一、精心组织，科学规划，对口援建工作有序推进
师、市工会把对口援建工作作为推动师、市工人运动和工会工作的有利契机，根据《2011年-2015年全国工会对口援疆工作指导意见》和师、市对口援建规划，在与山西省总工会充分商讨的基础上，按照“立足当前、着眼长远、因地制宜、保持特色”的原则，科学编制了对口支援的总体规划和实施方案，并将规划任务分解到年度计划，具体到每个项目，落实到责任主体，确保了对口援建工作有章可循、有序推进、有效开展。
二、主动沟通，增进感情，对口援建工作快速推进
为使对口援建工作做到无缝对接，师、市工会与山西省总工会定期开展对接互访活动，在加深了解、增进友谊的同时，对口援建工作快速推进。师、市党委高度重视工会对口援建工作，将其纳入师、市对口援建工作大局当中，同协调、同规划、同部署。2010年以来，党委分管领导先后3次带领师、市工会相关人员赴山西省总工会对接援建工作。山西省总工会领导也多次来师、市考察指导，对口援建工作不断取得了新的进展。去年，山西省总工会换届以后，师、市工会第一时间邀请新一届省总领导来师、市考察。省总领导高度重视，新任的常务副主席郭新民一行来到师市，并在五家渠职业技术学校举行了山西省总工会援建师、市工会职工教育培训基地揭牌仪式和援建资金捐赠仪式，同时还落实了职工技术培训等事项。
三、建立机制，丰富内涵，实现对口援建工作创新发展
在继续完善师、市工会和山西省总工会对口援建长效机制的基础上，为进一步推动对口援建工作的创新发展，师、市工会又积极争取山西省总工会领导的重视支持，建立了山西省各支援地市工会与师、市各团场工会“一对一”援助机制。山西省各支援地市工会与各团场工会都签订了对口援助协议，建立了定期互访制度，并在资金援疆、人才援疆、文化援疆、技术援疆、项目援疆等方面取得了可喜成绩。2013年，山西省各地市工会累计为各团场工会捐助援建资金219万元，培训工会干部182人次，捐赠图书12000余册，其他各类交流互访22批、268人次。
四、落实项目，务求实效，推动民生改善硕果累累
在师、团两级工会的不懈努力和山西省各级工会的大力支持下，一大批援建项目在推动改善民生方面发挥了积极促进作用。一是资金援建助推多元增收取得新成效。2013年，山西省各级工会为师团工会捐赠援建资金269万元。我们将大部分援建资金用于扶持职工多元增收，共计投入236万元，扶持特色种植、养殖、农副产品加工业、“农家乐”、“牧家乐”等职工自营经济多元增收示范项目34个，带动职工782户（其中困难职工126户），户均增收5000元。二是人才援建夯实队伍基础迈出新步伐。师、市工会采取“请进来、走出去”的办法，2011年，邀请山西省工运干校3位教授来五家渠举办了一期工会干部培训班，次年又组织22名工会干部赴山西进行了学习培训。另外，山西省总工会为师、市工会选派了一名援疆干部，在传播先进工作经验、发挥桥梁纽带作用、促进两地交流交往等方面作出了积极贡献。三是技术援建推动产业发展实现新突破。去年，师、市工会选派新疆百花村股份有限公司下属4家涉煤企业39名企业班组长和技术骨干赴山西省相关大型企业进行了为期15天的现场学习培训，为推进师、市煤化工等相关产业的班组建设和职工经济技术创新工作向更高层次、更高水平发展创造了有利条件。四是文化援建打造新型职工队伍又有新进步。山西省总工会援建师、市“职工书屋”4个，其中新湖农场的“职工书屋”被中华全国总工会评为“职工书屋”示范点，一二团“职工书屋”成为兵团工会“职工书屋”建设工作经验交流会的现场观摩点，为提升职工综合素质、打造新型职工队伍提供了新的平台。五是设施援建加强基层建设呈现新局面。在山西省各级工会的资金支持下，15个基层工会困难职工帮扶中心建设得到有效加强，为困难职工办实事、办好事的能力进一步提高。
我局历来对此项工作高度重视，年初就成立了由局长为组长、为副组长的领导小组，并建立专家组，制定了《县卫生局2012年度城乡医院卫生对口支援工作实施方案》，做到分工明确、责任到人。分别与县中医院、县镇中心卫生院、木里县人民医院、县各乡镇卫生院、社区卫生服务中心签订了对口支援协议。
二、团结协作，勤奋工作
依据方案计划，2012年4月1日—2012年9月30日我局安排县级单位分批的向受援医院及社区卫生服务中心派驻思想作风好、业务水平高、管理能力强、身体健康、能够指导受援医院医务人员工作的高年资中级职称以上的医疗、管理、护理或医技等人员近100人，根据受援医院管理和临床实际工作需要免费为受援医院规范化培训医院管理人员和临床医务人员6人。专家组成员和派驻医务人员在受援医院内开展临床查房、临床教学、会诊、技术培训、手术示教、疑难病例和死亡病例讨论等，指导受援医院医师开展疑难危重病症诊疗；培训受援医院医务人员；对受援医院的管理工作提出建议；帮助受援医院建设重点科室；充分发挥上级医院的综合能力与优势，提高农村医疗服务水平。
三、工作扎实、成效显著
通过对口支援，我县县直医疗单位与受援医院结成了长期稳定的对口支援和协作关系，受援医院在医院管理、医疗质量与医疗安全控制、基础设施、学科建设、医疗服务能力等方面得到显著提升。2012年共计开展学习讲座80余次，带教查房120余次，各种疑难病例、危重病例讨论30余次，开展手术示教30余次，从而大大提高了各受援医院的业务技术水平。全年减免进修学习费用2万余元，向受援医院捐助无影灯2台，胃镜2台，肠镜2台，救护车及检验设备共计价值70余万元。各受援中心卫生院整体达到一级甲等医院标准，社区卫生服务中心达到卫生主管部门验收标准。在全国农村中医药工作先进县复查验收活动中，均以高分通过，获得了评审专家组的一致好评。
完整的政策施行过程不仅包含政策制定和政策执行，而且还包括政策评估。但政策评估往往容易被忽略，特别是当政策执行一帆风顺时，评估更是难以引起人们的兴趣。只有当政策出现问题或障碍时，人们才感悟应该重视评估因素。政策评估回答的是“政策执行得如何”的问题。总体而言，我国高校对口支援政策自2001年6月正式，已执行十多年，取得了初步的成效，也暴露了不少问题，而系统的政策评估尚没有开展，只是进行过一些类似于“评估”或者称为“非正式评估”的工作，目的是对高校对口支援政策执行的总体情况进行宏观了解和掌控。
一、我国高校对口支援政策评估存在的问题
目前，我国高校对口支援政策评估尚未出现在评估内容、评估程序和评估结果处理等方面做出系统规定的制度性文件，也没有建立规范的评估标准。每年教育部要求各高校开展的对口支援工作总结和数据统计报送工作，也不能算是正式的政策评估；现有的由教育部设计，供对口支援高校向教育部报送材料、统计数据用的统计表，其内容比较简单，还算不上是规范的评估指标，起不到评估分类指导的目的。此外，实际操作中存在数据填报的浮夸功利现象，在一定程度上影响了对口支援的积极性和统计结果的准确性、公平性。总体而言，已开展的高校对口支援政策“类”评估工作多属于非正式评估，高校对口支援政策尚未开展过系统的评估。
1.对评估的认识不足
一是思想不够重视。高校对口支援政策评估的决策者和执行者，或是评估的目标群体和利益相关者或多或少对政策评估的重要性认识不够。有些人抱着评估工作可有可无的想法，消极对待，不予主动配合；有些人对评估有明显的抵触情绪，认为评估工作消耗时间，得不偿失，因而勉强应付。二是动机有所偏差。高校对口支援政策评估主要是作为一种手段，是为了检查政策实施的效果，查找存在的问题。但在具体过程中，评估有时由手段转变成了目的，偏离了评估的本质。甚至为了达到所谓“理想”的效果，对统计数据进行加工、“美化”。二三是理念缺乏沟通。高校对口支援政策评估决策者和执行者缺乏与基层进行沟通和交流的意识，评估对象很多时候只是被动地等待评估者的检查和考评，被动地找材料，填数据，以至于评估工作往往得不到评估对象的理解和认同，基层参与评估的积极性和主动性受到明显抑制，政策评估体系上下层之间缺乏有效的互动，导致政策评估无法取得应有的成效。
2.评估主体单一
在高校对口支援政策的现有“评估”过程中，评估主体单一，整个评估过程都在体系内部进行。评估主体上层是教育部，中层是高校对口支援所涉及省市的教育主管部门（主要是受援高校所在省市的教育主管部门），基层则是对口高校管理部门。政策评估权力集中在上层，评估决策和执行是单线运作，自上而下，中层和基层基本上只负责操作层面，缺乏足够自主权，评估的积极性和有效性不够。单一评估主体有很多弊端：一是容易产生某种程度的盲目性和封闭性，整个评估过程在相对不透明的环境里进行，缺乏不同评估主体之间的交流：二是客观性和公正性容易受到外界质疑，由于缺乏与其他主体的竞争，导致缺少相应的监督：三是对评估对象而言，单一评估主体得出的评估结论认同度相对比较低，没有办法进行客观的比较；四是由于缺少监管，导致纠错机制缺损，面对客观不足，缺少有效的机制进行修正。
3.缺乏评估标准
目前，高校对口支援政策评估标准还没有建立，有的只是教育部设计的《对口支援工作统计表》。而这张统计表尚不足以作为标准的政策评估工具。第一，数据内容设计简单粗糙。统计表内容较简单，前五项一级内容只包含“对口支援组织情况”、“人才培养”、“教师队伍和管理队伍建设”、“科研研究”、“捐赠情况”，一级内容之下涵盖的相关二级内容，都是统计当年的对口工作数据；第六项一级内容“对口支援工作开展以来有关变化数据”（包含学位点数、教师硕博学历比例、部级重点学科数、科研经费、受援高校第一志愿录取学生情况及一次性就业率情况等二级内容）则只要求反映自对口支援实施以来的数据变化。同时。一些指标设计比较粗糙，比如“捐赠情况”只要求填数量，而没有涉及质量，实际上捐赠物资的质量和使用效果本身也有一个评估的需要。第二，指标内容有缺失。现有内容设计虽然试图与政策内容和目标对应，但并不完全。如目前高校对口支援政策的“核心目标”是提升受援高校办学水平，增强受援高校服务地方经济社会发展的能力，但表中尚缺乏与之直接对应的评估指标内容。第三，没有设计各指标内容的权重和分值。如果统计表只是作为数据统计之用尚无大碍，但其内容若要转化为评估指标，一般应设计各指标的权重和分值。第四，指标内容没有体现分类指导的原则。高校对口支援目标是帮助受援高校提升办学水平，评估指标应能体现该目标的实现程度。而高校对口支援“支援哪些方面，怎样去支援”应该根据受援学校不同的定位和类型而有不同的工作重点，才能达到帮助受援高校自身“造血”的目的。因此，对应不同的支援重点，就应有不同的评估指标。否则就会像本世纪初的本科教学工作水平评估那样，因指标体系未能体现分类指导而遭到普遍诟病。第五，没有考虑多主体因素。一方面，统计表的填报对象只是双方对口高校，没有体现对地方教育主管部门的评估要求。事实上，在政策执行过程中，地方教育主管部门的执行力度本就需要外部的推动，应该借评估来促进，不能遗漏；另一方面，支援高校和受援高校结对存在“一对一”、“一对多”、“多对一”、“多对多”以及“团队式”组团对口支援等多种模式，统计表尚没有能结合各主体的角色定位来设计评估指标。
4.评估结果缺乏公信力
公布高校对口支援政策评估的结果，不仅具有程序上的象征意义，还具有实质性的内涵，它影响着人们对评估的认识及态度。由于过程和结果有着紧密的关联，人们对结果的质疑可能会引发对评估过程的不信任。面对公开的统计数字和一连串的成绩报告，从事高校对口支援工作或关注这项政策的人们时常会有一连串的疑问：到底这项政策的实际成效是什么，目前的评估结果究竟能有多大的公信力，投入和产出的比例如何，政策运行有否存在重大障碍，社会公众希望看到真实的有说服力的政策实施结果。这需要通过严格的政策评估才能获得。
二、我国高校对口支援政策评估存在问题的缘由
1.政府态度
教育部既是高校对口支援政策的制定者，也在政策执行中始终发挥着主导作用。但是政策运行十年来，教育部作为该政策的主管部门，既没有组织正规的内部评估，也没有委托开展正式的外部评估。虽然教育部曾组织过“高校对口支援”相关课题研究，目前教育部对口支援工作研究指导中心也开始《对口支援工作研究项目选题指南》，但这种形式对于评估政策效果仍存在不足之处，原因在于“政策研究需要安排专门的资金、办公设施和人力资源，而所有这些都是行政机构所不愿意支出的成本；同政策的研究和评估相比，行政机构必须优先考虑的是日常的事务。所实施的政策和进行的工程项目通常更具有象征意义和政治价值，其对社会的实际影响和实质效益则在其次。”
2.客观条件
高校对口支援政策评估尚没有正式开展，一定程度上是受政策客观条件的制约。包括高校对口支援政策执行缺乏稳定的资源保障，缺乏长期稳定的专门经费的支持，而且政策的激励制度不完善，激励手段偏单一，既缺乏物质激励。同时非物质性激励也需扩充内容。对支援高校来说，如果开展评估，结果没有优劣之分，或对评估的结果没法处理，那么实施评估似乎也失去了其主要的意义。
3.政策目标
政策评估的重要工作之一就是考察、检验政策执行是否完成了预定的政策目标以及达成目标的程度。这就要求政策本身要有明确的、可测定的具体目标。但高校对口支援政策目标宏大且不够，很难量化，给制订评估标准带来了困难。政策制定者出于增加某种应变能力的需要，还可能人为地用含糊的、不太确定的形式来表达和说明政策目标。高校对口支援政策目标显示出其仅为一般性的政策方向，体现了政府态度，但不易检查落实。它与具有激励因素的专项“工程”不同，后者的目标具体可量化，便于评估检查。
4.评估标准
高校对口支援政策评估尚没有正式开展，与制订评估标准的难度有很大关系。除政策目标难以量化导致评估标准制订困难之外，政策执行的多主体性也使得制订评估标准困难重重。高校对口支援的执行主体有支援高校、受援高校以及地方教育行政部门等，而支援高校、受援高校之间又存在“一对一”、“一对多”、“多对一”、“多对多”以及“团队式”组团对口等多种对口支援模式。即便已经拥有科学的评估指标，那么多个主体是分别评估还是作为一个“知识联盟”共同评估。若是分别评估，就要从评估指标出发，结合各主体的角色定位，分别制订评估标准，其中的难度可想而知；若是作为“知识联盟”“打包”评估，那只能考察该“联盟”集体完成目标的情况，各主体之间没有区分度，似乎又失去了对于部分的评估意义。
三、我国高校对口支援政策评估的对策思路
1.形成多元的评估主体
政策评估是一项涉及诸多事项的价值判断，评估工作的主观性和复杂性决定了单一评估主体容易发生偏差，所以应将内部评估与外部评估相结合。
现行的高校对口支援政策“评估”由政府主导并组织实施，评估结果由政府向特定人群公布，公布的具体内容也由政府确定，政府是唯一的真正评估主体。高校对口支援政策评估专业性较强，单纯的内部或外部评估很难做到客观公正。比较合理的做法是将内部评估与外部评估结合起来，克服它们各自的不足。“通常，最好的选择是聘请两个而非一个评价者：一位是内部评价者，在整个政策实施过程中进行评价；一位外部评价者，承担总结性评价的任务。这种选择能够平衡内部评价和外部评价的优点与缺点，并能通过两种相对独立的渠道获悉政策实施的情况”。可吸收教育部对口支援西部地区高等学校工作研究指导中心、对口支援西部地区高等学校专家工作组、中国西部教育顾问团等专家学者、社会力量以及相关利益群体参加评估，努力形成沟通与协商的机制，构建多元的评估主体。并按照责、权、利相一致的原则，逐步下放评估权限，实行分级评估，强化各对口高校的自主评估，注重发展性评估。同时借鉴美国等发达国家政策评估的经验，培育社会评估机构，将评估工作社会化。
2.设计科学的评估标准
政策评估是一种政治过程，同时也是一种技术或分析的过程。高校对口支援政策评估标准是政治性和科学性的结合，政策评估虽然带有政治取向，但科学性应占有主要的位置。
首先，正确评判高校对口支援政策评估标准设计的难易程度。本世纪初的本科教学水平评估的指标设计虽很费周折但仍缺陷不少，而高校对口支援政策评估标准是要反映政策目标，即受援高校办学水平提高的达成程度，因此难度一定不小；同时，本科教学水平评估是针对每一所“单体”高校，而高校对口支援政策评估是要评估结对的多所“高校联盟”，则更是增添了困难；此外，鉴于对口支援高校之间支援模式不同、方式不同，对口支援绩效显现的重点也不同，也不可能借用已有的本科教学工作水平评估指标或高等学校教育绩效统计指标体系对其进行精细评价。
其次，应吸取本世纪初本科教学工作水平评估的经验和教训，借鉴新一轮评估好的做法。前一轮本科教学水平评估虽遭到不少批评，但也收获了不少“经验”和“教训”，值得高校对口支援政策评估标准设计时吸取；同时，新一轮的本科教学评估有不少好的理念和做法，应该借鉴。例如可以参照“学校基本状态数据常态监测”的方法，要求对口高校在学校主页公布对口支援相关的基本状态数据，将对口支援政策评估和学校日常管理相结合。
最后，借鉴国外经验，弥补高校对口支援政策评估指标内容的缺失。高校对口支援政策的“核心目标”是增强受援高校服务地方发展的能力，因此应该设计能够体现对口高校服务地方发展的指标。英国自2000年以来在促进大学一区域互动方面，已有系统的理论研究和大型的实证研究以及相关政策行动，纽卡斯尔大学的城市和区域发展研究中心（CURD）是上述领域的全球领跑者。2000-2002年，查尔斯和班纳沃斯设计了《高校区域贡献评价指标》，提出了一套定性与定量相结合的方法，系统评估高校对其所在区域发展贡献状况的框架，包括基础设施建设、人力资本发展、商业发展、互动学习与社会资本发展、公平与医疗福利、文化和可持续发展七个板块的33项指标。该研究使用的高校区域贡献模型，值得高校对口支援政策评估指标设计时加以借鉴，以弥补目前该指标内容的缺失。
3.创设民主的评估过程
高校对口支援政策评估过程民主化，一定程度上是其生命力的体现。有了民主的保障，不仅可以对高校对口支援政策评估行为进行有效的监控，还可以提高政策评估的执行力，因为人们往往更愿意执行自己亲自参与过的政策。美国学者约翰?耐斯比特在《大趋势――改变我们生活的十个方向》一书中认为：日新月异的现代科学技术和信息社会正在使代议民主制转向参与民主制。“政策评估民主化的理想并非像听起来那么十分独特。尽管政策分析最初是作为科技专家治国论的方法而出现的，但对民主的考虑一直都是存在的。政策分析一开始就是服务于自由民主价值基础上的体制的”。
4.建立规范的评估制度
与制度化对应的概念是随意化，与制度化相比，它有许多危害。在高校对口支援政策正式评估开展之前，加强制度化建设尤为主要，因为“没有规矩，不成方圆”。如果太随意，想评估就评估，想何时评就何时评，没有规律可遵循，没有制度来约束，那么将对高校对口支援政策评估产生消极影响，因为随意化将侵蚀政策权威性的基础。在高校对口支援政策评估启动之前，该政策是否需要评估以及怎样评估都要有制度上的设计。要制订高校对口支援评估工作的制度性文件，保障高校对口支援评估工作从开始就走上制度化、规范化轨道。文件要对评估内容、评估程序和评估结果处理等方面做出系统规定，并且应该对分类评估、评估的周期等方面提出指导意见。
【关键词】对口支援；援疆；民生
开展新一轮对口援疆工作，是党中央、国务院科学分析新疆工作面临的新形势，为推进新疆跨越式发展和长治久安做出的重大战略部署，是贯彻两个大局思想、促进区域协调发展的战略举措，对于促进新疆经济发展、加强民族团结、增强自我发展能力、维护祖国统一、保障国家安全，具有极为重要的意义。2011年是全面开展新一轮对口援疆工作的第一年，在十年援疆的起步之年深入调查研究具有现实的指导意义。
一、对口支援溯源
新中国成立到改革开放前，为解决区域发展和资源分布不平衡问题，按照“全国一盘棋”的指导思想，中央政府依靠计划经济体制对各种资源进行全国性的调配，虽没有明确提出对口支援的政策概念，但一些地区间的支援协作和交流已形成一定规模和延续性。比如上海对陕西的支援，从20世纪50年代中到60年代初，上海派出数万名干部、工人和知识分子支援陕西建设，为陕西的经济社会发展做出了重要贡献。
中央政府第一次明确提出对口支援政策，是在1979年4月召开的全国边防工作会议上，乌兰夫在《全国人民团结起来，为建设繁荣的边疆巩固的边防而奋斗》的报告中提出，国家将加强边境地区和少数民族地区的建设，增加资金和物资投人，并组织内地省市对口支援边境地区和少数民族地区。
对口支援政策提出初始主要是针对发达省市对少数民族地区的支援和经济技术协作，相关法律制度也逐步建立和完善。1984年10月1日开始实行的《中华人民共和国民族区域自治法》第61条规定：“上级国家机关应当组织和支持经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作，帮助和促进民族自治地方提高经营管理水平和生产技术水平。”
1984年2月，中央召开工作座谈会，确定由北京、天津、上海、四川、江苏、浙江、山东、福建等8省、市支援43个建设项目。1987年4月，中共中央、国务院在批转的《关于我国民族工作几个重要问题的报告》中进一步指出：“大力发展横向联系，这是加快发展少数民族地区经济，促进民族交往和进步的重要途径。发达地区应继续做好对少数民族地区的对口支援。这是一项历史使命，应当坚持做好。同时，在自愿结合、互利互惠的基础上，大力发展多方面、多层次、多渠道、多形式的横向联系。通过横向联合，互通有无，取长补短，促进资金、技术、人才的合理流动。”1995年9月，中共中央十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”规划和2010年远景目标的建议》中专门提出了缩小东西部差距的措施，其中就规定了沿海发达地区对口帮扶中西部的10个省区。1996年，第一轮援疆正式启动，1997年2月，由北京、天津、上海、山东、江苏、浙江、江西、河南8省市和中央及国家有关部委选派到新疆工作的首批200多名援疆干部陆续抵疆。中央开展援疆工作十几年来，已先后为新疆选派了6批3700多名援疆干部，各地已累计向新疆无偿援助资金物资折合人民币43亿元，与新疆实施合作项目1200多个，到位资金250多亿元。此后，全国范围的对口支援规模还在不断的扩大。此后，全国范围的对口支援规模不断扩大。21世纪初，在国务院出台的一系列推进西部大开发战略的政策中，对口支援也是重要内容之一。
随着市场经济体制改革的不断深化，东西部之间的差距出现了进一步扩大之势，对口支援作为政府宏观调控的一项具体政策措施，对于促进发达地区和不发达地区之间交流以及区域协调发展的作用逐渐凸显，支援的内容和范围也不仅仅只局限于针对少数民族地区，而逐步向更广和更深的领域拓展。20世纪90年代初，为解决三峡工程库区移民和再发展问题，国务院出台《长江三峡工程建设移民条例》等法规和政策，其中明确提出要加强对口支援工作。2001年，国家对《中华人民共和国民族区域自治法》和《长江三峡工程建设移民条例》进行了修订，其中对口支援政策得到了延续和强化。2008年6月11日，汶川大地震发生1个月后，经党中央、国务院同意，按照“一省帮一重灾县”的原则，建立灾后恢复重建对口支援机制，取得良好效果。
从1979年对口支援政策明确提出到现在己经30多年，对口支援取得了较明显的成效，积累了许多宝贵的经验，已成为国家用于解决区域发展不平衡问题，促进少数民族地区和经济不发达地区经济社会发展的有效政策手段。
二、新一轮援疆内容
（一）新一轮援疆政策的出台
2010年3月29日至30日全国对口支援新疆工作会在北京召开，会议学习贯彻中央关于组织开展新一轮对口支援新疆工作的重要决策，对进一步加强和推进对口支援新疆工作进行动员部署。4月23日，中共中央政治局召开会议，决策部署下一阶段新疆工作，会议为新疆发展和稳定指明了正确方向。5月17日至19日，中共中央、国务院召开新疆工作座谈会，会议深刻分析新疆工作面临的形势和任务，进一步明确当前和今后一个时期做好新疆工作的指导思想、主要任务、工作要求，对推进新疆跨越式发展和长治久安做出了战略部署。国务院出台了《关于进一步加强和推进对口支援新疆工作的实施方案》，方案根据统筹兼顾，突出重点；全面支持，民生优先；科学规划，有序推进；加强协作，促进互利的原则，部署对口援疆的主要任务，由此，新一轮援疆拉开帷幕。
（二）新一轮援疆的主要内容
1.新一轮援疆的主要目标
力争5年内，使新疆特别是南疆地区经济社会发展明显加快、各族群众生活明显改善、城乡面貌明显改观、公共服务水平明显提高、基层组织建设明显加强；通过10年时间，最大程度地缩小新疆与内地差距，确保2023年新疆实现全面小康社会目标。
2.新一轮援疆的主要任务
要按照中央的决策部署，建立起人才、技术、管理、资金等全方位对口支援新疆的有效机制，把保障和改善民生放在支援的优先位置，着力帮助各族群众解决就业、教育、住房等基本民生问题，着力支持新疆特色优势产业发展。具体包括：改善当地各族群众基本生活条件；支持受援地区产业发展；促进当地就业；培养干部人才。
3.新一轮援疆的主要模式
援疆模式主要分为三种：一是交钥匙，二是交支票，三是共建。“交钥匙”指的是，项目设计施工全部由支援方负责，建好以后交钥匙给受援方使用。“交支票”则为，项目从设计到施工全部由受援方负责实施，支援方提供资金。“共建”则是支援方和受援方共同承担项目实施和资金筹措。
4.新一轮援疆的时间安排
新一轮援疆工作期限为2011年至2023年。2010年为深入调查研究，编制专项规划，开展试点，加强人员培训，抓紧做好对口援疆的前期准备。2011年全面实施对口援疆工作。
5.新一轮援疆的结对关系（表1）
（三）新一轮援疆的主要特点
一是范围广。新一轮对口援疆包括经济援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆、科技援疆的全方位对口援疆。
二是支持力度大。对援疆资金作了明确规定，按援疆省市每年地方财政一般预算收入的一定比例进行支援。并且资金支援和项目支援、产业支援相结合。
三是重点突出。强调民生优先，重点支援新疆贫困地区特别是南疆地区，着力解决各族群众生产生活中最直接、最现实、最紧迫的问题。
四是思路创新。把增强受援地区自我发展能力作为最终目标，强调“输血”与“造血”相结合，增强新疆自身的造血功能；强调“硬件”建设与“软件”建设相结合、资金支持与人才支持相结合、物质支援与文化交流相结合。
五是强调协作。支援省市把对口支援作为自身工作的重要组成部分，受援地区主动配合，例如江西省把阿克陶县作为江西省第100个县进行规划建设。中央支持新疆的专项资金，在不改变分配渠道、不改变使用方向的前提下，可按照对口支援专项规划，与支援省市的援助资金统筹使用，体现了协作原则。
表119省市对口支援新疆一览表
支援方受援方
喀什地区
深圳喀什市、塔什库尔干塔吉克自治县
广东疏附县、伽师县、兵团农三师图木舒克市及团场
上海莎车县、泽普县、叶城县、巴楚县
山东麦盖提县、疏勒县、岳普湖县、英吉沙县
和田地区
北京和田市、和田县、墨玉县、洛浦县、兵团农十四师团场
天津民丰县、策勒县、于田县
安徽皮山县
克孜勒苏柯尔克孜自治州
江苏阿图什市、乌恰县、阿合奇县
江西阿克陶县
阿克苏地区
浙江阿克苏市、阿瓦提县、温宿县、新和县、沙雅县、拜城县、库车县、乌什县、柯坪县、兵团农一师阿拉尔市及团场
伊犁哈萨克自治州直属县市
江苏伊宁市、霍城县、奎屯市、伊宁县、新源县、察布查尔锡伯自治县、尼勒克县、巩留县、昭苏县、特克斯县、兵团农四师团场、兵团农七师团场
巴音郭楞蒙古自治州
河北库尔勒市、和静县、焉耆回族自治县、和硕县、博湖县、且末县、若羌县、轮台县、尉犁县、兵团农二师团场
吐鲁番地区
湖南吐鲁番市、鄯善县、托克逊县
哈密地区
河南哈密市、巴里坤哈萨克自治县、伊吾县、兵团农十三师团场
博尔塔拉蒙古自治州
湖北博乐市、精河县、温泉县、兵团农五师团场
昌吉回族自治州
福建昌吉市、玛纳斯县、呼图壁县、奇台县、吉木萨尔县、木垒哈萨克自治县
山西阜康市、兵团农六师五家渠市及团场
塔城地区
辽宁塔城市、乌苏市、额敏县、和布克赛尔蒙古自治县、托里县、裕民县、沙湾县、兵团农九师团场、兵团农八师石河子市及团场
阿勒泰地区
吉林阿勒泰市、哈巴河县、布尔津县、吉木乃县
黑龙江青河县、富蕴县、福海县、兵团农十师团场
三、目前新一轮对口援疆工作进展（2010年及2011年1-6月）
全国对口支援新疆工作会后，19个对口援疆省市选派优秀有经验的干部担任前方总指挥长，做到机构到位、人员到位、责任到位，按照既定援建方案，有条不紊开展工作，援疆工作呈现以下特点：
（一）对口援疆工作全面启动，各项工作有序进行
全国对口支援新疆工作会和中央新疆工作座谈会召开后，承担对口支援任务的19个省市从2010年4月1日—5月7日，陆续到疆开展调研工作，成立对口援疆工作领导小组，确定工作方案。
按照全国对口援疆工作会议精神及2010年8月1日对口支援新疆工作协调会上要求，按照“立足当前、着眼长远、因地制宜、保持特色、确保质量”的原则和中央提出的分阶段目标，支援方与受援方迅速启动援疆规划编制和项目对接工作，并按照5年打基础、10年见成效，分步实施的原则，迅速推进各项工作。截至目前，各地州根据2011年对口支援省市援疆资金基数，提出了“十二五”项目计划和项目资金需求，并与援助省市进行项目对接。
根据各对口支援省市2011年援疆资金基数测算，“十二五”期间，对口援疆资金646.09亿元，其中地方562.78亿元，兵团83.31亿元。根据对19省市援疆《规划》的初步统计，援疆规划地方项目共1847个，援助资金总额562.78亿元，项目涉及安居富民、定居兴牧、棚户区改造、新农村建设、特色优势产业基地建设和设施农业发展、医院病房楼和学校教学楼建设、乡村道路和防洪应急工程建设、职业技能实训基地、基层阵地建设等；其中房屋建设项目280个，援助资金268.49亿元，占援疆资金总额的47.4%；社会发展项目744个，援助资金138.09亿元，占24.4%；产业发展项目331个，援助资金84.5亿元，占15%；人才培训项目144个，援助资金19.14亿元，占援疆资金的3.4%；基层阵地建设项目235个，援助资金10.23亿元，占1.8%；其它类项目113个，援助资金14.3亿元，占2.5%；地州统筹和预留资金32亿元，约占5.6%。
按照中央《关于进一步加强和推进对口支援新疆工作的实施方案》的要求，自治区及时成立了对口援疆工作领导小组，统筹协调与对口支援省市的衔接配合，确定由自治区14位省级领导牵头，从自治区党委组织部、自治区发展改革委等单位抽调170名厅、处级干部组成12个工作组，具体负责支援省市来疆调研的接待以及指导地州、县市的对口支援工作。各受援地州、县市也全面贯彻落实会议要求，及时成立领导小组，建立组织管理机构，明确专门人员，全力以赴做好受援工作。
（二）民生优先、试点先行
援疆省市按照试点先行、民生优先的原则，结合受援地实际，先后启动了一批条件成熟、受援县市急需的对口支援项目，其中教育卫生和房屋建设项目数及援助资金均位居前列。例如2010年4月，北京市对口支援的和田市棚户区改造一期工程启动，计划建设安置房2.3万平方米，安置棚户区居民228户。同时启动的还有和田县抗震安居工程暨新农村建设、墨玉县设施农业建设、洛浦县人民医院病房楼建设和农十四师红枣加工基地建设4个项目。
1.2010年试点项目情况
目前，2010年的试点项目均已开工建设，部分项目已竣工投入使用。试点项目涉及住房、教育、卫生、农村基础设施、灾后重建、特色产业发展等领域。截止2010年12月31日：2010年启动的173个试点项目已完工91个，项目完工率达到53%；已到位援助资金20.3亿元（按资金拨付到项目计算，下同），占试点项目援助总资金27.4亿元的74.2%。具体项目是：城镇基础设施项目9个，援助资金2.4亿元；房屋建设项目30个，援助资金5.98亿元；工贸园区项目23个，援助资金2.19亿元；农业示范园区项目18个，援助资金2亿元；新农村建设项目26个，援助资金2.26亿元；教育卫生项目44个，援助资金8.5亿元；水利项目6个，援助资金0.76亿元；政府公益项目14个，援助资金2.19亿元；规划建设项目2个，援助资金0.1亿元。
2010年试点项目完工91个，项目总投资约23.26亿元，其中对口援助资金约12.47亿元。具体完工项目是：城镇基础设施项目3个，援助资金0.6亿元；房屋建设项目24个，援助资金5.32亿元；工贸园区项目12个，援助资金0.21亿元；农业示范园区项目9个，援助资金0.88亿元；新农村建设项目13个，援助资金0.86亿元；教育卫生项目14个，援助资金3.76亿元；水利项目2个，援助资金0.1亿元；政府公益项目2个，援助资金0.74亿元。
表22010年援疆试点项目情况（不含兵团）
支援方受援方试点项目完工项目项目完工率（%）
江苏伊犁州直4125
辽宁塔城地区10660
吉林、黑龙江阿勒泰地区14428.6
湖北博州4125
福建、山西昌吉州8562.5
湖南吐鲁番地区9111.1
河南哈密地区9777.8
河北巴州3266.7
浙江阿克苏地区241145.8
江苏、江西克州11654.5
上海、山东、广东、深圳喀什地区422764.3
北京、天津、安徽和田地区352057.1
合计1739153
2.2011年计划项目情况
2011年计划安排1183个援助项目，截止2011年6月30日已开工792项，开工率达到67%；已到位援助资金38.4亿元（按资金拨付到项目计算，下同），占今年计划项目援助总资金141.3亿元的27.2%。
表32011年1-6月援疆试点项目情况（不含兵团）
支援方受援方计划项目已开工项目开工率（%）计划资金（亿元）已到位资金（亿元）到位率（%）
江苏伊犁州直17615990.316.93.2519.2
辽宁塔城地区554785.58.91.415.9
吉林、黑
龙江阿勒泰地区643757.82.20.314.4
湖北博州351748.61.50.1610.7
福建、山西昌吉州575087.74.90.816.4
湖南吐鲁番地区4320472.360.020.8
河南哈密地区50397841.640.1
河北巴州1712714.361.3831.6
浙江阿克苏地区123917414.13.826.9
江苏、江西克州6351816.144.1868.2
上海、山东、广东、深圳喀什地区28720972.847.31633.8
北京、天津、安徽和田地区213602828.75.519
合计118379267141.338.427.2
四、对口援疆工作进程中的问题分析
（一）缺少整体规划，各省市援疆工作亟需自治区统筹协调
党和国家做出全国19省市支援新疆的决定以后，各省市陆续开展规划编制和试点工作，然而就目前进展来看，由于缺少援疆整体规划，各地援疆工作缺少统一协调机制，出现了“各自为政”的现象。这势必会在客观上造成资源浪费、重复建设、产业的同构化倾向，对加快转变经济发展方式，对新疆实现“十二五”规划目标不利。
（二）组织机构设置不规范，工作衔接不顺畅
受援地组织机构设置不统一规范，工作职能不明确。从调查了解，各地援疆办设置形式各异，有的设在地委、有的在政府（行署）、有的在发改委，部门之间对口关系不一致，与自治区援疆办之间的衔接沟通渠道不顺畅。少部分受援地仍未成立专门机构，很难协调解决现有工作中存在的问题，甚至有推诿扯皮现象。有的机构级别太低（科级），不仅很难与正厅级的对口支援前方指挥部之间衔接协调，而且不利于与地州相关各部门之间的协调。
（三）部分受援地政府“等靠要”依赖思想依然严重，自我造血功能弱
一些受援地长期以来依靠政府“输血”，缺少自主开发意识，地方经济脆弱，一旦财政紧缩、资金减少，当地经济和就业就会陷入停滞或衰退困境，如何把握援疆机遇发展有特色的地方产业是形成援疆长效机制的关键。
不少受援地生态环境脆弱，基础设施严重滞后，自我造血功能弱，支援方很想大力引进项目，但在一些既无资源优势，又无区位优势的地方，对引进项目天然不具备吸引力，如果缺少给支援方在引进产业项目上足够的优惠政策，很难形成产业援助的互利双赢。
（四）受援地专业人才匮乏，劳动力素质偏低
人力资源结构矛盾突出，一方面受援地人才流失严重，技术人才、管理人才数量和质量还不能完全满足援疆项目需要。张春贤在自治区党委七届九次全委（扩大）会议上的讲话中提到：近20年来新疆人才流失达20多万人，其中高级教师、学术带头人、技术创新骨干、中青年专业技术人才达10万人。新疆近年每年考入内地院校4万多名学生，毕业后大概只有27%的人返回。专业人才、高级管理人才的缺乏不利于高新技术产业的援疆项目引进，不利于自治区产业结构优化和升级发展。另一方面，从事基础性工作的劳动力也呈现严重不足的现象，尤其南疆三地州和偏远贫困地区人才严重不足，劳动力素质偏低，“用工荒”现象较为严重，人力资源匮乏会直接推动企业成本，对劳动密集型企业来说，有可能导致企业亏损或倒闭，不利于地方就业问题的解决，也不利于援疆项目的顺利开展，依托援疆加快产业发展的难度显而易见。
（五）政策尚不明确，援疆工作服务环境有待改善
深圳等特区当年的“特”主要体现在利用外资和项目审批、财政收入、贷款、税收、土地、外汇及出入境管理等方面，享受较大自和优惠。作为“特殊经济开发区”的喀什和霍尔果斯，至今国家支持政策不明确，工作推进受制。
援疆工作服务环境不尽如人意，部分受援地政府公共服务能力较差，思想意识落后、办事效率不高，行政审批环节繁琐，难以和支援方通力配合和协调对接，影响到援疆工作的效率和效益。
五、关于新一轮援疆工作的意见和建议
（一）建议研究制定援疆整体规划，科学统筹对口支援工作
建议尽早出台援疆总体规划，统一协调19个省市的援疆工作。加强自治区级的统筹机制，协调各支援方、受援方、各部门之间的工作关系，特别是要合理布局重大和公共产业，避免重复建设、资源浪费，按照各援助省市的实力和受援地的实际需要，从有利于我区区域协调发展的角度和自治区整体发展出发实施项目，研究制定援疆的自治区整体开发战略。
（二）规范机构设置，建立工作衔接协调机制
由于新一轮援疆是全方位援疆，时间跨度大，涉及部门多，涵盖经济社会的各个领域，建立统一、规范的工作衔接、协调机制非常必要。一是建议各地比照自治区模式设立援疆办，将援疆办设在发改委，援疆办主任由发改委主任兼任，并安排一名专职副主任主管。二是建议各受援地结合自身实际增加人员编制，明确机构级别和职责，安排固定人员专司其职。三是安排必要的工作经费并列入各级财政预算，保障援疆服务工作有效、有序开展。
（三）借助援疆发展地方特色经济，保护生态，培育造血机能
经济发展能力是自我发展能力体系中的核心能力。各受援地应借助援疆的有利条件，以本地资源、市场、文化为基础，培育地方经济实体，加快发展特色产业，增强自我发展能力，逐步培育自我造血机能。
保护自然生态和人文环境，将加强生态文明建设，建设资源节约型、环境友好型社会放在发展的突出位置，加强生态环境保护特别是重点地区生态环境建设，加快建立生态补偿长效机制，让青山绿水常在，积极构建生态安全屏障。
（四）通过援疆平台，采取优惠政策激发、鼓励资金、技术向我区流动
1.对投入我区的资本提供一定补贴。如新建或扩建农产品加工业、物流和进出口项目，可享受一定的投资补贴，补贴可采用土地出让金优惠政策等形式。
2.对援疆企业提供就业补贴。对内地援疆的就业人员提供一定生活补贴。
3.利用地方企业带动社会投资。利用地方企业，采取直接投资或与地方财政资金及其他资本合股举办控股企业，以带动、吸引其他资本的进入。
4.规定对受援地区的强制性政策采购比例。这是为了支持受援地的经济发展，政府采购总额中规定一定的比例必须从受援地或援疆企业购买。
（五）提高受援地政府行政能力，增强公共服务能力
提高受援地政府基本公共服务能力，建立援疆绿色通道，简化手续，提高办事效率。加快发展社会事业，切实保障和改善民生，大力改善农牧民生产生活条件，解决好零就业家庭和困难群众就业问题，优先发展教育卫生事业，提高交通运输能力，加强能源、水资源利用和保护，加快提升地方信息化水平，增强自我服务群众的能力，更好地配合援疆工作顺利实施。
（六）培养本土人才，提高劳动力素质
一是培养一批本土的企业家，对地方经济可持续发展，提高造血能力具有现实意义；二是提高就业人员的学习能力、职业技能，提高劳动力素质，为援疆提供人力资源支撑；三是通过提高学校教育质量，开展多种形式的科普活动，培养未成年人的创新精神和实践能力；四是实施农民科学素质行动，提高农民发展生产和改善生活质量的能力，提高农村富余劳动力向非农产业和城镇转移就业的能力。
（七）重视项目相关软件配套建设，防止形象工程和政绩工程
为有效避免政绩工程和形象工程，项目建设应重视软硬件配套，如医院、学校，除房屋建设之外，还需要专业人才、相关设备、配套设施。唯此，项目才能真正发挥积极作用，促进当地经济社会发展，项目的可持续性、科学性和可操作性缺一不可。
（八）维护社会稳定有序，进一步推进民族团结事业，营造和谐援助环境
借助援疆机遇，增强各民族之间的交流合作，增进理解，进一步推进民族团结进步事业，认真贯彻落实党的民族政策，提高广大党员干部在民族宗教领域统筹兼顾、驾驭全局的能力，维护援疆政治稳定有序、团结的社会环境。
参考文献：
[1]倪锋，张悦，于彤舟.汶川大地震对口支援初步研究[J].经济与管理研究，2009（7）：55-62
[2]申忠岐.关于对口援疆工作的思考和建议.http：//.2010.8.27.
[3]援疆工作信息.新疆维吾尔自治区发展和改革委员会援疆办.2011.
关键词：高等教育；对口支援；工作模式；四个转变
中图分类号：g647文献标志码：a文章编号：1674-9324（2013）30-0079-03
高等教育对口支援工作作为一项国家战略，自2001年开始，至今已经历时十二年，通过各方共同努力，成效不断显现，对促进我国西部地区高等教育事业快速发展，推动西部地区经济社会科学发展都起到了重要作用，对口支援工作本身也经历了提升完善的过程，实现了“四个转变”。
一、受援对象实现了从点到面的转变，受援高校范围实现了西部地区的全覆盖
为了贯彻落实国家西部大开发战略，教育部于2001年6月启动了“对口支援西部地区高等学校计划”。首批确定国内13所一流高校与12个西部省区市和新疆建设兵团各一所高校结为对口支援关系。其中北京大学、清华大学、浙江大学、复旦大学、中国农业大学、北京师范大学、上海交通大学、南京大学、中国科学技术大学、华中科技大学、华南理工大学、西南交通大学、西安交通大学分别对口支援新疆石河子大学、青海大学、贵州大学、云南大学、内蒙古农业大学、西北师范大学（甘肃省）、宁夏大学、西北大学（陕西省）、西南科技大学（四川省）、重庆医科大学、广西大学、西藏大学和新疆大学。在总结首批对口支援工作的基础上，教育部于2005年再次扩大6所新疆地区本科院校为受援学校。之后，又先后实施了“对口支援新疆高等师范学校工作”、“援疆学科建设计划”和“内地高校对口支援西藏高校”、“团队式对口支援新疆高校、西藏高校”等专项计划。2011年，教育部又将西北民族大学、北方民族大学等5所国家民委所属高校纳入对口支援西部高校范围。如今，已有94所高校对口支援了67所受援高校，涉及高校共160余所，受援高校的范围覆盖了包括西部18个省（区、市）和新疆生产建设兵团的全部西部地区。
受援对象由点到面的转变，使得西部高等教育的整体水平有了较大提升，形成了梯队式发展的格局，不仅出现了一批快速发展的领头羊，更有一批第二梯队的高校在不断成长。以贵州省为例，第一批受援高校仅有贵州大学。在教育部的重视和支持下，在贵州省的强力推动下，也受益于浙江大学无私和全力的帮助，贵州大学于2005年就进入了国家重点建设的“211工程”序列，同时在部级重点科研平台建设、重大科研项目申请、院士申报、重点学科建设等事关学校发展的重大领域实现了十几项“零”的突破，无论是人才培养质量，还是师资队伍水平，或是科研与社会服务能力等方面都得到快速提升，不但成为贵州省高等教育的标杆，而且与东部地区高校之间的差距也在快速缩小。继贵州大学之后，对口支援工作又增加了贵州师范学院、贵州民族学院、贵州财经学院、毕节学院等，这些第二梯队的高校通过对口支援平台也得到了快速发展，尤其是一些特色学科的建设成效显著，综合实力明显增强。
二、工作任务实现了从提高受援高校人才培养质量的单一任务到提高受援高校教学、科研和社会服务水平的综合任务的转变，使受援高校整体实力得到显著提升
2001年，“对口支援”工程实施之初，教育部提出要以提高人才培养质量为中心任务，以学科与专业建设、师资队伍建设为重点，争取用五年的时间，使受援高校的教学水平和人才培养质量有较大提高，为受援高校的长远发展奠定坚实基础。参与对口支援工作的支援高校和受援高校围绕这一中心任务，开展各具特色的工作。至2009年新一轮对口支援工作启动时，已经取得了较好成效：一是受援高校综合实力普遍提升，贵州大学、宁夏大学、青海大学、西藏大学和石河子大学等5所高校先后步入211工程院校行列。二是学科建设实现了跨越式发展。2001年，首批13所受援高校一级学科博士点总共只有5个，二级学科博士点65个，硕士点488个，到2009年一级学科博士点达到45个，二级学科博士点288个，硕士点1493个。三是优化了教师队伍结构，高学历、高职称的教师数量和比例都明显上升，从根本上提高了受援高校的办学实力。以首批13所受援高校为例，专任教师中有研究生以上学历的人员从3800多人增长到11200多人。四是提高了受援高校的服务能力，推进了人才
养计划的实施，促进了当地经济社会的发展。8年多来，对口支援双方学校共承担省部级以上科研项目200多项。
为了推动西部高等教育跨越式发展，更好地服务西部大开发战略，教育部在2011年举行的对口支援10年工作总结会上，及时调整了对口支援工作的重点任务和内容要求，提出新一轮对口支援工作要实现四个显著提升，即通过新一轮的对口支援工作，显著提升受援高校的师资队伍水平、人才培养质量、科研服务能力和高校管理水平。对口支援工作任务的调整，既是在前一轮对口支援业已取得成效基础上有关工作的自然延伸，也是西部地区高校向更高水平发展的现实要求，同时也更大地发挥了不同类型的支援高校和受援高校各自的特色和优势，使得对口支援工作呈现出各显其能的良好局面。
三、核心目标实现从服务受援高校发展到服务受援高校所在区域经济社会发展的转变，促进了受援高校办学理念的提升和发展模式的变革