保提前完成任务。
(一)加强领导，落实责任。社区卫生服务是一项相当复杂的系统工程，只有加强领导，强化政府的主导作用，才能凝心聚力、协调方面，才能顺利推进工作。各级党委、政府要高度重视社区卫生服务工作，把这项工作作为“实事工程”列入重要议事日程，纳入当地经济和社会发展总体规划。政府主要领导每年至少调研一次，专题研究农村卫生和公共卫生。政府分管领导要亲自抓，负总责，要经常深入社区一线专题调研和检查工作，探讨社区卫生服务工作的新思想、新方法，督促相关部门落实责任，解决好社区卫生服务建设中存在的困难和问题。卫生、计划、财政、民政、建设、交通、物价、人事、教育、计生、农业、劳动和社会保障、药品监督等部门要互相配合，构筑起支持社区卫生服务发展的健全的组织领导体系、完善的经费支撑体系和严格的检查考核体系，形成“政府搭台、卫生唱戏、部门配合、社会支持”的工作格局。
关键词：新医改；社区卫生服务；主要对策
2009年4月，中共中央、国务院出台了《中共中央国务院关于深化医改意见》(以下简称《意见》)，明确了我国新一轮医药卫生事业改革的主要方面，也指明了社区卫生事业未来的改革方向川。本文分析了社区卫生服务发展中存在的问题，总结了产生的原因，并结合此次新医改的思路，相应地提出了建议。
1当前我国社区卫生服务发展中存在的问题
到2008年底，全国所有地级以上城市，98%的市辖区都已经开展了社区卫生服务，全国共建立社区卫生服务中心7232个，社区卫生服务站21895个，机构数量比2007年增加了10%。设置社区卫生服务中心的街道办事处数量达5430个，占全国街道办事处总数的83%。在大、中城市，已初步建立了政府主导、社会力量参与的社区卫生服务网络，社区卫生服务条件得到明显改善。然而发展至今，社区卫生服务的发展仍存在一些不足，主要体现在以下几个方面。
1.1社区卫生资源不足
我国社区卫生服务机构的卫生医疗资源比较匾乏，据调查，我国城镇医疗卫生资源的80环投人到了大医院,医疗卫生资源的不均衡、不合理配置，使得社区医院、卫生所在发展中往往捉襟见肘。
1.2高素质人才医乏
当前社区卫生服务人员总体上学历层次偏低、整体素质不高、知识结构不合理、年龄结构不合理，难以满足居民的卫生需求。对社区卫生服务从业人员的调查显示，社区卫生人员整体学历水平偏低，医生中大中专学历者占5000;护理人员中中专及无学历者占82%;预防保健人员中无学历者占28%。
1.3现有资源使用效率低
社区卫生服务机构卫生资源的使用效率低于城市医院。2008年，社区卫生服务机构的门急诊人次仅占总诊疗比例的6.70%，而城市医院的比例高达49.2写;社区卫生服务机构的病床使用率为57.6%，低于城市医院的81.50%
1.4社区卫生服务网络尚待完善
一些地区存在社区卫生服务空白点，居民无法享受到社区卫生服务;有的地区，尤其是中小型城市，社区卫生服务机构的设置不尽合理，社区卫生服务中心数量不足、社会力量举办的机构数量比例过高等问题比较突出;一些社区卫生服务机构设施设备简陋，群众认可度低泛。
1.5服务功能与质量问题
对116家社区卫生服务中心的统计显示，基本医疗、预防保健、健康管理功能开展了总项目数的3/5，公共卫生监测与传染病控制功能开展了1/2，特定人群保健功能开展了2/5。社区卫生服务中心服务功能不够完善，超过2/5的服务项目不能开展。
2社区卫生服务发展缓慢的原因
2.1地方政府认识不足
地方政府对发展社区卫生服务的重要性、紧迫性及自身职责认识不足;在政策的执行上，往往流于形式，难以体现政策的初衷。社区卫生服务机构的管理及服务人员观念陈旧，缺乏经营理念，服务的主动性差，缺乏对工作和提升自身素质的积极性及对社区居民健康的责任感。
2.2投入与补偿不足
从表1可以看出，2008年政府对社区卫生服务的投人比例在扩大，但总体来讲，社区卫生服务的主要收人还是业务收人，即医疗收入，比例达79.30%a财政补偿不足使得社区卫生服务将工作重点放在收费的医疗服务上，对预防、保健、康复、计划生育指导、健康教育、居民健康档案、家庭病床等公共服务不够重视。
2.3人才培养和引进力度不够
卫生主管部门和社会对全科医学教育认识不足和重视不够，人才培养的政策没有完善;培训进展缓慢，规范化培训推广困难重重，在校本科生及专科生的全科医学教育滞后;师资严重缺乏，培训工作不规范，培训基地和教材建设亚待加强。
2.4配套政策缺失
对全国社区卫生服务体系建设29个重点联系城市(区)的基线调查显示，我国社区卫生服务中心纳人医保定点的比例为89.81%;纳人医保定点机构的社区卫生服务站的比例仅为55.26%，有近一半没有纳人医保定点机构。
同时，双向转诊还不健全。受经济利益的驱使，大医院与定点社区卫生服务机构之间存在“争”病人的现象，大医院并不愿意让病人到社区卫生服务机构就诊川。一些城市出现了由“社区转医院简单，由医院转社区难”的现象。
3发展社区卫生服务的主要对策
2009年新医改的一大亮点是明确了医疗卫生事业的公益性质，把基本医疗卫生作为公共产品向全民提供，努力实现人人享有基本医疗卫生服务。同时，《意见》指出，新增政府卫生投人重点用于支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障。这意味着未来国家将加大对社区卫生服务的资金投人和政策扶持，这将无疑为社区卫生服务的发展提供广阔的天地。笔者认为，发展社区卫生服务事业主要应做好以下几个方面工作:
3.1加强认识，明确社区卫生服务的性质
在社区卫生服务发展的过程中，国家层面的政策及对政府和相关部门的职责是明确的，但各地政府及主管部门的认识存在偏差。作为城镇居民健康的“看门人”，社区卫生服务承担着公共卫生和基本医疗“两个网底”。因此，在新形势下，各级政府部门应充分认识到社区卫生服务体制改革的重要性、紧迫性，以及其自身在发展公共卫生、社区卫生服务事业的责任。
为解决群众“看病难、看病贵”以及医院的公益性逐步减弱等问题，1997年深圳市宝安区观澜街道开始探索社区卫生服务模式。通过10年来的实践，取得了可喜的成绩，但也存在一些问题。如何使社区卫生服务工作得到健康快速可持续的发展，以满足广大居民不断增长的健康服务需求，充分发挥社区卫生服务在优化城市卫生服务结构，方便群众就医，减轻费用负担，建立和谐医患关系的作用，成为当前卫生工作的一项重要课题。本文从观澜街道社区卫生服务发展现状人手，探讨社区卫生服务发展中存在的问题以及进一步发展的对策。
1发展现状
根据深圳市人民政府深府[2006]130号《关于发展社区卫生服务的实施意见》提出的主要目标：(1)到2008年，实现一社区建设一个社区卫生服务中心，到2010年基本上按1万～2万人设一个社区卫生服务中心。(2)基本人员配置要求：每万人口至少配备2名全科医师、2名护士、1名公共卫生执业医师。护士中配备中至少有1名中级以上任职资格的注册护士。配备一定数量的药学技术人员。按需要配备口腔保健、心理及检验等专业技术人员。
2007年，观澜街道12个社区居委会，已建成19个社区卫生服务中心，虽然提前超额完成了“一社区建设一个社区卫生服务中心”的目标。但是，随着社会、经济发展，为适应社会管理的需要，在上级政府的推动下，2008年4月16日观澜街道决定又将原来的12个社区居委会分成38个社区居委会，这样，在社区卫生服务中心网点建设的需求上仍有很大的缺口，缺口是19个。如果按每2万人设一个社区卫生服务中心，观澜街道71.4万人的也还有17个的缺口。
在医护人员的配置方面，根据服务人口数来配置，需要142名全科医师、142名护士(其中具备中级以上任职资格的需要71人以上)、71名公共卫生执业医师。如果每个社康中心配备1名药学技术人员、1名口腔保健、1名检验专业技术人员的话，也需要配置药学等其它卫生技术人员57人。这样观澜街道从事社区卫生服务工作的卫生技术人员总数需要达到412人。而实际上2007年底各类卫生技术人员总数只有216人，缺口是196人。
2存在的主要问题
2.1业务用房来源困难在推进社区卫生服务的实际工作中，业务用房的选择是最为困难的，这是影响社区卫生服务网点建设的最大障碍。观澜街道从1997年开展社区卫生服务以来，到2007年底11年只建成了19个社区卫生服务中心，这19个社区卫生服务中心的业务用房中，医院自有的有3个，居委会等免费提供的有9个，租用的有7个。
2.2政府对启动资金投入不足深圳市发展社区卫生服务的基本原则是：坚持社区卫生服务的公益性质，注重卫生服务的公平、效率和可及性。坚持政府主导，鼓励社会参与，实施院办院管发展社区卫生服务。从文件精神看，启动资金的投入都应以政府投入为主。然而，观澜街道19个社区卫生服务中心的固定资产总值为2507万元，其中政府投入750万元，只占29.9％。
2.3业务收入结构不合理2005～2007年这3年中，观澜街道社区卫生服务业务总收入为6956万元，其中药品收入为2396万元，占34.4％；辅助检查收入为1248万元，占18.0％；医疗收入为3312万元，占47.6％。而同期宝安区15家国有医院总收入为510978万元，其中药品收入为178599万元，占35.0％；辅助检查收入为144750万元，占28.3％；医疗收入为187629万元，占36.7％。由于药品收入的利润率市卫生局规定只能在15％以下，而辅助检查和医疗收入的利润率应该在40％以上。从近3年的情况看，利润率较低的药品收入比例，社区卫生服务稍高于整个卫生系统；而利率较高的辅助检查收入比例，社区卫生服务则明显低于整体系统的平均水平。
2.4公共卫生服务补偿不到位2007年观澜街道19个社区卫生服务中心共有工作人员216人，平均每个社区卫生服务中心11人。在实际工作中，在目前初步完成上级对预防、保健、康复、健康教育和计划生育等5项公共卫生服务检查考核所需要的人员共计33人。如果按照观澜街道卫生专业技术人员平均月工资6917元计算，2007年仅从事公共卫生服务人员经费总支出为274万元。由于预防、保健、康复、健康教育和计划生育等5项服务工作基本上是不收费或是象征性的收取一些成本费，也就是说，从事此5项公共卫生服务人员的工资支出应完全由政府给予补贴。然而区政府2007年共拔给观澜街道社区卫生服务工作人员的工资补助经费为180万元，只占实际支出的65.7％。
2.5难于吸引高水平的卫生技术人才2007年宝安区15家国有医院的卫生技术人员年平均收入为87032元，观澜医院卫生技术人员年平均收入为89685元。而观澜街道社区卫生服务中心工作的卫生技术人员的平均年收入仅为75244元，只是宝安区15家国有医院卫生技术人员年工资收入的86.5％，是观澜医院卫生技术人员年工资收入的83.9％。单从工资待遇上看，社区卫生服务中心就难以吸引高技术的卫生专业人员。更何况目前几乎所有的社区卫生服务中心员工的住房条件、居住环境、交通环境等均不如在医院的员工条件好。
3发展的整体思路
3.1继续实行院办院管继续实行院办院管，以解决社区主要卫生问题、满足基本卫生服务需求为目的，为居民提供有效、经济、方便、综合、连续的社区卫生服务，努力提高居民满意率、政府满意率和社区卫生服务中心工作人员满意率。
3.2坚持公益性质、政府主导的方针，完善社区卫生服务体系进一步加强与政府部门领导的沟通，坚持政府主导，按照规划，建设社区卫生服务体系。建立健全以政府举办的院办院管的社区卫生服务中心为主体，以社会力量兴办的社区卫生服务中心为补充的社区卫生服务体系。按照每2万居民设立一所社区卫生服务中心的原则，全街道到2010年共规划设置社区卫生服务中心38个。新建设的社区卫生服务中心必须按照统一的标准化要求，完成所有规戈0设置的社区卫生服务中心设施建设和基本设备配备。
3.3以健康为中心，体现社区卫生服务特色社区卫生服务不是以临床为中心，也不是以病人为中心，而应该以健康为中心，这是社区卫生服务不同于医院是以临床服务的显著标志之一，也是社区卫生服务中心存在的基础和价值，使社区卫生服务工作有一个全新的发展平台。据报道，人类的健康60％取决于生活方式，15％取决于遗传，15％取决于环境，10％取决于医疗服务。以健康为中心，就是要全面普及卫生常识，大力促进健康教育，使广大社区居民掌握
健康知识，拥有健康的生活方式。为此，社区卫生服务中心必须提供公共卫生服务和基本医疗服务，并适应医改方向，率先迈出实质性的一步，适应解决看病难、看病贵的需要，适应老龄化社会的需要，适应卫生发展重心下移战略，适应卫生发展的重点前移战略，适应和谐社会建设的需要，适应以人为本的科学发展观的需要。
4发展的主要对策
4.1改革和完善社区卫生服务运行机制现阶段对社区卫生服务中心实行在医院总帐下独立分帐管理，为逐步过渡到实行收支两条线管理打下基础。目的就是为了切实保障社区卫生服务的公益性质，切断社区卫生服务从业人员个人收入与业务收入的联系，逐渐按照政府购买服务的原则对药品零差率、公共卫生服务等项目予以补助，最终过渡到收支两条线管理。在上述基础上，对社区卫生服务中心实行定编定岗、公开招聘、合同聘用、岗位管理、绩效考核。实行以岗位工资和绩效工资为主要内容的收入分配办法，按照社区卫生服务中心工作人员与医院工作人员同等人员待遇基本相同的原则，制定社区卫生服务中心人员收入分配办法。
4.2加强基本医疗职能，解决群众“看病难、看病贵”要充分发挥社区卫生服务在解决群众“看病难、看病贵”中的作用，就是要加强基本医疗职能。这除了政策上要鼓励居民首诊到社区卫生服务中心外，还要求我们在实际工作中，要尽可能的吸引一些高水平的全科医生到社区卫生服务中心工作，这样，社区卫生服务中心才能真正解决好广大群众的常见病、多发病，居民才会信任社区卫生服务中心，才能真正发挥好社区卫生服务中心的基本医疗职能，为解决群众“看病难、看病贵”起到应有的作用，以得到政府部门的认同。
4.3发挥公共卫生功能，提高居民满意率社区卫生服务中心要坚持以人为本，以健康为中心。以社区、家庭和居民为服务对象，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民等为服务重点，以主动服务、上门服务为主，除开展常见病、多发病诊疗服务外，还该加强健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务等公共卫生服务功能。公共卫生服务，虽然基本上是属于免费服务项目，但是，这些均是体现社区卫生服务中心公益性的重要部分。如果这些工作做得到，不仅能充分发挥我国“预防为主”的卫生方针，以最少的投入取得较好产出的良好效益，而且还能很好地提高居民对社区卫生服务的满意率。
资料与方法
对象和内容：监测对象为全区115家社区卫生服务站，内容为治疗室室内空气、治疗台物体表面、紫外线灯和医务人员手表面。
方法：治疗室室内空气样本采用平板暴露法，检测细菌菌落总数。治疗台物体表面样本采用无菌棉拭子涂抹法，检测细菌菌落总数。医务人员手表面样本采用无菌棉拭子涂抹法，检测细菌菌落总数、乙型溶血性链球菌、金黄色葡萄球菌和沙门氏菌。紫外线灯辐照度值采用UV-B紫外线辐照计测定。
判定标准：治疗室空气细菌菌落总数≤500cfu/cm2(Ⅲ类)为合格。治疗台物体表面细菌菌落总数≤10cfu/cm2(Ⅲ类)为合格。医务人员手表面细菌菌落总数≤10cfu/cm2(Ⅲ类)，未检出乙型溶血性链球菌、金黄色葡萄球菌和沙门氏菌为合格。使用中紫外线灯辐照强度≥70μW/cm2为合格。
结果
2008～2010年检测各类样本1988份，合格1910份，总合格率96.08%，3年总合格率依次为92.94%、96.60%、98.52%，总体呈逐年上升趋势(X2=27.84，P＜0.01)。其中紫外线灯合格率依次为74.51%、99.12%和100%(X2=59.18，P＜0.01)；室内空气合格率依次为84.11%、92.17%和94.78%(X2=7.91，P＜0.05)；医务人员手表面合格率依次为99.07%、94.01%和98.14%(X2=10.97，P＜0.01)。
不同监测项目中，物体表面总合格率最高(100%)，室内空气总合格率最低(90.50%)，紫外线灯总合格率91.84%，医务人员手表面总合格率97.06%。
讨论
监测结果显示，2008～2010年全区社区卫生服务站消毒质量整体较好，治疗室室内空气合格率和医务人员手表面合格率较低，是发生院内感染的重要隐患。经调查，治疗室紫外线灯管辐射强度不合格、照射时间不足和空气流通差［1］，是导致空气消毒不合格的主要原因；医务人员嫌麻烦，未认真执行六步洗手法是导致手消毒不合格的主要原因。通过对医务人员进行消毒技术培训，规范日常消毒工作，更换不合格紫外线灯管，室内空气合格率明显提高，手表面合格率回升趋稳。
综上所述，建议：①社区卫生服务站要加大经费投入，抓住示范社区卫生服务站创建合格财政补贴10万元的有利时机，添置更新必备的医疗、消毒设备，为广大群众提供安全的基本公共卫生服务。②社区卫生服务站要认真组织医务人员学习《消毒管理办法》、《消毒技术规范》和《邗江区社区卫生服务站、诊所、门诊部、厂校医务室医院感染管理基本标准(试行)》，认真落实各项消毒管理制度，严格按《消毒技术规范》要求做好日常消毒工作和记录。③社区卫生服务中心要认真履行职能，每个月对社区卫生服务站开展1次监督检查，要把消毒管理作为重点督查内容，把每个月督查内容作为年度考核的依据，督促社区卫生服务站不断提高消毒质量水平。④疾控中心应在对全区社区卫生服务站进行年度消毒监测的基础上，增加不定期的抽样监测，并将监测结果及时通报卫生监督部门。⑤卫生监督部门要加大监督检查力度，除对监测不合格单位进行处罚外，还要对社区卫生服务站消毒工作进行督查，发现问题及时指导并处罚，促使社区卫生服务站对消毒工作进行规范化、长效化管理。