〔关键词〕政府应急管理；信息公开；突发事件
DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2012.10.041
〔中图分类号〕G931.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2012）10-0171-03
，各种突发事件频繁发生，给政府应急信息公开工作带来严峻挑战。政府应急信息公开问题成为学界和实践界广泛关注的一个热点问题。学界对应急信息公开的研究日新月异，取得的理论成果也越来越多，有必要对研究现状进行统计分析，既能了解该领域的基本状况及最新发展，也能根据学者们的研究成果展望进一步研究的空间。
1国外研究进展
笔者分别以“emergencyinformation”、“governmentemergencyinformation”、“crisisinformation”、“governmentcrisisinformation”、“publicityofgovernmentemergencyinformation”、“publicityofgovernmentcrisisinformation”等为题名和关键词，检索了截至2010年12月的AcademicSearchPremier数据库、ScienceDirect数据库、ProQuest下的“AcademicResearchLibrary”和“Dissertations&Theses”数据库，找到了1439篇与本课题相关的文献。通过对相关文献的筛选与整理，阅读摘要及部分全文，总体看来，国外对政府应急信息公开的理论研究主要集中在以下几个方面：
1.1政府应急信息公开与公民信息自由及公民知情权有学者站在充分保障公民信息自由与知情权的高度，阐明了政府应急信息公开的必要性与合理性。如Morehead，Joe认为，公众对政府信息的获取是一项国家宪法应予以承认的基本权利[1]。2003年，ZacharySheaffer和RitaNegrin在“面向执行官的危机管理政策和实践指南”一文中谈到了企业危机管理人员的信息能力问题，强调需要对危机信息管理人员进行教育和培养等[2]。
1.2现代信息技术与政府应急信息公开
部分学者认识到，随着信息技术的应用与推广，电子政务的发展，为政府应急信息公开提供了更为便捷的条件与渠道，极大地改进了政府应急信息公开。Ka-PingYee学者认为，在应急管理过程中，可以充分利用网络技术提供应急信息服务，通过建立信息中心，及时公众需要的信息，提供的信息要保证真实可信[3]。2004年，美国安全技术研究机构（InstituteforSecurityTechnologyStudies）的一份报告《危机信息管理软件（CIMS）的互用性》指出了危机信息管理系统之间的互用性，并认为借助危机信息管理软件可以管理许多应急组织内的关键信息流[2]。
1.3政府应急信息公开与国家公共政策
政府应急信息公开与国家公共政策是密不可分的关系。SureshandarG.S.论述了政府公共信息沟通政策首先应使政府不仅要预见公众的信息需求，而且要有预见公众对突发事件可能的观点。Herman，E.分析了后911时代如何实现政府信息资源公共获取与敏感信息保护两者之间的平衡[4]；CharlesR.McClureandPaulT.Jaeger简单介绍了政府信息政策研究的方法和现实意义[5]。
2国内研究进展
笔者分别以“应急信息”、“政府应急信息”、“危机信息”、“政府危机信息”、“应急信息公开”、“政府应急信息公开”、“危机信息公开”、“政府危机信息公开”等为题名和关键词，检索了截至2010年12月的CNKI下的“中国优秀硕士学位论文数据库”、“中国博士学位论文数据库”和“中国期刊全文数据库”，检索出1112篇相关文献，研究发现，政府应急信息管理的相关研究已经成为我国学界关注的一个热点问题，其研究特点主要有以下几个方面：
2.1研究起步较晚，但发展迅速
20世纪八、九十年代，在政府应急信息公开的研究上，主要是围绕某一突发事件的应急信息公开展开，如谭春梅等作者在《广西校园内公共卫生突发事件原因分析及控制措施》一文中，便提出切实加强对各级公共卫生突发事件应急处理信息报告网的建设[6]。2003年“非典”危机以后，学界开始意识到政府信息公开对政府应急管理的重要性，逐步向突发性事件中信息公开的理论研究深入和拓展，柳莎[7]、李薇薇[8]、刘光亮[9]等学者对政府应急信息公开的作用及相关措施等进行了深入研究。
2.2研究视角逐渐广阔
来自新闻学与传播学、法学、行政学等学科的众多学者对政府应急信息公开展开专门研究，研究视角呈学科多元化发展趋势。譬如：侯保疆等人[10]从传播学视角对政府应急管理的信息公开与大众传媒的关系进行了研究，指出政府与大众传媒在突发公共事件的信息公开上应建立良性互动合作关系；李琴等人[11]从行政法的角度，以汶川大地震为背景，分析了在公共危机背景下政府信息公开的可能性和必要性；石奎等人[12]基于政府管理视域对城市弱势群体公共危机信息管理机制的构建进行了研究，等等。
2.3研究领域逐渐拓宽
学者们对政府应急信息公开的研究，由于学科背景广泛，研究的领域逐渐拓宽。有的学者对政府应急信息公开制度展开深入探讨。譬如：赵永新[13]、张占杰[14]、张昊[15]等学者以《条例》为参照，对我国信息公开制度的缺陷、问题进行研究并提出完善我国信息公开制度的对策措施。王守海[16]、齐丽文[17]等学者根据对中外信息公开制度进行比较研究，指出突发事件中政府信息公开制度的基本范畴。赵双阁[18]、于燕云[19]等学者关注政府应急管理的信息公开与媒体的关系。刘铁民[20]、陈安[21]等学者关注城市突发事件的应急信息管理和应急信息系统的研究。任冰[22]、周小鹏[23]、彭晖[24]等学者对政府应急信息公开的问题及对策进行专门研究。
3研究述评
尽管学界的相关研究成果比较丰富，但是针对政府应急信息公开的基本要求、目标取向、影响因素、政府与媒体的关系、公开平台与机制等诸多问题的研究仍比较薄弱。概括起来说，目前学界对政府应急管理中信息公开的研究，主要还存在以下几个方面的不足：
3.1研究内容不够深入
目前，学界主要围绕政府应急信息公开的作用、问题、对策等方面展开研究，这些研究成果还不能非常有效地指导政府在应对突发事件时怎样使公开的信息发挥出最大有用性，提出的解决策略仍处在一个较抽象和宏观的层面，有待进一步具体化和深入化。学界对于政府如何正确引导公众获取有用信息或是公众如何从公布的信息中获取有用信息并充分了解信息等问题的研究还处于初级探索阶段；在政府应急信息公开的制度以及我国信息公开相关法律制度存在的缺陷等问题的研究上，学术界在与信息公开的相关制度的建立、健全和完善上仍处于一个初步探讨的阶段，大多数学者均只是指出《政府信息公开条例》的局限性，但是对于信息公开法的研究并不深入，具体的可操作程序有待于进一步探讨。因此，研究的内容不能仅局限于制度、问题及对策等，对于政府应急信息公开的目标取向，基本要求、公开平台、行政问责等的研究亟待进一步深入。
3.2研究视角比较狭窄
学界主要基于新闻与传播学、管理学、法学等学科视角对政府信息公开的相关制度、存在问题及解决对策等进行研究，缺少从系统科学、信息资源管理科学、社会学、心理学等不同学科视角研究的成果，没有形成系统的研究领域，跨学科、跨领域、跨行业、跨系统的综合研究十分稀少，缺少综合性、交叉性研究成果，致使目前在政府应急信息公开研究中存在实践超前、理论滞后的问题。理论研究的当务之急主要在于：开展跨学科的综合、整合与融合研究，为政府应急信息公开工作提供必要的理论支撑；开展多视角的理论研究，借鉴多学科的相关理论研究成果，推动政府应急信息公开工作健康发展。
3.3研究方法略显单薄
工欲善其事，必先利其器。研究方法的有效运用有利于促进研究工作的顺利开展以及研究成果的有效获取。目前学界对政府应急管理中信息公开问题的研究，主要运用了调查法、文献研究法、经验总结法、描述性研究法等。笔者认为，政府应急管理信息中信息公开工作是一项复杂的系统工程，涉及的问题多，除了上述研究方法以外，还应该进一步加强各种研究方法的综合运用，以求获得理想的研究效果。譬如：加强系统方法的应用，在进行问题研究时，既在微观上注重对政府应急信息公开工作的内容进行系统研究，也应该从宏观角度对政府应急信息公开工作与其他应急管理工作及社会环境之间的联系进行综合研究。运用平衡计分卡法、层次分析法，对政府应急信息公开工作进行统计分析，通过建立政府应急信息公开绩效测评模型对信息公开工作绩效进行实证研究。
4进一步研究的空间
学界对政府应急信息公开的研究方兴未艾。笔者认为，在未来一段时间里，对政府应急信息公开的研究，需要重点把握以下几个方面的研究内容：
4.1政府应急信息公开法制建设
政府应急信息公开的实践性非常强，学界对政府应急信息公开的研究主要集于对政府应急信息公开的制度研究，不少学者对我国政府信息公开条例进行了一定的解读，并且指出信息公开法制建设的必要性，但对应急信息公开的法律可操作程序的研究甚少。目前，我国并没有一部真正意义上的信息公开法，信息公开的法制建设研究有待于进一步加深，研究主题应该主要集中在政府应急信息公开法律建设中可操作程序、法制建设的意义、作用以及基本内容等方面。
4.2政府应急信息公开内容
政府应急信息公开的研究内容不应该只局限于原因、问题对策与制度等方面。除了这些研究内容，政府应急信息公开的价值取向和目标原则的研究也是十分必要的，有利于更进一步加强政府应急信息公开的规范化建设，增强政府应对各种突发事件的能力，提高政府公信力。此外，在突发事件应急管理过程中，哪些信息需要公开？哪些信息不宜公开？怎样公开？什么时间公开？由谁公开？对谁公开？等等，这些问题的研究也应该亟待加强。
4.3政府应急信息公开机制
目前学界关于应急信息公开机制的研究主要关注新闻发言人制度、信息机构等内容，而对政府应急信息公开机制建设进行系统研究的成果比较少。笔者认为对于政府应急信息公开机制的研究，需要加强以下3个方面的研究：一是政府应急信息的上报机制；二是政府应急信息的对外披露机制；三是政府应急信息公开工作的绩效评估机制。
4.4政府应急信息公开平台
政府应急管理的有效实现，需要构建起统一高效的信息平台。信息公开平台建设是政府应急管理的一项基础工作，对于建立健全政府应急管理机制、提高应急决策的时效性、保障公众的知情权、有效应对各种突发事件等均具有重要的现实意义。目前学界主要是从微观角度，研究突发事件信息公开平台建设的重要性、功能需求、体系结构等内容，较少地从宏观视角研究政府应对突发事件信息公开平台建设的内外环境、基本动因、框架体系、技术支持、政策建设等内容，应该立足于我国政府应急管理实际，积极借鉴国外成功经验，基于应急管理流程，从宏观视角系统研究应对各种突发事件信息公开平台建设的相关问题，为我国应对突发事件信息公开平台建设提供一套科学的理论支撑体系和可行的政策建议。
参考文献
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关键词:决策指挥系统;决策模式;演化阶段
中图分类号:F299.2文献标识码:A文章编号:1672-3198(2010)02-0028-02
1分部门、分灾种的危机管理决策支持系统
我国防震减灾系统应用和辅助决策系统的发展是与计算机技术,主要是GIS技术的发展相辅相成的。在20世纪80年代初,我国通过世行贷款开始了有关城市地理信息系统的开发研究。“九五”期间,结合950项目(大中城市防震减灾示范研究与应用),地震系统有关单位在乌鲁木齐、天津、大连、合肥、自贡、泰安、福州、厦门等地建立了各自地区的“基于GIS的防震减灾信息与辅助决策系统”,利用GIS等工具软件,姚保华(2002)将区域地震环境、震害预测成果和应急辅助决策模块等进行集成。云南地震局王景来(1999)将GIS应用到地震灾害的评估提出将地震灾害评估智能化或半智能化的设想,在此基础上建立了玉溪地震减灾信息系统。上海地震局宋俊高、火恩杰等(2000)将GIS应用到城市防震减灾应急研究,以上海市宝山区为试点,建立了上海市防震减灾应急决策信息系统。王晓青等(2004)利用现代通讯技术、GIS技术和信息处理技术,构建了基于GIS的地震现场灾害损失评估系统,实现破坏性地震发生后地震现场灾害损失的快速、动态评估,现场震情和灾情信息的显示以及各种信息的远程交换。
火灾是各种灾害中发生最频繁且具有很强破坏性的一种。谢唤亮(1997)给出了基于GIS的决策支持系统的框架,并在南京市消防指挥中心初步实现。许云,任爱珠(2003)对虚拟现实技术(VR)在基于GIS的城市消防指挥系统中的应用进行了研究。朱霁平(2004)建立城市火灾应急决策支持系统,一旦发生火灾,信息可以迅速传递到指挥中心,并快速模拟灾害现场情况、预测灾害发展趋势,综合各种要素,生成救援方案,有效调度和科学利用消防减灾资源。
国内防洪减灾决策支持系统的研究起源于20世纪80年代末期,特别是国家在“八五”期间安排的“八五”重点科技攻关项目――长江、黄河、淮河防洪减灾DSS研究,出现了很多比较成功的成果,胡四一等(1996)在分析总结长江中下游防洪经验和防洪决策流程的基础上,研究防洪决策支持系统建立的开发模式、程序、方法、技术和应用模式,研制和开发了系统中总控管理――人机界面系统、数据库、知识库、系统接口和通讯软件、洪水演进和调度仿真模型、防洪决策风险分析模型等,初步建立了可运行的原型系统,并通过联机试验运行、检验系统设计、推进分洪决策支持系统的实际应用。到20世纪90年代初,又有翁文斌等开发的安阳市防洪DSS,浙江省洪涝台风灾害预报及省级防洪调度决策系统、黄河防洪调度决策支持系统和长江防洪决策支持系统等投入运行。这些系统都以关系数据库为核心,系统具有一定的可扩展性、可移植性。余达征等(1999)针对防洪减灾DSS的不足和防洪减灾决策的特点,将专家系统中的知识处理思想引入防洪减灾DSS中以解决其不足之处。设计出智能型的城市防洪减灾DSS。
2城市危机管理决策支持系统
2.1城市危机管理决策支持系统理论研究
韩燕晖将城市公共危机防范与救助系统分为指挥决策系统这一上位系统与预警系统、预案系统、信息系统、保障系统、动员系统、善后系统等六个下位系统。刘宁认为突发事件应急决策支持系统是用户通过人机交互与系统主推理机连接,并借助规则、案例、模糊知识推理部分共同完成不同库间的调用和内部推理求解。朱晓峰等根据政府决策支持系统的信息复杂程度和时效程度将其分为四大类:日常决策支持系统、宏观决策支持系统、重大活动决策支持系统和危机决策支持系统。惠志斌构造了由危机信息管理预警、危机信息管理知识、危机管理指挥、危机管理反应、危机管理恢复等子系统构成的综合性危机信息管理系统。谷岩,冯华综介运用数据仓库、联机分析处理(OLAP)、数据挖掘、信息智能推拉等多种信息处理技术,以多种形式灵活地生成各种应急方案。徐志胜等以地理信息系统(G1S)为平台,集成决策支持系统(DSS),研究开发了“基于G1S的城市公共安全应急决策支持系统”。唐裙裙认为应该采用五级架构,底层是硬件支持层;其次是基础信息层;基于其上的是决策支撑平台层;再上层是决策应用平台层;最上层是用户界面,需要针对不同类型的用户进行设计。张茜公共危机管理决策支持系统的主要功能包括机理分析、预警预报、资源优化、综合评价和决策建议。柳宗伟,景广军提出利用信息技术促进我国城市危机管理机制创新的思路,即建立以统一机构(城市危机管理中心)为核心的调度统一、联动协调、信息共享的城市综合危机管理机制,研制实用的城市危机管理决策支持系统以支持该模式的高效运作。
2.2城市危机管理决策支持系统技术支撑
在智能决策支持系统的算法研究方面,研究的焦点集中在GIS路径优化、案例检索算法以及数据挖掘等方面:黄诗峰等对灾民撤退网络流模型及其GIS模拟技术进行了深入研究;罗忠良对案例推理系统中案例检索算法的改进进行了探讨;冯兴杰等对有关数据挖掘及其关联规则算法进行了详细地讨论;陶灵皎,孙继银等对决策树的算法进行详细探讨并针对自己的研究对象作了适当优化;王秀坤等设计了改进的EM算法并实现了在防洪决策中的应用。
2.3城市危机管理决策支持系统工程实践
2003年“非典”事件后,我国目前许多城市已经开始设置专门的应急管理机构,将应急管理作为政府的一项日常的工作来抓,使城市应急管理逐渐走上正规化和制度化的轨道。已建成的城市应急管理机构有北京市突发公共事件应急委员会、上海市突发公共事件应急管理委员会、深圳市处置紧急事务委员会、广州110社会联动中心、武汉市110联动服务中心、南宁市社会应急联动中心等。城市危机管理信息系统一般由以下四个子系统,即应急指挥系统、应急业务处理系统、信息与资源共享系统、决策支持系统组成。管理决策支持系统作为城市危机管理信息系统的一个子系统,目前大多城市尚未进行专门建设。但在某些城市危机管理信息系统中包含了初步的辅助决策功能,下面分别对具有代表性的北京、天津、深圳、台湾的城市危机管理信息系统中所包含的辅助决策功能进行介绍。
北京市危机管理信息系统主要由以下子系统组成:①网络通信子系统,比如有政府网、应急呼报警网;②信息数据库子系统,城市地理环境数据库、城市社会经济数据库、灾害历史数据库;③应急评估数学模型子系统,危机事件潜势预测模型、社会灾变心理分析模型等;④对策预案子系统,综合应急管理总体预案,单灾种专业应急预案,预案实施决策流程;⑤专业救援子系统,比如医疗急救网、消防网自然灾害现象救援保障,还有公共设施抢修队,治安和反恐防爆队。这里应急评估数学模型子系统和对策预案子系统就包含了初步的辅助决策功能。其应急指挥系统中心设计联动国家减灾中心、水利、气象、地震、消防社区、单位重点区域,城市生命线系统管理部门,它有一些监测设备,比如现场空中监测,还有现场救援指挥车,对突发公共事件进行灾害的动态显示。还有应急对策的显示系统,根据专家的意见和对策,进行会商结果,最后形成一个综合的减灾策指令。
天津市负责突发公共事件应急管理的主要部门是防灾应急指挥中心,配置有线、无线通信系统、指挥辅助决策系统、指挥办公自动化系统、远程图像传输系统、综合视讯系统、应急供电、供水系统、楼宇保安监控系统等,运用现代通信网络和高技术手段,实现各类应急信息的收集、处理、整合,为市领导处置重大灾害和突发事件实施应急指挥提供了基本平台和手段。指挥中心在楼设置了专家会商室和相关单位、抢险专业组、应急救援队工作室,可集中各险种专家和专业组、队共同会商,为领导提供辅助决策。
深圳市应急指挥系统的辅助决策概况:深圳政府特别重视对预案信息系统的设计和开发。深圳有关部门制定和修改了各项应急预案,明确各类突发事件分级分类定量标准,提高预案的可操作性,并建成预案数据库,纳人应急指挥技术平台的“预案生成系统”。深圳市发生重特大突发性事件时,市领导不但可以在应急指挥中心通过视频、音频系统进行现场指挥,还通过地理信息系统和电子地图了解事件发生地点的具置及周边情况。同时,系统还将根据现场和数据库中的各种数据,自动生成多个应急预案以供领导决策选择。
台湾的灾害管理决策支持系统研究结合了地理信息系统(GlS)、遥感(RS)、全球定位系统(GPS)以及日益成熟的网络技术,建立一套整体性的防灾救灾决策支持系统。该系统使用灾害生命周期法来进行决策支持系统整体架构的规划,将灾害从发生前至发生后的整个过程视为一个完整的灾害管理循环周期,并进一步分析各阶段所需的决策支持需求,运用模组化的概念规划其中的各项子系统。完整的灾害防救决策支持系统资料库由地理资料库、气象水文观测资料库、历史性灾害资料库、趋势分析与境况模拟成果资料库、诠释资料库等五大资料库组成。台湾是多发地震的地区,以该系统的地震知识管理为例,通过“案例式推理”的研究方法,搜集台湾历年来都市层级的地震防灾救灾相关研究(不含地质研究、地震工程)案例一百余例,并利用英国Wales大学所开发的CBR软件caspian(1999),建置“地震防灾救灾文献案例式查询系统”,探讨其应用于都市防灾救灾的可行性,初步获得了良好的成果。
参考文献
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