【关键词】公共托育服务；政策；社会治理
现代职业制度使得许多家庭在育儿和工作中处于两难境地。随着全面二孩政策和全面延迟退休政策的实施，未来家庭对托育公共服务的需求会极大增长。构建完备的托育公共服务体系，帮助家庭平衡工作与育儿之间的矛盾，成为不容回避的社会议题。
一、公共托育服务的价值理念
儿童照顾及政策是最能帮助透视家庭和国家关系的重要窗口。20世纪中叶以来，一个世界性的趋势是传统由家庭承担的儿童照顾责任逐渐释放出来，或多或少迈向“去家庭化”的阶段。
完备的托育公共服务是政府应尽和需要担当的公共责任。对国家而言，家庭生育问题既是具有私属性的个人事务，又是具有重要公共利益性的公共事务。明确政府在托育服务中的主导地位，是社会发展和转型的客观需求，也是提高社会治理能力的内在要求。
从这个意义上说，建立系统完善的支持家庭维系与发展的政策法律措施，让许多原本下沉到家庭的责任，如儿童的托育照料等，由政府、社会和家庭共担，帮助家庭减少育儿压力，是提高人们生育意愿，实现我国人口发展战略的重要途径。
二、我国公共托育政策的演变
儿童照顾已从传统的家庭功能演化为一项需要公共调控的活动，并且如何提供照顾影响到一系列社会安排。
从建国初到90年代中期，国家发展托幼服务的基本路径是以工作组织（单位）和生产组织（公社、生产队）提供为主体，政府和互助组织提供为补充的投入模式。在1953年实施的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》中，将城市社会的托幼服务作为职工集体福利项目在劳动法规中确立下来。1955年国务院了《关于工矿、企业自办中、小学和幼儿园的规定》，要求各工矿企业单独或联合创办托幼机构，以解决本单位职工子女入托入园的需求，经费由各单位列入财政预算。1958年通过的《关于若干问题的决议》指出，“农村适应广大群众的迫切要求，创办了大量的公共食堂、托儿所、幼儿园、敬老院等集体福利事业”。可见，在这一阶段，我国基本形成了主要由工作组织和生产组织以集体福利形式提供托幼服务的格局。国家负担了托幼服务的绝大部分成本费用。
1995年的《关于企业办幼儿园的若干意见》中提出要“推进幼儿教育逐步走向社会化”“改革现行幼儿园收费制度”，确立了托幼服务由公共提供占主导向由公共和私人市场共同提供的发展原则。由国家直接或间接资助的托幼服务逐年减少，而私人市场提供的托幼服务呈逐年递增的趋势。2003年国务院下发《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，提出未来5年要形成“以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局”，更是加快了托育服务市场化发展的进程。在这一阶段，尽管入园幼儿的数量在逐年递增，但公共财政的投入水平持续稳定在相当低的水平。这些有限的财政经费主要投向公办幼儿园（主要是教育部门主办的幼儿园），其他类型的托幼机构几乎没有获得公共财政的支持，完全依靠家长支付费用。
2010年国务院提出的《关于当前发展学前教育的若干意见》，指出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育；必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性……大力发展公办幼儿园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。”为此，托育服务再次向公共服务转变的原则确立。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2023年）》中明确了“基本普及学前教育”的发展目标，确立了政府在学前教育事业发展中的主导地位，确立了构建与经济社会发展相适应的学前教育公共服务体系的战略思路。
三、公共托育服务的现实困境
以上海为例，据2015年上海市妇儿工委办公室委托上海市学前教育研究所开展的“上海0～3岁儿童早教需求、服务指导状况及监督状况”的调查显示，67.5%的0～3岁儿童家庭有入托需求。而上海市的托育服务资源基本集中在公办幼儿园和民办幼儿园，针对0～3岁儿童的入托服务、临时托管服务等则是凤毛麟角。不仅0～3岁儿童家庭，3～12岁儿童家庭也存在着同样的问题。孩子放学时间和父母下班时间之间存在着空挡，使得放学后的儿童经常面临无人照顾的情况，寒暑假则更是如此。2014年，市妇儿工委委托上海社科院社会学所开展的“十三五”时期上海儿童发展需求调查显示，被调查儿童中30%以上遭遇过无人照顾的情况。
公共托育服务供不应求加剧了人们对于孩子“有人生无人养”的问题的担忧，从而直接影响人们的生育意愿。
四、公共托育服务的政策建议
1.出台有关公共托育服务的法律。
把社会治理纳入法治轨道，应先出台关于公共托育服务的相关法律，确立以教委为儿童公共托育服务的监管主体，明确其权利与义务。公共托育服务的质量要全面受到政府规范。尽快由地方政府牵头，积极协调社会资源，以及公民参与审议，研制各地的托育机构管理规范和托育公共服务标准。
2.增加公共托育服务的可得性。
完善针对0～3岁儿童的托育公共服务，帮助有托育服务需求的家庭解决后顾之忧。学龄前儿童在家庭成员以外的受照顾形式，主要有托儿所、幼儿园的照顾、以及雇佣家庭保姆。可以增设社区化的、公设民营或公民共办，以及企事业单位自办等形式的托幼所，只要符合政府规定的标准，规范办学。
丰富3～12岁儿童的公共托育服务的内容和形式。针对放学后无法立刻回家的儿童，在幼儿园和小学现有设施的基础上，提供放学后的托悍务，并鼓励学校针对这部分儿童开展形式多样的课外活动。此外，除了全日制的托幼机构和学校，应当根据家庭的实际需求，提供形式多样的临时托管、寒暑假以及节假日托管等服务。发挥社区的力量，规范并鼓励社区范围内家庭式儿童托育服务，并鼓励有条件的用人单位设立儿童托育设施。整合社会资源，鼓励、引导社会力量有序参与公共托育服务，满足家庭的不同层次的需求，政府相关部门予以监督规范。
3.加大公共托育服务的可负担性。
从供给侧来看，既要发挥好政府的主导作用，根据人口趋势，合理布局公共托育资源，满足家庭托育服务需求。也要发挥好社区作用，以及鼓励各单位提供员工托育场所与服务。并且鼓励公私部门发展信任的伙伴关系，例如公设民营。学龄前儿童照顾服务可以由政府出资、并在专业的管理体系监督之下，委托给非营利机构或地方性私营业者成为服务供给者。但是非营利机构必须将一定比例的收托对象，保留给低收入家庭的儿童，而且收费标准维持在政府监督与规定的合理范围之内。总之，倚重市场机制来补充公共支出的不足、增加服务供给的多样性、引进竞争原则以提升质量、保障以及增加服务的弹性，满足家长的选择权。
中央或地方政府可以根据儿童的不同年龄段，负担一部分的托育费用，减轻或分担家庭使用公共托育服务的支出负担，如：对于三岁以下小孩的的家庭，可以采用育儿补助的方法，包括津贴给付、税收减免、发放教育券及困难家庭的全免政策等。让更多家庭可以就近享有便捷、平价、优质的托育公共服务。
参考文献：
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基金项目：
本文为2016年度上海工程技术大学工会研究课题“全面二孩政策下高校女教师权益保护研究”（2016GHYJ14）。
会计委托服务是规范农村集体经济财务管理的有效模式
农业、农村、农民问题（“三农”问题）关系党和国家事业发展全局。党中央、国务院对此高度关注，出台了一系列政策措施促进社会主义新农村建设。近年来，随着农村集体财务管理规范化建设的推进，各地立足实际，积极探索，不断创新，扎实工作，使农村集体财务管理工作取得了明显成效。但是，一些地方村级财务管理不规范、制度不健全、核算不准确、公开不完善、监管不到位等问题仍不同程度存在。湖北、广西、广东、浙江等省大胆创新，积极实践，摸索出会计委托服务这样一条将农村财务管理与基层民主建设相结合的新路，在加快农村和谐稳定发展、深化农村党风廉政建设、促进社会主义新农村建设过程中发挥了非常重要的作用。
开展会计委托服务工作为加快农村和谐稳定发展奠定了重要基础。农村集体财务管理是村级经济事务管理的重要内容，是集体资产管理、土地承包管理、农民负担管理等工作的基础，涉及广大农民的切身利益。因此，加强农村集体财务管理直接关系到农村和谐稳定发展。会计委托服务工作在维持村集体资金所有权、使用权、审批权和监督权不变的情况下，积极引入民主决策和民主监督机制，通过村民会议、村民理财小组、村民委员会等组织方式，邀请村民广泛参与村集体经济组织财务收支预算审批、日常村级开支审核、一般项目建设决策等村财务管理的全过程，实现了村集体经济的财务决策民主化，财务状况公开化，财务监督制度化。“给百姓一个交代，还干部一个清白”。会计委托服务工作消除了可能引发农村社会不稳定的因素，化解了因财务信息不透明而引起的干群矛盾，促进了农村的和谐稳定。
开展会计委托服务工作为深化农村党风廉政建设提供了制度保障。规范乡村财务管理工作是加强农村基层党风廉政建设的重要内容，是改进农村基层干部作风、维护农民群众切身利益的重要举措。其中，推行会计委托服务工作，鼓励有条件的地区探索引入社会中介机构为村级财务管理服务是规范村级财务工作的重要手段之一。会计委托服务工作通过健全村民民主理财制度，引入社会中介机构参与村集体资金、账务管理，进一步规范了银行账户、银行存款、现金、债权债务、票据使用和会计档案等的管理，健全了财务预算决算、开支审批、审计监督制度，有效避免了村集体资金被贪污、挤占、挪用等腐败行为。调查表明，广西贺州市昭平县实行会计委托服务工作后，在村“两委”换届选举前，对全县12个乡镇、152个村开展村干部离任审计工作，未发现一起贪污挪用公款的违法违纪现象。
会计委托服务工作为促进社会主义新农村建设发挥了积极作用。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，其宗旨是加快农村建设发展，实现农村的“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。会计委托服务工作通过集中核算，精简了人员，有效减少了乡村行政开支，减轻了农民负担，巩固了农村税费改革成果；通过资金直达农户，为全面实现村资金直达农户和项目单位提供了保证，促进“三农”政策等各项惠农政策的落实；通过服务平台，实现了政府职能由征管型向服务型的转变，加强了基层组织建设，有力地促进了农村各项事业的全面发展。
科学推进会计委托服务各项工作
会计委托服务工作从“摸清”家底开始，在锁定“旧账”的基础上，采取自愿委托方式，由服务机构完成会计委托服务工作，切实做到积极稳妥，严密组织，科学推进。
会计委托服务工作应遵循有关法律法规开展。依法理财是会计委托服务工作的前提和基础。会计委托服务工作必须符合《村民委员会组织法》、《会计法》和国务院有关文件规定，遵循村民自治、村务公开、民主管理、加强监督的原则，在尊重农民群众意愿和民利的基础上，各服务机构依法与各村民委员会签订会计委托服务协议（以下简称委托协议）。实施服务后，维持村委会各项资金的所有权、使用权、审批权和收益权不变。
会计委托服务工作应实行村级财务与资金的“双委托”管理。开展会计委托服务工作后，各服务机构接受委托，对村级财务与资金进行管理，各行政村不再设会计和出纳，只配备专职或兼职的出纳（报账员），其资金由机构进行统一管理，规范会计基础工作，实现“五个统一”，即统一资金账户、统一报账时间（段）、统一报账程序、统一会计核算、统一档案管理。服务机构可对村级财务的管理与决策提供相关意见和建议。
会计委托服务工作应加强内部控制管理。会计委托服务工作必须科学设置工作流程和工作岗位，明确各环节、各岗位的分工和职责，实现权责一致、相互监督。村级集体组织法定代表人是村级财务会计工作的负责人，对本村的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责；村出纳（报账员）由通过民主选举产生的村干部兼任或由通过民主程序产生的村民担任，主要负责村级收入、支出原始凭证的收集整理，村级备用金的领取、保管和定期向服务机构报账；开展会计委托服务工作的行政村应通过民主程序产生村民民主理财小组，对村级收入、支出情况逐项进行审核，并提出意见，其中，村民民主理财小组的成员不得由村干部以及与村干部有直系亲属关系的人担任并应向服务机构进行备案，留取相关印鉴；服务机构原则上设总会计1人，会计、资金会计（出纳）若干人，由持有《会计从业资格证》的人员担任，负责发放备用金，审核报销票据，进行账务处理，汇总编制明细账、总账和月报、季报、年报，并对各村的财务档案进行归集管理。有条件的地方，可以探索采用会计师事务所承担会计委托服务工作的模式。
会计委托服务工作应切实加强村集体经济财务管理工作。村集体资金采取备用金领取方式进行管理，实际开支时，需经村民主理财小组审核同意并加盖印鉴后，由村集体组织法定代表人审批签字；如遇重大开支和事项，还需先经过村民会议审议通过。实行村级财务预决算制度，以经村民会议审议通过后的财务预算作为村集体当年资金开支的依据，并在年度终了时由服务机构根据该年各行政村资金实际使用情况，编制决算报告，送各行政村村民会议审议。实行村级财务定期报账制度，服务机构在受理村报账员报账时，应逐一核实有关凭证，凡符合村财务预算内容，手续、印信齐全，凭证合规的开支方可报销入账。实行村财务定期公开制度，服务机构应定期向村民委员会提供详细、完整的村财务信息，并由村民委员会定期在本村公开位置予以公布，接受村民的监督。实行村级财务会计档案管理制度，服务机构应研究制订村级财务会计档案管理办法，加强对村级财务会计档案的整理和归档，对各村的财务会计档案实行分柜管理，编制档案目录，并妥善保管。
此外，在开展会计委托服务工作过程中，有条件的地区还要积极探索电算化管理模式，由上级部门集中开发软件，配置设备，通过一个平台，将社情、村情、民情汇集到了一起，全面实现会计处理、财务监管、资金下拨、村务公开等职能，方便农民群众查询、监督，增加管理的透明度，节省行政成本，进一步减轻村民负担。
妥善解决好会计委托服务工作中的关键问题
会计委托服务工作内容丰富，千头万绪，妥善解决好以下关键问题尤为重要。
加强服务制度建设。不依规矩，不成方圆。在会计委托服务工作前期准备和具体实施过程中，各级部门应加强有关制度的研究和制定工作，积极探索开展会计委托服务工作的新方式、新方法，健全服务的各项日常管理规章制度，特别是要抓紧探索建立健全电算化工作模式和会计师事务所会计委托服务工作模式下的制度要求和管理规范，确保会计委托服务工作的顺利有效开展。
加强对涉农票据的管理。规范的票据是会计核算的前提和基础，至关重要。在开展会计委托服务工作过程中要以规范涉农票据为重点，加强对涉农票据的日常管理，规范票据的使用行为，加大对票据使用的监管，有条件的地方可以由省级财政税务部门统一印制、发放农村商用票据、报销表格、村集体经济组织内部结算凭证等，力争彻底消除“白条”入账现象。
加强从业人员队伍建设。政以才治，业以才兴。合格的从业人员是做好会计委托服务工作的重要基础。会计委托服务工作必须重视从业人员队伍建设工作。首先，要加强对村出纳（报账员）的管理。村出纳（报账员）经民主程序产生后应及时向服务机构备案，在经业务培训、考核合格，具备相应的政策水平和报账业务技能后，方可上岗，并在不违犯法律、法规和财经纪律的前提下，不宜随意更换。其次，要加强对服务机构人员的管理。服务机构的人员应具备相应的知识能力，熟悉农村财务工作，机构负责人还应具备助理会计师以上专业技术资格或者专门从事会计工作三年以上。其三，要加强对从业人员的培训。服务机构应定期对村报账员、村民理财小组成员、会计、资金会计（出纳）进行相关业务培训，对新任用（命）的村报账员和机构工作人员，还应进行相应的岗前培训。最后，要加快对电算化人才的培养。一方面，要加大对软件设计人才的培养，丰富适合会计委托服务工作需求的管理软件市场，加快推进会计委托服务工作电算化建设进程；另一方面，要加大对从业人员电算化知识的培训，使他们熟练掌握信息化操作、管理技术，加快推进会计委托服务工作电算化实施步伐。
加强审计监督工作。加强审计监督，让百姓信任、放心是顺利实施会计委托服务工作的重要保障。开展会计委托服务工作应坚持审计监督制度，加强对服务机构会计基础工作、会计档案管理、机构日常管理等的考核力度，除通过村务公开，接受群众广泛监督外，服务机构还应主动接受上级部门及有关单位实施的审计监督，并公开审计结果。村民委员会换届、服务机构主要负责人轮换时，有关部门还应组织相应的离任审计。
正确处理好会计委托服务工作中的重要关系
会计委托服务工作政策性强，涉及面广，关系到农村集体经济组织和广大农民群众的切身利益，必须正确处理好以下重要关系。
处理好与农民群众的关系。尊重农民意愿是开展会计委托服务工作的重要前提。《村民委员会组织法》第十九条明确规定“涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定”。在开展会计委托服务工作中要注意方式、方法，注重政策导向和宣传，积极争取广大农民群众的支持，切不能搞“一刀切”，强行摊派。
处理好与村干部的关系。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并由村干部代表村民履行日常管理职责。开展会计委托服务工作势必要削弱村干部的权力，增强对村干部的监督，村干部难免会有抵触情绪。而村干部又是推动、实施会计委托服务工作的骨干。所以，开展会计委托服务工作必须做好村干部的说服、教育工作，让他们多从集体发展的角度看问题，多从正确处理好干群关系上看问题，多从加强基层政权建设上看问题，使他们自愿加入到会计委托服务工作中来。
处理好与乡镇党委政府的关系。乡镇党委政府是管理和指导农村工作的桥头堡，是开展会计委托服务工作不可或缺的重要支撑。在开展会计委托服务工作过程中，要积极争取当地党委政府的支持和指导，努力开创党委政府牵头、各职能部门配合、广大群众参与的良好局面。
处理好各职能部门之间的关系。农村管理工作错综复杂，千头万绪，任何一个部门都“孤掌难鸣”，必须加强协调配合。在开展会计委托服务工作中，要按照《会计法》和国务院“三定”方案的精神，加强各部门间的协调配合，避免扯皮，寻求共赢，既发挥各自优势，又统筹协调推进，将会计委托服务工作抓实抓好抓出成效。
全力抓好《指导意见》贯彻落实工作
《指导意见》的印发，是加强农村会计工作的一个重要里程碑。为积极贯彻落实文件有关要求，各级财政部门要切实抓好以下几方面工作。
加强政策宣传，确保《指导意见》深入人心。具有广泛的群众基础是开展会计委托服务工作的必要前提。目前，会计委托服务工作正由初步试点逐步走向全面推广和深化。《指导意见》下发后，各级财政部门要紧密围绕《指导意见》以及相关涉农、支农财政会计政策制度，采取各种有效的途径加强宣传，让广大农民群众了解政策、掌握政策、拥护政策、打消疑虑，为会计委托服务工作的全面实施夯实基础。
加强调查研究，因地制宜地开展会计委托服务工作。各级财政部门要结合本地实际情况，深入调研，广泛听取意见，结合《指导意见》和《财政部关于开展村级会计委托服务的指导意见》（财会[2008]8号）有关精神，制定本地区贯彻落实《指导意见》要求的具体办法，因地制宜、循序渐进地开展工作。
加强沟通协调，为会计委托服务工作创造良好的工作和政策环境。各级财政部门要主动向纪检部门汇报，积极与农业、民政部门以及其他有关部门协调沟通，积极争取当地党委政府的支持，定期向有关单位和上级部门汇报、宣传会计委托服务工作进展和实施成果，努力建立长效的工作联动机制，加强合作，步调一致，多管齐下，扎实推进会计委托服务工作。