[关键词]环保组织；环境冲突；公益诉讼；公众参与
[中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）06-0064-04
当前环境污染或者环境威胁已成为引发社会冲突的主要来源之一。环境问题不仅关乎公众健康权利，而且关系到社会政治稳定。环境群体冲突频发加深了民众与企业，民众与政府之间的矛盾，恶化了相互之间的关系。如何化解和减少激烈的环境冲突成为中央和各级政府关注的重要问题。打破“政经一体化”发展机制、建立通畅的利益表达渠道、增加公众参与、采取协商民主等措施成为降低环境冲突的主要对策。然而，较少有学者论述环保组织在降低环境冲突方面的作用。因此，本文主要研究环保组织化解群体性环境冲突的可能性及其机制，重构公众、政府与企业之间的关系。
一、环境冲突升级的机制因素
环境冲突的发生可从不同角度探讨其原因。本文关注环境冲突发生和升级的具体机制，并探讨环保组织如何在这些机制中发挥作用并降低环境冲突。
首先，地方行政决策缺乏利益协商。环境冲突的本质是经济发展、经济利益与民众环境权益之间的利益冲突。在项目决策过程中，地方政府往往从经济发展和财政收入角度出发考虑决策问题，公众的知情权和参与权均无法真正落实。作为个体的公众意见难以获得政府重视。地方政府决策模式埋下了经济利益与公众环境利益之间冲突的种子。一旦项目实施产生环境污染，严重威胁公众健康。环境问题久拖不决，民众的不满情绪可能爆发并产生严重社会冲突。
其次，行政和法律救济渠道不畅。我国地方环保机构受到同级政府领导并与其保持一致，治理企业污染面临各种掣肘，有心无力。尤其是在中央分权的背景下，地方环保机构更难以贯彻环保政策。公众向环保机构反映环境污染问题经常面临拖延，并最终无法解决。而在司法诉讼中，个人负有证明污染损害的举证责任，导致缺乏财力、专业知识的个人难以获得司法支持而获得胜诉。公众通过行政和司法渠道解决环境污染问题效果微弱。当公众无法通过制度化渠道解决问题时，他们有可能转向以“自救力”为特征的群体行动。
第三，冲突各方对环境影响的判断分歧。在环境冲突的案例中，经常出现不同利益方各执一辞，无法形成共识的局面。企业往往否认自身污染，以符合国家环保标准为借口，搪塞受污染民众；受污染民众则以自身感受和体验出发，认为受到严重的污染侵害。双方基于各自利益和立场，对环境影响的判断迥然不同。政府环保机构的结论也难以让民众信服，导致矛盾无法化解。从这个角度来看，缺乏权威客观的环境影响评价机构使企业和公众难以实现相互妥协，而是通过争夺话语权而实现全部收益。政府和企业一般不愿承认某些工程的“邻避效应”，纠缠于工程是否具有环境危害这个虚假问题上，从而导致居民和政府、企业没有真正协商环境危害程度及其如何降低危害等问题。[1]
第四，环境冲突缺乏公认的纠纷主持者。在环境冲突产生之后，政府、企业和公众可以共同协商，表达自身意见及利益诉求，并透过相对公正、透明和理性的方式缓和冲突，形成一定共识，找到问题的真正解决办法。若存在这种机制，很多环保冲突就能提前缓和与化解，避免形成。然而现实却是，没有一个公认的、具有权威的纠纷协调者能将各方集中到一起进行平等、理性的协商。政府具有权威性，也是解决环境问题的责任者，然而地方政府往往与企业站在同样立场，民众不相信政府，甚至形成民众与政府之间的直接冲突。很多情况下，政府兴建公共设施而产生的污染使其难以成为一个客观中立的纠纷协调者。
第五，环境抗议群体通过非正式组织进行动员，易形成冲突扩大化和情绪化。环境均离不开一定程度的组织。在当前冲突激烈的农村地区，环境抗议是通过农村宗族组织等进行动员的。在福建省发生的几起环境抗争说明，当地农民主要依靠宗族力量和宗族文化进行集体动员。在冲突过程中，乡村老年人成为领导者并召集同乡参与维权行动。[2]这些组织带有宗族、地域和血缘特征，是典型的非正式组织，虽然能动员居民参与抗争，但却缺乏组织约束力，不能给集体行动以指导，易导致抗争走向冲突扩大化、情绪化方向，影响到社会稳定和官民关系。
二、环保组织化解环境冲突的优势及其限制
相对于个人直接面对污染企业和政府，环保组织在化解环境冲突方面拥有如下优势：
（一）环保组织与政府的合作关系
我国环保组织得到了较快发展，成为表现最为活跃的社会团体之一。政府需要环保组织来承担一些环境公共服务，而环保组织则从政府获得一定的资源与合法性，并能在一定程度上影响政府，两者形成“不对等的合作关系”[3]。
政府在两者合作关系中起到决定性作用，政府需求是两者合作基础，具体表现在：（1）环境保护是政府的重要目标，并且环保组织采取合作与“非冲突”策略[4]，使得政府能接受环保组织的态度和行动。这是两者能在某些问题上相互合作和信任的最重要前提。（2）政府环保部门受制于人力、资金和权力，无法完全贯彻环保政策，亟需环保社团分担部分责任。环保组织能弥补政府环保机构的不足，提供一定的公共服务。例如，环保组织致力于提高公众环境意识，有利于环保政策执行，符合政府需求。另外，政府环保部门获得环保组织支持，能增强政策合法性和政策执行力。（3）环保组织在执行某些环境项目中更具有效率。环保组织具有专业知识和公益热情，更加擅长于环境项目执行。因此，政府在当前时期越来越需要环保组织的帮助，共同贯彻环保政策。而从环保组织角度来看，只有与政府合作才能不断地发展并实现组织目标。
然而，环保组织与政府合作仍存在着障碍。首先，政府担心环保组织动员公众参与会走向政府无法控制的方向，担心我国环保组织是否会如西方环境非政府组织那样形成与政府的对抗。然而，这种看法并不符合我国实际情况。我国大多数环保组织带有政府色彩，与政府关系密切；草根环保组织也通过各种渠道寻求与政府合作，引导公众通过制度化方式参与环保。其次，地方政府认为环保组织过分强调环保，影响地方经济发展，是给地方政府找麻烦。地方政府在经济发展至上的观念下，必然不愿环保组织介入政策制定与执行。但地方政府应认识到很多环境冲突不及时解决，有可能引发更严重的问题。
但目前政府与环保组织已经开始了某种程度的合作。环保组织以合作、参与为手段建立起与政府之间的顺畅联系。这意味着在政府决策过程中，环保组织能以组织化方式进行利益表达，并能得到政府的高度重视，有利于在政府与公众之间建立沟通渠道。
（二）环保组织的专业性
环保组织专门从事环境保护，更加了解环保、法律等相关知识，很多成员是环保领域内的专家、学者和环保方面的积极分子。专业性特征能增强环保组织的作用：第一，环保组织的专业性意见更易获得政府的关注，成为决策的参考依据；第二，环保组织的专业性有利于其司法诉讼。在环境诉讼中的举证责任是由污染受害者承担，但普通公众缺乏环保专业知识而导致在诉讼中无法胜诉。环保组织的加入增强了通过行政和司法渠道解决环境问题的可能性。第三，有利于建立认同和权威性，调和分歧并成为各方认同的纠纷协调者。污染企业和污染受害者之间常常在是否存在污染的问题上争执不下，而环保组织可以利用专业知识做出各方接受的判断，并有资格和能力成为纠纷协调者。
（三）作为非直接利益者
环保冲突是一个积累的过程，在冲突开始时，利益各方本可以进行协调解决。环保组织作为公益第三方能在其中发挥作用，其主要原因在于环保组织是非直接利益者，能够得到各方的信任。虽然环保组织的目标是环境保护，但在面临企业污染情况时，两者并没有直接的利益冲突，企业能接受环保组织的建议；公众也更加信任以环保为目标的组织。与政府相比，环保组织的地位更加超然，是服务于公益的第三方。
（四）环保组织的理性化
公众在受到污染侵害而无法通过制度化渠道解决时，会由非正式组织动员而产生高冲突甚至是暴力性的群体行动。非正式组织缺乏制约和指导，直接关系到群体性行动的性质及方向，甚至导致各方均付出惨痛代价。因此，环境冲突发生之后，亟需正式组织参与到这种抗议中，由正式组织提出环境诉求，并由其主导参与和政府、企业之间的谈判协商。例如在农村，传统非正式组织遵从传统农村反抗逻辑，缺乏现代法律意识。这些组织能动员起民众抗议，但控制不了局面，最终形成较大规模的官民冲突、民企冲突等。环保组织作为正式组织，尊重法律法规，更加理性化和务实，通过积极的参与及合作来解决问题。
然而，环保组织作用仍局限于公众环境意识教育和生活方式倡导，在化解冲突方面仍仍处于起步阶段，其中主要的限制因素表现为：
第一，政府观念和行为限制了环保组织的作用。地方政府强调发展经济而不愿接纳环保组织的行动。若环保组织反对某些工程建设，则被地方政府官员视为阻碍经济发展，不愿与环保组织开展合作和交流。当前政府决策仍旧较为封闭，提供给环保组织的空间有限，缺乏制度化的政策参与途径。环保组织刚获得提起公益诉讼的资格，各地司法机构对环保公益诉讼的态度仍保守，公益诉讼难以获得立案。一旦发生环境群体性冲突，环保组织若参与其中则被视为反对政府，面临着严重的政治压力，无法引导群体行动走向理性化和制度化。
第二，环保组织整体上仍力量弱小，难以承担过多的责任。与全国各地多发的环境污染来看，环保组织无论在数量上还是能力上，都不可能参与到所有的污染问题中，尤其是地方性环保组织较缺乏。因此，环保组织能力成为其是否能承担起化解环境冲突重任的瓶颈。
第三，环保组织的专业性和合法性亟需加强。专业性是社团组织的核心能力，专业的环境知识和技术不但能教育公众，而且是与政府、企业协商的保证。环保组织的合法性则是指其能够获得政府、公众和企业的认同。目前一些环保组织具有环保信念和热情，但缺乏专业知识，导致其无法真正地获得政府、企业和社会的认可。
最后，环保组织的精英倾向。环保组织成员主要是媒体精英、知识精英和大学生等群体，缺乏公众基础。环保组织仍将眼光停留在城市，停留在吸引公众注意力的项目，与普通公众关心的环境污染存在距离。这极大地限制了其社会功能的发挥。
三、环保组织化解环境冲突的途径
（一）参与环境影响评价
《环境影响评价法》为环保组织和公众提供了一条制度化的参与途径。《环评法》第十一条规定“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”。很多工程项目不单纯涉及到技术问题，更涉及到公众环境利益。项目决策应吸收公众意见，使不同利益均能通过制度化渠道进行表达、协商，防止在决策之后出现难以解决的利益冲突。
因此，环保组织应利用自身信息、资源、专业等优势介入环境影响评价。环保组织的参与包括：参与相关论证会、听证会，代表和反映公众意见；申请环评报告公开；向公众提供咨询和环境知识等。环保组织向公众提供专业知识可以缓和公众过分的环境焦虑，更加理性地认识工程环境影响，防止某些过分夸大的言辞产生过激行为。
环保组织能促进各方协商，使政府考虑更全面，制定更加科学合理的决策，保护公众环境权益，减少因此而产生的环境冲突。环保组织的意见更专业，组织化表达更有影响力。政府决策充分考虑和尊重各方利益，能提高政策合法性，降低政策执行成本。若决策阶段不注重利益协调，那么矛盾冲突通过积累而不断增强，可能在政策执行阶段爆发出来。
（二）提起环境公益诉讼
环境公益诉讼是指为了维护公共的环境利益而由非直接利益者提出的诉讼。2012年8月31日，《中华人民共和国民事诉讼法修正案》明确规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，相关机构和组织可以提讼。环保组织正式获得环境公益诉讼的合法资格，拓宽了社会与公众解决环境问题的司法渠道。
环保组织参与公益诉讼具有自身优势。一是它具有较为强有力的组织，力量更为强大。在我国很多地方，政府机构在面临环境污染时为了短期利益而放松环境监管，变相鼓励污染企业。个人不但要面对经济实力强大而组织严密的企业，还要面对包庇企业污染的强力地方政府。环保社团具有较强的力量，有可能在环境诉讼中对抗污染企业。二是环保组织拥有专业人才和专业知识，能在环境诉讼中占据有利位置。环保组织参与环境诉讼并获得成功显示出司法渠道的有效性，能及时制止环境污染，防止环境污染问题沉淀积累而最终爆发。其示范效应有利于将大量环境纠纷纳入法制化轨道，减少群众以极端手段维权的几率。
（三）召集环境纠纷协调会议
在当前情况下，污染企业与污染受害者之间缺乏沟通渠道。企业往往无视单个个人的环境要求；而受污染的居民大规模组织起来则容易采取激进的行动，例如围堵工厂、砸毁机器、武力冲突等。因此，污染企业与受污染者之间陷入了无法合作的困境。
环保组织在环境问题上具有权威性和公信力，善于沟通，能得到政府、公众和企业三者的认同。因此，污染企业与公民之间的困境能在环保组织的沟通之下得到部分克服。企业和公众在发生环境纠纷时，环保社团可以充当协调者，召集环境纠纷协调会议，使各方坐在谈判桌前进行协商，达成各方能接受的共识，从而解决环境利益冲突问题。
由环保社团召集的纠纷协调会议是协商民主在环境冲突化解中的重要体现，在实践中也取得了良好效果。如江苏省姜堰市成立了“乡村生态家园协会”，该协会多次组织圆桌对话会议，将投诉人、污染企业老板、政府部门代表召集在一起协商解决问题。会议的主持者不是政府，而是环保社团。通过开展质询、解答、承诺等对话程序，相互增加了沟通和了解，企业感受到切实的压力并承诺减少污染。[5]圆桌会议增强了公众对政府和企业的信任，监督企业污染排放与治理，从而缓和了环境冲突矛盾。
（四）介入和引导群体行动
环境群体冲突升级是一个较长时期的积累过程，如果环保组织能在冲突升级之前参与其中，则能通过行政、司法以及其他协调方式部分解决问题，防止冲突升级；而冲突产生之后，环保组织的介入则能充当民众与政府、企业之间的沟通、谈判桥梁，防止冲突的扩大化和进一步升级。然而，现在的问题是根本没有环保组织介入群体冲突。这种现状导致抗议群体与政府、企业之间没有缓和屏障，抗议群体受情绪化影响而容易走向极端。环保组织不介入群体冲突的最重要原因在于，地方政府常常将公众的抗议行为定性为政治行为，从而阻断了环保组织介入的可能。如果环保组织介入则意味着与政府对抗，破坏社会稳定。政府应认识到：环保组织的理性、合作、妥协特点有利于化解激烈的环境抗议，使抗议从无序、情绪化、暴力化走向有序参与、理性与和平。
四、提高环保组织冲突化解功能的对策
环保组织冲突化解功能的提高应从政府与环保组织两方面入手。政府可采取的措施包括：第一，提高对环保组织的认同和支持，积极将其纳入到决策机制中。在项目工程决策中，政府应有意识地征求环保组织的意见，充分吸纳和整合各种利益要求，制定更加科学合理的决策；第二，推动建立以环保组织为协调人的多元纠纷解决机制。环保社团组织的圆桌会议有利于很多环境污染问题在政府体制之外解决。以环保组织为主的协调治理机制能减轻政府行政与司法压力，及时处理环境纠纷问题，防止环境污染问题激化。第三，在环境中大胆引入环保组织，建立政府与公众之间的对话桥梁，防止的进一步升级。政府如果能首先引入环保组织参与对话，能极大地获得公众认可和信任，有利于问题的解决。第四，支持成立地方性环保团体，推动地方环保组织的发展。地方环境问题更多要靠当地环保组织来关心和解决。
环保组织功能发挥更大程度上取决于自身能力。第一，提高环保组织的能力，包括环境知识和法律知识、资源能力、代表能力等。环保组织应具备代表公众参与政府决策的能力，能基于专业知识提出更具参考价值的建议，能在公益诉讼中体现自身专业优势。第二，提高公信力与合法性。环保组织的各项活动均以其具备公信力与合法性作为基础。环保组织应与政府、企业建立起顺畅的沟通关系，获得政府和企业的认可；同时还应不断提高组织透明度，增强内外部监督，建立良好的公众信任。环保组织只有获得三方的共同认可，树立权威，才能在环境纠纷解决机制中扮演协调者的角色。第三，更多的地方关注。环保组织应更加关注普通公众的环境权益受到侵犯的问题，更加关注地方细致问题，扎根到基层最直接的环境污染问题中。
五、结语
当前环境问题日益成为普通公众关心的议题。公众反对环境污染诉求若不能及时关注和处理，长期累积，有可能导致冲突不断升级，成为影响社会稳定的重要因素。政府应充分注重环保组织环境冲突化解作用，与其共同形成多层次、多渠道的环境纠纷化解机制。因此，环保组织应通过各种方式及时化解群众的环境积怨，引导公众以合法途径理性维权，减少社会不稳定因素，构建和谐社会。
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关键词限期治理制度缺陷建议
1限期治理制度的概述
1.1限期治理制度的概念
限期治理制度是《中华人民共和国环境保护法》中一项基本的环境保护制度。根据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，限期治理制度是指对造成环境严重污染的企事业单位和在特别保护的区域内超标排污的已经建成的设施，依法采取限定时间、限定内容、限定效果完成治理任务的制度。从法律性质上讲，限期治理制度是一项行政命令，属于行政行为。
1.2限期治理制度的发展历程
限期治理的观念是在1973年召开的第一次全国环境保护会议上提出的。国务院在批准施行《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》的批文中要求各级政府：“对现有污染，要迅速作出治理规划，分期分批加以解决。”
限期治理由观念上升为环境保护法律制度，是在1979年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中规定：“在城镇生活居住区、水源保护区、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区和自然保护区，不准建立污染环境的企业、事业单位。已建成的，要限期治理、调整或者搬迁。”但限期治理制度仅针对特殊区域内污染环境的企事业单位。
1989年修改后通过的《中华人民共和国环境保护法》，确立了限期治理制度的基本内容。在我国的《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》和《水污染防治法》中都作了规定，并为一些地方环境立法所采纳。
2我国《环境保护法》中限期治理制度存在的缺陷分析
2.1作出限期治理决定的权属范围过窄
2.1.1仅限于人民政府,不利于及时治理污染源
仅由政府行使作出限期治理决定的职权,与我国目前的现实情况不符。政府是综合性执法机关，不是处理环境方面问题的专门机关。政府并不能经常监督、监测污染源，其作出决定的主要依据是环保部门的建议，集中下达一批限期治理单位名单，不能及时有效地针对污染源的实际情况下达限期治理决定，这样必然妨碍了该制度的实施效果，不利于环境质量的提高。
2.1.2现行立法体系中已经存在不局限于由政府行使职权规定
在此举3例予以说明：
(1)规定由政府或其委托环保部门决定。
1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》规定：“自本决定之日起，现有排污单位超标排放污染物的，由县级以上人民政府或其委托的环境保护行政主管部门依法责令限期治理。”
(2)明确授权由环保部门决定。
2004年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第81条规定：“造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理。”授权环保部门决定限期治理，使该制度在决定权限方面的重大突破。
(3)由环保部门自主决定。
即通过地方性环境法规或者政府规章，直接规定由地方环境保护部门决定限期治理。如《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例》（1999年修改）第18条规定：“凡在两库一渠水源保护区内排放污染物超过排放标准的，由环境保护管理部门责令其限期治理。”这种方式适应了环境行政的效率原则，因而成为最通常采用的方式
上述关于限期治理制度在决定权属方面的相关规定，表明作出限期治理决定的权属趋于灵活性、合理性。即从完全由政府决定逐步向由环保部门决定过渡。
2.2没有明确规定有权机关作出决定的期限及协助治理的义务
2.2.1没有明确规定有权机关作出决定的期限
我国《环境保护法》虽规定政府有权对造成严重污染的企事业单位作出限期治理的决定，但没有规定政府作出限期治理决定的期限。这样为有权机关对于应作出而不作出限期治理的决定提供了法律上的保护伞。另外，给排放较大污染的污染者提供了肆意污染的机会，使限期治理制度处于应然状态，不利于环境保护。
2.2.2没有明确规定有权机关协助治理的义务
国家机关有保护人们生命健康不受威胁的义务，而现实中已经有环境侵权的事件发生，故应当规定有权机关协助治理的义务。另外，治理环境污染需要大量的资金和技术，而污染者往往因此无力完成限期治理的任务，需要有权机关的协助。
2.3限期治理制度的适用范围过窄
根据我国《环境保护法》第18条、第29条规定，可以看出该制度仅适用两大类：一是有关机关划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内已建成的超标排污的设施；二是严重污染环境的企事业单位。
2.3.1仅适用于点污染源，导致该制度适用范围过于传统、狭窄
我国《环境保护法》中的限期治理制度没有将区域性污染源、行业或产业性污染源纳入其中。有些行业本身产生的污染就比较重，那么这个行业或产业达到一定规模，污染也随之加重。因此，在进行限期治理时，应当树立整体治理污染意识，考虑是否出现了区域性污染源、行业或产业性污染。
2.3.2一般仅对造成严重污染的企事业单位适用该制度
我国《环境保护法》规定对非特殊区域都适用“造成严重污染”的标准。这样就会使尚未造成严重污染但如果持续下去很可能会造成严重污染的企事业单位成为规避该制度的对象。另外，法律并没有“造成严重污染”的具体标准，基于不同的认识，易导致有权机关在作出决定时有很强的主观性，会影响公平执法和环境的治理。
2.4没有规定限期治理的期限
我国《环境保护法》限期治理制度中对“限期”没有明确统一规定，这样做产生很多弊端。易出现限期治理迟延不决的现象。
2.5没有规定限期治理的跟踪监测的义务
我国《环境保护法》限期治理制度中仅规定了对超标排污和造成严重污染的污染源要限期治理，却没有规定限期治理后的跟踪监测问题。决定机关如果不对其跟踪检查，很难在短时间内发现该单位或个人的较严重的排污行为，就会使前期作出的限期治理决定前功尽弃，不能完成治污任务。
2.6根据行政管辖级别确定决定机关的级别不合理
根据对单位的管辖级别作出限期治理决定不利于流域性、区域性、行业性污染源的统筹管理和安排。还有些单位属于基层机关管辖，但其排污严重，很可能重大污染事故，由基层的有权机关决定限期治理，很可能因为基层机关的专业水平、执政能力不足而延误了治理污染的时机，造成污染扩大。因此，根据行政管辖级别确定决定机关的级别不合理。
3、对《环境保护法》中限期治理制度的完善建议
3.1建议由环境保护行政主管部门行使限期治理决定权
由环境保护行政主管部门行使限期治理决定权，不仅实现了权责统一，而且有利于限期治理制度及时有效实施。环境保护行政主管部门具有独立作出行政决定和承担责任的主体资格。现实中，政府作出的决定也是由环保部门在日常监管、监测污染源的基础上提出的建议和方案，进而由政府批转的。因此，由环境保护行政主管部门行使限期治理决定权，不仅符合实际情况，具有可行性，也利于及时使环境问题得以解决。
3.2规定环保部门作出治理的决定的期限及协助治理的义务
规定作出限期治理的期限，可以提高环境执法效率，并利于环境的整治。建议自调查完毕之日起五日内作出是否限期治理的决定，因为我国法律中对作出行政决定的期限多采用短期审查的立法模式。
另外，规定环保部门有提供帮助、有效措施协助污染者完成限期治理污染的义务，更符合污染者由于资金、技术等方面的原因而无法独立完成治理任务的情况。在此，可以引入行政代履行制度，即通过由他人代为履行的方式进行治理(治理费用由被限期治理单位负担)。3.3规定限期治理的期限
从实践上看，限期治理项目的周期都比较长．一般都要经历一、二年或三、五年的时问，它们主要取决于限期治理项目的规模和污染严重的程度。笔者仍认为，需要确立一个确定的期限。对于无法在期限内完成治理任务的单位由当地人民政府采取关停措施。
3.4根据地域管辖和级别管辖的原则，确定决定机关的权属级别
确定决定机关的权属级别时,可引进诉讼法上的管辖制度。以地域管辖和级别管辖相结合。因为污染问题总是和一定的区域和行业联系在一起的，根据污染者所处地域和造成环境污染的严重程度，确定有哪个地域的哪个级别的有权机关作出决定的方式更为科学。
参考文献：
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[4]岳仲明.《中国环境保护的基本法律制度》，《中国法律：中英文版》2003年5期
[5]王明友、张福兴.《限期治理制度中存在的问题及法律对策》，《北方环境》2000年4期
结合当前工作需要，的会员“cx111111”为你整理了这篇贯彻落实《全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》情况的调研报告范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。
【正文】
为全面加强生态环境保护，依法推动打好污染防治攻坚战，10月初，我们深入工矿企业、垃圾填埋场和建筑工地，实地查看了大气、水和土壤污染防治的依法推动情况，征求了基层单位和群众的意见。围绕生态环境质量改善、生态文明建设责任落实、法律制度完善和实施监督以及生态文明建设公众参与和全民共治等《全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》贯彻落实情况，就存在的问题和如何依法加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战，与成员单位进行了交流讨论，交换了意见建议。调研情况如下。
一、《决议》贯彻落实总体情况
《全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》出台以来，市委、市人民政府及其职能部门深入学习贯彻生态文明思想和来陕考察重要讲话精神，认真贯彻落实打好污染防治攻坚战中央决策部署、省委重大举措和市委具体安排，坚持目标引领，推动依法治污，污染防治攻坚战、蓝天碧水净土保卫战取得阶段性成果，生态环境质量得到持续改善。
（一）生态环境质量不断改善
空气质量关中靠前。2019年度空气质量与2018年同期比较情况。1－12月份，全市优良天数266天，同比减少7天;可吸入颗粒物（PM10）浓度84微克/立方米，同比下降2.3%；细颗粒物（PM2.5）浓度48微克/立方米，同比上升9.1%。2023年度空气质量与2019年同期比较情况。1－9月份，全市收获优良天数223天，同比增加28天；可吸入颗粒物（PM10）浓度66微克/立方米，同比下降14.3%；细颗粒物（PM2.5）浓度38微克/立方米，同比下降15.6%。
水环境质量达标。岔口出境断面水质达到国考V类标准，2019年水质改善率在全省13个市区排名第二；四个集中式饮用水源地水质达到Ⅲ类省考标准。
声环境质量好转。城市区域环境噪声达到二级（较好），同比下降0.6分贝；城市道路交通噪声为一级（好），同比下降1.5分贝；功能区声环境昼间、夜间等效声级同比下降0.4分贝、1.6分贝。
固体废物实现减量化。工业固废产生企业增加2家，产生量减少15万吨；工业危险废物产生量减少128吨，处置量增加400吨；纳入医疗废物集中处置的医疗机构增加23家，736吨医疗废物全部安全处置；城市生活垃圾产生量增加5000吨、处置率增长3.78%。
（二）生态文明建设责任得到落实
一是坚持党政同责，逐级夯实环保责任。近年来，市委、市政府每年定期召开常委会、常务会、专题会等会议，定思路、定方案、解难题、抓落实，为全面打好水污染防治攻坚战提供了坚强的组织保障。结合铜川实际，先后成立环境保护督察巡查工作、生态环境保护督察整改工作和铁腕治霾工作领导小组，成立市生态环境保护委员会，出台了《各级党委政府及有关部门环境保护工作职责》《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》和《生态环境损害赔偿制度改革实施方案》等一系列文件，建立了党政领导干部生态环境损害责任追究联席会议制度，进一步夯实各级党委、政府的环保责任。坚持每月召开调度会，对污染防治工作协调指导、统筹推进，研究解决存在的主要问题，推动污染治理工作不断深入。二是完善机制，落实联防联控制。制定了铜川市《水污染防治工作实施方案》《治污降霾·保卫蓝天行动计划和年度工作方案》和《土壤污染防治工作计划》和《四大保卫战2023年工作方案》，出台了《空气质量考核办法》，将环境质量改善纳入年度目标责任考核体系，压实各部门污染防治的监管责任，细化目标，分解任务，考核倒逼，形成了党政同责、各级负责、齐抓共管的责任体系。组建由市委、市政府督察室和市生态环境部门组成的督察组，对区县、部门和涉污企业生态环保责任落实情况进行常态化督察，破解大气污染防治难题、补齐水污染防治短板，推动问题整改到位、不反弹。三是强化依法行政，严格落实生态环境保护法律法规。市人民政府制定出台了铜川市《网格化环境监管实施方案》《工业企业大气污染防治精准化管理方案》《关于执行国家第五阶段机动车污染物排放标准的通告》《主要河流水污染补偿实施方案》等，促使工业企业实现达标排放和污染有效控制。市人民政府围绕重点、难点和短板问题，实施了企业源头治理、储煤洗煤整治、水环境达标、非煤矿山扬尘管控、服务发展五大环境管理提升工程，开展了春季扬尘和企业无组织排放、夏季挥发性有机物、夏秋季秸秆禁烧、秋季工业窑炉治理、冬防涉煤污染、重污染天气应急减排清单执行等六个专项执法行动，处罚319起，摸排移送生态环境领域涉黑涉恶线索17条，92条行业治乱线索全部处置到位，形成有力震慑，倒逼环保责任落实。
（三）地方性法律制度逐步完善，依法监督成效明显
自2017年以来，市十六届人大常委会坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，把生态环境保护作为立法的重点领域，围绕人民群众关切和社会反应强烈的生态环境突出问题开展调研，地方立法五年规划中计划立法项目14个，涉及生态环境保护的有10个，以地方立法补充完善、回应群众关切。聚焦破解大气和水污染堵点、难点问题，广泛调研，充分论证，颁布实施了《铜川市烟花爆竹燃放管理条例》《铜川市大气污染防治条例》和《铜川市河道管理条例》等地方性法规，推动铜川生态环境依法治理走上法治化轨道。以生态环境质量只能更好、不能变坏为责任底线，坚持把生态环境建设作为监督工作重点，把听取和审议环保方面的报告作为年年坚持的必修课，先后对全市铁腕治霾工作情况、每年度环境状况和环境保护目标完成情况及中省环保督察反馈问题整改情况进行视察调研和专题审议提出审议意见；对大气污染防治一法一条例、《中华人民共和国水法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国水土保持法》贯彻实施情况开展执法检查，累计向市人民政府及其相关部门指出27方面问题，提出35个方面的整改意见建议，依法支持、监督促进环境保护法律法规的实施，推动政府及其工作部门担负起生态保护领导责任和监管责任，同时督促企业、有关单位落实主体责任，努力推动涉气涉水突出问题的解决，在全市环境质量持续改善中发挥了重要的推动作用。
（四）广泛宣传动员，营造全民参与生态环境保护的氛围
以世界环境日、世界水日和普法宣传日等重大节日为平台，深入街道、社区、镇村等基层一线，采取设点宣传、专题宣传、设办专栏、集中培训等形式，多方位、全覆盖对干部群众进行生态环境保护法律法规宣传教育。在日常宣传教育方面，通过定期向社会公布环境质量和主要污染物指数，发放清明文明祭祀、禁燃烟花爆竹、烟煤散烧污染防治等倡议书，建立环境违法诚信体系，运用各类媒体曝光突出生态环境问题，完善公众监督、举报快速处置反馈机制和奖励机制，引导公民、法人和其他组织对破坏生态和污染环境的行为监督举报等方式，为我市生态环境法律法规的实施营造了良好舆论氛围，让环境共享、责任共担、污染共治、生态共建理念深入人心，形成崇尚生态文明、保护生态环境的良好社会氛围。
二、存在问题
我市生态环境治理在党委领导、人大监督、政府主导和全社会共同努力下，取得了一定成效。但在落实中央和省、市委生态文明建设重大决策部署，推动法律和《决议》的全面有效实施上不同程度还存在一些问题和不足。一是法律和《决议》助推保护生态环境的作用发挥不够充分，依法监督推动生态环境保护和污染防治工作方式方法需要不断创新，监督成效还需进一步提高。二是监管责任落实还需持续加强。环境保护法律法规在掌握运用方面还有欠缺，部分区县和职能部门贯彻实施国家生态环保法律和地方法规力度不够大，环境保护的合力不足，监管覆盖有死角，生态环境违法行为的严厉打击和有效震慑的态势在一定范围内形成还不够，一些企业治污主体责任落实有差距。三是城市基础设施投入不足，一些环境突出问题治理难度较大。大气污染治理任务仍很繁重，臭氧污染治理难度大，减煤空间缩小，秸秆资源化利用率不高，秸秆禁烧的治理难度大，空气质量优良率仅72.8%，与国家要求的80.3%相差较大。水环境质量改善压力大，污水收集、处理问题突出，污水处理厂深度治理和城市管网建设、雨污分流改造等重点治理工程还未完成，污水处理厂遇雨溢流现象时有发生，加之漆水河生态基流不足，严重影响出市断面水质。
三、意见建议
认真贯彻生态文明思想和绿水青山就是金山银山理念，坚决落实中央关于生态文明建设决策部署、省委和市委生态环境保护的工作要求，逐条对照生态环境保护法律法规和《决议》精神，认真查找短板，补齐缺项，推进生态环境重点领域立法，依法加大污染治理力度，聚力打好环境污染治理攻坚战和持久战。
（一）进一步提高政治站位，切实增强生态环境保护的战略定力。充分认识生态环境保护和污染防治的长期性、艰巨性、复杂性等严峻形势，进一步提高政治站位，准确把握生态文明思想内涵、来陕考察重要讲话精神、在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神实质，融会贯通《决议》助推打好污染防治攻坚战指明的方向和基本遵循，切实增强保护生态环境的使命感、责任感和战略定力，履职尽责，依法行政，坚持以法律武器治理污染，用法治力量保护环境，推动生态环境质量持续好转。
（二）进一步强化依法行政，切实增强生态环境保护的法律震慑。坚持以人民为中心的思想和绿色发展理念，全面落实领导干部生态文明建设责任制度，明确层级监管责任，层层压实环保责任。要强化环保执法人员法律法规和政策规定熟知程度，用以指导实践、推动工作。要完善落实执法联动协作机制，深入推进环境行政执法与刑事司法衔接，联动执法，形成合力，持续开展水污染防治、臭氧污染治理、固体废物监管、环境监测等专项行动，严肃查处各类环境违法问题，保持环境执法的高压态势，有效震慑环境违法行为。
这次全省环境保护工作会议，是在全省上下认真贯彻落实省第十二次党代会、全省经济工作会议、全省环境保护资源节约人口计生大会和全国环保厅局长会议精神之际召开的一次重要会议。召开这次会议，经过了省政府批准，吴新雄省长对会议作出了重要批示，今天下午，洪副省长将亲临大会作重要讲话。我们一定要把省领导的指示精神和这次会议的要求带回去，结合实际情况，认真贯彻落实。这次会议的主要任务是：以邓小平理论和“*”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，按照省委省政府对环境保护工作的要求，更快更好地贯彻落实全省环境保护资源节约人口计生大会、全省经济工作会议、省政府《关于全面落实科学发展观加强环境保护的若干意见》和全国环保厅局长会议的精神，总结*年全省环保工作，表彰先进，研究部署*年全省环保工作任务。
一、*年全省环保工作回顾
过去的一年，是贯彻落实中央提出环保工作实现“三个转变”的关键一年。一年来，在省委、省政府的正确领导下，全省各级环保部门紧紧围绕实现*在中部地区崛起、全面建设小康社会的奋斗目标，以科学发展观为指导，以构建和谐社会为主线，以污染防治主要是水的污染防治为重点，以饮用水源的污染防治为重中之重，开展“环境执法年”活动，大力强化环境监管和社会监督，依靠科技进步推进污染治理和清洁生产。*年，全省环境质量总体良好。全省地表水水质总体为良，Ⅰ～Ⅲ类水质断面达标率为76.8%，长江九江段、修水、信江水质为优，*、*、*、*和*水质状况为良；全省城市环境空气质量总体状况二级，其中：9个设区市环境空气质量为二级，2个设区市环境空气质量为三级。*年，全省环境保护系统按照省委、省政府的部署和要求，开拓创新，努力工作，全省环保工作取得了新进展、新突破、新成效。
（一）实施总量控制，“*”主要污染物削减目标细化明确
在省直有关部门的支持配合下，完成了《*省环境保护“*”规划》的编制工作，并经省政府批准下达。根据《国务院关于“*”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复》和国务院委托国家环保总局与省政府签订的《*省“*”水污染物总量削减目标责任书》及《*省“*”二氧化硫总量削减目标责任书》，按照省政府主要领导的批示，由省发改委牵头会同省环保局综合考虑各地环境质量、环境容量、排放基数、经济发展水平和削减能力等，将总量目标和削减任务分解到全省*个设区市，并报经省政府批准下达。上个月初，在省委省政府联合召开的全省环境保护资源节约人口计生大会上，孙副省长代表省政府与各设区市政府签订了主要污染物削减责任状，省环保局与省火力发电企业签订了二氧化硫削减责任状。
（二）强化环境监管，“环境执法年”行动取得显著成效
全年以“环境执法年”行动为抓手，一是经过省、市、县三级环保部门的共同努力，建立了全省412家重点污染源台帐，其中省级重点210家，初步摸清了污染源状况，并制作了污染源分布电子地图。二是以饮用水源、工业园的环境保护和新建项目为重点，各级环保部门与发改委等七部门联合开展环保专项行动。全省共出动环境执法人员17520人次，检查企业7401家，其中纠正各类环境问题1100多家次，立案查处突出环境违法行为150起，目前已结案95起。全省行政处罚案件1475起，处罚金额1521万元，较上年分别增长20%和250%。其中省环保局直接下达处罚案件51起，处罚金额255万元，分别是上年的3.4倍和2.8倍。三是狠抓突出环境违法行为的挂牌督办。省环保局制定了《*省环境违法行为挂牌督办实施办法》。省政府发文对南昌市麦园垃圾填埋场等10家环境问题突出的企业或项目实行挂牌督办，并在新闻媒体公布；各设区市、县（市、区）也分别对辖区内突出环境问题进行了挂牌督办。全省共对173家环境问题突出企业实行挂牌督办。其中设区市政府挂牌督办的76个，县（市、区）政府挂牌督办87个。四是加大了排污费征收力度。全年全省共征收排污费24133万元，比上年增长22.8%。全省累计解缴各级财政排污费24113万元，比上年增长22.1%。其中省环境监察局征收电厂二氧化硫排污费3457万元，比上年增长41%。
（三）严把环保审批关，服务全局意识明显增强
一是严格规范环保审批行为。省环保局起草了《*省建设项目环境影响评价文件分级审批规定》，经省政府批转各地执行。*市环保局对《*市环境保护管理办法》中有关环境影响评价要求的贯彻执行情况进行梳理和绩效评估。二是积极运用环境管理手段加强对产业发展和布局的引导。省环保局组织编制了《*省环境保护禁止和限制建设项目名录》（第一批）、《加强我省电镀行业环境保护管理的意见》等文件，严格环境保护准入门槛，对产业布局提出环境保护指导意见。全省共审批建设项目2610个，按照“三个坚决不搞”的要求，对185个污染性项目实行了否决。其中：省环保局共审批建设项目178个，拒绝污染严重、不合产业政策的项目25个。三是积极推进从微观管理到宏观管理的转变。从*年7月1日起，对未依法开展环境影响评价工作的工业园区，省环保局和各级环保部门不受理入园项目的环保审批。同时，根据国家发改委、国家环保总局等五部门的要求，全省各级环保部门对*年上半年新开工项目环保审批情况进行了认真清理，共清理新开工项目66个，对其中未依法办理环保审批手续的24个违法开工企业依法进行处理。四是各级环保部门为全省重点建设项目提供了服务。省环保局积极争取专项资金为企业和基层环保服务，去年向国家环保总局争取到各类项目资金4983万元，同时帮助新钢、江铜、武吉和景鹰高速公路、分宜电厂等10多个项目环评获得国家环保总局审批。
（四）坚持防治结合，环境综合整治工作取得新突破
一是以水污染防治为重点，确保饮用水环境安全。第一，查清全省137个城镇集中式地表水饮用水源一级保护区内25个排污口的现状，并督促有关市县于*年底之前依法对其中4个工业、3个生活污水排污口进行了取缔。新余市以*渠、仙女湖、孔目江为重点开展水污染专项整治。*市环保局对章江水系水源污染进行了集中整治。第二，组织召开了*流域水质交接断面设置协调会议，完成了*干流市界断面监测布点工作，*、吉安等水质自动监测站正在建设之中。二是以限期治理项目为抓手，推动重点污染源的治理。全省完成限期治理项目443个、投资2.06亿元，关停并转企业300家。萍乡市环保局拆除了301根电瓷、化工瓷燃煤倒焰窑烟囱，完成了城区51台的煤改气、改油锅炉改造和拆除，对22家水泥机立窑生产企业的烟囱实行强制消烟除尘。三是以提升城市环境质量为目标，大力开展环境综合整治。南昌市以创建国家环保模范城市为主线，大力实施“蓝天、碧水、宁静、固废”工程；九江市环保局大力推进大气污染防治等四项环保工程。四是以环境科技进步为依托，推进清洁生产。省环保局依法对13家企业下达了强制性清洁生产审核的要求，并全部通过了专家组的评估。景德镇市以市政府的名义对七家排污大户下达了强制性清洁生产审核的要求。五是以创建环境优美乡镇为平台，生态保护取得突破。我省婺源县江湾镇被国家环保总局命名为全国环境优美乡镇，实现了全省“全国环境优美乡镇”建设工作零的突破。目前，全省共建有各级自然保护区128个，比*年增加73个；已开展6个生态功能保护区建设工作，其中*湖和*东江源为部级建设试点，*章江源已经省政府批准为省级生态功能保护区；全省部级生态示范区试点市有3个、试点县22个，其中6个已通过国家验收并命名为国家生态示范区。
（五）创新工作机制，环境监管手段不断强化
一是建立环境保护“三监联动”机制。省环保局建立了由局污染控制处牵头、局法规处、监督处、环监局、监测站等相关部门参与的“三监联动”工作制度，定期召开专项讨论研究会。二是应用电子信息系统，强化监管手段。南昌市、九江市、上饶市、*市环保局建立了污染源在线监控网络平台，对重点污染企业实行了自动视频监控；南昌市、九江市环保局开展“企业环境行为评价”试点工作，向社会公布企业环保状况。三是创新环境宣传方式。省环保局、省妇联、南昌市环保局联合开展了“人人参与，创建资源节约型、环境友好型绿色生态*”宣传活动，省人大、省政府、省政协领导出席并作重要讲话。各级环保系统也都开展了形式多样、丰富多彩的宣传教育活动。抚州市环保局通过移动手机彩铃方式对环保工作进行宣传。四是环境保护一票否决融入综合决策机制。*年底，省政府主要领导主持会议，研究全省综合先进县、工业先进县和农业先进县评比表彰时，全省有两区一县因为环境质量或饮用水源一级保护区内排污口整治不到位等问题被环境保护一票否决，取消评比资格。上饶市政府也下达了由市环保局拟草的环境保护工作责任实施办法，对市直29个部门下达了环境保护工作目标。宜春市在《全面落实科学发展观加强环境保护工作的实施意见》中，明确提出要坚决落实建设项目环保第一审批权。
（六）立足基础设施，环保能力建设不断强化
一是全省环境保护基础工程建设有新的进展。继南昌、上饶、井冈山城市污水处理场建立并投入运行之后，九江市老鹳塘、庐山污水处理场已建成并投入使用，使我省城市污水处理率比去年同期上升了9.6个百分点；省危险废物和九江医疗垃圾处置中心国债资金已到位6000万元，同时争取到省配套资金1400万元，目前场区围墙和进场道路已修好，正积极组织开展下一步的建设；井冈山省环境保护干部继续教育中心已于去年11月动工建设，现进展顺利；省监察指挥中心的建设新址土地问题已经解决；省放废库的建设国债资金年底已到位80%，今年将开工建设。南昌市日处理能力15吨的医疗废物处置中心已建成并投入运营。二是县级环境保护机构基本成立。到去年底止，全省99个县(市、区)已有95个成立独立的环保局，比2005年增加24个。三是努力提升基层环境保护能力建设。*年省环保局从国家总局争取到能力建设资金2375万元，比上年增加57.6%。在省财政厅等部门的大力支持下，我们为各设区市环保局和已独立的基层环保部门配发环境监察执法车辆110辆，价值1353万元；为全省各设区市环保局和基层环保部门配发的价值937万元的执法取证设备也将陆续到位。
（七）维护社会稳定，迅速有效处理环境突发事件
一是认真做好环境工作，及时解决影响群众切实利益的环境问题。*年全省共受理群众14482件次，与上年相比，来访增加236批。其中：省局接待群众来访来信390件，比上年增加48%，办复率为99.1%。其中，九江、新余、景德镇、吉安、萍乡、鹰潭、抚州等市的及时回复率100%。7月份，省局开展了局领导集中接待月活动，局领导带案下访和上门回访,及时解决群众反映强烈的典型件。二是全省各设区市都开通了12369环保投诉热线，畅通了群众环保投诉渠道。三是迅速妥善处理环境突发事件。去年全省共发生环境突发事件11起，比上年增加6起。“1·11”贵溪电厂柴油泄漏事件；“1·12”*水域特大火灾引发污染事件；“1·26”梨温高速东乡段三氯氧磷泄漏事件；“2·25”*宁都甲醛泄漏事件；“3·30”宜春市320国道农药泄漏事件；“4·12”安义县南安一级公路盐酸泄漏事件；“4·17”广丰县氢氧化纳泄漏事件；“6·7”赣粤高速公路交通运输甲醛泄漏事件；“6·10”宜春市芳万公路甲醇泄漏事件；“8·11”信丰县桃江河油污染事件；“9·16”贵溪第一发电有限责任公司柴油泄漏水污染事故。每起突发环境事件发生后，省、市、县环保部门有关人员均在第一时间赶赴现场，积极应对，及时处理，有效地控制了污染。
过去的一年，我们在环境保护方面做了一些工作，取得了一些成绩，但也存在不少问题和不足，主要是：一是全省污染物排放量未减反增。二是局部地区、流域污染依然严重。特别是在饮用水源一级保护区内还有15个排污口没有整改到位。三是城市环境综合整治定量考核工作面临较大的压力。去年个别市有5项指标在全国地级城市中排名居后，其中环境保护基础设施建设落后是主要原因。四是环保自身能力建设仍然严重不足，监管手段和能力有待提高。大部分县级环境保护部门或因人员素质不高、或因缺乏基础监测设施，说不清环境质量状况，处理不了环境突发事件。五是环境违法行为依然比较严重，环境监管不到位、有法不依、执法不严、违法不究等现象依然存在。对于这些问题和不足，必须引起高度重视，下决心在今后的工作中逐步加以解决。
回顾一年来的工作，我们深切的体会到，全省环境保护工作之所以能够取得新进展、新突破，关键得益于省委、省政府树立科学发展观，坚持“三个坚决不搞”，确立“生态立省，绿色发展”的发展战略，为环境保护事业的快速发展创造了重要的前提条件；得益于全省经济社会发展取得了历史性突破，经济实力得到了显著增强，为环境保护工作提供了重要的物质基础和经济支撑；得益于全省各级党委、政府和省直各有关单位树立科学发展观，对环境保护工作的大力支持；得益于人民群众和社会各界关心、关注、支持环保事业的发展，与我们同心同德、同甘共苦、同谋发展，形成了推进环境保护事业的强大合力；关键得益于各级环保部门的领导同志和广大干部职工以对党对人民的忠诚，克服了前所未有的困难，承受了前所未有的压力，付出了前所未有的辛劳。实践证明，环保系统的干部职工是一支敢于吃苦、善于战斗、乐于奉献的队伍。只要我们始终保持这样一种团结拼搏、开拓进取、求真务实、埋头苦干的精神，坚持发展不动摇，咬定发展不放松，就一定能在新的起点上实现“*”期间环保事业又好又快的发展。
二、*年工作总体思路和主要任务
*年，我省环境保护工作的总体思路是：以邓小平理论和“*”重要思想为指导，认真贯彻省第十二次党代会、全省经济工作和环境保护资源节约人口计生大会的精神，按照全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，遵照省委、省政府建设“生态立省、绿色发展”的战略部署和国家环境保护总局的要求，以促进又好又快发展和建设资源节约型、环境友好型和谐*为目标，以解决危害群众健康和影响可持续发展的环境问题为重点，强化环境法治，完善监管体制，服务人民群众，全面推动环境保护各项工作的深入开展。按照这一思路，*年度的具体工作目标是：全面完成今年主要污染物减排任务，生活饮用水源等环境安全得到有效保障和维护，生态环境质量进一步改善，环境监管能力进一步提高。为实现上述目标，我们确定*年要做好以下四项主要工作：
（一）进一步加强对重点污染源的监管，如期完成主要污染物减排任务
国家下达给我省“*”主要污染物总量削减任务是：到2010年,我省化学需氧量排放总量比2005年减少5.1%，由45.7万吨减少到43.4万吨；二氧化硫排放总量在2005年的基础上削减7%，由2005年的61.3万吨减少到57万吨，其中火电行业二氧化硫排放量不超过19.9万吨。根据这一要求，省政府下达并与各设区市政府签订责任状：到2010年,全省化学需氧量排放总量比2005年削减8.9%，二氧化硫排放总量比2005年削减13.3%。为完成国家这一约束性刚性指标，吴新雄省长在今年《政府工作报告》中明确提出，今年全省主要污染物排放量削减2%，化学需氧量要减排4000吨，二氧化硫要减排1.27万吨。任务艰巨，但又必须全面完成。为此，必须完成以下任务：
一是减排指标要做到“三落实”。各设区市要按照省政府的要求，把减排指标落实到各县（市、区），落实到各个排污单位，落实到具体工程措施上。
二是要抓好主要污染物排放总量削减重点工程的推进工作。
实施以“减排化学需氧量、氨氮为重点的水污染综合整治工程”，完成化学需氧量削减任务。对工业企业以削减排水总量和循环利用为重点，促进钢铁、建材、电力等行业企业实现“零排放”；以提高工艺水平和稳定运行为重点，加强对化工、食品、纺织等行业企业污染治理设施的建设和监管。大力支持省建设部门按照省政府的要求完成城市生活污水处理厂的建设。实施“以减排二氧化硫为重点的大气污染综合整治工程”，完成二氧化硫减排任务。抓好已分解到八个骨干火力发电企业的二氧化硫削减工作，督促制定脱硫工程年度计划，推动工程建设按进度实施。南昌、九江、丰城电厂今年内要完成预定脱硫工程项目并通过验收，力争新增100万千瓦机组脱硫工程能力。同时重点抓好冶金、石油、化工、建材行业的大气污染整治。各设区市还要划定城区高污染燃料禁燃区，逐步淘汰关闭4吨/小时以下的燃煤锅炉。
三是要认真落实总量控制制度和排污许可制度，抓好老污染源治理工作。加大环境监督管理力度，要从重点污染源开始，逐个核定下达每个排污单位污染物的排放总量指标；加强环境监察工作，严格监控各企业尤其是重点污染源单位的污染排放，禁止无证、超标或超总量排放污水，对污染治理设施不能稳定达标或超总量排污的企业，要坚决责令整改，直至关闭。对“十五小”和“新五小”企业，要坚决予以取缔。
四是要把好建设项目环境保护准入闸门，从源头控制污染。坚持以新带老，把住源头，不欠新帐，污染物排放总量不允许超过总量控制目标；切实做到凡达不到环保要求的建设项目不能上马；对超过污染物排放总量控制指标、生态破坏严重的地区，停止审批新增污染物排放的建设项目。认真落实环评制度，积极推进规划环评。按照省委省政府“三个坚决不搞”的要求，严格环境准入，提高准入门槛，坚持环境优先，以环境保护的措施优化我省产业结构，同时加强建设项目环保“三同时”管理，严把项目验收关。未执行“三同时”和未经环保验收的项目不得投产；对试生产的企业，要重点检查污染防治设施同步运行情况，对不正常运行的，要停止试生产并责令限期改正。
五是要进一步加大排污费征收力度，促进企业减排污染。全省各级环保部门要充分发挥排污收费经济杠杆的作用，实行全面、足额征收排污费，尤其是对超标、超总量排污的单位要加大行政处罚力度。*年全省征收排污费总额要努力完成4亿元的任务,实现比*年增长65%的目标。
（二）进一步开展饮用水水源排污口专项整治，着力解决突出的环境问题
我们要按照十六届六中全会和省委省政府的要求，着力解决一批危害群众健康和影响可持续发展的环境问题。一是以确保群众饮用水安全，开展饮用水源保护区排污口专项整治。吴新雄省长在全省环境保护资源节约人口计生大会和省人大十届五次会上两次提出，要对全省饮用水源保护区137个取水口开展排污口专项整治行动，要求今年底前，必须按规定取缔二级保护区*年以前建立的所有排污口。我们将按照省政府的要求，制定专项整治方案，实施“5·31”零点计划，即在今年3月底之前，各设区市要将所属县（市、区）饮用水源保护区依法划定报省政府批准，对二级保护区内*年以前建立的排污口列表、GPS定位上报省环保局，省环保局制作电子地图明确行动方向，在5月31日零点实行全省环保系统专项行动，关闭应关闭的排污口，务必在年底前要完成饮用水源二级保护区内*年以后建立的所有排污口撤除任务。
二是要高度重视环境工作，切实解决危害群众健康的环境问题。对重大问题，各级环保部门主要领导要亲自过问、亲自部署、亲自督查，认真研究处理方法，有效协调各有关部门和有关单位开展工作；分管领导要按《国家条例》的规定，亲自阅批重要来信、接待重要来访，研究解决工作中的突出问题。对上级部门转办的环境案件，要及时处理，并在规定的时间内将办理结果经局领导审核后上报，同时告知人。要全面推广环境局长接待日制度，并加大对件的督办力度，提高问题的解决率。
（三）进一步深化依法监管的各项基础工作，巩固和扩大“环境执法年”成果
各地一是要做好全国第一次污染源普查工作。总局决定开展全国污染源普查工作，并即将全面启动。各市、县要认真做好各项准备工作。要广泛动员宣传，制定普查方案，全面开展监测，启动试点示范，组织开展培训，为2008年全面普查奠定基础。二是以防治土壤污染为重点，全面开展土壤污染调查和污染土壤修复试点，加强农村污染防治和生态保护，开展自然保护区执法检查与评估，加强生物物种资源保护，加大矿山资源开发对生态破坏的监管力度，开展旅游生态环境保护执法检查，遏制人为生态破坏。三是进一步加大环境执法力度，巩固和扩大“环境执法年”成果。各级环保部门要继续加大对环境违法行为的查处力度，坚持不懈地严厉打击环境违法行为，最大限度地发挥现有法律法规赋予的环保执法权；既要查企业的各种环境违法违规行为，又要清理地方违反环境法律法规的“土政策”；不仅要在“查”上下功夫，更要在“处”上加大力度，对于群众反映强烈、久拖不决的环境污染和生态破坏典型案件，一定要严肃处理，坚决纠正，使那些明知故犯、阳奉阴违、屡查屡犯的企业受到严惩，树立严格环保执法形象。
（四）进一步提升环境监管能力，大力开展全省“环保能力提高年”活动。省局决定，今年在全省环保系统开展“环保能力提高年”活动。主要目标和任务是：一是努力推进管理创新，增强环保队伍的凝聚力、执行力和公信力。各级环保机构作为同级政府环境保护的行政部门，要按照建设“法治政府、服务政府、责任政府、廉洁政府和效率政府”的要求，狠抓全系统的思想建设、作风建设和能力建设，在提高队伍素质上狠下功夫，要重点解决目前存在的部分单位和人员思想认识不到位、作风不过硬、能力不适应以及省、市、县三级环保部门凝聚力、合力不够强等问题。二是结合国家环保总局今年将开展“加强地方环保工作年”活动，组织开展市县级环保部门能力调查，要积极争取总局更多的支持。三是加快四大重点工程建设进程。*年，要力争完成*省危险废物和九江市医疗废物处置设施、*省放射性废物库、井冈山环保干部继续教育中心主体工程的建设，实施省环境监察指挥中心的建设。四是加快先进的环境监测预警体系的建设。*年，进一步提高省级环境监测站、辐射环境监督站的监控能力，力争11个设区市环境监测站在通过计量认证的前提下，要达到国家二级站标准，五大河流干流及环*湖地区的县级环境监测站要形成能力，通过计量认证，为提高全省环境监测能力打下基础。五是加强环境监察体系的建设。要加快全省重点污染源在线监控系统建设，重点实施30万千瓦发电机组污染源在线监控的设施建设，提高现代化监管水平。要努力提高省级环境监察部门现代化执法手段水平，11个设区市环境监察部门标准化建设要达到国家二级标准。六是加强环境保护关键领域的基础研究和科技攻关，提高我省环境科技创新水平，增强自主创新能力，加快提高污染防治和生态保护的技术水平。
三、强化措施，确保全年工作目标和主要任务顺利完成
*年的工作目标和主要任务已经确定，关键要按照科学发展观的要求，切实采取有效措施，并把握好以下几点：
（一）统一思想，加强领导，充分认识做好污染物减排工作的重要性和紧迫性。国家下达给我省“*”期间的二氧化硫、化学需氧量削减任务，是必须完成的约束性指标，也是国家实施宏观调控的一种有力手段。孙刚副省长已代表省政府与国家签订了责任书，能否如期完成，既是检验我们环保工作是否有力的有效手段，也将直接影响到我省经济社会能否又好又快地发展。全省各级环保部门的领导和干部职工要站在政治的高度、历史的高度，统一思想，增强紧迫感和责任感。要加强领导，协调一致，共同努力，采取有效措施，务必完成任务。按照省政府的要求，今年一季度省局将组织人员了解各设区市主要污染物削减指标的分解和措施，同时将会同省发改委、省统计局对各设区市政府主要污染物的减排目标完成情况进行严格检查、考核，并分别于上半年和年底公布结果。
（二）开展创建环境保护先进县（市、区）活动，着力推进资源节约型、环境友好型、绿色和谐*的建设。按照省政府主要领导的指示，从*年开始，一是在全省开展创建环境保护先进县（市、区）活动。我们将抓紧时间尽快起草创建环境保护先进县（市、区）活动的方案和办法，报省政府审定下达。二是以清洁生产审核为抓手，配合有关部门评选100家清洁生产企业，并评选出100家环境友好型和资源节约型企业，予以表彰，推进企业层面的循环经济发展。三是以协助有关部门创建生态工业园、循环经济工业园、特色工业园为平台，推进工业园区发展循环经济，促进工业园区经济与环境协调发展，保护好*的绿水青山。
（三）推行环境目标责任制，建立和完善环境保护长效机制。一是加强调研，推动加快立法步伐。省政府今年重点加强环境保护、资源节约等方面的立法。目前“*省污染源自动监控管理条例”已列为地方性法规调研项目，“*省环境污染事故行政责任追究办法”和“*省危险废物污染环境防治办法”已列为省政府规章立法工作计划。全省环保系统要努力工作，争取今年三个法规要进入调研阶段，并争取出台。二是推动环境目标责任制的建立，严格实行目标考核。要将污染物排放总量、重点治理项目等目标和任务层层分解落实，确保认识到位、措施到位、投入到位。要从责任分解、责任考核、责任追究三个环节，建立健全环境保护目标责任制和责任追究制。三是要着力推动资源节约和环境保护考核评价体系的建立。要努力把生态建设和环境保护特别是环保法律法规执行情况、环境质量控制情况纳入地方党政领导班子和领导干部政绩评价体系，坚决实行生态环境评先创优一票否决，推动政府政绩生态环境绩效评价制度的实施。
（四）大力开展环境宣传教育，进一步提高全社会各层面的环境意识。一是在全省环保系统掀起认真学习和贯彻落实国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》及省政府《关于全面落实科学发展观加强环境保护的若干意见》、第六次全国环境保护大会和全省环境保护资源节约人口计生大会精神的高潮。结合我省的实际情况，在贯彻与落实上下功夫，各地应抓住机遇，出台有关具体的实施意见和有力措施，准确监管定位，依法履行职责，并努力提高服务意识。二是大张旗鼓地宣传“一个决定”、“一个意见”和“两个会议”的精神，充分利用新闻媒体、报刊、杂志和环保信息等，努力提高全社会的环境责任意识。三是加强对各级环保工作人员和各类企业法人的培训，努力提高全省各级环保工作人员依法保护环境的能力和各类企业加强污染治理、保护环境的意识，不断推动环保事业的健康发展。四是大力宣传环保系统敢于监督、严格执法的先进模范，大力宣传各设区市、县（市、区）保护生态、推进可持续发展的先进典型；要通过广泛开展“绿色学校”、“绿色社区”、“绿色企业”、“绿色家庭”等群众性创建活动，鼓励和引导公众、社会团体参与到环境保护事业中；充分发挥工会、共青团、妇联和行业组织以及社区组织的作用；充分发挥社会环保团体和环保志愿者的积极性，满足公众环境知情权，托宽公众环保参与渠道；要充分借助新闻媒体的监督作用，曝光破坏环境的违法行为，提升全社会环保责任意识，使人人关心环保、支持环保、监督环境违法行为蔚然成风，使“生态立省、绿色发展”的战略落到实处。
【关键词】农村环境污染问题对策
1目前我省农村环境污染的主要问题
近年来，围绕加快农村经济社会发展，我省不断加强农村环境保护工作，有效遏制了农村面源污染进一步加重的趋势，全省农村环境保护工作取得了明显成效。另一方面，我省农村环境存在的污染问题还比较突出。当前的主要问题有：
1.1农村生活垃圾呈现膨胀趋势
当前，我省农村有5300万常住人口，约占全省常住人口的56%。农村生活污水较为分散，多数农村没有做到有效的收集和处理。而目前全省已建成投运的污水处理能力约为800万吨/天，主要用于收集处理省辖市和县城人口集中区的生活污水。经粗略估算，目前我省农村还有约600--800万吨/天的生活污水未经收集有效处理，直接通过渗漏、入河和环境损益等形式进入生态环境之中。二是已建成的农村污水处理设施难以发挥作用。河南省2011～2012年度农村环境连片综合整治资金审计数据显示，抽查的2011年已完工的248套污水处理系统中，103套闲置、139套不能正常运行，能正常运行的只有6套。正常运行率不足3%。三是生活垃圾清运率低。按我省垃圾处理设计标准（人均垃圾产生量0.8―1.5公斤/天）测算，我省目前还有约6万吨/天生活垃圾堆积在农村。长此以往，农村道路两旁、自然低洼地成了天然垃圾箱，对农村居民地下水的饮用安全造成重大威胁。
1.2农药化肥过量使用日趋严重
我省是全国重要的农业和粮食生产大省，粮食产量占全国1/10，小麦总产占全国的1/4，商品粮供应居全国首位。同时，我省也是用肥大省，年需化肥实施用量1600万吨左右。2013年全省化肥折纯用量696.4万吨，居全国第1位。自2005年测土配方施肥项目实施以来，化肥总用量增加34.4%，包括配方肥在内的复混肥料用量增加99.7%。在河南省肥料协会2014年年会上，河南省土肥站通报了2014年河南省肥料质量春秋两季的抽检结果：春季共抽检肥料产品41个，总合格率为75.6%；秋季共抽检肥料产品75个，总合格率为84%。
1.3养殖业污染日益突出
目前河南已成为全国肉牛业生产第一大省。2012年河南生猪饲养量达9930.2万头，居全国第二位。河南存栏肉禽超过8亿只，肉鸡规模化程度达97%。畜产品生产带来养殖业污染问题也比较突出。我省每年的畜禽粪便产生量为1.70亿吨，尿液排放量为1.02亿吨，是工业和生活污水量的4%；COD排放量106.99万吨、氨氮排放量10.48万吨，分别是工业、生活排放量的1.5倍和1.2倍。目前，河南禽畜粪便利用率为82%左右，污水利用率不足45%。绝大部分养殖场的废水未经处理，直接排入地表水体，污染水体，导致河南养殖废水污染问题突出。
2加强农村污染治理的思路与对策建议
根据《河南省全面建成小康社会加快现代化建设战略纲要》“到2023年全面建成小康社会，资源节约型环境友好型社会建设取得重大进展”的要求，必须进一步明确农村环境污染治理的思路与工作目标，采取有效措施，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产生活方式，建设天蓝地绿水净的美好家园。
2.1加大立法力度，完善法律体系
建议根据河南省农业环境保护的特点制定《河南省农业生态环境保护条例》，从法规层面解决以下几个问题：一是农业生产污染的防治：做好农业污染源普查工作，提高监测能力；加强对农药化肥等农业投入品的质量控制和管理，引导农民科学施肥，使用高效低毒农药和可降解地膜。二是乡镇工业污染防治：加强对乡镇工业企业的环境监管，加大处罚力度，制止违规排放；优化产业结构和布局，严格环境准入，淘汰污染严重的生产工艺和设备；坚决制止污染严重的企业向农村地区转移；在乡镇企业中引进循环经济理念，推行清洁生产。三是农村生活污染防治：开展村庄环境污染综合整治，创建环境优美乡镇、生态村；加快治污基础设施建设，尽快实行市场化运行机制；加强科技研究，促进农村生活垃圾、污水处理技术的开发；逐步推行户分类、村收集、乡运输、县处理的生活垃圾处理方式。
2.2出台配套政策，做好因势利导
一是以宏观政策为指导，明确农村污染防治工作方向和目标。河南省可制定《河南省土壤防治计划》，有针对性的对河南省土地的使用，治理制定详细的计划。可以根据各地的自然地理条件和农业产业结构实际要求，建立各具特色的持续平衡的农业生态体系，在经济效益、社会效益、生态效益相兼顾的前提下，探索最少投入、最大产出的各种构成模式（如生态农业、立体农业、有机农业等），提高综合效益，促进农业生产的持续稳定发展。
二是以经济政策为手段，引导农村污染防治工作深入开展。①建议开征农业资源环境税。②建议加大农村环保基础设施建设。③建议设立农村环境治理基金，专门用于解决乡镇、乡村环境治理。
三是以技术政策为支撑，增强措施可行性。在推广农村生活污水污染防治技术方面，如：①农村雨水宜利用边沟和自然沟渠等进行收集和排放，通过坑塘、洼地等地表水体或自然入渗进入当地水循环系统。鼓励将处理后的雨水回用于农田灌溉等。②对于人口密集、经济发达、并且建有污水排放基础设施的农村，宜采取合流制或截流式合流制；对于人口相对分散、干旱半干旱地区、经济欠发达的农村，可采用边沟和自然沟渠输送，也可采用合流制。③在没有建设集中污水处理设施的农村，不宜推广使用水冲厕所，避免造成污水直接集中排放，在上述地区鼓励推广非水冲式卫生厕所。