关键词：大学章程；体系建设；比较研究
中图分类号：G647文献标志码：A文章编号：1673-8381（2015）01-0051-05
“加强章程建设，完善治理结构”是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2023年）》关于完善中国特色现代大学制度建设的重要目标。2011年11月28日，《高等学校章程制定暂行办法》正式颁布，教育部以此为依据，全面部署我国大学章程建设工作，开启了中国大学的“立宪”时代。
推进大学章程建设，根本目的是完善现代大学制度，实现依法治校。现代大学制度是由大学章程和其他具体规章制度构成的多层次体系，大学章程在这一体系中居于统领地位，是大学治理的基本原则，通常规定大学的办学理念和特色、领导体制、组织形式、决策机制、师生权益、经费来源等核心内容。大学章程与具体规章制度的关系是“母法”与“子法”的关系，大学章程是具体规章制度制定的基础和重要依据，具有规范和统领具体规章制度的功能；具体规章制度是对大学章程的细化，具有解释和保障大学章程有效运行的功能。具体规章制度，不能与大学章程相违背，否则归于无效。章程建设和具体规章制度可以说是紧密联系，息息相关。因此，当下大学章程建设，不仅仅是章程本身的建设，而应该是以章程为核心的大学制度体系建设。
一、我国大学章程制度体系建设情况
长期以来，我国公办大学整体忽视大学章程建设。据2007年教育部法制办公室对全国高等学校章程建设情况的一次调查显示：“全国共有563所高等学校（含普通本专科及职业院校、成人高校，主要是公办高校）报送了章程或者已经起草了章程草案，占当时全国高校的21%。其中，教育部直属高校中有10所报送了已制定的章程，另有13所报送了正在征求意见的章程草案。”目前，我国大学章程制度体系建设的基本情况如下：第一，多数公办学校缺少宏观层面的制度
大学章程；第二，少数公办学校虽然建立了大学章程，但作为上位法的大学章程与作为下位法的具体规章制度之间关联较弱，没能实现有效的衔接；第三，微观层面的制度缺少上位统领和整体统筹，多存在较多问题。一是“粗放型”制度较多。一些制度没有经过仔细调查研究，也没有经过充分论证，就匆匆出台，往往经不起推敲。特别是一些涉及广大师生切身利益和学校长远利益的制度草草出台，给学校发展以及和谐稳定带来了隐患。二是“零散型”制度较多。学校内部各部门制定各自的制度，学校层面缺少统筹，制度之间相互重复或者相互矛盾和冲突，影响制度的执行。也有些制度过“碎”，缺乏整体性，不便于广大师生以及执行者把握。还有一些制度是大学在执行上级部门文件时产生的，由于上级部门和地方政府之问的部分制度安排不合理，甚至互有矛盾，结果使大学在制定自身的制度时左右为难。三是“封闭型”制度较多。一些制度没有走相应的制定程序，没有经过广泛征求意见的过程，既保证不了科学性，也缺少了一种深入人心、影响广泛的品质。另外，一些制定完的制度公开性差，广大师生并不知晓，使用起来很不方便。
以上问题，究其原因有四点。一是受“官本位”文化的影响。中国有几千年“官本位”文化的积淀，其显著特征是重人治轻法治、重权威轻民主、重等级轻平等。当下社会法治观念薄弱是普遍现象，人们从心理上不喜欢制度，害怕制度的约束和限制，如何绕开制度、逃避制度、超越制度变成社会心理的常态。大学也不例外，大学“行政化”思想就是“官本位”文化的衍生物。因此，在大学，制度建设没有得到应有的重视，随意地制定制度、人为地取代制度等现象时有发生。
二是受原有政治、经济体制的限制。在西方，章程缘起于大学自治，大学通过制定章程，与当局（世俗或宗教）之间划出明晰的界限，防止外界不正当的干预，以此维护学术自由。而由于新中国成立以来长期实行计划经济体制与高等教育集权制度，大学是政府的附属机构，没有独立地位，即使是内部管理也体现出浓厚的“计划”色彩，从人才培养、科学研究到后勤服务等各方面都严格按照国家的指令和计划执行。因此，大学章程在我国长期缺失。
三是受上级部门主导，大学自身能动性不强。我国大学与西方大学章程制定明显不同的一点是，西方大学是自下而上地推动大学章程的制定工作，普通师生、大学管理层面比教育主管部门更看重章程的制订，因为章程是对其切身权益的根本保障。在我国是自上而下地推动大学章程的制定工作，1995年《中华人民共和国教育法》规定学校有按照章程自主管理的权利，1998年《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）明确提出大学章程必须规定的十项内容，此后教育部多次印发文件推进大学章程建设，但收效甚微。其主要原因在于长期以来政府对大学的管理权限不明晰，大学章程不能起到制约政府的作用，大学自得不到保障；大学内部各种责权利不统一，以行政权力为主的章程制定者害怕约束和削弱自身权力；师生不关注章程制定，缺乏内部信任，导致我国大学章程形式大于内容，往往被束之高阁。
四是下位法制定先于上位法，导致二者衔接困难。在我国，大学章程与具体规章制度之间处于无关联状态，主要原因是我国大学章程长期缺失，在没有章程的情况下，很多具体的规章制度根据国家教育法规政策和大学自身管理需要逐步制定起来，名目繁多，内容庞杂。《高等教育法》颁布后，对章程的具体内容进行了规定，一些学校开始依据《高等教育法》制定了章程。目前，已建的国内大学章程考虑更多的是如何与国家的教育法规和政策相承接，往往忽视了与校内具体规章制度的衔接，导致大学章程在具体操作和执行层面缺少支撑，具体规章制度缺少章程统领，大学制度体系建设不够完善。
二、国外大学章程制度体系建设情况
大学章程起源于中世纪，在西方有着十分悠久的历史和传统。大学章程的源头是特许状（charter），当时教皇和国王为了争得对大学的统治权，拉拢大学站在自己的一方，争相为大学颁发特许状，承认或赋予大学一定程度的自治权力。现代大学章程一般是由大学权力机构以大学设立时所取得的特许状或政府授权条例为基础制定的，也有个别大学章程直接由国家或地区的立法机构立法。学校具体的规章制度都是在章程的基础上制定出来的，与大学章程共同组成一套完整的制度体系。目前，国外大学章程制度体系建设主要有以下几种情况：
（一）单一型章程
单一型章程，即由一个总纲性的章程来统领整个大学事务，具体规章制度内容不纳入章程。法国、德国等大陆法系国家的大学章程多为单一型章程，其大学章程一般是提纲挈领、结构严谨、体系完备的独立文件，类似于成文法。比如，《巴黎高等师范学校章程》全篇共6章40条款，每部分的条款都极为简短精练，多为描述性和概况性语言。我国目前以《吉林大学章程》为代表的大学章程文本形式与此十分相似。
在国外大学中，单一型章程与具体规章制度虽然分开制定，但并不是没有关联的，具体规章制度的制定和调整必须以章程为统摄和依据，与章程原则保持一致。比如《密歇根大学董事会章程》序言中明确规定，该校内部规定可分为三类，第一类规定即董事会章程，由董事会根据其立法权直接制定并采用，包括学校总体组织和政策方面的、更具重要性的事项，也包括一些不一定重要、但是能够向所有利益相关者传递积极信息的规定。第二类规定即由学校下级权力机构草拟，经由董事会通过方可生效，这类规定更具有技术性和细节性，比如有关毕业要求的规定，这类规定不构成董事会章程的一部分，对其进行修改无须经过修正章程所需的正式程序，出于档案保存完整考虑，这类规定获得批准后将载入《董事会议事记录》。第三类规定即由学校各相关权力主体根据自行设定的程序而制定、修改或撤销，包括学校林林总总的事务，比第二类规定更具细节性，比如评分规则、委员会组织规则以及各学院和其他机构内部管理制度，这些规则均须符合董事会章程规定的规范，服从董事会的最高权威，这类规定无需经过董事会批准或载入《董事会议事记录》，但须记载在其制定权力主体的会议纪要中，并报学校秘书长备案l_3]。
（二）复合型章程
复合型章程，即由一个总纲性的章程和若干实施细则构成。英美法系国家的大学章程多为复合型，更突出操作性、配套性，类似于习惯法。复合型章程常见的体例有两种情况：
一是全文由章程和细则两部分组成。比如《牛津大学章程》由序言和17个章节组成，绝大多数章节都包含statutesandregulations两个部分。statute的含义是正式法规，regulation的含义是一般性规则，通常是由受认可的行政机构颁布的对法律进行解释和补充的文件组成，这种体例与《牛津大学章程》特殊的制定程序有关。《牛津大学章程》有一部分内容的制定和修改必须经过女王下设的“枢密院会议”通过方可生效，其余部分内容可由牛津大学摄政院自行制定和修改生效。《牛津大学章程》规定了大学治理的结构和基本原则。除主章程外，牛津大学还在章程的基础上建立了十分完备的规则体系，对牛津大学各层次权力的职责分工，处理问题的程序、细则做了详尽的阐述，上至学校决策机构评议会、摄政院，管理机构校务理事会、各专门委员会，下至学部、学科部、各院系、附属机构都有自己的规章，这些细则与章程紧密联系，对章程进行了很好的解释和补充。现行的《剑桥大学章程与条例》也属于这种体例，全文分为两部分。第一部分是主章程，包括序言；大学校长及管理机构；入学、住宿、学位、纪律；直属学院与学部；大学教职人员；基金；财务和财产；独立学院的义务；经批准的基金会与学会；剑桥大学出版社；章程的生效、解释与无效程序；临时条款；学术员工；附录。第二部分是条例，包括与剑桥有关的议会法案摘选；学院制定章程的程序；校长法律顾问依据章程第五章第11条制定的程序规章。从条例内容上看，条例是对章程所涉内容的具体实施细则或是补充内容。
二是细则不进入章程内容，纳入附录。比如，日本《国立大学法人京都大学组织规程》分总规程和附录两部分。总规程主要对京都大学的基本组织情况进行了规定，京都大学基本组织有行政组织，包括总长、理事、理事会、经营协议会、教育研究评议会、部分负责人会议、委员会、职员；学术组织，包括教师与教辅职员、研究生院、学部、附属研究所、附属图书馆、医学部附属医院、共同设施、其他机构等；事务组织，主要处理与法人事务实施相关的必要事务，设置监察室、教育研究推进总部、经营企划总部及中心作为总部的事务组织，其他下设机构可根据情况设置事务部和事务长。附录收入的是京都大学的具体规程和制度，包括八编，依次是组织及运营、人事、教务、学生福利教导、发明、受委托研究、保健及安全保障、会计诸费用。其中，第一编组织与运营收纳的内容即是总规程中涉及的各级组织的具体规程，其中包括《国立大学法人京都大学理事会规程》《国立大学法人京都大学经营协议会规程》《国立大学法人京都大学教育研究评议会规程》《国立大学法人京都大学部门负责人会议规程》；企划委员会、财务委员会等各委员会规程；《关于京都大学副校长的规程》；研究生院文学研究科、教育学研究科等15种研究科组织规程；各学部组织规程；附属研究所组织规程；《京都大学事务组织规程》等。
（三）巨型章程
巨型章程没有主章程，总则、细则、指南、流程等浑然一体，形成完全意义上的章程制度体系。这是美国大学治理体系中的一种特殊的章程形态，类似于整套规章制度汇编。比如《斯坦福大学行政管理指南》是斯坦福大学管理的行动规则，该指南由人力资源部门负责形成，各具体章节由分管该领域的大学官员批准，不定期更新。《斯坦福大学行政指南》有以下特点：
1.结构层次十分清晰，全篇共十章，每章下分若干节，每节下分若干条，每条下也可能有若干点，每一条前面都列有该条的授权批准人、适用范围、概述，然后是该条的具体内容和相关政策链接等。
2.表现形式灵活多样，不像单一型和复合型章程那样由抽象的条款组成，而是有条款、公告、声明、主管指南、表格、组织结构图等多种形式，这使内容更加直观具体、一目了然，操作性强，十分方便师生使用。
3.每条条款涉及的学校相关制度都提供链接，方便查询。这种方式不仅使师生对该条款了解得更加清楚透彻，而且使行政指南与学校的其他制度政策紧密联系起来，共同建立起完善畅通的网状制度体系。
《哈佛大学政策和指南》与《斯坦福大学行政管理指南》相似，但结构体系没有斯坦福大学那么规整，内容十分繁杂，形式更加灵活，《哈佛大学政策和指南》的特点有以下几点：
1.历史性。其注重条款的演变历程，有些条款经过多次修订，在这个条款的注解中会把条款的由来、修订过程予以记录。如对哈佛大学商业活动的原则申明旨在加强与其他大学和企业的合作的同时不损害哈佛大学的核心价值观，哈佛大学应保证，任何一个涉及大量商业因素，或独立进行的商业活动，都应与哈佛大学的核心价值观保持一致。为此，哈佛大学设立了各种政策来指导这些商业活动。它列举了许多以科系为基础的政策，这些政策时不时被采纳和修订。如：艺术与科学学院关于校内和校外研究与其他专业活动的政策，它是1982年3月1日由哈佛大学校长和研究员投票产生的，在1987年7月25日和1995年5月2日都被修订过。
2.典型性。哈佛大学的制度体系非常繁杂，其政策和指南目录并没有像《斯坦福大学行政管理指南》那样包罗万象、面面俱到，而是重点选取了最新的制度和典型制度，比如关于利益冲突与承诺的过渡政策。2009年1月，哈佛医学院院长杰弗里・S・福莱尔（JeffregS.Flyer）召开了一个委员会会议，以重新审视当时医学院的利益冲突与承诺政策。该委员会由34个成员组成，包括全体教员、学生、哈佛医学院和哈佛牙医学院的高级管理人员。2010年春天，过渡政策复核委员会向福莱尔院长提交了一份报告，提出了他们的建议，这些建议在2010年7月被采纳。此后关于利益冲突与承诺的过渡政策都把这些建议转变成了政策形式。
3.关联性。从指南目录中看哈佛大学的制度并不十分完整，其实不然。在《哈佛大学政策和指南》中往往一个制度里面还涉及一些链接，当点击这个链接后，可能遇到的是一个相对独立的规定，而且这个规定中还有链接，还可以继续点击；也可能遇到的是一个部门或学院的网站，上面或者提供相关的信息，或者列出一系列的制度，还可以继续点击。比如：机密信息中“企业安全政策”一项。点击“企业安全政策”，里面分为十类内容，具体包括：高风险的机密信息；机密信息；学生信息；信用卡信息；建筑物出入许可与物理环境；与供应商的合作；电脑和服务器；其他信息技术；联邦监管；基于网络的调查。每类内容又可以继续点击，以第三类“学生信息”为例，哈佛大学为在校学生和已毕业学生保留教育记录，“家庭教育权利与隐私条例”是关于如何使用这些教育记录的联邦条例，任何一个使用现在或以前学生的教育记录的人，都必须遵守“家庭教育权利与隐私条例”；接着介绍了学生信息和“家庭教育权利与隐私条例”的概览，包括该条例的目录信息、街区信息和常会被问到的问题。层层链接使全校的规章制度形成一个网状体系，处处关联，由最新的制度可以链接到以前的制度，由特殊的制度也可以链接到基本规则。
三、思考与建议
哈佛大学、斯坦福大学等世界一流大学，虽然其发展的历程各具特色，但它们都具有一个共同点：拥有支撑一流大学成长和发展的一流制度支撑体系，包括体制与机制、管理与服务。因此，中国大学要想向创建世界一流大学的目标前进，除了要靠资金的投入等外力刺激外，更要靠制度文化等内功建设。当前需要做好以下几方面工作：
第一，必须严肃认真地对待制度，建立一整套科学制定制度和保障制度执行的有效体制机制。一是借鉴西方大学治理的有益经验，在校级层面针对各领域事务成立专门委员会，由职能部处、本领域专家、师生代表、相关领域校友代表组成。专门委员会的重要职能就是对本领域事务提供咨询、决策，充分研究、制定、论证和出台制度。依靠专家来制定制度，预防个别领导或个人拍脑袋、草率地出台制度带来的种种隐患。二是制度制定程序要规范化和公开化，坚持“开门建制度”。从制度构想到拟定具体条款，要广泛征询师生员工的意见和建议，及时通过不同媒体渠道公布相关消息，营造制度全面公开的良好氛围。校级层面的规章制度必须经过专门委员会制定，将调研论证、意见征集情况一并提交学校党政决策机构充分讨论，方可正式出台。涉及学校改革发展的重大举措和师生根本利益的重要制度必须提交教代会审议。三是建立制度执行的监督、考核、追责机制，充分保障制度“落地有声”。高校要把制度建设、执行情况作为领导干部述职述廉的重要内容，充分接受师生员工的监督，并且纳入政绩考核，对于制度执行不力的情况，坚决追究领导责任。
第二，以大学章程统领全校规章，做好章程与具体规章的有效衔接。没有章程的大学，在制定大学章程时不仅要充分遵循现有的高等教育法律法规政策，与上位法保持一致；而且要本着尊重历史、传承优良传统的精神，将学校既有的办学经验通过章程固定下来。学校已有的规章是学校既有经验的基本体现，因此章程的制定不能游离于具体规章之外，而是要站位高于具体规章，又能充分体现具体规章所表达出来的大学治理的基本思想和原则，保持二者的统一性。新出台章程的大学，要围绕章程，对具体规章进行全面清理。在校级层面设立专门机构，对全校规章制度实行归口管理，对具体规章中与国家有关规定和学校章程相抵触、不符合学校改革发展要求或者相互之间不协调的具体规章，要及时修改或者废止，保证学校的规章制度体系层次合理、简洁明确、协调一致。完善制度建设的长效机制，建立规章制度定期清理制度，对学校办学出现的新情况、新问题，以及有关国家法律法规、规章和方针政策的调整情况，须及时新建和修订相应的规章制度，清理结果要向全校师生公布。
【关键词】推进；改革；引领；发展
中图分类号：G632.3文献标识码：A文章编号：1671-0568（2017）03-0109-02
基础教育课程改革为教育发展注入了生机和活力。学校必须着眼于学生的全面发展、多元发展、个性发展、终身发展及老师的专业成长。
一、积极营造课改氛围，严格执行课程计划
第一，加强领导，健全机构。学校必须成立课程改革领导小组、课程实施小组、学分认定小组、选课指导小组，出台行政班与教学班并存的管理制度。规划学校课程体系，制定《新课程实施工作方案》《校本课程开发计划》《综合实践活动方案》《学生成长记录袋》和《学生选课指导方案》等措施，确保课改的顺利实施。
第二，学习理论，更新观念。组织老师参加通识培训，学习理论，使老师在思想上接受课改理念。全面落实课程方案，遵循教育规律和学生成长规律，将教育学、心理学原理渗透于教学之中。
第三，开全课程，开足课时。认真落实“开全课程，开足课时”。开设校本选修、研究性学习、社会实践活动等综合实践活动课程，使学生在所有学习领域都获得一定学分。注重体育、艺术课程的学时和质量，开设校本选修课，为学生素质全面提高提供有力保证。
第四，指导学生，修习课程。按照选课指导意见，提供学生课程设置说明。班主任、科任教师和学生家长要指导学生选课，与学生建立相对固定的联系，为学生选择符合个性特点的课程修习计划提供必要的帮助，鼓励学生在感兴趣、有潜能的方面选修更多模块。
二、合理开发校本课程，优化国家课程资源
为促进国家、地方和学校三级课程的和谐发展、整体育人功能，学校要根据校情和学生个性发展需要，发挥校本优势，对国家课程进行优化、整合和拓展。
第一，二度开发基础课程，实现国家课程校本化。以导学案为载体，实施三步走战略：即教材二次开发，实现国家课程校本化；精心研究每学段的学生，如何围绕主题开发相应的学科校本课程，实现校本课程“生本化”；将校本化的国家课程和“生本化”的校本课程进行科学配置，实现课程设置的多元化、立体化。
第二，建立健全教研制度，达到教学目标校本化。学校必须“因校制宜”“因生制宜”，建立符合校情和课标的校本教研制度，达到教学目标校本化。教师备课要认真研讨课标，撰写细化课标、明确教学目标的教案，落实听评课制度，及时进行教学反思，促进教师专业化成长。
第三，开辟利用多种渠道，拓展课程资源校本化。教师要分工合作，通过书籍、电视、网络课件、教学设计、活动设计等渠道搜集课程资源，建设共享资源库，让丰富的课程资源拓宽老师的专业视野，让课堂更适应学生的认知规律，更贴近学生的学习实际。
第四，系统优化教学设计，落实课堂教学校本化。坚持集体备课，集中研讨授课、作业、考试等内容，对教学教研任务做到活动有计划、有主题、有主讲人、有记录，真正落实课堂教学校本化。
第五，认真对照课程标准，追求高效课堂校本化。着重从教材内容整合、教学环节优化，课程标准的高效课堂、生本课堂，以及发挥学生课堂主体作用等多角度进行尝试，积极推进课堂教学改革。以学生分组（每组均有优、中、差学生组成）学习，问题自主讨论，结果展示和总结的形式，让中优等生当小助手帮扶后进生，促使学生在彼此合作交流中得到相互帮助，同时在相互竞争里享受学习的成功与乐趣，真正实现以学生为主体的课堂教学。在课堂中，通过老师适时引导，交流师生彼此之间的经验和认识，分享师生彼此之间的情感和体验，让课堂教学更加高效。
第六，注重规范作业考试，推动教学评价校本化。认真编写校本作业，及时批改和记录典型，及时选取优秀的作业和典型错误进行讲评，达到作业的有效性。认真探索学生个性发展、教师专业提升的评价方式，体现评价的主体多元性、过程性和发展性。注重考试的规范性，成立考试命题组，严格按照考试命题双向细目表命题。
第七，营造良好教研氛围，实施教学研究校本化。制定教师继续教育规划，使校本培训规范化。如开展教学基本功比赛、教学公考周活动、教科研月活动等；开展生态课堂，实施同课异构；开展课改讲坛，研训一体化等校本研修活动。
第八，整合优势社会资源，提升综合实践校本化。开设社会实践和社区服务活动课程，让学生走出课堂与实践相结合，到社会大课堂去见识世面、磨练意志、增长才干，在实践中检验自己。社会实践可以是军训、企业调查、社会公益活动等；社区服务可以是敬老服务、扶贫帮困、环保教育、民族教育、科普活动等。还可以结合校内实践活动课程，如德育、体育、艺术、技术、实验、社团活动、志愿者活动和心理辅导等；校外实践课程资源，如综合实践基地、自然环境、社区、校外馆室等。研究性学习，可按渗透于各学科必修课程教学与选修课程教学的要求，建立基于学科教学的研究性学习制度，把课本和整理技术知识与应用实践结合起来，强调学生的体验，以提升其综合素质。
三、均衡各门课程设置，推动特色多元发展
根据校情生情，发展课程特色，从教育观念、课程规划、培养目标、课程内容到课程管理来均衡各门课程设置和课程比例，开发校本课程，开展多元开放的综合实践、富有特色的教育活动，努力打造学校课程特色。
第一，探索选修课程方式，选择适合不同学科教学形式的需要。选修课程的实施要注重教学方式多样化，根据学科特点、教学目标、教学内容、教学要求、教学对象灵活选用有效教学方式。从参与程度考虑，要注重教师讲解、学生合作学习、自主学习等教学方式的互补结合；从探究方式角度考虑，要注重科学探究、实验探究、设计探究、问题探究等教学方式的互补结合；从创新教学角度考虑，要注重知识创新、方法创新、技术创新等教学模式的互补结合；从教学时空开放考虑，要注重课内和课外活动的互补结合。
第二，开发校本课程资源，促进适合不同学科教师发展的需要。校本课程的开发要紧密结合校情，讲究科学、实用，体现学校和地方特色。让校本课程开发有助于教师研究能力、教学能力的提高，实现教学质量的提高。
第三，根据多元智能理论，开设适合不同学生个性发展的课程。立足学生的成长规律、知识基础和学习能力，发挥校本优势资源，开拓特色办学思路，为有潜质、有兴趣、有需要的学生提供丰富的课程资源和适合的教育，最大限度地满足个性发展，激发学习热情，提高学生学习能力和实践能力。
第四，制定选修课程规划，提供适合不同学生潜能发展的需要。根据社会对人才多样化的需求，规划适应学生不同潜能发展需要的选修课程。在共同必修的基础上，各学科课程标准分类别、分层次设置若干选修模块供学生选择。选修I模块按课程计划安排，开发校本特色的选修课程供学生选择。采用走班选修校本课程的方式，拓展学生的知识与技能，发展学生的兴趣。
参考文献：