摘要：中央与地方的财政关系不仅关系经济正常运行，而且直接影响到政局是否稳定，因此，中央与地方之间的财政关系，一直是经济学界十分关注的课题。通过对建国后财政管理体制演变过程的综述。分析了我国中央与地方财政关系的变化趋势。
关键词：中央；地方；财政关系；集权；分权
一、中央与地方财政关系在我国的实践
自新中国成立以来，我国中央与地方的财政体制改革一直走在各项改革的前沿。中央与地方的财政关系可以分为三个阶段：
(一)第一阶段：1950～1978年
从建国伊始到1978年改革开放之前，我国大体上实行过两种类型的财政体制。一种是真正高度集中统一的财政管理体制，即国家财权、财力集中在中央，对地方基本上采取统收统支的办法。另一种是划分财政收支，适当下放财权的分级财政管理体制。在这段时期内，中央与地方关系的演变大体上画出了一条“两上两下”的轨迹：50年代初，中国建立的是高度集权的统收统支模式；1958年进行了第一次分权试验，但却以失败告终。随之而来的三年调整时期又重新强调集权，原本已下放到地方的权利被逐渐收回；1971～1973年是第二次财政分权的尝试。推行了“财政收支包干”体制；到1974～1975年，为了稳定中央财政，又试图重新收权，改行“收入按比例留成、超收另定分成比例、支出按指标包干”的办法。由此我们看到，虽然这段时期内财权有放有收，但总的趋势是朝着分权的方向变化。可以说，这一时期，我国对财政分权改革的探索已经迈出了第一步。
(二)第二阶段：1978～1994年
20世纪80年代以来，中央与地方的财政关系发生了重大的变化，在全国范围内普遍实行了各种形式的财政地方承包制，中央财政和地方财政开始“分灶吃饭”。具体来说，从改革开放到分税制实行之前，我国的中央与地方关系共发生过三次重大的变化。即1980～1984年的“划分收支、分级包干”体制；1985～1988年的“划分税种、核定收支、分级包干”；1989～1993年的“收人递增包干”体制。这三次财政管理体制改革的共同点是，在划分收支的基础上，分级包干，自求平衡，所以，一般在理论界被统称为分级包干体制，或称为“分灶吃饭”体制。
与集中的财政体制相比，财政包干增加了地方政府扩大收入的动力，大大调动地方政府理财的积极性，很大程度上促进了地方经济的发展，确实比原有的体制有很大进步，但在执行过程中，其弊端也是明显的。第一，伴随财政资源所有权的部分转移，产生了免费搭车问题。通过减少向中央政府的上缴，地方政府可以获得更快的经济增长。尽管法律并未赋予地方政府改变税率和税基的权利，但因为中央政府缺少严格的税收法律和由中央控制的税收管理体制，地方政府事实上控制着实际税率和税基。第二，助长地方政府肓目投资和重复建设。财政包干强化了地方的本位利益机制，促使地方不顾国家产业政策和市场的需求变化，把大量资金投向价高利大的烟厂、酒厂、纺织厂、家用电器厂等加工工业，导致了地区间产业结构趋同．造成不必要的重复生产和重复建设，恶化了资源配置，降低了经济效率。第三，加剧了地区封锁和经济割据。有些地区以实现本地财政利益为准则．对市场和商品流通进行不合理干预，或者是人为地阻碍本地资源向外地流动，或者是堵截外地产品进入本地市场，不利于全国统一市场的形成。
(三)第三阶段：1994年至今分税制模式
1分税制主要内容
(1)中央与地方的支出划分。在支出划分方面，中央财政主要承担着国家安全、外交和中央国家机关运转所需要经费，协调地区经济发展，实施宏观调控所必需的开支以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需要的支出以及本地区经济、事业发展所需要的支出。
(2)中央与地方的收人划分。在收入划分方面，依照事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入；将与经济发展密切相关的主要税种划为中央与地方共享税。
(3)中央财政对地方的税收返还。在分税制改革的初期，为了保持地方的既得利益逐步过渡到规范化的财政体制，还实行了税收返还制度。中央财政对地方税收返还的数额以1993年为基数年核定。按照1993年中央从地方净上划的收人数额(即消费税加75％的增值税减中央下划收入)，1993年全额返还给地方，以保证地方原有既得利益，并以此作为以后中央对地方的税收返还基数。1994年之后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，即上述两税全国平均每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长0.3％。如果1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还的数额。
2实行分税制取得的成效
(1)促进财政收入高速增长，充分调动了中央与地方“两个积极性”。1994～2003年，我国财政收入年均增长17.4％，其中，中央收入增长16.1％．地方收入增长19.3％，实现了中央与地方的“双赢”。我国财政收入占GDP的比重由1993年的12.6％提高到2003年的18.6％。随着财政实力的增强，社会保障、科技教育、农业、基础设施等社会公共领域的财政投入大幅度增加，有效地保障了各项重大经济体制改革的顺利进行。
(2)增强了中央政府的宏观调控能力，促进了国民经济和社会持续快速健康协调发展，保证了国家的长治久安。分税制改革前，中央财政收入很大程度上依赖地方上缴，改革后这种状况发生了根本变化。2003年，中央财政收入占全国财政收入的比重为54.6％，比1993年的39％提高了15.6个百分点。中央财政收入规模的壮大，增强了中央政府的宏观调控能力，促进了国民经济的持续稳定快速发展和国家的长治久安。
3我国实行分税制中出现的问题
(1)中央与地方事权划分不清，这是分税制问题中最主要的。多年来，政府与市场的职能一直没有界定清楚，政府包揽太多的状况始终没有改变，中央与地方的事权也划分不清。分税制后，在财权越来越集中的同时，政府的基本事权却在下移，地方政府承担了许多本应由上级政府承担的职能，地方财政支出的总量不断上升。表现：一是本应由中央政府承担的收入再分配功能，转嫁给了地方政府。从国家财政对缩小地区差距的作用来看，2005年中央财政支援不发达地区的支出只占3.41％，地方财政则占到96.59％。中央政府对地区差距的宏观调控能力较弱，从具有很强收入再分配性质的抚恤和社会救济支出、社会保障补助支出及行政事业单位离退休经费来看，中央财政支出所占的比重分别为0.75％，13.02％和8.49％，地方政府承担了主要部分，分别为99.25％，86.98％。91.51％。而根据公共经济学的基本理论和国际惯例，具有再分配性质的社会保障和社会救济的支出几乎都应由中央政府提供。二是基层政府的支出责任尤其沉重。我国近70％的公共支出发生在省和省以下，其中，55％以上的支出发生在市、县、乡三级，尤其是县乡两级担负着沉重的支出负担。
(2)收入划分不规范。现行分税制在收入划分上既有按税种、税目划分，又有按行业、隶属关系划分。企业所得税按隶属关系分别划归中央和地方，导致地方政府为追逐税收利益而大搞重复建设，结果各地结构趋同现象严重。此外．中央与地方共享税采取收入分享制，税收分享只是给地方一定的财力，而税种、税率的确定权却在中央，这一方式尽管比较简单易行，但存在税收分享比例是“一刀切”的缺陷，因而不能区别各地方的财政能力，不利于达到缩小地区财力差别，实行资金再分配的目的。
(3)转移支付制度不完善。规范化的分税制能够通过财政转移支付实现各地区的均等化，缩小地区间的差距。到了2006年，我国人均财政收入最大值地区(上海8683.60元)是最小值地区(518.17元)的16.76倍，人均财政支出最大值地区(上海9892.93元)是最小值地区(安徽1538.84元)的6.43倍。由于我国目前的税收返还以维持地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力强的地区的倾斜原则，这使得转移支付不仅没有实现地区收入均等化的目标．反而加大了地区间的收入差距。另外，均等化转移支付规模小，税收返还和专项转移支付规模偏大。
二、完善分税制的对策建议
1转变政府职能，在此基础上，明晰各级政府的事权与财权。政府间事权和支出责任的合理有效划分是规范政府间财政关系、完善分税制的基础。事权的划分是最重要的，是财权划分的基础。只有事权与财权相一致，政府履行职能才有物质保证。因此，完善分税制，一是转变政府职能，明确政府与市场的职能。将那些政府部门不该管、管不了或管不好的微观经济活动及其相关事务，那些本来可由市场机制去解决的问题，逐步从财政的供给范围中剥离出去，并以此为依据重新界定国家财政的支出范围。二是从中央与地方政府的职能划分和公共产品的受益范围这两个层面，合理划分各级政府的事权，并把各级政府的事权用法律形式固定下来；然后，根据财权与事权相统一的原则，确定各级政府的支出与财权。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。按照上述总体原则，省以下各级政府的支出责任也要进行合理划分。
2完善税制，合理划分收入。在收入的划分上，除了要考虑中央的宏观调控外，还应考虑满足地方政府行使职能的需要，更重要的是要有利于全国统一市场的形成，有利于生产要素的合理流动和资源的合理配置。在完善现行税制的基础上重新合理划分收入，与此同时，还要稳妥推进税费改革，规范税费关系，把税收作为政府收入的主要来源；实现政府收入机制的规范化；依靠培植税源，加强征管，提高征收效率，实现收入的稳定增加。这样，中央和地方都将有较为稳定的财政收入来源来保证其履行职能的需要。
3完善转移支付制度，推进各地区协调发展。(1)统一转移支付标准，以“因素法”代替“基数法”。并以此作为确定转移支付数额的尺度，减少自由裁量的转移支付，增加公式基础分配的转移支付，并加大中央对地方转移支付的规模和力度。(2)缩小税收返还和专项转移支付规模，扩大均等化转移支付规模。同时，应大幅度削减专项转移支付的配套要求，对于贫困地区。其资金配套率应低于其他地区。
关键词：山东省税源建设税收收入弹性产业结构
一、引言
1994-2010年，山东省地方税收收入规模不断扩大，呈平稳上升趋势，年均递增16.02%。但是，税收收入总额在不断增长的同时，税收收入占当年地方财政一般预算收入的比重却在不断下降，例如1994年税收收入达126.46亿元，占当年地方财政一般预算收入的比重为93.91%；2010年税收收入达2149.90亿元，占当年地方财政一般预算收入的比重仅为78.19%。地方财政一般预算收入主要包括税收收入和非税收入两部分，税收收入占比的下降则意味着非税收入占比的上升。在市场经济条件下，财政支出大多用于满足社会“公共需要”这一层次，由于财政本身难以创造出所对应的资金来源，必然要求有一种稳定可靠又可无偿使用的财政收入形式。税收的固有特征，决定了其在财政收入中的主体地位。一般认为，伴随着市场经济体制的不断完善，税收收入规模在地方政府向社会征集的资金中占比将进一步扩大，而非税收入所筹集的财政资金将趋向减少，从而使地方财政分配关系逐步走向规范。但从山东省税收收入所占比重的趋势来看，税收收入规模反而有不断缩小的趋势。税收收入比重的降低会产生两方面的负影响，一方面使地方政府过多地依赖中央政府的转移支付，另一方面则促使地方政府积极寻求新的财源，例如日益突出的“土地财政”问题。因此，提高税收收入比重，加强地方税源建设，则成为地方财政亟待解决的问题。
二、研究设计
本文针对山东省税源建设进行研究，主要从宏观税源的角度出发，将分析过程分为三个步骤：1.确定税源分析的宏观经济指标，进行对税收总量与经济总量关系的分析；2.在完成对税收与经济总量关系分析的前提下，考虑结构影响，将税收总量分析推进到税收分量分析。3.从区域经济差距角度对税源问题进行分析。
（一）山东省税收收入与经济的关系
就经济总量而言，一个地区GDP越多，意味着该地区社会产品越丰富，可供财政参与分配的基数越大，所提供的税收收入越多；地区经济增长速度加快意味着该地区的投资需求、消费需求的增长比较快、地区内各个产业产值增长加快，创造的各项税收收入增多。经济总量对于一个地区的税收收入来说是宏观的税源。本文所研究的税收收入与GDP的关系问题，实际上是通过统计数据分析及预测山东省税收收入的增长在多大程度上是依赖于经济的增长，即GDP增长对山东省税收收入的增长的贡献度问题。
总量分析：选取1994-2010年山东省地方税收收入与GDP数据（来源于山东省1994-2010年统计数据）对税收与经济的绝对额直接回归，其中地区税收收入为因变量，GDP为自变量，通过eviews6.0利用最小二乘法做出的一元线性回归模型如下：
T=-92.1025+0.0541×GDP
R2=0.992145
从模型可以得出：山东省税收收入增长与GDP增长具有高度相关性，回归方程拟合度较好。弹性分析：税收收入增长率与GDP增长率的比重，称为税收弹性。如果不区分税收收入变化的原因而笼统地计算税收收入增长率与GDP增长率之间的比重，称为税收收入浮动率。在给定税收制度不变的条件下，计算出来的税收弹性则称为税收收入弹性。一般认为，税收收入弹性更能够反映地方税制的内在增收能力以及地方税收收入增长与经济发展的协调性。本文采用了数量经济方法计算1995-2010各年度税收收入弹性，以分析山东省税收收入增长与经济发展之间的关系。由于GDP增长率与税收收入增长率会随着政策制度、征管水平、产业结构等因素的影响出现不规则变动，所以我们在对税收收入增长率（用TG表示）与GDP增长率（用GDPG表示）进行税收收入弹性计算之前，需要做的是将增长率变动中的趋势成分和波动成分进行区分。在这里我们采用Hodrick-Prescott滤波方法（简称HP滤波），这种方法在对序列组成成分中的长期趋势分析中使用非常广泛。应用eviews6.0的HP滤波分析对年度数据中的趋势成分和波动成分区分，并将波动成分剥离出来，得出税收增长率与GDP增长率的长期平滑趋势，从而计算出1995-2010年山东省税收收入弹性。结果显示，山东省税收收入弹性略大于1，意味着税收收入增长快于GDP增长速度，这在产业结构不断调整、税收征管能力不断提高的宏观环境作用下属于正常弹性值范围内。
（二）税收与产业结构分析
各级产业由于税负水平不同，其产业结构变动对地方税收收入增长的贡献也不同。通常，第一产业由于增加值低，因而其税负水平低，加之取消农业税后，第一产业存在增产不征税的政策和可能性，因此，当第一产业产值占全省GDP总值的比重发生变化时，其对地方税收收入变动的影响程度较小。具体来说，2005-2010年山东省第一产业税收贡献率（产业税收收入/全部税收收入）分别为0.08%、0.04%、0.03%、0.13%、0.14%。第二产业目前是地方税收收入的主要来源，2005-2010年的税收贡献率分别为76.07%、76.34%、71.21%、67.28%、65.24%，随着产业结构的优化与调整其税收贡献比呈下降趋势，但所占比例仍然很高，仍可以称得上山东省税收收入的支柱产业。第二产业对地方税收收入的影响主要表现为：第二产业的发展尤其是工业的发展可以直接增加地方从增值税中分享的收入，而建筑业的发展可以增加营业税收入，同时增加地方城建税及教育费附加等附加税费的收入，其发展规模直接影响地方税收收入的规模及增长率。第三产业，由于其形成的税收收入绝大部分形成地方财政收入，2005-2010年的税收贡献率分别为23.84%、23.62%、28.76%、32.59%、34.62%，上升趋势明显，是地方税收收入最具潜力的来源，而一般认为，第三产业的发展对地方税收收入的增加的效果最为明显。
（三）地区税收与税源的背离分析
税收与税源的背离程度可以用地区税收收入占全国税收收入的比重与该地区GDP占全国GDP比重的差距来衡量。国务院发展研究中心“制度创新与区域协调研究”课题组（2011）运用一定的数量经济方法对2004-2008年我国31个省份以及四大区域板块的税收与税源的背离度进行了测算，从数值上可知山东省是全国31个省份中税收与税源背离度比较高的省份之一（另一省份为河南省）。本文将山东省的17个地级市分为三大区域，分别为鲁东地区（青岛、烟台、潍坊、威海、日照）、鲁中地区（济南、淄博、临沂、泰安、莱芜、东营）和鲁西地区（济宁、德州、滨州、菏泽、枣庄和聊城），选取2006-2010年数据应用同样方法对山东省区域税收与税源的背离度进行分析，可以得出以下基本结论：1.税收主要是从鲁中地区和鲁西地区转移到鲁东地区；2.税收与税源的背离程度总体上趋于扩大；3.地区经济越发达，税收的正向转移越大。
三、结论与对策
（一）发挥地区优势，培植区域主导税源
以山东半岛蓝色经济区战略为契机，促进税源区域结构合理化，一是要充分利用各地区的经济资源和人力资源，充分发挥地区优势，保护环境和生态平衡，从而实现最佳的财税效益。二是要建立与各地区资源条件、经济水平、文化水平相适应的地区分工体系，组织地区间商品生产和流通，尽可能地使各地区形成具有相对或绝对优势的支柱税源，缩小地区之间的差距。培植区域主导税源，主要是对主导税源产业的重点培植，包括重点培植以大中型骨干项目为重点的支柱性税源，重点扶植对本地财政税收有较大影响或起决定作用的某种或某些地方税税种的主体税源。只有抓住支柱税源和主体税源的重点培植，确立主导税源的地位，地方财政才会有稳定的来源和坚实的基础。
（二）山东省税源建设的产业选择
1.加速推进农业产业化，巩固基础税源。一方面，山东省属于农业大省，从数据来看，1994年第一产业占地区生产总值的比重为20.16%，随着产业结构的调整，呈逐年下降趋势，至2011年所占比重为8.76%（2012年山东统计年鉴数据计算得出）。横向比较来看，我们选取浙江省、广东省、江苏省等在地区生产总值与山东省地区生产总值相近且在全国排名比较靠前的省份进行比较，2011年这三个省第一产业占地区生产总值的比重分别为4.90%、5.01%、6.24%（2012年中国统计年鉴数据计算得出）。相比较来说，山东省第一产业在地区生产总值中的比重还是相对比较高的。另一方面，虽然我国目前已经取消了农业税，但是第一产业仍然涉及烟叶税、农业初级产品和深加工产品仍然征收增值税等税种，进一步开辟农业税源，发挥地区优势，加快海洋渔业的发展，加大支持农业基础设施建设，增加对农业科技推广的投入，对于山东省税源建设仍然是不可忽视的途径。
2.大力发展第三产业，使之成为地方主体税源之一。第三产业投入少，受资源约束少，提供的税收收入稳定而且增长迅速。从发展的眼光看，第三产业在山东省税源总量中的比重也在不断上升，具有很大的增收潜力。例如，2009年第三产业对山东省经济增长的贡献率达30.2%，拉动GDP增长3.7个百分点，同期第二产业拉动GDP增长仅为0.4个百分点。第三产业在拉动经济增长的同时，其带来的税收收入呈现出快速增长势头。其中，保险业税收收入增长47%，建筑业税收收入增长26%，金融业税收收入增长13%，交通运输业、住宿业税收收入增长均将近10%，第三产业经济增长所带来的税收收入增长效应进一步得到验证。
（三）减少区域经济差距，实现税源建设的稳定与均衡
由于区域经济差距所带来的地区间税收与税源的背离，需要从根本上、从制度上给予重视。对于山东省来说，鲁东、鲁中、鲁西不仅仅是一种地域划分方式，也是一种经济发展水平的划分方式。由于地域的差距所带来的经济发展的差距，进而导致税收收入的差距，这似乎形成了一个循环体。如何破解这一循环体，需要外部资金的注入，也就是需要财政转移支付的支持、吸收投资的财税政策的倾斜。只有加大对经济不发达区域的资金投入，才能实现整个山东地区税源的稳定与均衡发展。
（注：本文系山东省教育厅人文社科基金规划项目阶段性研究成果，项目编号：J12WG66；山东省统计局基金规划项目阶段性研究成果，项目编号：KT12051）
参考文献：
1.成军.河北省地方财源体系建设与财政收入增长对策研究[J].地方财政研究，2005，（2）.
2.国务院发展研究中心“制度创新与区域协调研究”课题组.税收与税源背离的情况及其对区域协调发展的不利影响[J].发展研究，2011，（1）.
3.李忠华，张明慧.我国税源管理存在的突出问题及对策建议[J].经济纵横，2013，（1）.
[关键词]西部大开发;财税政策;税收制度;分税制;税收优惠政策;转移支付制度
实施西部大开发战略是我国经济发展战略由梯度开发向均衡发展的重大举措,其核心是要实现共同富裕。而西部地区一方面地大物博,资源丰富,另一方面由于基础产业落后、资金严重短缺、人才极为匮乏,长期处于“富饶的贫困”状态。这决定了实施西部大开发战略除依靠西部自身力量,进一步解放思想,抓住机遇,积极开发外,更离不开国家财政税收政策的支持,特别是要尽快扭转财税政策过分向东部发达地区倾斜的趋势,实现财税政策的战略性转变。这既是西部大开发战略的客观要求,也是实现区域经济协调发展的必然选择。
一、现行财税政策已成为实施西部大开发战略的“瓶颈”
西部经济发展缓慢,固然有许多原因,但长期以来我国所实行的倾斜性财税政策是不可忽视的因素。而且随着市场经济的发展,这种倾斜性财税政策已越来越不适应西部经济发展的需要,已经成为我国实施西部大开发战略的“瓶颈”。主要表现在:
(一)税收制度设计的不合理制约了西部经济的发展
首先,在资源税方面,为了稳定资源类产品价格,简化征收手续,采取了从量定额征收的办法。但资源税税额与价格不挂钩,导致一方面国家难以利用税收杠杆调节资源类产品价格,无法有效调节资源级差收入;另一方面随着市场供求状况的变化,资源类产品价格在不断上升,而拥有丰富资源的西部地区不能从中得到利益,资源优势不能转化为经济和财政优势。同进,资源税率偏低,且征收范围只限于矿产品,西部地区输出资源这种上游产品的价值,大量地被无偿转移到生产下游产品的东部地区,东部地区又以高价向西部地区销售产品,形成一种利益倒流机制。其次,在增值税方面,从国家财政状况出发,我国始终未能摆脱生产型增值税的模式。而西部地区历来是我国的重要原材料基地,以资本有机构成高的大中型企业,实行生产型增值税严重制约了西部企业的资本积累和技术改造,导致粗放经营,生产效率低下,经济增长乏力。另外,对外购免税农产品采取10%、运费采取7%的扣除率抵扣进项税额,而销售产品按17%的税率征收增值税,不可避免地出现“高征低扣”的现象,使主要以农产品初级加工和资源开发为主的西部地区增值税税负明显高于东部地区。第三,在企业所得税方面,内外资企业所得税制不统一,外资企业享有比内资企业更多的税收优惠,而东部地区外资企业比重远远高于西部,这无疑又在一定程度上鼓励了东部地区的发展;同时,企业所得税率实行33%的基本税率和18%、27%两档照顾税率,且主要以企业全年的应税所得额为标准来确定适用税率,而西部地区以国有大中型企业为主,东部地区大多为中小企业和乡镇企业,这在客观上又起到了推动东部地区发展的作用。
(二)分税制体制改革不到位制约了西部经济的发展
我国自1994年起实行了分税制体制,但在具体操作上又保留了原财政包干体制的因素。随着市场化改革的深入,这种过渡性的分税制体制已经不适应地区经济均衡发展的要求,特别是对西部经济发展形成严重制约。一是税种配置不到位。企业所得税仍按隶属关系划分,不符合分税制体制要求,而且西部地区以中央级国有大中型企业为主,随着经济发展,企业实现利润在不断增长,西部地区不能从中得到好处,而地方企业尽管效益不佳,但出于地方经济利益的考虑,地方政府不得不提供保护,产生“诸侯经济”,这对本来不发达的西部市场经济更是“雪上加霜”。二是税权划分不到位。这次分税制改革为了确保国家的宏观调控能力,将地方税权完全集中于中央政府,地方政府只拥有个别税种有限的税权。这样一来,作为西部资源重地,地方政府无法通过调节资源税率、税收减免等手段,对本地资源开采及销售实施有效调节,也无法通过调高税率,防止利益外流,严重影响了西部资源开发的积极性。三是地方税体系不完善。分税制体制客观上要求建立起中央与地方两级独立运行的理财机制,这必然要求建立起两套完善的税收体系(中央税体系和地方税体系)。从目前来看,中央税体系相对比较完善,而地方税体系则很不健全,突出表现在地方主体税地位不突出,税源零星分散,征管成本高,地方税收入远远满足不了地方政府支出的需要,财政自给率不断下降,西部地区尤为突出。与此同时,西部地区为了完成中央“两税”任务和缓解财政入不敷出的状况,年年加大税收任务指标,不断加重企业税负,导致税基萎缩,反过来又进一步加剧了西部财政紧张局势。
(三)税收优惠政策不合理制约了西部经济发展
为了实施对外开放政策,贯彻使一部分地区先富起来,然后带动其他地区共同富裕的方针,长期以来,税收优惠主要以区域性优惠为主,而且主要分布在东部沿海一带,对设在经济特区、经济技术开发区、经济开放区、保税区的内外资企业,可以享受所得税优惠税率和定期减免税、关税减免的待遇,而且外资企业比内资企业有更多的优惠。这种倾斜性的区域性税收优惠,不仅吸引外资流向东部发达地区,而且也吸引内地资金向沿海流动,使本来已经资金短缺的西部地区更加贫困,其结果是东部经济的快速发展,也扩大了同西部地区的发展差距,“马太效应”愈演愈烈。从理论上来看,有限的可动用资源如何配置,只能根据其投入产出比例测算其扩大再生产能力,要求税收政策要引导资源流向最容易见效,最能带动整个国民经济发展的地区,使之在短期内快速发展,形成具辐射性的中心区,从而决定了地区倾斜的重点是人才资源丰富,交通便利,易于利用国际国内资源的地区,东南沿海自然成为首选地区。从改革实践看,我国的改革开放政策首先是从东南沿海地区开始的,逐步向内地渗透,这是由其所处的特殊地理位置和当时国家财力的有限性决定的。实践证明,这一选择对推动中国的改革开放步伐,实现经济的快速起飞起到了不可忽视的作用。但同时还应看到,地区性倾斜并不是一成不变的,随着国家经济发展战略的转变,地区经济条件的改善,地区倾斜的重点也应随之变化,特别是在国家发展重点西移,东西部差距急剧扩大的今天,实现地区倾斜的转变更具有现实意义。
(四)转移支付制度的不规范制约了西部经济的发展
中央对地方政府的转移支付制度本是调节区域经济发展,缩小地区差距的有力工具,但由于近年来财政收入占GDP比重不断下降以及转移支付方式的不合理、不规范,使得这一制度无法在调节区域经济发展方面有所作为,反而由于转移方式的不规范却成为扩大经济发展差距的体制性因素。改革开放以来,随着分权化改革的深入,我国财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降,据统计,财政收入占GDP的比重1978年为31.2%,1997年下降为10.7%,这20年间下降了20个百分点,平均每年下降1个百分点;中央财政收入占全国财政收入的比重1978年为15.52%,1984年提高到40.5%,以后又下降到1993年的22.02%,1994年、1995年又有了跳跃式提高,分别达到了55.7%、52.17%,这是分税制改革的必然结果。尽管如此,中央财政仍然非常困难,主要表现在债务依存度过高,长期徘徊在55%左右。由于国家可支配财力不足,中央政府已很难运用转移支付手段在全国范围内对不同收入水平的地区实施再分配,难以抽出更多的资金加大对西部地区的投资。与此同时,在转移支付方式上,实行以税收返还为主,定额补助为辅的方式。就税收返还来看,以1993年财政收入为基数,按照1:0.3的系数采取无地区差别的增量返还,这样一来西部地区财政收入基数低,增长慢,获得的税收返还量小,而东部地区相对较多,无形中加剧了东西部财力分配的不均。主要针对西部地区实施的定额补助一定几年不变,而且不与物价指数挂钩,因而实际补助逐年递减,无法缓解西部财力的困难,进一步弱化转移支付制度在协调地区经济发展方面的作用。
二、实施西部大开发战略的财税政策选择
(一)深化税制改革,为西部大开发创造良好的制度环境
一是深化资源税改革。首先扩大资源税征收范围,由目前主要限于煤炭、石油、天然气等矿产资源,扩大到森林、水力、草场等自然资源,一则西部地区拥有全国94%的草场资源、51%的森林资源、83%的水能储量和73%可开发的水能装机容量,扩大征收范围,可以广开财源,增加西部地区财政收入;二则可以提高资源利用率,缓解资源短缺的状况;三则可以通过税价关系的调整,抑制资源利益外流。其次实行从价定率征收,并适当提高税率水平。从价定率征收,可以使地方政府更好地运用税收杠杆调节资源级差收入,同时配合税率提高,促进资源产品价格上升,可有效缓解西部资源外流导致的利益外流,建立起较为合理的利益补偿机制。二是不断深化增值税改革。增值税改革的关键是实现生产型增值税向消费型增值税的转变,考虑到目前我国财政的承受能力与西部大开发战略的要求,可允许西部地区优先转型,逐步向东部地区渗透。但在优先转型过程中,要注意处理好中央财政与地方财政间的关系,要辅之以建立有利于西部经济发展的财政转移支付制度,否则,会加剧东西部地区财力横向分配的不均,反而又会抑制西部地区的经济增长。三是积极推进企业所得税改革。企业所得税改革的方向是按国民待遇原则统一内外资企业所得税,建立统一的法人所得税。这既是市场经济公平竞争的客观要求,也是实施西部大开发战略的必然要求。只有统一内外资企业所得税,才能从总体上消除东西部地区税收负担的不公,引导外资合理地向西部地区转移。取消两档低税率,同时对西部地区的中小企业给予一定的照顾。