通过完善社会突发事件行政征用补偿制度，进一步规范公权力的行使方式，保护行政相对人的财产权。
关键词：社会突发事件；行政征用；行政相对人的财产权
1社会突发事件行政征用的内涵
对突发事件行政征用的理解，应从两方面展开分析。
（一）社会突发事件
社会性突发事件是指在社会生活中突然发生的严重危及社会秩序、给社会局部或整体造成重大损失的事件。对于社会突发事件，笔者总结其具有以下特点：（1）突发性。事情的发生难以预料，让人措手不及；（2）影响范围广。社会突发事件的影响十分严重，且有一些突发事件传播范围广，会给社会财产造成极大的损失；（3）紧迫性。事情发展迅速，要求紧急采取相应措施予以应对；（4）采取措施的特别性。在社会突发事件中可以采取的行政措施相比于常态下的行政措施而言有较大的差异。也正是突发事件自身的特点，往往要求政府采取行政征用的手段。
（二）行政征用
对于行政征用，目前学术界通行的两种观点为：（一）行政征用是指行政主体为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予补偿的一种具体行政行为，这一观点与日本所规定的行政征用相类似，日本亦规定行政征用是基于公共事业而强取私人财产；（二）行政征用是行政征收的一类，行政主体基于公共利益按照法律取得相对人财物的单方行为。两种观点的主要分歧在于对行政征用这一行政行为的性质理解不同。笔者比较赞同第一种观点，即在对行政相对人的合法财产进行征用时应予以补偿，在财产权为公共利益作出让步时，行政相对人财产减少的部分理应得到公平的补偿。
（三）社会突发事件行政征用
通过对社会突发事件和行政征用概念的分析，我们可以进一步地体会社会突发事件行政征用与一般的行政征用的不同特点。（一）政府自由裁量权的不同导致对行政相对人合法权利限制的程度也不同。在紧急突发事件的情形下，由于其突发性、紧迫性，政府拥有比常态下更大的自由裁量权，行政相对人的合法权利也因此更有可能受到侵害；（二）适用程序不同。在常态下，政府需严格遵守法定程序，不能轻易侵犯公民的合法权利；而在紧急状态下，法定程序被简化，虽有利于突发事件的解决，但实体的正义在此情况下难以得到很好的保护。
正是由于社会突发事件中行政征用的特殊性，对行政征用补偿的制度更需进行严格设计，本文希望能够进一步完善我国的社会突发事件中行政征用的补偿制度。
2关于社会突发事件行政征用的立法现状
（一）我国关于突发事件行政征用补偿的规定
在社会突发事件行政征用补偿方面，我国的法律依据主要包括：《宪法》第10条第3款、第13条中关于土地和私有财产征用的补偿规定；《物权法》第44条中关于紧急需要征用动产或不动产补偿的规定；《突发事件应对法》第12条中对于征用单位和个人的财产给予补偿的规定等。
在地方性法律法规中，地方政府也对突发事件应急征用补偿制定了相应的实施办法，对行政征用的目的和依据、定义、适用范围、工作原则、程序管理返还和征用补偿认定等多项进行了规定；例如，《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》第10条规定原则上应采用资金补偿、《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》第17条规定政府应当在30个工作日内返还财产、《太原市应对突发事件应急征用物资、场所办法》第22条规定征收单位应当在30个工作日内实施补偿。
（二）部分国家关于突发事件行政征用补偿的规定
德国在《基本法》中明确规定了对于应急征用补偿包括补偿的形式和额度应当有明确的法律规定，除此，还规定了行政相对人的司法救济手段。
美国宪法第五次修订的关于公民私人财产保护的修正案的规定中，明确指出对公民个人财产的征用必须是在公正补偿的前提下进行。
与国外相比，我国在宪法中对行政征用补偿问题也有所涉及，但仅仅关于土地的征用问题，并不涉及公民的其他财产。在此方面，我国的立法还有些欠缺。
3我国社会突发事件行政征用补偿现状的不足与建议
（一）制定统一的《国家补偿法》
我国对于行政征用没有专门的法律进行具体的规定，只是在一些法律、法规、规章中有零星的体现，且大多都是原则性条款，规定得过于笼统，从中我们可以看出在行政征用补偿的立法体系中存在很大的空白。行政补偿涉及到补偿的主体、客体、原则、范围、标准、程序等多个方面，但都散见于法律法规中，并没有形成完善的立法体系，从而导致各地的规定不一致，在法律运用上也会出现矛盾和_突，不能够准确高效地选择应当适用的法律，而且立法的不一致和不明确也会使得政府在执行中有很大的自由裁量权，执行结果也会有很大的差异性。
对于行政征用补偿法律规定不完善的问题，笔者建议制定统一的《国家补偿法》。我国目前已制定《国家赔偿法》来保障公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿的权利，而且在《国家赔偿法》中对国家赔偿的范围、主体、客体、赔偿程序、以及赔偿费用来源都进行了较为细致的规定。那么《国家补偿法》也可以参照《国家赔偿法》的内容来对行政征用补偿的各个方面进行规制，包括行政补偿的基本原则、主体、客体、范围、标准、资金来源、程序，从而建立起完善的行政补偿体系，提高法律的运用效率，增强法律的适用性，实现有法可依，而且各地以统一的法律规范进行指导，也利于实现社会的公平正义，增强政府的公信力。
在立法中对于行政补偿的基本原则，笔者认为有必要将其提高到宪法的层面，在宪法中进行明确的规定从而为行政补偿提供最根本的指导。对于行政征用补偿的主体、客体等其他方面则应在统一的国家补偿法中进行具体明确的规定，如行政补偿的主体是应确定为“谁征用谁补偿”或者具体某一级别的政府、行政补偿的范围是否包括间接损失和精神损失以及行政征用补偿的程序应包括哪些环节等。同时由于我国是成文法国家，对于社会发展中出现的许多新的情况不能提前预知和一一列举，在行政征用补偿中出现的新问题或者在行政补偿法中没有细化规定的问题也可以在行政条例中进行补充规定。
（二）规定行政征用补偿的必要程序
在突发事件中，政府依法强制取得行政相对人财产或劳务，并在事后进行返还或对损失进行补偿。对于行政相对人来说，这种事后补偿程序是极为不利的，其很有可能事后不能取得公平的补偿亦或是申请补偿时会遭遇到不少的阻碍。除此，我国现行与行政补偿有关的法律虽然有37部，但有关行政征用的补偿程序，仅在涉及不动产与土地的征用补偿时有相应的规定，对于其他财产补偿的规定近乎为零或只有非常简单的规定。那么这就使得行政相对人处于不利的地位，征收的主体自行制定相应的补偿计划，倘若其没有制定具体的计划，该如何？如果制定的计划不合理又该如何？另一方面，如果没有法律对行政征用补偿的程序进行规定，就极易造成公权力对行政相对人的财产的侵犯以及地方政府权力的越界。
在这种情况下，笔者旨在对突发事件行政征用补偿的必要程序进行规制，即在上述提及到的《行政补偿法》中规定补偿的必要程序，地方政府可在此基础之上，结合本地方的特色灵活制定细节问题。
1、突发事件行政征用补偿程序
1）发出通知
行政机关应当在返还财产后的7个工作日内在政府官网以及当地其他具有影响力的媒体上发出补偿的通知，公告根据情况不同可以包括拟补偿的数额、标准等，告知行政相对人所需准备的材料，并告知若有异议应当在3日内提出。
2）听取意见
对于没有异议的行政补偿方案，行政机关可以直接做出补偿决定；而对于争议较大的补偿方案，行政机关应当在异议期满后的3日内举行听证会，就补偿的数额、标准、范围等问题听取行政相对人的意见。
3）达成补偿协议
行政机关应当考虑行政相对人的意见，就补偿的数额、标准等问题与行政相对人协商，若能达成一致意见，则制作补偿协议书；反之，行政机关做出补偿决定，行政相对人可以就此补偿决定申请行政复议或行政诉讼。
4）履行补偿决定
行政机关应当在15个工作日内履行补偿决定，并告知行政相对人相应的救济权利，当行政机关不履行补偿决定或不按协议履行时，行政相对人有何权利。
2、救济程序
我国对于行政征用补偿的救济途径分为行政复议和行政诉，但行政相对人并非在任何时候都能获得这两种救济途径。例如，对于土地征用补偿的争议问题只规定了政府协调和政府裁决的解决方式，并未规定司法救济途径。这就产生了问题：一方面，政府既是征用的决定者，又是争议的裁决者，如何保障裁决的公平？另一方面，没有司法作为保障权利的最后手段，行政相对人的不满得不到合法的解决，就极易出现静坐、游行示威等情形，影响社会的稳定。对于此问题笔者认为，当突发事件中的行政征用补偿出现争议时须同时包含行政复议和行政诉讼两种救济途径，两种救济途径都应纳入到行政征用补偿救济程序中。争议先交由行政系统内部解决，即协商或复议，如内部不能妥善解决，将司法救济作为当事人维护自己权益的最后手段则是十分必要的。综上，笔者认为，对于行政征用的补偿这一问题，应当将行政复议前置作为行政相对人的救济方式。
（三）明确行政征用补偿制度基本原则
行政补偿的原则是解决补偿要按照什么样的准则来进行的重要指标，而在补偿过程中依照什么样的原则是直接反映了国家对民众的补偿力度，这更是国家对人民的权益保障力度的体现。我国的宪法只规定了可以进行征用并给予补偿，但对行政征用补偿的原则没有进行规定，导致立法层面不统一。原则的缺位主要体现在各法律条文中对于行政征用补偿标准的不统一，如下表所示：
从表格中可以清晰的看出不同的法律法规对于行政征用的补偿标准存在不同，除此之外，各省市的应急预案或者应急条例中对于补偿标准的规定也存在很大的差异。笼统的规定给了行政机关很大的自由裁量权，补偿的标准不一对于民众而言是不公平的，行政征用出于维护公共利益的目的而使行政相对人的利益遭受损失，那么对于其损失的补偿也要从公共利益中进行公平的划分。从表中我们可以看到不同的突发事件补偿标准所依据的原则不同，但在征收过程中给行政相对人造成的损失却是没有差别的，对于同样的损失，如同样都是车辆的损毁，如果一个采取合理补偿原则，一个采取相应补偿原则，那么则很有可能造成不同的补偿数额，但这显然是不合情理的。原则缺位的体现是标准的不一，而标准不一的背后则是公平正义的缺失。
政府以合法的手段基于公共利益在紧急情况可以对行政相对人的财产进行征用，但这需要对被征用的行政相对人的损失进行补偿。在我国目前的立法中也可以看出行政征用应当进行补偿，而我国目前立法中主要的问题在于对界定行政征用损失补偿的标准所依据的原则没有明确，对于此，笔者建议引入公平补偿原则。公平补偿原则可以理解为对于行政征用给被征用人带来的直接经济损失进行完全的补偿，对于间接损失，如行政相对人的期望利益，笔者认为应当进行适当的补偿。在社会突发事件中，行政相对人为公共利益做出让步，只有其权利得到应有的保障，才能让法律具有自身的权威性，实现社会的稳定。由于行政征用具有强制性，尤其是在发生突发事件的这种紧急情况下，行政相对人不论是否出于自愿都要为公共利益做出做出让渡时，如果其损失事后不能够得到公平的补偿，这必然会引起社会公众的不满，因此要对其直接的损失进行完全的补偿。对于间接损失，如果是可以确定会得到的间接损失，如征用房屋，对于房屋的使用不仅会使房屋内的用品造成损耗，也会使行政相对人损失出租房屋本可以获得的租金以及租金所产生的孳息，对于租金和孳息这一可以确定的间接损失的部分应进行完全的补偿；而对于不确定的间接损失，应进行适当比例的补偿。如对于期望利益的补偿，笔者建议采用百分之二十的比例进行补偿，行政征用公平补偿原则的目的是使行政相对人恢复到被征用前的财产状态，而不能使行政相对人因为财产被征用而获得额外的利益，因此对于诸如期望利益这种不确定的利益，不能全额进行补偿。
4结语
在突发事件的应急征用过程中，由于行政主体和行政相对人之间的地位的不平等，以及个人利益必须让位于公共利益，公民必须服从政府的征用决定，这也是作为社会主义国家公民的重要义务，而此时对于应急征用的补偿就显得尤为重要，这样才能实现社会的公平正义。笔者通过对国内外相关文献、专著以及我国的法律法规的研究，对行政征用补偿现状的不足提出相关的建议，希望为社会突发事件行政征用补偿制度研究添砖加瓦，但笔者对行政征用a偿方面的问题学习研究时间不长，认识还不够深入，希望与广大的学者们共同探讨此问题、共同进步！
参考文献
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突发事件应对中做好政府新闻工作的重要性
按照2006年1月8日国务院颁行的《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年11月1日起实行的《中华人民共和国突发事件应对法》中对突发事件的分类,突发事件分为自然灾难、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。实际上,突发事件不仅只有这些。除公众安全之类的突发事件外,严重扰乱和影响一地经济发展秩序、政治稳定(包括政府公信力)的事件,同样也会是突发事件。简言之,突发事件就是事涉公众利益保障的危机事件,只要事件内容严重关系生命、财产、信用这些有序社会赖以生存和发展的核心要件的保全与维护,都可能被称为突发事件。
突发事件因其事发突然,短时间内各方力量交集,矛盾尖锐对立,各种新闻媒体密切关注,往往对政府的正常管理提出了很大的挑战,如果管理不善,很可能会大幅度降低公众对政府工作的评价。这种结论是基于管理学上的水桶原理得出的,即水桶容量取决于水桶最短的那块木板。将这一原理换一种表述方式,我们称之为管理负效应的增倍,即管理负效应所产生的危害冲击力会远大于管理正效应所带来的积极建设力,俗语所谓“一粒老鼠屎坏了一锅汤”说的正是这个道理。因此,为了保障社会公共利益,维护和提升政府在人民心目中的形象,政府务必妥善应对突发事件的管理。而要使对策能及时有效地起到应有的作用,其间的一个重要要求就是政府务必重视突发事件处置过程中的信息沟通、新闻和舆论引导工作,以便尽快公布实情,抚慰民心,稳定社会公众情绪,争取舆论的配合与支持,通过各种形式的信息,为政府迅速有效地开展其他应对策略提供有力的支撑。
突发事件应对中政府新闻的原则
根据突发事件管理的特性,按照法治精神和现代管理理念的要求,突发事件应对中政府新闻的原则主要有以下五个方面:
第一,依法管理。现代民主政治要求建设法治政府。政府在突发事件新闻工作中同样要依法行政。近几年来,党中央、国务院高度重视突发事件中的新闻、舆论引导和媒体管理工作,相继出台了各类法律法规和政策文件。2003年8月,中央相继发出《关于进一步改进和加强国内突发事件新闻报道工作的通知》和《中共中央宣传部关于当前思想理论领域的形势和下一步工作措施》两个文件。2004年2月11日,总理主持召开国务院常务会议,原则通过了根据中央有关规定制定的《关于改进和加强国内突发事件新闻工作的实施意见》,并于2007年8月29日对其进行了再次讨论修订。此外,2005年4月,中共中央办公厅印发的《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》,2006年的《国家突发公共事件总体应急预案》,2007年的《中华人民共和国突发事件应对法》,2007年的《中华人民共和国政府信息公开条例》都对突发事件中的新闻、舆论引导和媒体管理工作作了相当详尽的规范。各地方、各部门也为落实中央和上级政府的要求,纷纷建立突发事件应急机构,出台突发事件新闻应急预案,规范突发事件新闻工作。可以说,这些法规政策为政府做好突发事件新闻工作提供了很好的制度支持,政府在处置突发事件中做到了严格遵循法规政策的要求,就能在原则方向上指导政府做好突发事件中的新闻工作。
第二,以人为本。政府在新闻的全过程中,要贯彻以人为本的原则。其一,要告知社会公众和新闻媒体,政府在突发事件处置过程中所采取的以人为本的施救策略。其二,政府要为新闻媒体采访提供应有的方便,要理解媒体、宽容媒体,不阻挠或者逃避记者的正常采访报道。其三,新闻稿件和重要信息的渠道与形式多样,可以考虑通过报纸、广播、电视、互联网等渠道新闻,通过授权、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻会等形式信息,方便社会受众及时了解事件真相。其四,政府新闻发言人在新闻时,要注意稳定和体谅突发事件中受害者的激动情绪,做到耐心细致,冷静客观,不做过激反应。
第三,及时公开。突发事件发生后,为了迅速平息事态,减少社会危害,政府必须及时采取行之有效的对策。与此同时,在新闻中,政府力争做到及时主动,在第一时间公开、准确、全面、权威的信息,以稳定公众情绪,最大程度地避免或减少公众疑虑、猜测和境内外媒体、互联网站不准确的报道,积极掌握新闻报道和舆论宣传的主导权。实践中,一些普通事件之所以能形成突发事件,或者突发事件之所以能造成意想不到的严重危害后果,有时就与政府未能及时公布事件发展的实情密切相关。例如,2010年2月21日凌晨,山西省多地民众因相信地震谣言而露宿街头,这就与当地有关政府部门辟谣太慢直接相关。
第四,严明责任。这包括明确政府内部信息上报和外部新闻中相关单位和人员的工作责任,既有积极作为的工作义务,又有消极过犯中的追究责任。首先,突发公共事件发生后,相关单位和人员要严格执行国家和地方层级政府关于突发公共事件报送的有关时限规定。下级政府部门要及时如实向上级政府报告实情。报告应采取书面方式以信息的形式报送,紧急情况可先通过电话等快捷方式分阶段、分步骤地报告,随后补报书面报告,不得迟报、漏报、谎报和瞒报。其次,政府应该按照相关法规政策的要求,进一步完善新闻制度和新闻发言人建设制度,加强组织协调和归口管理,严格执行新闻工作规程。按照突发事件的性质分类,确定新闻的层级政府和组织机构。新闻内容不得违反国家的法律法规和方针政策,不得违反事实,不得泄露国家秘密。未经授权或批准,任何单位和个人不得擅自新闻。对违反法纪规定、蓄意封锁或随意散布消息,造成重大消极影响和严重后果的单位和个人,将依法追究有关责任人的责任。
第五,分类处理。对于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等危及公共安全并造成一定影响的突发公共事件,政府应及时组织新闻。对于涉及重大政治性、群体性的事件,公开报道可能危害国家安全、损害民族团结和损害我国国际形象的事件,“涉及中国名牌、国家免检、地理标志保护产品及出口产品重大质量问题”①,则要慎作报道或不作报道,但必须在规定的时间内尽快向上级政府乃至向更高层级的政府直接上报事件实情,听从上级政府的指令,开展后续工作。可以说,突发事件的对外新闻,原则上予以公开,特殊情况下则要做好事件的保密工作。
突发事件应对中政府新闻的策略
政府要做好突发事件中的新闻工作,除坚持以上五个工作原则之外,还应采取合适的新闻策略。这些策略可包括平时的学习演练策略和突发事件应对全过程中的新闻策略。
第一,政府在平时要做好预防和演练工作,一旦遇到突发事件,政府知道如何有条不紊地开展新闻工作。为此,政府要建立健全境内外舆情收集、研判机制。要组织专人跟踪、收集、分析境内外新闻媒体对突发事件的相关报道,及时做好个案分析研究,总结经验,提高新闻的针对性和引导舆论的有效性。更为重要的是,政府相关人员特别是领导干部必须学习突发事件处理的相关法规政策,事先制定出本地区、本部门突发事件新闻应急预案,掌握突发事件新闻的基本策略,提高同媒体打交道的能力。
第二,在突发事件处理早期,政府官员要临危不惧、处变不惊,要把握好先机,及时披露突发事件信息,引导媒体客观、全面、公正地进行报道。情况较为复杂的突发事件,在事件起因不太明确的情况下,可能会引起公众猜测和恐慌时,要坚持“快讲事实、慎讲原因”的策略,力争在第一时间向社会公布实情,力求尽快消除谣言,稳定公众情绪,防止因政府失声而出现谣言四起、事态恶化的情形。因此,遇到突发事件,政府官员要在打造透明、法治、责任、服务型政府的理念指导下,迅速抢占舆论先机,及时主动突发事件的基本情况,保证公民的知情权,赢得舆论引导和媒体管理的主导权。
第三,在突发事件处理中期,政府官员要坦诚面对媒体和社会公众,采取的具体措施及取得的效果,展示处置危机的具体行动,尽早赢得舆论的支持和广大公众的谅解和信任。新闻时,要统一口径,建立信息核实机制,权威性的新闻消息,坚决防止猜测性、歪曲性报道。在召开新闻会时,要保证新闻记者拥有必要的采访发问时间,新闻发言人应当耐心细致、实事求是地予以解答,而不要出现答非所问、一问三不知的情况。如发现媒体有不实报道,应及时通过适当方式予以澄清;如遇到境外媒体的歪曲性报道,有关主管部门应及时组织对外报道,以正视听。总之,在突发事件处理中期,“突发事件的新闻要把握4个‘有利于’,即有利于党和国家的工作大局,有利于维护人民群众的切身利益,有利于社会稳定和人心安定,有利于事件的妥善处置。信息的材料也是围绕这4个‘有利于’准备的。既保证内容,又要从形式上下些工夫,保证信息传播的最佳状态”②。
第四,在突发事件处理后期,政府要总结经验,妥善善后。首先,有关部门要对事件发生、应急处置过程、新闻和舆论引导的情况及效果进行全面总结和评估,上报有关领导。其次,“对参与重大突发事件新闻和新闻报道中工作突出的单位和个人,应予表扬,通过适当方式进行褒奖;对工作不力,不守纪律,导致新闻报道和舆论引导不力并造成重大负面影响和严重后果的,应追究相关人员的责任”③。最后,政府针对突发事件新闻的失策之处,要学会利用媒体重建声誉、重塑形象。
总之,做好突发事件新闻工作,能够尽快凝聚人心,赢得舆论支持,为政府应对好突发事件打下坚实的舆论基础。此外,这也体现了媒介化时代政府工作的与时俱进,体现了政府的责任和良知,体现了社会的文明与进步,因而是新闻媒体和社会公众所期待和要求的。[本文获中央高校基本科研业务费专项资金资助,项目编号:DC10040221]
注释:
①③《江西省突发事件新闻预案》,2008年3月19日,江西省政府信息公开网,xxgk.jiangxi.省略/bmgkxx/szjj/gzdt/tfggsj/200803/t20080319_2847.htm
②孟建:《突发公共事件的新闻与舆论引导研究》,《中国应急管理》,2007(3)。