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摘要：2013年（上海）自贸区的设立和全国人大常委会授权“废法”，引发了自贸区法律适用如适用机构的设置、适用依据的确定等诸多需要解决的基本问题。目前，自贸区难以设立完整建制化的基层法院或更高级别的法院;知识产权法院跨区管辖模式的确立，致自贸区设立知识产权法院既无可能亦无必要。建议在未设知识产权法院的自贸区所在地增设知识产权法院。一审案件主要应由基层法院管辖。自贸区必须正确适用国内法与国际法并处理好二者的关系;既要尊重《立法法》的基本原理，又要在不与上位法抵触的前提下充分发挥地方立法的作用。自贸区法律适用的基本问题关涉法治中国建设进程中国家法治统一性与区域法治特色性的重大法治课题，需加强研究。
中图分类号：D922.295文献标志码：A文章编号：10012435（2015）02014007
BasicIssuesofLawApplicationinChinaFTZ
PENGFenglian（SchoolofLaw，AnhuiNormalUniversity，WuhuAnhui241003，China）
Keywords：ChinaFTZ;lawapplication;applicationinstitution;applicationbasis
Abstract：TheestablishmentofChina（Shanghai）FTZand“abolitionofsomelaws”authorizedbytheStandingCommitteeoftheNationalPeople'sCongressinitiatethebasicissuesoflawapplicationinChinaFTZ，suchasapplicationinstitutionsandapplicationbasis.Currently，itisdifficultforChinaFTZtoestablishcompleteinstitutionalizedlowercourtsorhighercourts;itisimpossibleandunnecessarytoestablishintellectualpropertycourtsbecausetheestablishmentofthemodelofCrossregionaljurisdictionofit.IntellectualpropertycourtsshouldbeaddedtoFTZinareawithouttheintellectualpropertycourtthefirsttrialcasesaremainlyadministeredbythelowercourts.BothChineselawsandinternationallawsshouldbeappliedinFTZandwellmanipulatedwitheachother;thebasicprinciplesofLegislationLawshouldberespectedandtheroleoflocallegislationshouldbeexertedwithoutconflictingwithhigherlevellaws.ThebasicissuesoflawapplicationinFTZareconnectedwiththesignificantlegalsubjectoftheunityofthecountryundertheruleoflawandspecialtyofregionalruleoflawintheprocessofruleoflawinChina，whichshouldbefurtherstudied
中国自贸区法律适用的基本问题安徽师范大学学报（人文社会科学版）2015年第43卷中国（上海）自由贸易试验区于2013年8月22日经国务院批准设立，于同年9月29日挂牌。2014年12月，国家又批准设立了中国（广东）、中国（天津）、中国（福建）自由贸易试验区，并对中国（上海）自由贸易试验区进行扩区。建立自由贸易试验区，是党中央、国务院作出的重大决策，是在新形势下推进改革开放的重大举措。自贸区是根据中国法律法规在中国境内设立的系统性改革试验区，既是经济试验区，[1]也是法治试验区。法治创新是建设中国自由贸易试验区的前提和基础，[2]自贸区法律适用问题会面临一系列挑战，需要积极探讨和回应。
一、问题的提出
2013年8月30日第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（自2013年10月1日起施行，以下称《决定一》），规定：对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。调整的行政审批试行期为三年，“对实践证明可行的，应当修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。”该决定暂时调整了11项审批项目，由行政审批改为备案管理。2014年12月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《全国人大常委会关于授权国务院在中国（广东）、中国（天津）、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（自2015年3月1日起施行，以下称《决定二》），在调整内容上增加了《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》规定的有关行政审批。全国人大常委会在特定区域授权“废法”后，如何处理法律在我国境内的一体遵循？
2013年9月18日，《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》公布，该方案将“完善法制领域的制度保障”作为自贸区五大任务之一，并对如何完善法制保障提出：“加快形成符合试验区发展需要的高标准投资和贸易规则体系。针对试点内容，需要停止实施有关行政法规和国务院文件的部分规定的，按规定程序办理。”“上海市要通过地方立法，建立与试点要求相适应的试验区管理制度。”一些全国性法律、行政法规、国务院文件的部分内容在自贸区内不实施，会不会引发区内、区外的法律适用冲突？
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专门指出：“建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，要切实建设好、管理好，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。在推进现有试点基础上，选择若干具备条件的地方发展自由贸易园（港）区。”“可复制、可推广”的经验中当然也包括法律适用方面的经验，所以中国（上海）自由贸易试验区的法律适用的探索同样带有“先行先试”的试验与示范作用。如果中国所有的自贸区都能突破诸多法律的适用，那么如何处理中国法制的统一性与区域法治的关系？
2013年9月26日，《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市地方性法规有关规定的决定》由上海市人大常委会通过（2013年10月1日起施行），决定停止实施《上海市外商投资企业审批条例》，这是地方性法规。2014年7月25日，《中国（上海）自由贸易试验区条例》由上海市人大常委会通过（2014年8月1日起施行），这也是地方性法规。2013年9月22日，《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》由上海市政府常务会议通过，这是行政规章。根据该管理办法，上海市成立中国（上海）自由贸易试验区管理委员会作为管理机构，管委会为市政府派出机构，“具体落实自贸区改革任务，统筹管理和协助自贸区有关行政事务”。国家战略由地方落实，那如何处理国家立法与地方立法的关系？除了新设立的最高人民法院巡回法庭、知识产权法院外，我国法律适用机关通常都是与行政区划相对应的，那与自贸区管委会相对应的法律适用机关是什么？该如何设立？
司法保障是法制保障的最后环节，如何完善自贸区的司法保障是关系自贸区法制环境是否规范的重要问题。“从法治的视角看，自贸区为中国法治建设开启了新的议题。”[3]不少法律界专家学者主张自贸区“制度创新”需要法律保障，但是法律保障需要依靠确定的法律机关和明确的法律依据，所以，对于自贸区法律保障而言，法律适用机构如何设置、法律适用的依据怎么确定等是首先需要解决的基本问题。
二、中国自贸区法律适用机构
法律适用，在广义上与法的实施同义，在狭义上特指司法机关及人员依法将法律规范应用于具体案件。本文从狭义上使用这一概念，并探讨自贸区司法适用机构问题。机构，可以泛指机关、团体或其他工作单位，也可以指机关、团体等的内部组织;机关，是指办理事务的部门。可见，“机构”比“机关”的外延大，有时又可以是同义。比如浦东区人民法院既可以称机构，也可以称机关;而上海自贸区法庭是浦东区人民法院的内部组织，通常称为机构。典型意义上的法律适用机构（机关）是指各级人民法院和人民检察院。限于篇幅，也因为法院所具有的最后定分止争的地位，本部分主要探讨自贸区法律适用机构中的法院或法庭的设立问题。
根据宪法和法院组织法、检察院组织法，我国法律适用机关分为四级，以人民法院系统为例，从低到高依次为：基层法院、中级法院、高级法院、最高法院。人民法院是根据国家的行政区划、行政级别相对应设立的，如上海市高级人民法院是与上海市行政区划和上海市的行政级别对应的，但到乡镇政权，就没有相应的司法机关了。自贸区作为一个新生事物，虽然它有区域范围，但是其并非行政区划，（上海）自贸区管委会定位于市政府派出机构。由此带来的一个问题是：与自贸区管委会相对应的法律适用机构是什么？一审案件由谁管辖？自贸区成立伊始，这些问题就引起了关注，而且意见分歧较大。就自贸区制度创新而言，目前最重要的是“法治的形成，特别是基于司法独立原则的审判机构的重构”[4]，所以，自贸区的法律适用机构的设置是一个现实而重要的问题。
（一）自贸区是设专属法院还是派出法庭
有人从“自贸区的改革深度、广度及时间长度”，主张在自贸区设专属法院，可以是基层法院或中级法院;有人则主张设派出法庭。[5]反对设派出法庭的主要理由是：第一，如果自贸区只配备一个基层法院的派出法庭，或相关事项还是简单归并由属地基层法院处理，“会妨碍相关民商事纠纷的诉讼解决机制的有效性，令司法力量在自贸区改革试验中可能发挥的角色受到限制，与新时期背景下法院应该在试验区的法制环境的规范化进程中起到的作用不相称。”故而，建议最高法院和地方人大不妨审时度势，“至少在自贸区设置专属的基层法院”。第二，新设基层法院与原辖区所属基层法院各有分工，前者“可专注于与自贸区功能相关的、基于不同的法律规则背景产生的商事纠纷和行政纠纷，并可以考虑下设商贸、金融、投资、税务等特别审判庭”，自贸区内的刑事、普通行政纠纷和普通人身性的民事纠纷仍由原辖地的基层法院受理。第三，自贸区是设置在上海、广东、天津、福建等省级行政区划的部级自由贸易区，司法权由更高级别的法院享有，在现实法治背景下或许更能有效地实现法律和政策的必要平衡。故此，“有权机关可以考虑直接设置具有对前述民商行政纠纷的一审受理权的自贸区中级法院”。[6]在自贸区设立专属法院，涉及政权架构性的组织和职权配置，属于《人民法院组织法》规定的事项，“不容地方置喙”[7]。因此，在上位法没有做出相应调整前，自贸区难以设立完整建制化的基层法院或更高级别的法院。
主张自贸区设立较高级别法院者主要是担心低级别的法院会影响对自贸区的司法保障效果。不能说此担心毫无根据，因为从中国法院的现实看，通常是级别越高，其法官队伍整体专业素质与水平也越高，司法力量也越强，自贸区需要优质高效的司法保障。同时，中国的文化讲究级别与对等，四个自贸区是国家批准设立的，属于“部级”，而只在原属地基层法院下设派出法庭（如“上海自贸区法庭”只是浦东新区法院的派出法庭），与自贸区的“部级”不相称，关键是由于级别低而与相关部门的沟通协调不顺畅。
相较于管辖权设定的高度法定化，人民法院审判机构的设立则具有相对的灵活性。例如就有学者认为，在自贸区试验期间，设立自贸区法庭是有可行性的，建议“在自贸区内设立商事派出法庭处理认缴资本制下的公司法律纠纷及相关法律争议”[8]。上海自贸区成立一个月后的2013年11月5日，上海浦东新区人民法院自贸区法庭正式挂牌成立。根据《人民法院报》报道，上海自贸区法庭成立7个月中，共收案243件，其中投资贸易类商事案件204件，金融类14件，知识产权类15件，房地产类9件。“新类型”“疑难”“独特”成为这些案件共有的标签。[9]上海市一中院制定了《关于为中国（上海）自由贸易试验区提供司法保障的方案》，设立专项合议庭，依法集中审理涉自贸区相关二审案件及重大一审案件。
自贸区的改革首先是法律规则的改革。而目前高级别国家试验区与低级别派出法庭的科层机构体系之间确实不相匹配。因为自贸区管委会不是一级政府，所以设立与之相对应的专属法院甚至高级别缺乏法理依据;但自贸区管委会是市政府的派出机构，自此言之，似乎在原有高级法院而不是基层法院中设置自贸区派出机构才是合理的，然而根据《人民法院组织法》第19条，只有基层法院才可以设立派出法庭。从当下看，“自贸区人民法院机构建设的重点应放在创新思路、探索司法改革具体措施，以及专业人才培养、培训和调查研究上，不应放在增加机构人员和提高级别上。”[10]且行且探索且研究，这也符合自贸区作为“试验田”的特征。
（二）自贸区是否设立知识产权法院或者知识产权法庭
我国正在实施创新驱动战略，建设国家创新体系。国家通过确立建设创新型国家、科技强国的宏伟目标，确立自主创新、原始创新、集成创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的科技发展方针，确立加速企业成为技术创新主体的科技改革的重点与方向，正在加速实现由跟踪追赶向自主创新的根本性转变。在这一转变过程中，知识产权的运用和保护至关重要。自贸区在建设发展中，其知识产权海关保护、涉外定牌加工、知识产权执法、知识产权保护水平等问题会日益突出。[10]那么为应对挑战，在知识产权保护的司法适用上，能否建立一个统一的平台？《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，探索建立知识产权法院”，此项改革目标能否在自贸区率先实现，受到各方关注。“自贸区有必要未雨绸缪，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神，提前规划在自贸区筹建知识产权法院或知识产权专业法庭。”[11]“设立专门机构，能充分体现对知识产权保护的重视，以及降低成本、提高效率。”[12]2014年4月29日上海市第一中级人民法院《涉中国（上海）自由贸易试验区案件审判指引（试行）》（2014年5月1日试行），分别就专利权保护、商标权保护、著作权保护、规范竞争等多个方面，对自贸区知识产权的保护进行了规定;对司法实践中知识产权案件的审理进行了优化，如规定“尝试建立法院聘请技术专家辅助查明技术事实的途径和方法，不断完善技术事实查明的手段”“探索通过庭前准备程序先行确定权利要求保护范围的裁判方法，提升专利纠纷的庭审质效和裁判水平”。但是，该《审判指引》是浦东新区法院在自贸区设立派出法庭的框架下“为法官审理相关案件提供思路”的，没有提及是否设立知识产权法院或知识产权法庭的问题。
从已经探讨的情形看，基本观点是在自贸区设立知识产权法院或知识产权法庭可以提前规划。2014年8月31日，全国人大常委会《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》的颁布，标志着设立知识产权专门法院的方案正式出台，同时表明在自贸区设立知识产权法院既无可能亦无必要，因为知识产权法院跨区域的管辖模式能包括但不限于自贸区的知识产权案件。自贸区若知识产权案件数量多则可考虑设自贸区知识产权法庭。北京大学国际知识产权研究中心主任易继明教授认为，在中国大陆，“设立10至13个跨行政区划的相对集中的知识产权专门法院，或许是一个较为合理的布局”[13]。就目前知识产权法院架构与分布看，建议较短时间内在天津自贸区、福建自贸区所在地城市新增知识产权法院，统一管辖包括但不限于自贸区的知识产权案件。
（三）自贸区一审案件是由基层法院管辖还是由更高级别的法院管辖
有人提出，鉴于自贸区的重要性，有必要提升涉自贸区案件的级别管辖，即由中级人民法院或高级人民法院管辖一审案件。有人则反对之，反对的理由是：其一，民事案件的级别管辖系由《民事诉讼法》明文规定，要提升级别管辖，依照《立法法》的规定必须由全国人大予以变更。其二，《民事诉讼法》的“指定管辖”制度（上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件），针对的是个案而不是一个区域内所有案件，实践中不可能让中级法院或高级法院采用逐个案件指定管辖的方式提升自贸区案件的审级。其三，自贸区需要重点司法保障的政策倾向不能取代基层法院管辖一审案件的司法立场。其四，我国加入WTO之初，最高法院曾经司法解释提升涉外案件的审级、规范集中管辖制度，但这一司法解释在经历了数年后逐渐与我国国情不符，而依旧回归到基层法院管辖的思路上来。因此，按照《民事诉讼法》地域管辖的一般原则，自贸区内案件的一审法院应当由基层法院行使管辖权。[14]此法理分析、现实理由都有其合理性，但其分析均基于民事案件。民商事案件从数量上说虽然会是自贸区案件的最主要类型，然而从自贸区转变政府职能、负面清单管理模式的推行以及综合执法权设置与运行从而导致的行政诉讼案件也会逐渐增多，还有自贸区新型经济犯罪案件也不容忽视。在民事、行政、刑事三大类诉讼案件自贸区都会涉及的情况下，单单只讨论一审民事诉讼案件的级别管辖未必合适。笔者认为自贸区一审案件的级别管辖由基层法院管辖还是更高级别的法院管辖的问题，根据《人民法院组织法》和三大诉讼法确定即可，没有必要突破，同时认为三大诉讼案的一审主要应由基层法院管辖。
三、自贸区法律适用的依据
《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》提出自贸区的愿景是“具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区”，自贸区又是“境内关外”，所以自贸区适用的法律相当一部分会是相关的国际条约、国际规则与国际惯例。因此，自贸区派出法庭如何处理国际法与国内法的适用是本部分探讨的基本问题之一。全国人大常委会授权国务院在自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批，由此又引发了自贸区法律适用中的国家法与地方法的关系问题。
（一）自贸区法律适用之国际法与国内法
根据《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》（上海市人民政府令第7号），自贸区积极发展总部经济，鼓励跨国公司在自贸区内设立亚太地区总部;推动国际贸易、仓储物流等基础业务转型升级，发展离岸贸易、国际贸易结算、国际大宗商品贸易、跨境电子商务等新型贸易业务等。与上述业务相关的我国已经加入的国际条约是要遵循和适用的，没有国际条约的，要遵照国际惯例。例如，保理业务我国尚未有相应的法律规定，这就要尊重国际金融交易的惯例;[15]在知识产权法律适用方面，中国已经加入的相关知识产权国际公约是重要的法律依据。
国际法与国内法的关系既是国际法的理论问题，也是涉及到各国实践的问题。在国际法与国内法关系的理论上，西方国际法学者自19世纪以来提出了三种主张：即“一元论”的国内法优先说、国际法优先说，以及“二元论”的国际法与国内法平行说。我国学者一般认为，国际法与国内法是法律的两个体系，但由于国家是国内法的制定者，又是国际法制定的参与者，所以两者之间联系密切，彼此渗透，相互补充，而非互相排斥和对立。国家在制定国内法时要考虑到国际法的规范要求，在参与制定国际条约时也要注意到其国内法的原则立场。反映到实践上，一国在国内如何适用国际法、如何履行其承担的国际义务是处理国际法与国内法关系的核心。此问题又涉及到一国国内法院是否能直接适用国际法，以及当国际法与国内法冲突时如何适用法律的问题。我国宪法对于国际法和条约在国内的效力没有明文规定，对条约与国内法的关系也未直接表明。但从宪法关于缔结条约的程序规定以及《中华人民共和国缔结条约程序法》的规定看，条约和国内法在中国法律体制内有着同等的效力。1986年《民法通则》第142条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定，可以适用国际惯例。”第105条规定：“依照本章规定适用外国法律或者国际惯例的，不得违背中华人民共和国的社会公共利益。”这表明了我国对国际条约和国际惯例的立法倾向和适用倾向。
但我国现有法律与国际经贸规则，尤其是全球新兴的“自由贸易区”规则仍有诸多冲突之处，在涉及国际经贸、货币、服务业等方面的法律规范与国际规则不统一之处甚多。[16]这是全国人大常委会授权国务院在中国（上海）自贸区调整有关法律规定的重要因由，对此，有研究中国问题30多年的资深学者认为：其一，这显示了64年来中国法律与国际经贸规则、特别是全球新兴的“自由贸易区”相冲突;其二，尽管中国改革开放35年，但一些经贸规则依然明显不兼容。[17]上海自贸区法庭至2014年7月审理的案件，“多数涉及国际条约的直接或转化适用”[9]。因此，从司法机关的现实做法来看，其基本遵循的原则是国际法优先。今后，四大自贸区的国际投资贸易等涉外案件将迅速增长，因此，“必须正确适用国内国际两种法律渊源，同时积极运用国际私法中的相关规范公平、公正地确定涉外案件的管辖权、法律适用、判决的承认与执行等相关事项”[14]，以维护自贸区的国际声誉。在自贸区处理好国际法与国内法的关系将会面临一个较长的调适期。
（二）自贸区法律适用之国家法与地方法
中国自贸区设立于中国境内，根据法律适用的理论，全国人大及其常委会制定的法律、国务院颁布的行政法规，应普遍适用于大陆（内地）的所有领域。全国人大常委会授权国务院暂时停止部分法律（条款）的适用，引发了自贸区法律适用之国家法与地方法关系的处理问题。
根据《立法法》的规定，涉及“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”以及犯罪等内容时，必须由国家制定法律。经全国人大常委会关于自贸区的《决定一》与《决定二》的授权，自贸区实行部分法律豁免。[18]关于这两个“决定”，有几点需要明确：一是“暂时调整”意即暂时停止实施;二是暂时停止实施的并不是“三资企业法”与《台湾同胞投资保护法》的整体，只是其中规定的有关行政审批，并在附录中明确了哪些行政审批，在此之外的四部法律的内容在自贸区并没有暂时调整（停止）适用，亦即继续有效;三是“暂时调整”的“暂时”以三年为限;四是“暂时调整”的结果可能是正反两方面：“对实践证明可行的，应当修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。”在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中国务院根据全国人大常委会授权批准了三资企业法中有关行政审批的暂时调整适用。从法理上看，除了上述四部法律的部分内容暂时调整适用外，其他国内法都应该在自贸区内适用，但实际情况比较复杂，比如因为自贸区实行特殊的外汇管理制度，因此逃汇罪在很多情况下不适用，类似的情形在2014年11月3日上海市人民检察院的《上海检察机关涉中国（上海）自由贸易试验区刑事法律适用指导意见（一）》中予以了明确。
停止某些法律（条款）在某地区适用，是否有立法依据，是否会破坏国家法制统一？会不会对其他地区产生不良影响？这也是关注的热点。全国人大常委会授权国务院决定在自贸区“暂停法律实施”的行为是否存在合法性？《立法法》第9条规定，“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。第8条的事项是中央专属立法事项，第9条是授权国务院“立”法，而关于自贸区是授权国务院“废”法。此“废”法授权有无依据呢？《宪法》第89条对国务院职权在具体列举了17项之后，第18项规定了“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”，据此开放式规定，只要全国人大及其常委授权后，国务院便可获得相应权利，因此授权本身是有法律依据的，而且此次有关自贸区的授权并非是开“废”法之先河，已在自贸区之先的《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》于2012年由第十一届全国人大常委会第三十次会议上通过，授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的25项行政审批目录。
《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》由上海市政府和商务部联合递交，经由国务院批准，是自贸区的基础性法律文件。但它不是由国务院制定而是由国务院批准的，所以其法律效力如何，不是很明确。由于自贸区先行先试的是国家事权，非经国务院同意不能运行，所以该方案应当定位于商务部和上海市政府共同制定的行政规章，又由于其经过了国务院的批准，所以其与通常意义上的行政规章又有所不同。此规章与地方性法规又是什么关系？根据《立法法》，它们法律位阶相同，若发生冲突，则需由国务院审定。因此，涉及到具体问题时，如何处理国家法与地方法、地方性法规与政府规章的关系并不十分清楚明了。
2013年9月26日上海市第十四届人大常委会通过的《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》规定：对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，停止实施《上海市外商投资企业审批条例》。同时还规定了一个概括性的条款，即“凡法律、行政法规在中国（上海）自由贸易试验区调整实施有关内容的，本市有关地方性法规作相应调整实施”;上海市“其他有关地方性法规中的规定，凡与《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》不一致的，调整实施。”这是节省立法资源的表现，随着自贸区发展的推进，全国人大及其常委会如果有新的授权国务院调整法律（条款）的事项，上海市地方立法则无需出台相应规定了。此立法经验可供其他自贸区复制。
2014年8月1日起施行的《中国（上海）自由贸易试验区条例》共有9章57条，全面规范了自贸区的管理体制、投资、贸易、金融服务与税收管理，以及综合监管、法治环境等。预留制度创新空间，处理好法规适时性与改革的阶段性之间的关系是其亮点之一，通过“列举加概括”的方式增强立法的前瞻性和包容性。该条例被誉为自贸区“基本法”，是自贸区最重要的地方性法规。随着实践的深入，自贸区会在各领域形成一些新的法规规章，如果经过三年的试验证明可行，将来则可能上升为法律，由此为中国加入TPP扫除法律上的障碍，“为与美国欧盟等发达国家和地区开展自贸区谈判提供参考，进而为我国参与全球治理提供理论支撑”[16]。因此，关于自贸区，不管是国家立法还是地方立法，任务都很繁重。
如何在自贸区理顺国家立法和地方立法的关系是一个无法回避的问题，基本原则是：既要尊重《立法法》的基本原理，又要在不与上位法抵触的前提下充分发挥地方立法的作用。自贸区的先行先试，对维护国家的法制统一提出了挑战，在边行边试中尚需要继续研究，以便为自贸区法律问题的处理积累经验。
自治区法治建设是法治中国建设的组成部分，同样面临法律体系仍需完善、依法行政水平有待提高、司法体制改革滞后于发展要求等一系列重大挑战。[19]然自贸区的法治创新实践，构成了当代中国区域法治发展的鲜活样本，进而提出了国家法律局部性的因地调整的重大法律课题。[20]自贸区法律适用的基本问题同样关涉法治中国建设进程中国家法治统一性与区域法治特色性的重大法治课题。自贸区是中国法治建设的先导区，是全面推进依法治国的先行者，在落实国家法治发展战略、推进国家治理体系和治理能力现代化中具有示范作用。
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《领导文萃》：我国推动自贸试验区金融改革，有何国际和国内的背景考虑？
宋晓燕：推动自贸区金融改革创新，是积极应对国际经济新形势、对接国际高标准金融运行规则的客观要求，也是提升金融服务实体经济水平、满足经济转型升级金融服务需求的现实需要。
从国际背景看，近年来国际贸易和投资规则正在发生重大变化。美欧日三大经济体先后发起的TPP（《跨太平洋伙伴关系协定》）、TTIP（《跨大西洋贸易和投资协定》）和TISA（《国际服务贸易协定》）为代表的新一轮多边贸易谈判，目的是形成新一代高标准的全球投资和贸易规则，以取代目前的WTO规则。其共同特点包括：一是推行更高标准的贸易自由化；二是积极推进投资自由化；三是更加强调服务贸易自由化；四是更加强调公平竞争和权益保护。在这三大协定谈判国中，都不包括中国。中国面临着入世以来最严峻的考验。
为此，建立中国自由贸易试验区，就是要先行试验国际经贸新规则、新标准，积累新形势下参与双边、多边、区域合作的经验，为与美国等发达国家开展相关谈判提供实证样本和依据参考，进而为我国参与国际经贸规则的制定提供有力支撑。
从国内情况看，由于内需增长缓慢，产能过剩矛盾突出，结构转型任重道远。中国经济迫切需要一个“助推器”，助推中国经济复苏，并迈向更高能级的新阶段。
中国自由贸易试验区实质上是要成为一场新的制度改革的起点。通过带动贸易、投资、金融、政府管理体制等一系列制度变革，以期为全国性的改革破局带来“可复制、可推广”的示范效应。从这个角度看，建立中国自由贸易试验区，就是要形成全国开放新格局中的先行试点，在接轨国际的制度规则、法律规范、政府服务、运作模式等方面率先实践，为我国深化改革开放提供可供借鉴的新模式。自贸区改革的关键不是增加多少项改革措施，而是加大改革的力度，在金融领域，尤其是要通过对人民币国际化的推动，加大国内金融体制改革的力度。
《领导文萃》：人民币国际化是自贸区金融改革的重要战略目标，设自贸区对人民币国际化有何帮助？
宋晓燕：这个要从为什么推动人民币国际化说起。首先从宏观层面而言，采用固定汇率制度、外汇规模过大已经给国内造成了很大的压力，主要包括三个方面：第一是外汇储备在结售汇之下通过人民币占款的增发不断推动着国内的通货膨胀；第二是庞大的外汇储备过于集中于美元，这些资产的价值是否稳定则直接受制于美元，是否有合理的投资渠道也受制于美元资产市场；第三则是这种被动的人民币增发破坏了中央银行货币政策的独立性。其次从微观实体经济角度而言，从事国际贸易和投资的自然人和公司如果一直都不能用本币作为计价和结算货币，将永远面临不确定的汇率风险，这是影响贸易和投资积极性非常大的一个因素。所以实体经济希望中央能最大程度上推动人民币的国际使用。最后，中国整体经济实力增长也需要货币地位的相应提高。
从2009年起步的人民币跨境使用，规模虽然已经不小，但这些因为贸易需求释放的人民币在全球货币总量中比例依然很小。有了自贸区后，就可以打通各种渠道下人民币的跨境使用，包括跨境消费、国际贸易、国际直接投资，以及资本项目下原本受管制的一些科目，从而完善人民币的全球流通路径，并最终在风险可控的条件下打通资本账户，进行双向投资、相互渗透，实现金融资源的全球优化配置，提升人民币的国际地位。
《领导文萃》：金融改革是上海自贸试验区的核心内容，三年来共经历了哪些阶段、取得了哪些显著成果？
宋晓燕：从上海自贸区挂牌至今，金融改革大致经历了三个阶段，也被形象地称为上海金融改革三个版本。
“1.0版”以“央行三十条”为核心确立了金融支持上海自贸区建设的总体政策框架，推动了金融改革的顺利起步。“2.0版”以中国人民银行上海总部的《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务实施细则（试行）》和《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务风险审慎管理细则（试行）》为标志。“3.0版”以2015年2月人民银行上海总部《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则》为核心，建立了宏观审慎的本外币全口径境外融资管理制度。
在这三年金融领域的改革中，上海自贸区取得的主要成果包括：一是建成自由贸易账户系统，并不断扩展自由贸易账户功能；二是有序稳定推进资本项目可兑换；三是进一步探索利率市场化；四是深化外汇管理体制改革，促进贸易投资便利化；五是实施简政放权和负面清单管理，有力提高了服务实体经济的效率；六是发挥自贸区金融改革的辐射作用，加强与上海国际金融中心建设的联动。
《领导文萃》：2014年12月12日，国务院做出了推广上海自贸试验区经验的部署，决定在广东、天津和福建的特定区域再设立三个自由贸易试验区。2015年4月21日，新设的三个自贸试验区正式挂牌。扩容后四个自贸区金融改革方案分别存在哪些特色呢？
宋晓燕：2015年4月20日国务院正式公布了新设的天津、广东、福建三个自由贸易试验区总体方案（以下简称“天津方案”“广东方案”“福建方案”），以及进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案（以下简称“深改方案”）。对比四个自贸区总体方案中的金融改革内容，可以发现有共性，但其各自战略定位并不相同，也存在着各自的特色。
（一）“深改方案”中第二条发展目标规定：按照党中央、国务院对自贸试验区“继续积极大胆闯、大胆试、自主改”“探索不停步、深耕试验区”的要求，深化完善以负面清单管理为核心的投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系，充分发挥金融贸易、先进制造、科技创新等重点功能承载区的辐射带动作用，力争建设成为开放度最高的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易园区。该条明确了“货币兑换自由”的内容，这和其他三个自贸区提出的“区内试行资本项目限额内可兑换”更加领先，结合“继续积极大胆闯、大胆试、自主改”“探索不停步、深耕试验区”的要求，预计上海自贸区将在金融创新先行先试方面一直领先其他三个自贸区。
（二）“天津方案”中第二条战略定位规定：以制度创新为核心任务，以可复制可推广为基本要求，努力成为京津冀协同发展高水平对外开放平台、全国改革开放先行区和制度创新试验田、面向世界的高水平自由贸易园区。“天津方案”的特色是：立足天津自贸区推动京津冀培育新型一体化金融市场，同时突出天津自贸区的特色――将天津的优势项目融资租赁业继续做大做强。
（三）“广东方案”中第二条战略定位规定：依托港澳、服务内地、面向世界，将自贸试验区建设成为粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地。而“广东方案”的特色是：广东自贸区提出推动人民币作为自贸试验区与港澳地区及国外跨境大额贸易和投资计价、结算的主要货币。推动自贸试验区与港澳地区开展双向人民币融资。推动自贸试验区金融服务业对港澳地区进一步开放。
（四）“福建方案”中第二条战略定位规定：围绕立足两岸、服务全国、面向世界的战略要求，充分发挥改革先行优势，营造国际化、市场化、法治化营商环境，把自贸试验区建设成为改革创新试验田；充分发挥对台优势，率先推进与台湾地区投资贸易自由化进程，把自贸试验区建设成为深化两岸经济合作的示范区；充分发挥对外开放前沿优势，建设21世纪海上丝绸之路核心区，打造面向21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区开放合作新高地。“福建方案”的特色是：两岸金融合作先行先试，提出在对台小额贸易市场设立外币兑换机构，允许自贸试验区银行业金融机构与台湾同业开展跨境人民币借款等业务，地区的银行向自贸试验区内企业或项目发放跨境人民币贷款等。
《领导文萃》：四个自贸区金融改革方案的内容是否有些相同之处？存在哪些明显的差异？
宋晓燕：“深改方案”中有关金融改革方面的内容，主要体现在第（四）部分“深入推进金融制度创新”的第22条。“天津方案”中有关金融改革方面的内容，主要体现在第（四）部分“深化金融领域开放创新”的第9条至第12条以及第（五）部分“推动和实施京津冀协同发展重大国家战略”的第15条两个部分。“广东方案”中有关金融改革方面的内容，主要体现在第（四）部分“深化金融领域开放创新”的第8条至第11条。“福建方案”中有关金融改革方面的内容，主要体现在第（五）部分“推进金融领域开放创新”的第11条至第13条。
首先，津闽粤总方案的金融改革条款确实存在不少的相同之处，主要是：
1.在津闽粤三个自贸区金融改革方案提出的措施中，第一点共性是大部分复制了上海第一轮金融改革的经验。这些措施包括，建立与自贸试验区相适应的账户管理体系；促进跨境贸易、投融资结算便利化；试行资本项目限额内可兑换，在符合条件的自贸试验区内，机构在限额内自主开展直接投资、并购、债务工具、金融类投资等交易。
2.第二点共性是提出了一些类同措施，包括：自贸试验区设立金融租赁公司、融资租赁公司，开展飞机、船舶和海洋工程设备等融资租赁业务；支持商业保理业务发展，探索适合商业保理发展的外汇管理模式；建立健全金融风险防控体系；探索在自贸试验区内建立金融消费者权益保护协作机制以及和解、专业调解、仲裁等金融纠纷司法替代性解决机制，鼓励金融行业协会、自律组织独立或者联合依法开展专业调解，建立调解与仲裁、诉讼的对接机制，加大金融消费者维权支持力度，依法维护金融消费者合法权益。支持建立健全证券投资消费者教育服务体系，积极创新自贸试验区特色的多元化证券投资消费者教育产品和方式。
除了有共性的地方，在这些方案中也存在着明显的差异化内容：
1.属于“天津方案”有的，第一就是提升租赁业发展水平。方案用了较大篇幅来细化提升的思路，包括推进租赁业政策制度创新、加快建设国家租赁创新示范区、设立中国天津租赁平台、推进租赁资产公示等试点、支持符合条件的金融租赁公司和融资租赁公司设立专业子公司，等等。第二是“推动区域金融市场一体化”，探索京津冀金融改革创新试验，开展金融监管、金融产品和服务方面的创新。加强区域金融监管协作，破除地域限制。优化京津冀地区金融资源配置。
2.属于“广东方案”有的，是“推动适应粤港澳服务贸易自由化的金融创新”，完善金融业负面清单准入模式，简化金融机构准入方式，推动自贸试验区金融服务业对港澳地区进一步开放。方案详细列举了该思路下的具体方式，包括：允许符合条件的外国金融机构设立外商独资银行、共同设立人民币海外投贷基金、在香港股票市场发行人民币股票、跨境人民币信贷资产转让业务、各类非银行金融机构开展与港澳地区跨境人民币业务，等等。
3.“福建方案”则非常具体地列举了“推动两岸金融合作先行先试”的各种做法，包括业务、机构、监管等多个层面，除此之外，方案中独有的还包括区内设立多币种的产业投资基金，支持厦门两岸区域性金融服务中心建设，支持境内期货交易所根据需要在平潭设立期货交割仓库，创新知识产权投融资及保险、风险投资、信托等金融服务，等等。
《领导文萃》：怎样评价前述上海自贸区金融改革已取得的成果，以及扩容后其他三个自贸区金融改革的内容呢？
宋晓燕：第一，上海自贸区为我国人民币国际化战略和金融改革做出了积极有益的“先行先试”。
上海自贸区三年来先后了六批共65个金融创新案例，这些案例分别涉及自由贸易账户功能拓展、金融业务创新、跨境金融服务创新、综合金融服务模式创新、金融监管创新、行业自律等各个领域。闽粤津三个自贸区中的金融改革内容大部分正是借鉴了上海自贸区中的已有成果。
“先行先试”的目的是为了能推动在全国范围内实施。区内取得的成果最终是需要通过一行三会在全国推行。在利率市场化、汇率市场化等方面目前已经取得突破性进展。2015年8月11日，央行宣布采用一个新的机制来确定每日参考汇率。新机制要求做市商的报价反映前一天的在岸人民币汇率收盘价、市场供求情况以及其他主要货币的走势，汇率中间价的改革标志着汇率市场化的重要进展。2015年10月，我国利率市场化取得重要突破，即央行放开存款利率浮动上限。这标志着我国的利率管制已经基本放开，“改革迈出了非常关键的一步，利率市场化进入新的阶段”。
第二，“金融改革的试验田”地位与金融事权的冲突影响了上海自贸区金融改革的效果。
金融领域的基本立法和监管权限都分别集中于全国人大和中央，金融领域的改革如果要进行较大突破，必须获得相应的授权。在法律未予特殊授权的情况下，现行监管体制对自贸区金融改革的支持有待提高：（1）金融制度改革缺乏很好的协同性，具体细则落地慢。由于金融领域相关法律调整没有及时到位，自贸区目前的金融法律总框架的形成仍然有赖于“一行三会”、外汇局等金融监管机构分头研究和出台部门规章。央行在提供FT系统之后，如何开展具体业务则需要“三会”的分头推进，如果细则不到位，则会凸显金融改革开放的政策与节奏缺乏协同。（2）监管的中央属性导致未能满足区内金融业务发展的快速需求。区内金融机构在缺乏明确法律指引的情况下必定难以有效拓展业务，包括区内民营银行、金融租赁公司等金融机构的准入门槛，区内银行业金融机构存贷比监管指标调整办法，跨境投融资业务与离岸金融服务办法，区内单位和个人双向投资境内外证券期货市场具体规定，区内保险机构跨境再保险业务及跨境投资范围与比例等，均涉及银证保监管事项，这些都需要监管部门明确规定具体的业务管理办法区内才能推动。
第三，将金融改革分散在不同试验区进行利弊参半。
首先，从金融市场发展和金融监管角度而言，鼓励竞争是一种良性的价值选择。只有激发起各地、各市场主体自身的改革动力，金融市场才能沿着由供给和需求均衡引导的路径去发展。四个自贸区所在省、市由于经济结构、居民储蓄水平、投资偏好并不完全一样，金融领域会客观存在特异性。允许差异化并鼓励不同发展方式，对丰富金融市场的层次和内容是极其有益的。
不过，这种正效应能否实现要取决于金融监管的理念。如果四个方案中赋予四地的战略定位和其特色是自上而下、而非由市场选择决定的，结果难免会差强人意，金融资源的配置可能会呈现出不同的效率。广东由于和香港经济联系密切，同时各类金融市场本身也比较活跃，建立粤港金融合作战略具有扎实的基础；而天津和福建的战略定位要引起反思：天津是否具备推进金融交易所需的经济基础、法律人才和司法环境？如果这些条件不能具备，则在发展中创造这些条件的成本收益分析又是怎样？关于福建，方案中确定的战略定位和目标能否实现要取决于闽台经济合作的程度。福建如果不能深度促进闽台经济合作，则方案的战略定位将缺乏两岸金融合作的经济基础。
《领导文萃》：中国自贸区金融改革面临的法律挑战包括哪些呢？
宋晓燕：第一个挑战就是能否大力推进金融监管模式创新。
金融结构变迁决定着监管体系的变迁方向。从我国现阶段经济和金融现状来看，混业经营程度逐渐加深，宏观金融结构日趋复杂化，目前“分业经营、分业监管”的监管制度框架面临越来越大的挑战压力，统一监管渐成共识。但是，短期内制度整体切换成本较高，因此，在上海自贸区进行“大金融”监管改革试验是一个较为理想的选择，在监管体制上先破后立，主动适应国际普遍通行的金融混业模式，有利于增强自贸区金融吸引力和释放国内金融机构业务创新活力，也为全国范围内探索混业监管框架先行做一个试验。
2016年7月，上海市政府办公厅正式印发《发挥上海自贸试验区制度创新优势开展综合监管试点探索功能监管实施细则》（简称《实施细则》），将所有金融服务业均纳入监管，实现金融监管的全覆盖，同时对涉及的金融服务、监管信息实现共享。根据《实施细则》，上海推进金融综合监管试点的任务之一是强化行业、属地管理职责，重点加强对处于监管真空、交叉地带的机构和行为的监管，实现机构、人员、业务、风险全覆盖。
就实现金融监管全面覆盖而言，《实施细则》提出三方面措施：
一是全面覆盖经营机构。上海正在编制“分业监管机构清单”和“重点监测金融行为清单”，明确了相应的监管或主管部门。其中，分业监管机构清单涵盖了由一行三会及其派驻机构负责准入和日常管理的各类持牌金融机构，以及由市政府有关部门和区（县）政府负责管理的类金融机构；重点监测金融行为清单，列出包括P2P网络借贷、股权众筹融资、私募股权投资或私募证券投资、通过互联网开展资产管理和跨界从事金融业务等活动、以投资理财名义从事金融活动、非融资性担保以及其他疑似金融活动。
二是全面覆盖金融产品。《实施细则》要求加强各类金融产品监管，主要措施包括：规范金融产品设计、宣传、营销行为，加强金融广告信息监测和自动预警，对接广告监测、网络舆情监测、城市网格化综合管理、金融风险舆情监测等各类信息，支持行业协会建立理财产品登记和信息披露制度，重点推进互联网金融产品信息披露平台建设，完善产品信息披露和风险提示制度等。
三是全面理顺监管分工。《实施细则》提出以合同法律关系和产品属性为基础明确管理部门，统筹配置监管资源，强化综合监管和功能监管。对需要经过市场准入许可的行业领域，由相关监管或主管部门负责日常监管；对无须市场准入许可，但有明确监管或主管部门指导、规范和促进的行业领域，由相关监管或主管部门牵头负责日常管理；对没有明确监管或主管部门的行业领域，与金融功能有一定关联、难以直接定性的经营活动，根据业务实质认定业务属性，由联席会议明确相关工作牵头部门。
应该说，这是从机构监管转向功能监管的有力尝试。上海开展金融综合监管试点，探索功能监管，有利于发挥自贸区制度创新优势，为国家层面金融监管探索路径、积累经验；有利于促进金融监管与金融创新的良性互动，推进自贸区金融开放创新；有利于健全完善金融风险防范体系，守住不发生区域性金融风险的底线。不过，这其中需要特别关注的是：联席会议如何有效协调和行业监管部门的关系，以确定没有明确监管部门的行业领域的业务性质，从而确定其监管归属？这是功能监管改革的重点，涉及如何从简单的机构认定转变为对金融业务的功能认定的问题。
第二个挑战就是金融改革对于系统性风险管理能力的挑战。
人民币跨境使用、人民币可自由兑换意味着逐步开放整个金融防线，其结果会带来国际资本对国内金融市场的冲击，通过国际借贷、国际证券投资以及外汇市场很快地传导到国内。利率、汇率市场化意味着金融机构的经营基础和环境将会发生重大改变。即使国内金融市场具备相应的广度和深度，金融体系比较健全，金融机构比较成熟，对外部竞争和冲击反应灵敏，如美国，也不能消除金融危机发生的可能。金融市场本身就伴随着风险，不能因风险的存在就放弃金融市场的改革和发展，但目前在自贸区金融改革的背景下，更重要的是前瞻性地考虑到其可能产生的系统性风险。随着国内金融市场的发展，银行业、证券业、保险业、信托业之间的业务划分日益模糊，在金融创新快速发展的情况下，目前法律框架下的分业经营已演化成各自通过资产管理公司或专业子公司来进行的综合经营。在目前“一行三会”暂时不变的监管架构下，如何对监管进行协调，提高系统性风险监管效能，是我国金融宏观审慎监管架构中非常重要的内容。
首先要强化中央银行与各专业监管机构的协调合作。中央银行的宏观审慎监管是负责监管整个金融体系的系统性风险，在包括不同行业的金融领域，要特别关注跨市场、跨行业的风险。从防范系统性风险的高度考虑，可以在制度中规定宏观审慎监管政策对微观审慎监管的指导和约束作用。央行可以根据宏观审慎监管的需要，要求银行、证券、保险各专业监管机构在微观审慎监管方面与之相配合。另外，专业监管机构在实施微观审慎监管时，也应服从中央银行的宏观审慎监管，并为之提供微观监管信息共享的安排。各监管机构彼此之间的协调也很重要。面对正在发展的综合经营实践，传统的机构监管显然已无法适应，各监管机构都有分别针对银行业、证券业和保险业经营特点和规律的不同监管制度，如果银行资管公司发行了证券化产品，银监会显然并不具备对该类产品的监管资源，更为恰当的监管机构应该是证监会。如何识别各类金融创新产品在运行中的风险及风险传递路径，以及是否具有系统性风险的特性，这就需要央行和各监管机构，以及各监管机构之间进行密切而有效的协调。
第二应进一步加强央行与各相关部门之间的联系。宏观审慎监管架构也包含了对问题金融机构的相应处置，以避免系统性风险的进一步传递和扩散。如何进行及时具体的救助和处置，需要央行和其他部门密切的联系和合作。次贷危机传到英国的一个标志性事件是“北岩银行”的处置。其中就暴露出英国在危机前原有的三家处置机构――FSA、英格兰银行和财政部在合作和协调中的很多问题。对我国宏观审慎监管框架而言，当前迫切需要解决宏观层面的协调机制，即人民银行与财政部、发改委等部门之间的协调。只有用法定的方式，建立央行与相关部门之间的协调机制，将各自的职责明确下来，才能增强政策透明度，降低成本，提高监管效率，才能真正实现宏观审慎监管的目的，防范风险于未然。
第三要加强中央银行与各国宏观审慎监管机构的合作。金融机构的跨国经营，带来了对监管国际化的挑战，如：相关监管当局如何进行协调和合作以应对风险的跨国界转移？在进行问题金融机构处置时各国如何对他国的处置方案进行识别和承认？在资本流动性极强的情况下，母国和东道国如何合作以共同防范投机资本的冲击？在货币政策的效果受到国外金融市场影响时如何加强同他国央行的合作？这些问题都要求中央银行在履行宏观审慎监管职责时，要高度重视与他国宏观审慎监管机构的合作。因此，在建立宏观审慎监管框架时，可以授权中央银行加强与他国宏观审慎监管机构的合作，防止国际金融风险对我国金融体系的传导，并借鉴其他国家监管机构、国际金融组织的成功经验，进一步完善我国的宏观审慎监管体系。
第三个挑战是，如何结合金融改革的方向建立有效保护债权人和投资者权益的立法、司法和执法体系。