仅据笔者所见，马寅初在民国时期公开发表的深入阐述财政、金融关系的言论就有20余次之多。其中较具代表性的言论主要有以下几段：
尝考纷乱之财政，足以致金融之破坏……由于财政与金融混合之所致也。吾国今日之财政与金融所以难于收拾者，职是之故。夫财政者，所以维持政府者也;金融者，所以发展农、工、商各业者也。两者宜分离，不宜混合。分离则财政可理，金融活泼;混合则财政混乱，金融破坏。英国素主分离，故此次欧战，始终保守其平日之政策，军政各费皆取之于赋税与公债(财政)，未尝强迫中央银行发行纸币(金融)，以应军事上之急需。其结果金融界虽不免稍有变动，然未闻有破坏之事。若夫俄、德、法各国，则财政与金融时相混合，故此次战争，于募债、增税之外，复强迫中央银行滥发纸币，以充其购买之能力，于是纸币愈发愈滥，其价值愈多愈跌……吾国财政，与法国如出一辙，财政当局倘能取英国之长，而舍法国之短，则财政与金融之前途，庶有豸乎。②
中央银行应与财政部脱离关系。盖银行为金融事业，目的在使国内商品流通圆滑，信用父易，周转灵便，信用工具之伸缩，一视市面需要之紧缓而定，不但可以稳定币价，且得收经济繁荣之实效……故凡因工商业需要而发出之钞票，皆有其代表之物，钞票之价值与信用，悉基于此。财政则不然，其所支用，悉属消费，支发薪饷无论矣，即寻常所谓事业费，多半亦归消费。故其收入应采用租赋方式，取国民之所余，以济国用，国民苟富，国用亦可增加，如是则财政与金融，两不相妨。非然者财政不足，每借中央银行之钞票为挹注，货已消费，而钞依然存在，能发而不能收，钞票之信用，如何可以维持，诚极危险之现象也。美国尝采金库独立保管制度，每因政府征税之时，市面通货，必大量集中于金库，金融骤见紧张，及其支用时，市面通货骤形松缓，金融骤见膨胀，识者尚以其病民，力加改革。而我反使中央银行之管理权，无限制地听命于财政部，以财政部长兼为中央银行总裁，使财政不至扰乱金融者寡矣。②
中国对所借外资，愿意将其放入汇兑平衡基金乎?抑放入于信用准备金乎……以现实之需要言，必乐其加入于信用准备金中，决不愿其放入于汇兑平衡基金中也。因放入于汇兑平衡基金中，纵有1千万镑，仅能得1千万镑之用。若放入信用准备金中，则可得3千万镑之用。但吾人倘一想及通货膨胀之恶影响，未必不为之踌躇者……中国将来借用外资之机会正多。若一经借入，均放入信用准备金之中，则通货膨胀，危险万分。故汇兑本位之将来，危机四伏。无疑汇兑平衡基金仍须设立，使借入之外资，均应放入此基金中。政府借款建设，有属于财政之范围，而信用准备金则属于金融范围之内。善于理财者必使财政与金融之限界划分清楚，否则纵能将汇兑平衡基金与信用准备金分别设立，徒具虚名，无补实际。英国金融之所以脍炙人口者，即在英兰银行之业务完全独立，其职掌在维持金融，与财政无涉焉。故在平时不受财政当局之干涉。
上述言论先后发表于1922年冬、1925年7月、1934年10月和1944年2月。综观其意可知，马寅初无论是在民国北京政府统治时期、国民政府统治初期还是在抗日战争时期，都坚决要求政府当局审慎处理财政、金融的关系，明确划分两者的职能界限，坚决反对因为政府当局自身的财政需要而干涉和破坏金融机构特别是中央银行的独立性，肆意利用本归金融机构或中央银行所有的纸币发行职能来应付军政开支和财政赤字。易言之，就是他在民国时期始终反对任何一个执掌中央或地方政权的政治集团利用滥发纸币政策来满足自身的财政需要。从理论上说，就是马寅初在分析财政、金融的关系时，始终反对“纸币的财政发行”这种故意混淆财政和金融的职能界限，必然导致严重通货膨胀和经济衰退的错误政策和行为，而坚决捍卫由金融机构特别是中央银行按照经济发展的实际需要来自主发行纸币的正确政策和行为。马寅初之所以如此分析财政、金融的关系，又是和他早年留学美国时所掌握的西方古典经济学派的健全财政理论和自由放任的市场经济理念密切联系在一起的。
上述言论还表明，马寅初对于长期奉行自由市场型资本主义经济制度的英、美两国特别是英国政府慎重对待财政、金融的关系，在和平与战争时期都竭力维护中央银行独立性的历史经验和成例十分推崇。这种历史经验和成例的直接理论基础则是由西方古典经济学派的鼻祖亚当斯密创立的，直到1930年代世界经济危机爆发为止都在西方经济学界和各国财政活动中占据主导地位的健全财政理论。健全财政理论的主要观点是：政府的职能是狭小的，只限于向私人提供市场机制不能有效供给的国防、司法、教育、道路等公共服务和公共产品，而不应干预市场机制能够自动稳定和调节的经济运行与经济增长;赋税是保证政府履行职能的主要财政收入，但不宜征课过多，因为那样会损害私人经济的发展;财政支出大都是非生产性支出，所以要尽量节省，并严格控制其用途;每年的财政预算都要以量入为出、收支平衡为原则，不能出现财政赤字，因为财政赤字会导致通货膨胀;万一出现财政赤字，也要尽量靠赋税而不是公债来弥补，因为公债要比赋税更多地侵占私人经济的生产资本和消费资金，还会加重子孙后代的负担。西方古典经济学派之所以鼓吹健全财政理论，归根结底是由他们信奉的自由放任的市场经济理念决定的。
以亚当斯密为鼻祖的西方古典经济学派是自由放任、自由竞争、自主经营的市场经济制度的坚决维护者，他们几乎完全反对政府干预经济运行，而极力主张实行由市场机制这只“看不见的手”自发调配经济运行和经济资源的自由主义政策，以充分满足资本家私人的求利欲望和促进资本主义国家的经济增长。而从马寅初在民国时期反复强调要划分财政、金融的职能界限的具体理由则可看出，他所依据的理论基础恰恰就是西方古典经济学派所鼓吹的健全财政理论。至于他对于金融的职能就是要为市场流通和经济发展提供货币信用工具(纸币)的正确界定以及他对于英国政府竭力维护中央银行独立性的特别推崇，则清晰地反映了他在西方古典经济学派的影响下信奉和维护自由放任、自由竞争、自主经营的市场经济制度的思想倾向，因为金融职能的正常运转和政府对于中央银行独立性的维护不但是市场经济制度的应有之义，而且是市场经济制度在近代西方国家日益发展和成熟的重要动因和标志。
当然，马寅初在民国时期之所以反复强调要审慎处理财政、金融的关系，明确划分两者的职能界限，还和他看到并猛烈抨击的民国财经生活中长期存在的一个政策恶例有关。这一政策恶例就是从民国早期的北洋政府和地方军阀到民国后期的国民政府都肆意干涉和利用金融本该为商品流通和经济发展提供货币信用工具(纸币)的职能来为解决它们自身的财政困难服务。而马寅初运用西方古典经济学派的健全财政理论反复告诫民国政府要注意划分财政、金融的职能界限，不能为了财政需要滥发纸币的实际目的也正是为了根除这一政策恶例。但遗憾的是，这_政策恶例非但没有因为他的反复告诫而从民国的财经生活中逐渐消失，反倒因为1930年代世界经济危机之后力主政府干预经济运行的英美凯恩斯主义经济学的流行而被民国后期的国民政府盲目推向了所谓“积极的干涉主义”财政政策的极端，由此又引发了曰益严重的通货膨胀和经济衰退。
于是，马寅初便在1948年7月完成的财政学名著《财政学与中国财政——理论与现实》中再次运用西方古典经济学派的健全财政理论对所谓“积极的干涉主义”财政政策作了系统深入的批判。而他批判后者的事实依据则是强调由于中国的政治、经济国情不同于资本主义经济高度发达的英美两国，所以简单袭用由英美凯恩斯主义经济学衍生出来的赤字预算的“财政新哲学”，实行所谓“积极的干涉主义”财政政策，当然会导致无比严重的赤字财政、通货膨胀和经济衰退。
他写道，在英、美这样的资本主义发达国家，当陷入经济危机时，“人人视投资为畏途，人力物力皆无出路”，不得不由政府投资兴办公共工程“来弥补私人支出之不足，以免除消费不足或生产所剩的现象，兼以救济失业。因此原以收支平衡为原则的财政，至此不得不以赤字预算为准绳。于是在财政学上有所谓‘财政新哲学，出现了，虽凯恩斯没有讨论赤字财政，但循他的思路而推展，非至赤字财政不可。”当资本主义发达国家经济繁荣之时，“公共工程必须延缓，以待工商业渐趋萎缩时再行举办。这种说法，在理论上是合逻辑的，不过在中国实行起来，困难重重。在中国百废待举，没有一粧大规模的工程，可以随举随停……可以在商业繁荣时保留下来，以待补充工商业衰落时之不足……要举办公共工程，在财政上就要破坏收支平衡的原则，势必走上赤字预算的道路……在英美赤字预算或可产生有自偿力之生产事业，于国民有益。在中国赤字预算之运用，则会造成人力物力之浪费”，害多而利少。
近十余年来，中国实行的是“积极的干涉主义”的财政政策，就是“用财政力量，推动金融发展;再用金融力量，扶助经济建设;再基于经济建设之推进，充裕财政”。所谓“用财政力量，推动金融发展”，就是“委托银行国库，俾银行自由运用”所谓“用金融力量，扶助经济建设”，就是依靠银行存款、放款与汇款“来充分供给生产事业以资金。”向生产事业“供给资金”，应当是通过发行公债等有价证券“吸收社会游资”，而不是通过转动印刷机来发行钞票。然而，由于中国老百姓穷苦，买不起政府发行的公债，导致“生产事业放款”，“只能仰仗于印刷机的转动”，于是“造成赤字财政”，“徒使金融益加紊乱，通货益加膨胀”，进而“使经济转形萎缩”。这—切归根结底又是中国的“新派”的理财者不顾“本国经济实况”，原封不动地把“凯恩斯学派的学识移植”过来所导致的必然结果。①
又说：现代国家在平时，多以量入为出，为理财之原则，事实上不能尽依支出之需要而谋取收入，故行政计划之能否推行，须视岁入充足与否而决定……换言之，计划之能否施行，要看财政政策之是否健全……在此次世界大战之前，英国原是一个富庶的国家，所以英国财政学家于著述财政学时，往往先论岁出，次论岁入……就此可以看出他的心目中，着重于量出为入的原则……但余总以为凡国民收入微薄，国家财富式微的国家，只能向量入为出的路途上进行，战时的财政当然是另一问题。美国在1933年为克服经济恐慌与不景气，采用了罗斯福的复预算制度……将通常支出和非常支出分开……以举债的方式，使非常计划的收支，趋于平衡。罗斯福……明知一旦计划实施，经济情形即可恢复，国民所得增加，社会欣欣向荣，于内债未引起通货膨胀危害政府信用以前，就可以增加税收来收回债券。所以在美国采用量出为入的政策，不致发生恶结果。但在中国则情形特殊。除战时预算外，如平时预算亦采用量出为入的原则，而以举债的方式来填补经常收入之不足，则结果未必_定能如吾人之所期待……吾意在政治未上轨道之前，不如走向量入为出的路途为佳。②
综上所述，民国后期国民政府推行所谓“积极的财政政策”的理论实质就是起源于英美凯恩斯主义经济学的量出为入的赤字预算思想。而马寅初则是紧紧针对这_财政政策所导致的严重通货膨胀和经济衰退的负面效应，立足于当时中国远远落后于英、美等资本主义发达国家的政治、经济国情，以西方古典经济学派的量入为出、预算平衡的健全财政理论为理论武器，来从根本上批判了当时国民政府内部“新派”的理财者盲目袭用外国先进经济思潮的错误学风和做法。应当说，这样的批判既准确地击中了当时国民政府财政政策的理论实质和弊病，又和他在1947年7月修订再版自己的《经济学概论》一书时明确重申的自由资本主义时代“在中国并没有过时”，“且还没有真正开始”③的理论主张一样，都反映了他对于西方古典经济学所宣扬的自由放任、自由竞争、自主经营的市场经济理念的坚持和信守。其中所包含的处于不同社会发展阶段的国家和地区应当如何看待和采用放任主义或干涉主义宏观经济政策的深刻思想意蕴，不但可以从人类经济史上找到正反两方面的经典案例和经验教训，而且值得当前奉行不同社会经济制度的中国大陆政府和港澳台地区政府思考和借鉴。
尽管马寅初在民国时期经常呼吁政府当局要审慎处理财政、金融的关系，但由于当时的中国内外战争频仍，天灾人祸不断，不管是中央政府还是地方政府(或军阀)的军政开支都极为浩繁，常年处于入不敷出、寅吃卯粮的赤字财政状态，所以他的这_理论主张和立场似乎仅在抗曰战争初年对于国民政府战时财政金融政策的制定和施行产生过重要但短暂的历史影响。
1939年3月20曰，国民政府财政部部长兼中央银行总裁的孔祥熙在论述抗战时期中国的财政金融政策时指出：尚有一要义，不得不特别郑重指明者，即财政与金融之关系，既如此密切，而财政之健全，尤有赖于金融之健全，而后方可实现，故为健全金融计，必先严格划分财政、金融，不因财政而滥用金融，则金融方可有助于财政。抗战以来，虽军费支出浩繁，而以多方运用，法币发行数额，较之战前增加，仅为四五万万元，故虽在此非常时期，对于金融尽力维护，仍不以财政而危及金融，此次地方金融会议续提出此原则，与会诸人，一致赞同，足证此原则之重要。”④孔祥熙的论述揭示了国民政府抗战初期财政金融政策的一个重要环节，即国民政府在当时曾审慎处理财政、金融的关系，力求避免因为抗战军费的巨额需要而无节制地增加纸币的财政发行数量。
这一环节不但在孔祥熙呈报给蒋介石的1份秘密文件中有详细记载，而且笔者也曾撰文对其原因作过具体分析。①不过，笔者在分析其原因时，虽曾间接提及马寅初的战时财政政策建言对于国民政府制定抗战初期财政金融政策所产生的理论影响，但因研究视角所限并未对此展开更为深入的理论追踪与查考。现在看来，国民政府之所以能够在抗战初期较为节制地管控法币的财政发行数量，还和民国经济学界的领袖人物马寅初经常要求政府当局审慎处理财政、金融关系的理论主张和立场有一定关联。这不仅是因为国民政府财政金融工作的主管者孔祥熙也在抗战初期提出了和马寅初所论基本相近的理论原则“不因财政需要而滥用金融”，而且有多方面证据表明，马寅初要求政府当局审慎处理财政、金融关系的理论主张和立场对国民政府制定抗战初期的财政金融政策产生了重要影响。
首先，1936年4月初，马寅初曾借助国民政府的舆论喉舌《中央日报》发表自己对于中国“非常时期财政政策”的_项建言：非常时期之国家财政，应以开办所得税为主要收入，必要时再作有限制之通货膨胀，并发少数公债以补助之。”②该建言发表之后，引起了国内经济学者的普遍关注和讨论，他们都对其中“有限制之通货膨胀”的观点表示赞同，认为“马氏鉴于德国战时纸币政策之惨痛教训，不主张我国亦采行纸币政策，确为复员时期保存国家经济基础之要图，否则，国内资金悉数消减，几十百年不易恢复也”。③
再次，马寅初作为民国经济学界的领袖人物，曾连续10余年担任民国经济学界的主流社团“中国经济学社”的社长职务(只间或担任副会长)，就是在他担任此职期间，国民政府财政部长兼中央银行总裁孔祥熙成为中国经济学社社员，并在中国经济学社1938年年会上就“维持法币汇价”这_牵涉战时财政、金融演变方向的政策性问题和马寅初等多数经济学者达成了一致意见。⑤而在孔祥熙自1933年担任财政部长兼中央银行总裁之后，马寅初也多次以立法院财政委员会委员长和经济委员会委员长的身份参与筹划过国民政府的重大财经决策和立法工作，并曾在1934年5月以著名经济学家的身份参加了财政部长孔祥熙主持召开的第二次全国财政会议。由此可知，身为著名经济学家的马寅初和国民政府财政金融工作的主管者孔祥熙之间并不缺乏当面接触和交流思想的机会，所以他要求政府当局审慎处理财政、金融的关系，即便在抗战时期也不能因为军费开支的巨额需要而无限制增发纸币的理论主张和政策建言自然能够影响到国民政府战时财政金融政策的制定和施行。
由于近代中国历届政府的财政都处于破产状态，而金融又具有发行货币、筹集和融通资金的神奇功能，所以就使得很多官员和学者都或直白或含蓄地要求政府利用金融力量去解决财政困难，换言之，就是要求金融为财政服务。如清末的魏源、依克唐阿、汪文炳、郑观应、陈炽、钱恂、陈虬、汤寿潜等人就是这么要求的，民国初年的几任财政总长周学熙、熊希龄、梁士诒等也持有类似见解。③中国国民党的创立者孙中山先生在民国初年提出著名的“钱币革命论”，主张以不兑现纸币取代金银类货币的一个重要原因和动机，也是为了解决民初政府的财政困难，他的这一理论主张后来还成了中国国民党掌控的国民政府利用金融力量解决财政困难的重要决策依据。与此相对应的是，在近代中国历届政府的财政文件和财政官员的施政纲领、工作报告以及不少学者的财政著述中，都将整理货币、设立银行等金融举措纳入到财政范畴内加以论述。而从近代中国货币金融史的发展过程来看，近代中国历届政府推行的各种整理货币举措都含有解决财政困难的目的和功用。近代中国第一家民营银行中国通商银行和第—家国家银行户部银行的设立就是为了解决清政府的财政困难，此后北洋政府、国民政府在不同时期设立和改组多家国家银行，并不断向国内银行界发行巨额公债的主要目的也是为了解决自身的财政困难。因此，无论从理论根源还是从政策层面上看，审慎处理财政、金融的关系，不因财政需要而滥用金融的理论原则在近代中国基本上成了_句空话，即便有经济学界领袖(如马寅初)反复呼吁和财政官员(如孔祥熙)尽力贯彻，这一理论原则在政策层面上也会因为长期的财政困难而无法持久稳定有效地转化为政府施政的_贯立场和举措。
对于国民政府在抗战之前因为财政需要而建立的国家垄断型金融体制，经常呼吁政府当局要审慎处理财政、金融关系的马寅初不仅将其视为国民政府推行“积极的干涉主义”财政政策、“将财政与金融打成_片”的必要步骤，还对国民政府在抗战中后期借此滥发纸币以筹集战费的原因和后果作了_分为二的分析。他写道：我国在抗战之初，租税与公债交互运用。在租税方面，有转口税之增征，统税施行区域之扩大……我们用租税去筹集战费，事实上有_个最大的困难问题，便是沿
海各省和产业稍具萌芽的区域，已经被曰军占领，主要税源的关税、盐税和统税都受了影响……若以加征的旧税与加辟的新税……来弥补，终抵不过关税、统税、盐税三税短收的损失。故以公债来筹措一部分战费，为不可避免之措置。我们在抗战初期，不希望实现战时财政应以加税为主，公债为辅之最高原则，只希望以公债为主，加税为辅中次要原则，能切实遵守，不料战事的演变，竟使这两个原则，都不能实现，转动的印刷机，遂取而代之，以致造成的今日的局面。”②又说：“中国财政与金融之不能纳入正轨，正因两者之界限分划不清，财政之需要，或以金融为挹注。现值抗战方酣，情有可原。在战后之建设时期，如一仍旧贯，不予彻底改革，前途真不堪设想。③
关键词:财政压力;地方政府干预;区域金融发展差异
中图分类号:F832文献标识码:A文章编号:1003-9031(2010)09-0004-05DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.09.01
一、引言
长久以来,区域金融发展差异问题一直是引人关注的。国内关于区域金融发展差异产生原因的分析视角十分广泛,从各个不同方面得出了诸多有益的结论,但将财政与地方政府干预因素结合起来分析区域金融发展差异问题的文献却十分有限。本文正是试图从各区域财政能力入手,以论证我国各个时期(纵向)、各大区域(横向)的地方财政压力差异性造成了地方政府干预金融的行为激励差异,并最终导致各大区域金融发展速度的不同这样一个连锁反应的存在。
具体而言,从财政压力差异到区域金融发展速度差异这样的连锁反应链条可以概括为各地区、各大区域“财政压力不同”,也即是说所选取的表示财政压力大小的指标――财政支出/财政收入这个比例变动情况不同[1]。事实上,各地区都存在财政压力,只是各地的压力大小及变动情况不一样。那么,财政压力的普遍存在性就使得各地方政府都有通过支配金融资源缓解财政压力的动机。但是财政压力大小是不同的,即财政压力在具有普遍性的同时,在各地区、各区域之间也是有差异性的。压力大的区域,政府干预金融的力度会更大一些,激励较大;相反,财政压力小的区域,政府干预金融的激励和力度都相应较小①。因此,由于不同的财政压力,各地就会产生程度不同的地方政府干预。而地方政府干预金融,用它们的权利与意志支配金融资源必定会使金融资源的配置效率下降,从而抑制区域金融发展,即不同程度的金融干预产生了不同的金融自由发展的空间,进而使得各区域金融发展的速度不同,并最终可能导致发展水平的不同。
本文根据“十一五”规划纲要,将全国划分为四大区域:东部包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、广东、山东、海南等11个省、市;中部包括山西、江西、安徽、河南、湖南、湖北6省;西部包括广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、、内蒙古、宁夏、新疆12省、市、自治区;东北地区:辽宁、吉林、黑龙江3省[2]。②本文主要运用1978―2007年相关数据进行比较分析,逐步论证上述拟分析路径的合理性。
二、各区域“强金融、弱财政”问题
王绍光、胡鞍钢(1993)将“国家能力”定义为国家(中央政府)将自己的意志、目标转化为现实的能力,包括汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力、强制力[3]。而周立(2004)将国家汲取社会资源的能力定义为“国家汲取力”,包括国家汲取财政能力和国家汲取金融能力[4]。无论是王绍光、胡鞍钢定义的国家能力还是周立定义的国家汲取力都强调国家汲取财政能力是最重要的国家能力,而国家汲取财政能力最主要的两个指标分别是财政收入占国民收入的比重和中央财政占国民收入的比重。其中,前者反映了政府动员汲取的社会资源占总的社会资源的份额,后者反映了中央政府动员汲取的社会资源占总的社会资源的份额。依据周立的观点,中国在渐进式改革过程中,中央政府汲取财政的能力是逐渐下降的,那么作为弥补,中央政府必须加强汲取金融的能力,这样就形成了所谓的“强金融、弱财政”、金融业异化为“第二财政”等问题。需注意的是周立的分析都是从中央政府角度进行的,如果将视角转向地方政府,各个地方(各大区域)是否也存在这样“强金融、弱财政”的问题呢?用各区域存款和贷款之和/GDP表示区域金融能力,用财政收入/GDP表示财政能力可得到图1。
由图1可知,总体而言,从1978年以来,我国各区域财政能力(用右边坐标轴表示)持续下降,下降幅度在1994、1995年间尤为明显;而各区域金融能力(用左边坐标轴表示)却在这30年间不断上升。因此,图1清晰地证明了各地区“强金融、弱财政”事实的存在,即四大区无一例外的存在财政汲取能力减弱趋势。由于此处各区域数据是由各地区数据汇总而来的,所以也可以间接反映出各地区财政汲取能力的衰减。
三、财政压力与FIR关系的分析
为了说明各区域财政压力不同会导致各地区政府对金融干预程度不同,并最终导致各区域金融发展速度不同,此处选取财政支出/财政收入这样一个表示各地财政紧张程度的指标来表示地方财政压力,而用FIR①表示各地金融发展程度。进而,财政压力的增长率就可以表示财政紧张程度的波动,而FIR增长率就表示发展速度。
(一)对财政压力的分析
从历史上看,我国的财政管理体制改革大致可分为三个阶段,即1949―1979年的高度计划经济体制时期,1980―1994年“分权让利”时期以及1994年至今的“分税制”改革时期。也即是说,从新中国成立以来,我国共进行了两次大的财政管理体制改革,分别是70年代末的“分权让利”改革和1994年的“分税制”改革。其中,前者是财政分权化的标志,而后者则是中央财政重新加强集权的标志。
1.70年代末开始的“分权让利”
中国的分权改革总是同经济改革开放同时进行的。在经济改革初期,经济运行效率较低,中央政府面临紧迫的财政压力。决策者认为这是由于计划经济的高度集权,缺乏对经济利益个体积极性的激励造成的,因此,改革就要放权。20世纪70年代末80年代初,中央政府开始逐步推行以包含财政和行政两方面的分权化改革,给地方政府放权让利,就此拉开了市场经改革背景下的财政分权改革的序幕。
在财政分权方面,主要由单一的中央政府完全控制财政预算分配的制度逐步完善到实行分成和财政包干体制。在财政包干制下要求地方政府将固定数额或按其收入的固定比例上缴给中央政府,剩下的归其支配使用,扩大了地方政府的财权,调动了地方政府理财的积极性。在行政性分权方面,扩大了地方政府的管理权限,地方工业、农业、公用事业等由地方政府根据辖区实际情况进行安排。故财政分权使地方政府成为其辖区内经济剩余的真正索取者,行政性的分权给地方政府在权力范围内充分的自。在此情况下,地方财政应该说是真正富了起来,财政压力也应该相应减小了。但中央政府是没有自己的税收课征机构的,只能依赖地方政府上交利税,而地方政府却总是想方设法规避上缴义务[5]。因而一系列的改革并没有使得中央政府的财政能力得到提升,分权改革的最初目的完全没有实现,反而使中央政府财政收入占GDP的比重下降,我国的财政收入与支出分配形成了“弱中央,强地方”的局面。
2.1994年分税制改革,加强中央财政集权
为了解决财政包干制的问题、扭转“弱中央,强地方”的局面,中央政府从1994年开始实行的分税制改革,力争增加财政收入占GDP的比重和中央财政收入占总财政收入的比重,加强中央集权。分税制改革确定了中央税,使地方税与中央共享税;建立国家税务局来征收国税,同时让地方税务局仍旧征收地方税。可见税制改革最直接的目标就是为了保证中央财政收入占国民生产总值更高的比例[6]。
分税制改革的实施使地方政府获得的财政收入下降,但同时地方政府的事权却没有相应地减少,使得地方政府在分税制改革后支出责任与收入权限的不匹配程度扩大,普遍面临过重的财政负担。财力的下降使得地方政府财政更多地采用预算外收支手段进行运作。由于银行信贷与政府支出和投资的高度互补性,该项改革实际上加大了地方政府对区域内银行系统贷款决策与贷款行为的干预动机和影响力。
图2是利用1970―2007年各区域财政支出/财政收入数据做的财政压力变动图。从图2可看出,实际数据基本可以验证之前的理论分析的结果,即在“分权让利”改革之前,四大区域的财政压力均是波动上升的,而70年代末“分权让利”使西部区域财政压力有明显下降;其余各区相对于分权前,财政压力增长趋势得到缓解,在分权后基本保持平稳波动态势。可以说,70年代末实行的分权化改革是有助于缓解各地区财政压力的,而1994年起实行的分税制改革明显的使各区域财政压力均大幅增加。
(二)对FIR的描述
本文用各区域存贷和/GDP近似表示FIR,并由1978―2007年的数据可得到图3。
由图3可看出,1978―2007年,各区域FIR基本都是上升态势,只在2003年后出现小幅负增长。但在此更应关注的是FIR的增长率和财政压力的增长率。因为在各区域财政压力增大时,各区政府才更有动机去干预金融资源的市场化配置,以弥补财政能力的下降。而随着干预度的加强,影响的应是金融发展的速度,也即是此处的FIR增长率,而不是FIR(金融发展程度)本身。
(三)财政压力波动率与FIR增长率的分析
由图4的4幅图可以看出,总体还是可以说明财政压力波动率与FIR增长率之间存在反向变动关系的(波峰、波谷反向变动的年份多过同向变动年份)。之所以依然存在许多年份同向变动的情况,如财政压力上升,FIR增长率也上升的情况,是因为影响FIR增长率波动的因素非常多,财政压力只是其一,即财政压力增大(减少)只是对FIR增长率减少(增大)起到促进作用而非决定作用,最终FIR增长率向那个方向波动取决于所有作用因素的合力的方向。
由图4的4幅图可发现,随着时间的推移,出现的同向波动情况越来越频繁。产生这一现象的原因可能是由于我国财政体制改革和同经济全方位改革是同时进行的,因此不能忽略银行系统乃至整个金融体系的改革。正是金融系统的改革和完善,使得地方政府面临增大的财政压力,即使十分渴望通过干预金融来缓解尴尬处境,但也是力不从心――金融体系的完善限制了政府干预的领域和力度。如1994年中央政府开始对银行系统进行商业化改革,对国有银行的政策性业务和商业性业务进行分离;1995年通过的《商业银行法》以法律形式明确了以包括四大国有银行在内的商业银行的市场化经营方针,以加强其风险控制。随后银行体系垂直化的管理体制也逐渐形成,使地方政府对国有商业银行信贷干预的影响力越来越小。诸如此类,当某一个金融领域进行改革自我完善之后,政府对这个领域的干预力度就会相应减弱,但是在失去一片“攫取之土”的控制力的同时,又会促使政府去“开发”另一片阵地,政府绝不会眼睁睁的任由其财政和金融汲取力双双下降,使自己权利被架空。虽然地方政府会千方百计地找替代品,但随着整个金融体制的逐步完善,最终的结果必定是地方政府对各个金融部门的干预难度会越来越大。因此,总体而言,政府由于财政压力而干预金融资源市场化配置,影响其发展的力度会越来越小。
四、四大区域财政压力差异与其金融发展速度
本文分析已说明了财政压力对FIR增长率的反向影响关系,四大区域财政压力的不同对区域金融发展速度的影响又有何不同?
由表1可发现,东、中、西部地区平均财政压力增长率水平相差不大,其FIR增长率水平也相似,但东北部地区由于平均财政压力增长率较大,所以其代表金融发展速度的平均FIR增长率水平也明显低于其他三个区域。这也进一步印证了区域财政压力不同导致区域金融发展速度不同的说法,即财政压力增长较快的区域FIR增速较缓,金融发展速度的不同最终又会导致金融发展程度的不同。
五、结论和政策建议
首先,本文通过各区域存贷和/GDP及财政收入/GDP两个指标分别表示的区域金融能力与区域财政能力的对比分析得出我国的四大区域均存在“强金融,弱财政”的事实,即从1978年以来,各区域财政能力逐渐减弱而金融能力去不断增强。
其次,通过对各区域财政压力(财政支出/财政收入)、FIR(存贷和/GDP)的单独分析,以及对这两者各自波动率、增长率的对比分析得出两次财政税收改革对各区域财政压力的影响较显著:70年代末开始的“分权让利”改革使得区域财政压力减小,1994年分税制改革使区域财政压力显著增大;各区域FIR水平从1978年起总体均呈上升态势,而区域财政压力波动率与FIR增长率之间存在一定程度的反向波动性,即财政压力增长较快的区域FIR增速较缓。
最后,在前两个结论基础上对各个区域之间财政压力平均增长率与FIR平均增长率之间进行比较得出结论:东北部地区由于平均财政压力增长率高于其他三个区域,导致其金融发展平均速度低于其他区域,区域财政压力差异是导致区域金融发展差异的重要原因。
基于以上的分析,为了促进我国金融更好更快发展,缩小区域间金融发展差距,笔者认为可从以下几方面进行完善。首先,改进税制,根据各区域经济发展程度的不同实施更多差异化税收对待,以平衡各地财政收入。具体而言,可以重新划分中央和地方税务职权的范围,赋予发展相对落后地区的地方政府及税务机关更大的税务自由度,让其可以根据当地实际情况更有效地规划本地区的税务,合理增加地方财政收入;考虑对中央税实行地区差异税率,并结合其他各项税收优惠政策,促进中、西、东北部经济、金融发展,扩大这些地区的整体税收基础。其次,加强中央财政转移支付、再分配政策力度,重新划分各地区政府与中央政府提供公共事务的范围并加以法定化,减少中、西、东北部地方政府支出,进一步缓解其财政压力。第三,进一步深化金融体制改革,更加明确清晰地划分开政银、银企关系,杜绝金融业为地方政府融资,充当第二财政的现象,给金融发展更多自由空间。
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OthernessStudyontheFinancialFactorsofRegionalFinancialDevelopmentDifferences
――BasedonFinancialPressureandLocalGovernmentIntervention
MUYu
(SchoolofEconomics,SouthwestUniversityforNationalities,Chengdu610041,China)
1978年改革开放以来，中国自下而上推行了农村家庭联产承包责任制改革，在“交足国家的、余下全是自己的”收入的激励下，农民的农业生产积极性得到空前提高，确保了多年的农业稳定增长和国家粮食安全。当然，这种增长也是建立在农民当时没有其他就业渠道可供选择和农业化肥、农药等技术的普遍使用基础之上的。但是，进入20世纪90年代中期以后，随着市场经济体制的确立和中国工业化、城镇化进程加快带来的城镇就业需求的增长，在城乡工资水平巨大差距的诱使下，不仅大量农业剩余劳动力开始向城市转移就业，而且农业必要的青壮年劳动力也争先恐后地挤进城镇就业。这不仅使农业劳动力日益稀缺、劳动力成本日益提高，而且导致一些地方土地大量荒芜，未来“谁来种地”的问题愈发突出。在此背景下，党中央审时度势，于2012年10月党的“十八大”正式作出了“构建新型农业经营体系，加快传统农业向现代农业转型，实现农业现代化”的战略部署。所谓新型农业经营体系，就是指在坚持农村家庭联产承包责任制的基础上，顺应农业农村发展形势的新变化，通过自发或政府引导而形成的各类农产品生产、加工、销售和生产性服务主体及其关系的总和，是现代农业生产经营主体、农业社会化服务主体、农业市场营销主体、农业监管主体和一系列政策与制度体系的集成[1]，是农业经营组织在国际国内市场竞争中不断演化的产物。显然，建立在规模化、集约化、社会化、组织化基础上的新型农业经营体系的构建，对财政金融服务产生了新的规模更大、风险更高的需求，而原有的建立在农户家庭承包经营基础上的小规模、低风险财政金融服务已经无法匹配这一新需求，这就产生了新型农业经营体系构建与财政金融服务相协同的问题。新型农业经营体系构建与财政金融服务有何协同关联机理？新型农业经营体系构建与财政金融服务的协同度如何？这是当前急需深入研究和解决的重大问题。深入研究这些问题，对促进新型农业经营体系构建，推进传统农业向现代化农业转型升级具有重要现实意义。
财政金融服务新型农业经营体系的构建，是当代财政金融支农的重要使命。财政支农的研究最早源于斯密的《国民财富的性质与原因研究》[2]，他明确指出资本最应该投入农业以获得更大的价值和财富；之后，以魁奈为代表的重农学派强调农业对于国家发展的影响力高于工业，其他产业的进步均是以农业发展为前提，因此，国家财政应该对农业部门给予更多的支持。金融支农的研究起源于20世纪中后期，不少学者逐渐认识到金融在农业农村发展中具有不可替代的作用，Munnel[3]、Evans和Karrs[4]、Thompson等[5]、Chang等[6]先后探讨了政府通过金融手段扶持农业发展的运作机理，并几乎一致地表明，农村金融发展对于发展农业经济、提高农民收入水平有明显的促进作用。国内许多学者认为财政和金融支农是现代农业发展的支柱，是促进中国“三农”发展和城乡一体化的重要推动力。何广文等[7]、冉光和[8]、王定祥和谭进鹏[1]等学者基本一致认为，财政金融支农体制的陈旧落后、金融资源的过度非农化配置，正是制约当前中国农村经济健康发展的重要因素；王定祥[9]、罗必良[10]等提出，以创新的方式实现财政支农政策与农村金融政策的优化组合，且从改革财政支农体系、完善财政补贴政策、改革农村金融体制等方面来推进农村财政金融服务创新。在财政金融协同支农方面，温涛[11]、孙文基[12]、陈晓华[13]提出要提高财政金融支农的效果，必须将二者有机整合起来，发挥其各自的优势，才能使财政资金有效支持农业的发展；韩占兵[14]通过对财政金融协同支农的效率进行测算，发现中国财政金融支农协同配合效率严重偏低，提出应该建立财政资金与政策性金融、合作性金融、商业性金融协同支农的框架，其中重点是合理配置各类财政资金与金融资金，以协同支持新型农业经营主体和现代农业产业链的发展。随着中国新型农业经营体系构建的深入推进，财政和金融协同支持新型农业经营体系构建的研究也随之逐渐增加。黄祖辉和俞宁[15]、楼栋和孔祥智[16]、周应恒等[17]通过对各新型农业经营主体的利益分析，提出在经济发展水平不同的地区，对财政和金融服务协同的层次要求也不同，例如发展较快的地区对财政金融协同支农的需求程度也就越高，而在落后地区更多依赖财政支持。
綜上文献表明，尽管不少国内外学者涉及财政金融协同支农政策研究，但是缺乏新型农业经营体系构建与财政金融服务的整体研究，也没有探寻两者间的协同关系；对二者的协同性探索缺乏通过调查数据和数学模型来进行剖析，系统性和严谨性的实证研究不足。本文将对新型农业经营体系与财政金融服务的协同性进行研究，以期对中国新型农业经营体系构建的财政金融服务创新提供有价值的决策参考。
二、财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同性理论分析
（一）财政金融服务与新型农业经营体系构建协同性的内涵界定
所谓协同，可以从多角度加以理解。例如，如果是财政与金融服务两种行为的协同，就是指财政金融支农功能的分工匹配和风险共担；如果是财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同，就是指财政金融服务供给与新型农业经营体系构建的需求相适应、相均衡。显然在本文中，这两种情形都包涵。而在新型农业经营体系构建阶段，财政金融服务之间的协同主要有以下两个方面。
其一，在支持农业投资中的分工与决策协同。财政服务与金融服务根据自身性质的不同而分工不同，作为对农业弱质性和公益性的积极回应，具有公共属性的财政服务主要对新型农业经营体系构建中的公益性质和准公益性质的部分如农业经营基础设施、市场平台、农业技术、信息化体系等进行支持；而在公共成本被财政服务覆盖之后，农业的盈利性开始显现，具有逐利属性的金融服务则主要对经营性的部分进行支持。财政和金融的协同首先需要二者发挥自身的优势和特点，共同决策，分工完成属于两者的“份内之事”，真正体现出财政的公共公益性质和金融的商业性质。只有通过财政先行投入，承担非经营性部分的成本，再辅之以政策性金融资本支持，最终引导商业性和合作性金融资本支持新型农业经营体系的构建，方能实现新型农业经营体系长期良性发展。
其二，在金融风险分担中的协同。新型农业经营体系构建的金融支持风险，核心是信贷风险。如果仅由金融机构来承担，金融机构财务必将不可持续。这就需要建立财政+银行+担保+保险等多元主体共担风险的机制。在金融服务方面，除了银行需要通过抵押物等加强信贷风险防范与管理外，还需要积極引入担保机制、农业保险机制、贷款保险机制，将信贷风险分散后由各担保、保险机构承担。在财政服务方面，也需要建立新型农业经营体系风险补偿基金、财政贴息基金，补贴农业信贷和农业保险的风险损失，支持农业信贷和农业保险发展。
（二）财政金融服务与新型农业经营体系构建协同的实现机理
财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同关系实现过程，实际上是财政和金融部门主动适应新型农业经营体系构建对资本投资和金融风险分担两个方面的现实需要，而进行的协同分工和协作供给，从而满足直接构建者的资本需求和信贷机构分担信贷风险的过程。这一过程可以总结成如图1所示。
在新型农业经营体系构建中，与财政金融服务协同的需求来自于新型农业经营体系，供给来自于金融机构。而在金融服务供给中，金融机构对财政服务的提供又会产生协同性需求。金融机构在支持新型农业经营体系构建中，由于新型农业经营组织制度不健全、财务管理不规范，农业生产经营经验不足、资本投资还没有实现规模经济，农业要素最佳重组结构还处于探索阶段，农业投资规模大，投资回收周期长，加上农业固有的自然风险和市场价格波动风险，使金融机构在提供信贷服务时，不仅需要自身进行信用贷款、抵押贷款方面的创新，也在农业投资性金融服务及其风险分担方面产生了对财政协同服务的需求。需要说明的是，农业投资性需求除了来自新型农业经营体系外，还来自金融机构，在新型农业经营体系构建中的公共性、公益性、基础性投资客观需要财政介入，而金融机构对此形成的需求本质上也是为了降低金融投资的风险。为了激发信贷机构向新型农业经营体系提供更多的信贷融资服务，就需要增加财政金融服务供给，以满足信贷机构在服务新型农业经营体系构建中的需求。
从图1看，对于新型农业经营体系的农业投资性支出，就需要区分财政性投资和金融性投资。通过财政投资创新先期满足公益性、公共性、基础性农业投资需求，然后再由信贷金融机构通过信用贷款和抵押贷款工具，向新型农业经营体系构建者提供信贷支持，从而与财政服务形成有先有后、合理分工支持的格局，可以大幅度降低信贷机构提供金融服务的成本和风险，提高金融服务的积极性和水平。而对于信贷机构在支持新型农业经营体系构建中产生的信贷风险分担需求，就需要财政通过建立风险损失补偿基金、农业产业基金、财政贴息、税收优惠等工具，向信贷机构提供风险补偿，也需要金融创新担保融资模式，积极发展农业保险，通过担保机构和保险机构的积极介入，以分担银行较大的信贷风险。
三、财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同性测度
（一）理论模型
财政金融服务与新型农业经营体系构建之间的协同关系，最直观的结果表现在宏观效率的评价方面。从充分条件看，财政金融服务与新型农业经营体系构建之间的关系协同度越高，则现代农业整体经营效率越高；从必要条件看，现代农业整体经营效率的提高一定需要财政金融服务与新型农业经营体系构建的有效协同。因此，通过宏观效率的考察可以反映财政金融服务与新型农业经营体系构建之间的协同水平。
需要说明的是，现代农业整体经营效率是所有农业生产与经营要素协同作用的客观结果，其中至少包含三重因素：一是要素的投入量；二是要素使用效率，或技术进步水平；三是管理效率。虽然这三重因素之间可能存在互相作用，但在理论上三者之间的界限仍然可以大致划分。因此，从协同作用的角度看，通过管理效率的评价可以较客观地反映财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同水平。
根据上述基本关系的分析，我们可以基于系统论与协同论的观点建立理论模型。如图2表明，财政金融服务体系与新型农业经营体系从宏、微观两个方面作用于农业生产经营过程，形成了一个环境与条件的支撑体系；技术与要素构成了农业生产经营过程的投入体系。农业生产与经营过程实质上是一个微观投入与产出的经济过程，这一过程不仅体现为农业产出的物质成果，而且体现为农业收入的价值成果。从市场经济运行本质看，物质成果是用以满足社会消费者食物需求的基本内容，但对于生产者而言，它们不过是价值成果的客观载体，以及获取农业经营利润的物质载体。因此，通常情形下，农业经营过程主导了农业生产过程，它对农业生产起着规划与控制作用。由于在现实中，尤其在中国，农业生产与农业经营仍存在脱节现象，将二者并列于一起，反映了本研究对理论与现实的双重考量。
（二）测度方法
本文将使用宏观数据进行协同度测算，以从整体上把握中国财政金融服务与新型农业经营体系的关系协同程度。从哈肯[18]在自组织理论中对协同的定义看，协同的关键在于作用方向的趋同性。因此，研究中采用“协调函数”进行测度是常用方法，它实际上是将协同理论进行定量化的研究工具，根据高旺盛[19]的算法，总共可分为两步进行。
第一步，确定功效系数。根据协同理论，系统相变点通常要由快驰变量和慢驰变量来确定，而决定系统稳定性（有序性）的关键在于慢驰变量（即序参量）的状况。为此，协同函數的使用前提在于功效函数EC（EfficacyCoefficient）的确定。功效函数EC通常被界定为序参量对系统有序性的贡献，一般介于0和1之间。即当最满意时，功效EC=1；当最不满意时，功效EC=0。功效系数的表达式如式（1）和式（2）。
式（1）是具有正功效的功效系数，式（2）是具有负功效的功效系数。其中，Vji表示序参量，αji和βji分别表示系统稳定性的上下临界值，即上界和下界，且βji≤Xji≤αji。
第二步，计算协调水平。协调水平的计算可以基于功效系数，通过计算序参量对总体稳定性的变异程度的控制来实现，基本模型如式（3）。
其中，HC表示协同水平，S表示序参量对稳定均值的变异程度，EC（V-）表示功效系数均值。n、k、m分别表示功效系数个数、子系统个数和子系统中功效系数个数。
在式（3）中，一般结论表现于，HC应该介于0和1之间，即HC=1时，系统完全协同，而HC=0时，系统完全不协同。但实际情形是，计算结果可能处于区间[0，1]之外，该模型中则将这些情形分别收敛成0和1，从而不能对这些序参量的变异程度进行反映。为此，本研究认为，应当将这部分序参量考虑在研究区间中，这时可以将式（3）修正为式（4）。
式（4）中，DHC表示序参量对系统均值的变异程度。
从理论上看，DHC越小，则系统协同水平越高。相反，DHC越大，系统协同水平越低。一般情形下，当DHC处于区间[0，1]时，系统进入较为有效的协调区间，否则均为非协调，只是变异程度存在差异。本文将采用式（4）进行测度。
（三）指标体系构建与数据来源
1.指标体系构建
新型农业经营体系是一个复杂的农业经营生态系统。根据王定祥和谭进鹏的研究，新型农业经营体系被划分为农业组织体系（即农业生产经营主体体系）、农业商品体系（即农业商品化处理主体体系）、农业市场体系（即农业营销主体体系）、农业服务体系（即农业服务主体体系）、农业监管体系五个部分。但从实证角度，直接进行相关检验存在大量困难，并且全国整体年度数据很难获取。为此，本文将上述五个部分作为一个整体，从一般财政金融服务与新型农业经营体系构建的关系并用总体农业数据进行近似考察。其指标体系如表1所示。
表1将财政金融服务与新型农业经营体系构建的关系看成一个系统，现将这个系统分为两个子系统，即财政服务与新型农业经营体系构建的协同系统，金融服务与新型农业经营体系构建的协同系统。在两个子系统中，分别关注三类指标，即财政金融服务与新型农业经营体系构建协同带来的农业产出效果、农业投资效果以及农业主体的民生效果。显然，将三类指标同时放进协同体系，可避免单一指标测度上的失真，从而可更好地反映财政金融服务与新型农业经营体系构建协同程度的实况。
从操作层面，四级指标均用增长率来进行衡量，以避免绝对数值的差异化影响。每一个子系统，或三级指标都分别对应两个四级指标，以从不同侧面衡量整个系统协同程度。同时，在表中对各指标的功效进行了主观评判，根据经济学的基本理论，以及对现实的基本判断，我们将各指标界定为正功效。
2.数据来源
本研究数据来自于2005—2014年《中国统计年鉴》和《中国金融年鉴》。在金融方面，由于2005—2010年数据难以获得，且直接三农信贷数据不完整，因此，对2010年以前的相关数据按2010年数据进行处理。另外，财政服务部分出现个别畸异值，在研究中对这些数据进行了均值化处理。
（四）合意率与拒绝率的设定
合意率αji和拒绝率βji作为系统稳定性的上下临界值，在本研究中的设定作如下处理：以2005—2014年的均值作为合意率αji的取值，当功效系数为负时，用最小值作为拒绝率βji的取值；当功效系数为正时，用0作为拒绝率βji的取值。据此，相当的取值分布如表2。
（五）测度结果分析
运用前述协同水平的测度方法，研究中采用计算所得的变异系数进行倒推，从而确定财政金融服务与新型农业经营体系构建的整体协同水平。
相关变异系数分布如图3所示，财政金融服务与新型农业经营体系构建的变异水平非常高，大都处于大于1的水平，最大正偏离值出现在2014年，达2.213，最大负偏离值出现在2006年，达到-5.76，只有2008年和2009年处于相对合理的协同区间，其变异系数分别为0.7和0.59。从趋势上看，自2009年以来，偏离水平处于不断递增的趋势。以上数据表明，中国财政金融服务与新型农业经营体系构建之间长期处于不协同状态，而且这一趋势正变得越来越严重。
由于整个系统由两个子系统即财政服务与新型农业经营体系构建系统、金融服务与新型农业经营体系构建系统组成，因此，对整个系统的变异趋势把握需要考察上述两个子系统的变异状况，以分析它们对总系统的影响。为此，在总系统变异趋势研究的基础上，进一步计算了财政服务、金融服务与新型农业经营体系构建的变异趋势，如图4和图5。
图4和图5表明，影响财政金融服务与新型农业经营体系构建的主要板块反映在财政服务方面，财政服务与新型农业经营体系构建子系统的变异趋势大致与总趋势一致，而金融服务与新型农业经营体系构建子系统的变异趋势在2005—2011年期间基本保持稳定，且都处于协同区，这可能与这期间的数据缺失有关。但2011年以后体现出加速变异的趋势，这种现象可能正是导致总系统变异值近年来出现不断递增的主要原因。
从上述数据分析结果可以推导出如下结论，即近年来，在中国新型农业经营体系构建中，财政服务可能发挥了重要作用，从而使财政服务与新型农业经营体系的构建产生了较大的相关性；相反，金融服务对新型农业经营体系构建所发挥的作用不甚理想，甚至还在一定程度上阻碍了财政服务作用的发挥，金融服务与新型农业经营体系构建的不协同性程度要远大于财政服务。这种测度结果与中国新型农业经营体系面临的现实融资约束高度吻合。新型农业经营体系缺乏传统的融资抵押物，拥有的农业资产不具有抵押融资功能，同时，部分农产品供给过剩，导致部分新型农业经营主体经营效益下降，加剧了银行惜贷现象，也缺乏向资本市场融资的必要条件，从而使金融服务于新型农业经营体系表现出极大的变异性。
四、财政金融服务与新型农业经营体系构建不协同的深层次原因分析
前文实证结果表明，当前中国财政金融服务与新型农业经营体系构建总体上是不协同的，更為深层次的原因主要有以下三个方面。
（一）金融与财政分工支农关系不明确
一是财政对农业基础设施投资欠账太多。国家长期执行“城市化、工业化”导向的发展战略，财政资金大部分被投入到城市和工业化建设领域，而用在农业基础设施的财政资金却很少，导致农业基础设施建设严重滞后。党的十六大以来，随着国家对“三农问题”的日益重视，政府逐渐加大了农业财政投入。但工农之间、城乡之间的收入分配关系尚未完全理顺，国家资金、政策、制度等综合资源配置向城市倾斜的格局没有完全打破，再加上历史欠账太多，即使现在加大投入也不能在短时间内完全达到现代农业发展所需要的公共产品与公共服务要求。二是国家在农业支持体系中没有明确财政与金融的分工投资边界。在当前的财政补贴中，财政对基础农业的投资和对农业的公共基础设施投资是理所当然的，但有些财政补贴如经济林木的农业社会化服务购买补贴、特色效益农业的财政补贴均属于政府不必要的补贴，应当属于金融支持的领域。如果金融与财政支持边界不清楚，农业投资者就会对政府形成等、靠、要的依赖思想，而不是从自身投资、金融融资和加强经营管理的角度去考虑农业的可持续发展问题。
（二）现代农业投融资政策的协调性欠缺
一是先导性政策与后续性政策不协调。中国幅员面积广阔，气候、农业资源禀赋、农业生物适应性具有明显的地域差异，为了避免现代农业发展中的过度同质化竞争，就需要农业产业政策和区域发展政策做好农业区位功能规划，制定农业投资引导目录，并出台相应的土地供应、土地流转和抵押融资政策，然后配合财政金融政策共同吸引现代农业投资者。然而现实的情况是，现代农业产业规划、农业区域功能规划和土地政策调整存在严重的滞后性，使得现代农业经营主体必要的农业生产设施用地困难，并存在粮食作物品种发展趋同现象，导致农产品供给出现结构性失衡，部分粮食生产供给过剩，库存积压，同时国内粮价还远高于国际粮价，而大豆、棉花等农产品供不应求。二是财政与金融支农政策配合不协调。财政支农政策及服务力度大，但金融支农政策及服务力度小，财政资金主要靠政府主导，目标具有综合性，金融资金主要靠市场机制主导，目标具有单一性，导致财政支农和金融支农资金之间协调不畅。同时，农村金融抑制与农村金融财政化并存，由于缺乏有效的信贷抵押物和信息不对称等原因，农村金融有效需求和供给均被压制，“金融脱农”现象严重；一些地方性农村金融机构被政府干预，向现代农业基础设施领域强制放贷，使金融资金部分承担了财政职能。
（三）财政与金融共担农业融资风险的机制不健全
在目前中国新型农业经营体系构建中，为了解决新型农业经营主体缺乏传统抵押品导致的融资难、融资贵问题，2015年国家在重庆等地农村“三权”抵押融资政策试点基础上推出了农地经营权和农房抵押的融资政策，并在全国部分省市进行试点。但课题组的调查发现，政策试点效果不如预期，主要原因是农村产权资产存在产权界定缺位、价值评估难、抵押率低、价值处置与变现十分困难等问题，导致金融机构面临的抵押融资风险十分巨大。为了分担融资风险，一些地方政府出台了财政建立农业信贷风险补偿基金的政策，但由于一些地方财力拮据，导致财政风险补偿基金到位率低，从而影响了财政与金融在融资风险中的协同共担。
五、结论与政策建议
本文首先对财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同性内涵及实现机理进行了研究，然后对财政金融服务与新型农业经营体系构建的协同性进行了测度与分析。研究发现，中国现有的财政金融服务与新型农业经营体系构建处于供需不协同的状态，财政金融服务与新型农业经营体系构建的变异水平非常高，且这一偏离的趋势正变得越来越严重。通过进一步分别测度财政服务、金融服务与新型农业经营体系构建的协同趋势，发现财政服务与新型农业经营体系构建子系统的变异趋势与总趋势一致，而金融服务与新型农业经营体系构建子系统出现加速变异的现象。这表明财政服务与新型农业经营体系构建产生了较大的相关性，而金融服务在一定程度上阻碍了财政服务作用的发挥，与新型农业经营体系构建的不协同性更高。主要原因是财政与金融在支持新型农业经营体系构建中，在农业投资和风险分担环节等方面的分工不明确、政策不协调。