转变农业发展方式，重点是推动农业发展由数量增长为主真正转到数量质量效益并重上来，由依靠资源和物质投入真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。转变粮食发展方式，事关粮食安全，事关农民切身利益，必须审慎稳妥、坚定不移地推进。
战胜旱灾夺丰收
严重的“卡脖子”旱情曾经让粮食主产区河南的农民把心都提到了嗓子眼儿。各种抗旱措施到位，最终让河南秋粮丰收有惊无险，农民再次尝到丰收的喜悦。
河南滑县固阳镇范寨村村民范海林告诉笔者，他家的6亩地，去年秋粮实打实收，亩产1300斤，又获丰收了！国家的粮食账本和农民的粮食账本是相通的，国家统计局近日公布的粮食产量数据显示，去年全国粮食总产量达到12142亿斤，比上年增加103.2亿斤，增长0.9%。
大旱之年夺丰收，农田水利功不可没。去年局部地区灾情较重，尤其是北方地区遭受“卡脖旱”，秋粮生产受到影响。据统计，去年1-9月，全国农作物受灾面积24899千公顷，比上年同期减少10041千公顷，下降29%；绝收面积2854千公顷，比上年同期减少400千公顷，下降12%。“卡脖旱”面前，农田水利发挥威力。目前，我国水利对粮食贡献率达到40%以上。2011年到2014年，全国通过实施大中型灌区改造、小衣水项目，新增和恢复灌溉面积近6000万亩，发展高效节水灌溉面积超过9000万亩，新增粮食产能300多亿公斤。
粮食产量“十一连增”，政策是保障。去年，中央安排的农业“四补贴”力度继续加大，农民种粮热情高涨。中央财政下拨农作物种粮补贴资金214.45亿元，实现了水稻、小麦、玉米等农作物的全国覆盖。为了让农民种粮心中有数，中央相继出台一系列强农惠农政策，及早预拨农业“四补贴”，及早小麦、稻谷最低收购价，继续实施产粮大县奖励政策，进一步调动了多方面粮食生产积极性。国家统计局公告显示，2014年，全国粮食总播种面积达16.91亿亩，比上年提升0.7%。
粮食产量“十一连增”，是亿万农民共同努力的结果，是中央重农抓粮政策发挥作用的结果，是农业基础设施和农业科技发挥作用的结果。农业部种植业司司长曾衍德表示，实现“十一连增”，把饭碗牢牢端在自己手中有了底气，粮食安全有了底气，经济社会发展就有了底气，同时也为转变农业发展方式创造了条件。
生产粮食，拼资源拼消耗不可持续
粮食生产，并非高枕无忧。在粮食产量取得“十一连增”的今天，粮食发展方式已经到了不得不转变的时候。
首先，生产粮食，拼资源拼消耗，已经持续多年，这种生产方式不可持续。事实上，我们用世界约9%的耕地、6%的淡水资源，养活了世界超20%的人口，这是迄今人类历史上最了不起的伟大成就之一。但我们必须看到，为了保吃饭、保供给，我们不得不过度开发农业资源，大量使用化肥、农药、农膜等化学投入品，付出了很大的资源环境代价。
有关统计资料表明，我国耕地面积不足全世界一成，却使用了全世界近四成的化肥；我国耕地单位面积农药使用量是世界平均水平的2.5倍。过量施用农药化肥保住了产量，对水体和土壤都可能会埋下污染的隐患，给农产品质量安全和食品安全带来不利影响。
其次，粮食生产面临资源条件恶化的同时，社会对农产品质量安全要求不断提高。农业部部长韩长赋在全国农业工作会议上表示，多年来资源条件已经绷得很紧，农村面源污染、耕地质量下降、地下水超采等问题日益突出，特别是温饱问题解决后，社会公众对生态环境改善和农产品质量安全要求比以前更高。
另外，困扰粮食生产的各种风险和结构性矛盾十分突出。农村劳动力大量转移，务农劳动力素质结构性下降，农户兼业化、农民老龄化、农村空心化问题突出，今后“谁来种地”、“如何种地”的问题已经很现实地摆在我们面前。
区域布局和资源禀赋条件不尽匹配，北粮南运与南水北调并存。粮经饲结构不合理，一些农产品包括粮食库存增加与部分农产品进口增加并存。种养业结合不紧、循环不畅，地力下降与养殖业粪污未能有效利用并存。
国内农业生产成本持续上涨，粮食等农产品价格弱势运行，导致农业比较效益持续走低。而国际市场大宗农产品价格下降，已不同程度低于我国同类产品价格，导致进口持续增加，成本“地板”上升与价格“天花板”下压给我国农业持续发展带来双重挤压。
粮食生产，拼资源拼消耗，不可持续。应对各种风险和诸多结构性矛盾，粮食生产只用老办法、老套路，同样不可持续。农业部计划司司长叶贞琴表示：如果不加快转变发展方式，我国农业生产包括粮食生产将难以为继，推进工业化、信息化、城镇化与农业现代化同步发展，也终将落空。
由数量增长为主转为数量质量效益并重
转变粮食发展方式，刻不容缓。粮食发展方式要转向哪里？
农业部部长韩长赋表示，重点是推动粮食发展由数量增长为主真正转到数量质量效益并重上来，由依靠资源和物质投入真正转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。当前，粮食生产可由过去的保全部、保所有向保重点、保口粮转变，这为粮食生产和农业结构调整提供了更加宽松的政策环境和资源空间。
要稳定粮食产量，保障粮食供应。
因为，如何对待粮食产量是转变粮食发展方式的关键。这里，一个不容回避的问题是，经过这么多年的稳农抓粮，粮食生产获得了“十一连增”，现在的粮食产量1.2万多亿斤，是多了，还是少了？是供应基本平衡，还是供应紧平衡？
农业部门给出了一个基本判断，粮食自给率在95%以上，粮食供应处于紧平衡状态。正是基于这样一个判断，转变粮食发展方式，必须要稳定粮食产量，保障粮食供应。韩长赋在谈到这个问题时表示，2015年要千方百计使粮食产量稳定在1.1万亿斤。
在保障数量这个问题上，提升粮食产能是根本。有产能，确保国家粮食安全才有基础。要坚持“一稳两保”，就是粮食播种面积特别是谷物播种面积要总体稳定，要加大政策扶持和投入力度，保护调动好农民务农种粮积极性和主产区重农抓粮积极性。同时，要划定永久基本农田，加快推进高标准农田建设，实施耕地质量保护与提升行动，推动建设粮食生产功能区。
要提高粮食质量，提高粮食的营养性和安全水平。
关键词：粮食问题；时间演化；空间差异；对策建议；非洲
中图分类号：F114.4
文献标识码：A
农业是非洲国民经济的支柱，对国民经济的贡献最大。非洲人口的70%依赖农业生存，60%的劳动力在农业部门就业，20%的国民经济和出口外汇来源于农业。但非洲农业资源利用程度较低，实际农业生产能力较差，尤其是粮食作物生产水平相对较低。除玉米基本能满足地区需求外，非洲国家消费水稻的80%和小麦的45%都依赖进口，粮食短缺问题比较严重。部分国家已爆发了多次骚乱和局部战事，撒哈拉以南非洲饥饿人口数量增加了2400万。粮食问题日益加重，直接威胁着非洲大陆的和谐与安定。本文研究的非洲粮食问题主要是指其粮食生产、消费及其自给能力方面的问题，进而分别从时间与空间演化角度，分析非洲粮食此类问题演化的过程与区域差异，以期对解决非洲粮食问题有所裨益。
1非洲粮食问题的时间演化
从粮食生产量、粮食消费量及生产性粮食缺口量（限于数据因素暂不考虑进出口影响，其值为粮食消费量与生产量之差）三方面，对非洲粮食问题的发展进行研究。鉴于非洲粮食问题的典型代表性时期及数据资料获取因素，故将研究时段选为1994-2007年，资料来源于联合国粮农组织2007-2010年的相关年鉴及其它官方组织资料。
1.1非洲粮食生产量的时间演化
1994-2007年非洲粮食生产量变化见图1。观察非洲粮食生产量变化走势，大体可以分为两个阶段。
（1）平缓增长阶段（1994-2003年）
此阶段非洲粮食生产量从1.1亿吨上升到1.3亿吨，年均涨幅为1.98%，总体上呈现一种平缓增长趋势。非洲国家独立以前，被迫按殖民者的需要种植咖啡、油棕等出口经济作物。独立后许多国家为取得发展民族经济所需要的外汇收入，继续发展以出口为目的的经济作物。同时美国在世界市场上倾销剩余粮食，一度造成国际粮价很低，使得非洲许多国家认为种植粮食收益较低，不如以出口经济作物所得收入进口粮食。因此，多数国家继续把最好的土地、大部分水利设施、资金、劳动力等投入到经济作物上，粮食种植则经营粗放，甚至刀耕火种，产量很低。20世纪70、80年代，由于非洲遭受大旱以及世界市场粮食由过剩转为短缺，粮价猛涨，非洲国家才日益认识到发展粮食生产的重要性，进而调整政策促进粮食生产；另一方面，国际社会从20世纪70年代开始重视对非洲的农业援助，通过综合农村发展项目等支持小农户的农业生产。这些措施在一定程度上促进了90年代以后粮食产量的增长，但并没有实现较大幅度的增长。
（2）波动增长阶段（2003-2007年）
此阶段粮食产量从2003年的13306万吨上升到2007年的13775万吨，增长了469万吨，涨幅为3.52%。但期间也有下降，如2003-2004年，下降了62.2万吨；2006-2007年，下降了1254.6万吨，降幅为8.35%，为一种波动增长。首先，进入21世纪，非洲农业发展迎来了很多机遇。总体上日趋稳定的政治局势为非洲农业发展提供了良好的内部环境，多数国家推行经济体制改革，为农业的发展营造了较为稳定的经济环境。另外，非洲一体化进程初露端倪，2001年非洲联盟成立，在更高层面上指导整个非洲的农业发展特别是粮食生产。这些都为粮食增产创造了有利条件。然而增长是不稳定的，造成波动的原因主要有：一是全球气候异常，非洲至少遭遇了两次较大的旱灾使其在2003-2004年、2006-2007年粮食产量出现下降；二是虽然非洲整体局势稳定，但局部地区依然社会动荡，军事频发，如2003年就发生了包括科摩罗在内的8次军事，在一定程度上也加重了波动性。
1.2非洲粮食消费量的时间演化
1994-2007年非洲粮食消费量变化见图2。非洲粮食消费量变化大体也分为两个阶段。
（1）持续下降阶段（1994-2003年）
此阶段非洲粮食消费量从29717万吨减少到22967万吨，减少了6750万吨，降幅达到22.71%。粮食消费量的变化主要取决于人口数量与人均粮食消费量的变化。从人口数量来看，1994-2003年，虽然非洲人口绝对数量在增长，从7.24亿增加到8.74亿，但其增速与年均增长率放缓。而从人均粮食消费量来看，19942003年非洲人均粮食消费量从410千克骤降到263千克，降幅达到35.85%，远远高于人口的增长幅度，导致这一期间粮食消费量的下降（表1）。
（2）稳定上升阶段（2003-2007年）
此阶段粮食消费量从22967万吨上升到28494万吨，增长了5527万吨，涨幅为24.07%。由表1、表2可知，造成该阶段粮食消费量增长的原因是人口数量及人均粮食消费量的双增加。据联合国人口计划署资料，2004-2007年，非洲人口增长率达到2.4%，高出世界平均水平1.1个百分点，对于人口基数巨大的非洲而言，这是一个巨大的人口增量；同时非洲人均粮食消费量从263千克增加到296千克。人口数量的爆炸式增长加上人均粮食消费量的增加，造成粮食消费量的快速增加。
1.3非洲生产性粮食缺口量的时间演化
综合考虑1994-2007年非洲粮食生产量与消费量的关系，可以看出，非洲生产性粮食缺口量与粮食消费量的变化趋势基本一致（图3），分为两个阶段。
（1）大幅下降阶段（1994-2003年）
生产性粮食缺口量从18605.8万吨大幅下降到9661.4万吨，降幅达到48.07%。图3可见，1994-2003年，非洲粮食生产量平缓增长而粮食消费量则持续下降，作为两者之差的生产性粮食缺口量必然呈大幅下降趋势。
（2）逐渐回升阶段（2003-2007年）
生产性粮食缺口量从9661.4万吨逐渐回升到14719.3万吨，缺口量增加了5057.9万吨，年均增长率为10.47%。特别是在2006-2007年，生产性粮食缺口量上涨了2914.6万吨，涨幅达到24.69%。粮食短缺问题加重。
2非洲粮食问题的空间差异演化
选择1994-1996年、1999-2001年与2007年三个时间段，采用生产性粮食满足率指标，分析非洲粮食问题的空间差异及其演化。
生产性粮食满足率=1-（生产性粮食缺口量/同期粮食消费量）
参考联合国粮农组织等相关机构的评价指标，结合非洲实际情况，将生产性粮食自给程度划分为五种类型（限于数据因素暂不考虑进出口影响），据此分析非洲粮食问题的空间差异及其演化。
计算得出非洲49个主要国家生产性粮食满足率（表3），根据粮食自给类型划分标准，划分出三个时间段非洲主要国家粮食自给类型（图4）。
2.1整体视角下非洲粮食问题的空间演化
从非洲整体视角来看，粮食问题在朝好的方向发展。基本自给型与半自给类型国家数量明显增多，两者之和从7个国家增加到18个国家；不自给类型与重度不自给型国家数量呈现下降趋势，两者之和从25个国家减少到21个国家（表4）。
究其原因，从内部因素看，多数国家对农业的重视程度提高。例如东非国家厄立特里亚，政府鼓励农民以发展种植业为主，并于1994年11月将发展灌溉农业作为政府的战略性目标之一，并且在其农业促进与发展司设立灌溉农业发展处进行政策指导，厄立特里亚的生产性粮食满足率从19.19%迅速上升到52.25%。从外部因素看，也离不开国际社会及相关国际组织的资金援助与技术支持。以世界银行为例，1991-2006年，共向非洲提供了28亿美元的农业援助，占世界银行在非洲总援助额的8%左右；在其77个发展政策性贷款项目中，农业项目数量达到18个。
2.2区域视角下非洲粮食问题的空间演化
从非洲五大区域来看，粮食问题的空间格局随时间变化还是比较大的（表5）。
1994-1996年，北部非洲与西部非洲以次半自给型为主体，而中部非洲、东部非洲和南部非洲以不自给型为主；1999-2001年，北部非洲和东部非洲则是以次半自给型为主，原以次半自给型为主的西部非洲则下滑变成以不自给型为主，中部非洲次半自给型、不自给型和重度不自给型各占1/3，南部非洲以半自给型和次半自给型为主；2007年，除南部非洲外，其它区域都出现了较好的发展趋势，北部非洲与东部非洲都从次半自给型为主转变为半自给型为主，西部非洲实现了以基本自给型和半自给型为主的转变，中部非洲虽然主体依然为不自给型与重度不自给型，但出现了半自给型的国家，南部非洲发展较差，从以半自给型和次半自给型为主下滑为以不自给型为主。
从各个区域基本自给型与半自给类型国家数量比重来看（表6），北部非洲与西部非洲在五大区域中最高，东部非洲与南部非洲其次，中部非洲最低；从基本自给型与半自给类型国家数量比重增长速度来看，东部非洲与北部非洲较快，而中部非洲与南部非洲增加最慢。
究其原因，仅举两例：粮食问题趋好的西部非洲国家尼日利亚和粮食问题日趋恶化的中部非洲国家刚果（金）。尼日利亚的生产性粮食满足率从1994-1996年的43.92%增长到2007年的55.62%，实现了从次半自给型国家到半自给型国家的转变，这除了其耕地资源丰富、气候资源多样、水资源充足等自然条件以外，稳定的社会政治局势以及政府对农业生产的重视起到重要作用，特别是尼政府将农业放在国民经济的中心地位，采取了增加农业投入，扶助农民进行“农业发展项目”，提高农民生产技术，鼓励本国和外国资本经营大规模农场等一系列政策措施，以促进农业粮食发展。再加上联合国粮农组织和世界银行等国际援助机构的技术与资金支持，这诸多因素推动了尼日利亚粮食问题的好转。尼日利亚模式也代表了西部非洲乃至整个非洲粮食问题趋于优化的成因。刚果（金）的生产性粮食满足率始终在10-13%徘徊，呈现一种低水平往复趋势，主要原因是政治局势动荡，战乱摩擦与冲突频繁，不能为粮食发展提供一个良好的内部环境。据相关资料，刚果（金）在1998年8月爆发第二次刚果战争，至2003年7月刚果民主共和国过渡政府成立，该战争才正式结束。但是整个国家仍然冲突不断。2004年，估计每天有至少1000人死于军事冲突或食物短缺。加之刚果（金）的人口增长率居高不下，2007年人口增长率达到2.83%，粮食问题严重不言而喻。
3解决非洲粮食问题的对策建议
粮食问题对于非洲未来的发展与稳定至关重要，粮食问题处理与解决的程度直接影响着非洲经济社会的稳步发展与人民生活水平的提高。通过对非洲粮食问题时间演化与空间演化过程分析，应从以下几方面入手，改善并推进非洲粮食问题的解决。
3.1切实维护社会与政局稳定
非洲粮食问题的时空演化显示，动荡不安的社会政局对粮食发展产生破坏作用甚至毁灭性打击，所以稳定压倒一切，必须切实采取相关措施维护社会和政局稳定。对于粮食问题相对较好的区域，如北部非洲与西部非洲，应继续推动并巩固政局与社会稳定，为农业粮食生产与发展提供良好的政治与社会环境；而对于粮食问题比较严重的区域，如中部非洲，则要下大力度打击破坏社会稳定的势力，提升社会政治局势的稳定度，只有这样才能让农业在一个相对稳定的环境中恢复发展，进而推进粮食问题的解决，扭转粮食问题恶化的局面。
3.2控制人口数量.提高人口特别是农民素质
非洲人口问题同样严峻，对粮食生产提出巨大的挑战与压力。从独立至今，非洲人口增长率远远超过经济增长率，高人口出生率致使需求的粮食远超过原有土地的生产能力，人们只得去破坏森林和草地来增加耕地数量，如埃塞俄比亚森林覆盖面积曾达到40%，20世纪90年代骤减到3.1%。被破坏的环境对气候的调节能力又不断下降，造成干旱等灾害的不断发生，导致全非60%的土地处于干旱的威胁下，50%的土地受到荒漠化威胁，其直接后果就是粮食作物的减产，饥饿面积不断扩大，粮食问题加重。再加上人口文化素质较低，特别是农业生产科技与管理人才匮乏，使得本已恶化的粮食问题雪上加霜。因此，非洲各国政府应采取措施鼓励少生优生，科学控制人口数量与人口增长，使人口增长率逐步降低并与经济社会发展相协调，同时提高人口文化素质，特别是加强对农民粮食生产知识与技术的培训，提升农民种植粮食的水平与能力，从而推动粮食问题的好转与解决。
3.3全力促进农业发展与粮食生产
在解决非洲粮食问题方面，政府应起到主导与核心作用。非洲独立之后，部分国家政府的腐败、制定措施的不力以及对粮食生产的忽视已经造成了严重的后果，使得不少国家从独立之初基本满足粮食消费到如今的严重依赖粮食进口。所以，推进非洲粮食生产的发展，政府应改变以往对粮食生产的忽视态度，采取各种措施全力促进农业发展与粮食生产。在政策上要对粮食生产大力扶持，给予农民更多的优惠政策，包括粮食生产技术培训、农业资金支持等；加强农业基础设施建设，包括兴修水利设施、提高农药化肥及农业机械的使用水平、建设公路、铁路等农业运输通道，提高农业灌溉、运输、仓储以及防灾减灾水平。另一方面，由于很多非洲国家女性是粮食生产的主要劳动力，如撒哈拉以南非洲地区，一些国家女性农业劳动力的比重高达60%以上，政府应进一步重视女性的地位和作用，给予其应有的权利，使女性群体能够充分发挥自身优势，促进粮食生产与发展。
徐绍史充分肯定了2016年粮食流通工作取得的成效。他指出，全国粮食系统广大干部职工认真贯彻党中央、国务院关于保障国家粮食安全的方针政策，以推进供给侧结构性改革为主线，敢于担当，主动作为，开拓进取，攻坚克难，粮食供给侧结构性改革加快推进，粮食流通和市场运行保持平稳，粮食安全省长责任制得到较好落实，粮食流通效率明显提升，各项工作成效显著。他要求，要以供给侧结构性改革为主线，把握好坚持粮食市场化改革的方向不动摇、确保粮食生产能力不降低、保持农民增收势头不逆转三个方面，坚持稳中求进总基调，深入谋划、系统设计，统筹协调、扎实推进，深入推进粮食收储制度和价格形成机制改革，有序推进粮食“去库存”，全面深化粮食流通体制改革，推动粮食行业培育发展新动能，坚持统筹融合业务党务队伍建设，持续抓好党风廉政建设和反腐败斗争，切实抓好2017年粮食流通工作。
现将徐鸣的工作报告摘编如下，以飨读者。
这次全国粮食流通工作会议的主要任务是，总结2016年粮食流通工作，深入分析粮食流通改革发展面临的新形势，安排部署2017年粮食流通重点工作。
一、2016年粮食流通工作成效明显
一年来，全国粮食系统着力推进粮食流通各项工作，为保障国家粮食安全作出了积极努力。
（一）面对严重自然灾害粮食流通运行平稳健康
2016年，南方遭遇了1998年以来的特大洪涝；东北和华东的超强台风，局部地区的地震，都给粮食收购、储存、供应带来了严重困难。粮食收购方面，全年各类粮食企业共收购粮食9200亿斤。针对夏粮受灾较重情况，江苏、安徽、河南、湖北、新疆等地出台省级临储、专项收购、设备购置补贴、贷款贴息等政策措施，积极抓好超标小麦收购，有效防止了农民“卖粮难”。“去库存”方面，会同有关部门先后启动临储玉米划转轮换销售、超期和t囤储存粮食定向销售、2013年“分贷分还”临储玉米和大豆销售等。2016年累计销售政策性粮油1185亿斤，同比增加216%。江苏、安徽两省政府安排专项资金，对企业竞买国家政策性粮食给予补贴。储粮管理方面，面对超高库存的巨大压力，始终把储粮管理放在突出位置来抓。保供稳市方面，加强市场调控和产销对接，市场供应数量充足、质量良好、价格总体稳定。受灾地区群众和救灾部队的粮食供应得到有力保障。北京、天津、河北建立了京津冀一体化粮食局长联席会议制度，协同保供。
（二）“粮安工程”极大增强国家粮食安全保障能力
“粮安工程”去年投资53.7亿元，加上前3年中央投资累计达300多亿元，带动地方和企业配套投资近1000亿元，极大改善了粮食流通基础设施条件。一是粮食现代仓储体系基本形成。近年来新建仓容1582亿斤，其中去年新建近200亿斤，现代化仓型比例大幅提高，“危仓老库”维修改造带动了功能提升。二是粮食物流设施得到加强。近年来安排中央预算内投资30.3亿元支持建设粮食物流设施，形成了一批多功能粮食物流园区。南宁中国―东盟粮食物流园区、西安粮食物流枢纽、贵州西南粮食城等项目积极推进。三是行业信息化建设取得积极进展。安徽、江苏、湖北已率先开发建设了省级综合信息平台。四是粮食质量监测体系进一步健全。
（三）省长责任制强化了粮食安全的制度保障
如果说“粮安工程”极大地奠定了粮食安全的物质保障，粮食安全省长责任制则是保障国家粮食安全的一项重要制度安排。2016年启动了考核工作，各省区市政府都出台了考核办法，成立了考核工作领导小组，天津、山西等省区市将粮食安全责任落实情况纳入省政府绩效考核。
（四）发展粮食产业经济开拓了粮食工作的新空间
去年全国粮食流通工作会议提出发展粮食产业经济后，各地积极响应，努力推进。山东、湖北粮油加工业总产值均超过3000亿元，河北、黑龙江、江苏、安徽、河南、湖南、广东、四川等8省超过千亿元。各地积极推动品牌化、集约化发展，山东涉粮企业有中国名牌产品40个。湖北的“荆楚粮油”经过几年发展，品牌效应开始显现。黑龙江省政府明确粮油加工业由省粮食局负责管理。西安爱菊、天津聚龙、上海良友等一批粮食企业集团“走出去”，积极拓展国际发展空间。
（五）深化改革为粮食流通工作增添了新的动力
近几年，各级粮食部门高度重视改革，去年取得了新成效。一是玉米收储制度改革取得突破。这是党中央、国务院的一项战略部署，是农业供给侧结构性改革的一场硬仗。改革的内容是取消玉米临储政策，改为“市场定价、价补分离”，实行“市场化收购”加“补贴”的新机制。国务院高度重视，成立了由国家发改委牵头20个部门参加的部际协调机制，明确由国家粮食局负责日常工作。内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江粮食部门主动担当、积极作为，制定工作方案，协调落实鼓励加工转化、强化信贷支持、加强运力调度等政策措施，引导多元主体积极入市；三家央企坚持始终在市均衡收购；销区粮食部门积极组织企业到产区采购，共同推动玉米收储制度改革顺利开展。目前市场运行总体平稳，改革取得积极成效。二是推M行业供给侧结构性改革。出台的指导意见，明确了改革目标和重点任务，各地认真贯彻落实，湖北、贵州、云南、安徽等省结合实际制定了实施意见。三是国有粮食企业改革取得新进展。去年全国国有粮食企业实现统算盈利110亿元。湖南已有6家粮油企业上市。
二、准确把握当前粮食流通新形势
总的看，粮食形势出现了明显的阶段性变化，已经由总量不足转变为结构性矛盾。粮食生产连年丰收、流通能力显著提升，为我们做好今后的粮食工作提供了有利条件和宽松环境，但粮食高库存、供需结构的不匹配对粮食行业改革发展提出了新的严峻挑战。
从生产看，粮食生产连获丰收，但结构性矛盾十分突出。我国粮食产量由2003年的8613亿斤增加到2016年的12325亿斤，且连续四年保持在12000亿斤以上。这是非常了不起的成就，为我们整个粮食行业的改革发展奠定了坚实基础。但在产量大幅增长的同时，结构性矛盾越来越凸显。品种上，玉米、稻谷阶段性过剩特征明显，小麦优质品种供给不足，大豆产需缺口巨大。布局上，粮食生产日益向东北等水热条件并不占优的北方核心产区集中，13个粮食主产区占全国粮食产量的75%以上，粮食跨区域流通和平衡的压力越来越大。产量与产能的关系上，产量高是好事儿，但资源环境牺牲大，持续保障粮食安全的生产能力还相当薄弱。产量与效益的关系上，高产量与低效益并存，特别是去年种粮纯收益开始下降，有的经营主体已经处于微利甚至亏损状态。如何通过改革，发挥流通对生产的引导作用，促进粮食生产结构调整升级，保护农民利益，是我们粮食部门义不容辞的责任。
从流通看，粮食供应充足，但“高库存、高进口、高成本”的“三高”压力沉重。近年来，粮食流通基础设施建设不断加强，调控机制不断健全，在国际粮食市场数次大幅波动的背景下，国内粮食市场供应充足，价格总体保持稳定。但粮食价格形成机制尚不完善，资源要素配置扭曲，粮食流通环节“高库存、高进口、高成本”问题十分突出。当前粮食库存处于历史高位，而且库存大部分集中在政府手中，占到85%以上，其中中央事权的粮食又占88%，财政负担重、资源浪费大。一方面是“高库存”，另一方面又“高进口”，特别是大豆和玉米替代品进口大幅增加，这既有生产结构不合理的问题，也有市场价格扭曲等流通体制机制改革不到位的问题。还有“高成本”，受流通现代化水平低等因素影响，我国粮食流通成本偏高，比发达国家平均水平要高1倍多。加快粮食流通改革发展，有效化解“三高”并存问题，是摆在我们粮食部门面前的一项紧迫任务。
从消费看，城乡居民粮食消费需求加快升级，但绿色优质粮油供给不足。随着收入水平和生活水平的不断提高，广大城乡居民的粮食消费观念和方式发生了深刻变化，不仅仅满足于“吃得饱”，而且要“吃得好”，吃得安全、吃得营养、吃得健康。突出表现为绿色优质粮油产品的消费需求旺盛，但当前这方面的缺口很大。粮食产品低端“大路货”多、高端精品少，难以满足城乡居民消费升级的要求。比如，面包、糕点、饼干等强筋粉、弱筋粉制品的消费增长迅猛，但强筋小麦、弱筋小麦国内供给明显不足。粮食的流通方式非常粗放，“千人一面”、“万人一米”，与“盯人定量”的柔性精准流通方式距离甚远。从田间到餐桌的粮食质量安全体系还很不健全，重金属超标、农药残留、霉烂变质等粮食质量安全问题时有发生。现在不单有人到国外抢购“马桶盖”，也有的购买价格昂贵的进口大米。这就说明老百姓对质量可靠的高端粮油需求是很强烈的。如何实现从解决“吃得饱”到满足“吃得好”的“华丽转身”，这是我们粮食部门的新使命。
从改革看，粮食流通体制改革取得积极进展，但与保障国家粮食安全的要求相比依然任重道远。强调，“推动农业供给侧结构性改革，决不意味着可以忽视粮食生产了。国家粮食安全这根弦什么时候都要绷紧，一刻也不能放松。”这几年，随着粮食出现结构性、阶段性供过于求，国家粮食安全已经过关的思想苗头开始抬头，这是很危险的。从长远看，保障国家粮食安全仍然任重道远。在水土资源、生态环境双重约束趋紧的背景下，粮食稳产增产的难度不断加大，粮食产需将长期处于紧平衡态势。对于我们这个十几亿人口的大国来说，粮食安全始终是治国理政的头等大事，必须始终绷紧国家粮食安全这根弦。这几年，粮食流通改革取得了积极进展，同时也要清醒地认识到，与十八届三中全会的改革部署相比，与发展社会主义市场经济的要求相比，粮食流通改革的差距还相当大。粮食价格形成机制和收储制度的市场化改革刚刚起步，与之相适应的调控体系和监管体系尚不健全，去库存、降成本也需要通过改革的办法来实施。面对新形势、新变化，我们一定要牢固树立粮食安全意识，真心实意地深化粮食流通改革，以更高质量、更有效率、更可持续的方式保障国家粮食安全。
从开放看，国内外市场加速融合有利于我们利用国际资源，但外部压力和挑战也越来越大。经济全球化是大势所趋，粮食行业也要在确保国家粮食安全的前提下有序扩大开放。这有利于我们利用国外资金、技术和市场，提高流通效率，拓展发展空间。但开放带来的外部压力和挑战也显而易见。特别是近年来全球粮食生产连续丰收、供给充裕，粮食价格持续低位运行，2017年粮食供需仍将保持宽松局面。由于价格倒挂等因素，国外的粮食会通过各种方式、各种渠道进入国内市场，进口压力很大，势必要冲击我们的粮食生产和流通。同时，全球贸易持续低迷，反全球化倾向、贸易保护主义倾向有所抬头。面对外部压力和挑战，我们必须加快粮食流通改革，推进粮食流通现代化，不断提高竞争力。
三、2017年工作基本思路和总体安排
2017年是实施“十三五”规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年，是粮食流通改革发展、转型升级的关键之年。做好粮食流通工作，要以粮食供给侧结构性改革为主线，完善粮食宏观调控体系，提升粮食流通现代化水平，加快粮食行业转型升级，增强国家粮食安全保障能力，以优异成绩迎接党的胜利召开。
（一）切实把供给侧结构性改革作为粮食工作的主线
深入推进农业供给侧结构性改革，是党中央国务院确定的今年农业农村工作的主线，粮食系统必须认真贯彻落实，全力推进粮食供给侧结构性改革。目前国内粮食流通存在的题，虽然有周期性、总量性因素，但根源在于供求结构性失衡。由于粮食的需求弹性很小，简单地采取扩大需求的办法尤其行不通，必须坚持推进供给侧结构性改革，以改革的办法解决结构性矛盾、破解难题。今年，推进粮食供给侧结构性改革，要着重抓好四个方面的工作：
一是扎实有效推进收储制度改革。这是使市场在粮食资源配置中起决定性作用的基础。价格机制和收储制度不改革，农民生产的粮食国家“照单全收”，就不会有动力优化种植结构、提高粮食品质，结构性矛盾也就缓解不了。党中央、国务院决定从改革玉米临储政策入手，下一步还要研究完善小麦、稻谷最低收购价政策。这是继1993年粮改、1998年粮改、2004年粮改之后，粮食行业的又一次重要改革，而且是更加市场化的改革。我们要充分认识改革的重要意义，主动用市场化的理念推进粮食改革，把保障粮食安全建立在更加牢靠的基础之上。东北三省一区要继续推进玉米收储制度改革，进一步激活购销主体，保障收购资金，做好防范风险的准备，防止出现大面积“卖粮难”和农民收入大幅度下降。实行稻谷、小麦最低收购价政策的地区，要深入研究如何完善政策，更好地发挥市场的引导调节作用，更好地保障口粮绝对安全，更好地满足人民群众日益增长的中高端需求。
二是加快玉米“去库存”。总理在中央经济工作会议上要求想方设法加快消化玉米库存。这是粮食行业贯彻“三去一降一补”最重要的任务。配合做好扩大燃料乙醇产量和使用区域工作，并且要深入研究探索消化玉米库存的新门路。结合发展产业经济，加大力度支持玉米加工转化。要加快政策性粮食竞价交易，鼓励多元主体收粮，鼓励企业和农民多存粮，努力减少政策性库存增量。协助有关部门在鼓励加工产品出口的同时把握好进口，坚决打击粮食走私。尤其是沿海沿边省份的粮食部门，要引导企业多用主产区的粮食，短期内虽然成本可能高一些，但对保持和增强主产区粮食的可持续生产能力是非常重要的，这是大局。
三是切实增加有效供给。指出，“要把增加绿色优质农产品供给放在突出位置，狠抓农产品标准化生产、品牌创建、质量安全监管，推动优胜劣汰、质量兴农。”粮食部门要发挥职能优势，主动作为、高掌远跖，探索建立“优质优价”的粮食流通机制。优质，满足城乡居民日益提升的中高端粮油消费需求；优价，让种粮农民通过市场增加收入。我们粮食行业推进供给侧结构性改革的重要目标，就是引导农民调整粮食品种结构，推动粮食加工业改造升级，增加中高端产品和精深加工产品供应，由保障“种粮卖得出、吃粮买得到”，转到推动“种粮能赚钱、吃粮促健康”。
四是深化国有粮食企业改革。要坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的原则，以产权制度改革为核心，加快改制步伐，积极稳妥有序发展混合所有制粮食经济。支持企业以资产为纽带，组建跨区域、跨所有制的粮食企业集团，开展全产业链经营，提升企业竞争力。
（二）以科技创新为动力推进粮食流通现代化
提升粮食流通现代化水平是一项具有基础性、战略性地位的工作，也是粮食供给侧结构性改革“补短板”的主要抓手。近年来，我们大力推进“粮安工程”建设，使国内粮食仓储设施建设迈了一大步，上了新台阶。针对粮食行业的“短板”，今后实施“粮安工程”，不再搞量的扩张，而是在质的提升上做文章。根据收储制度改革的新形势，集中力量再用3年左右的时间，基本完成中央和地方两级储备管理的现代化，大力发展绿色储粮、生态储粮。要着力提高行业信息化水平，积极实施“互联网+粮食”，推进粮库智能化、管理数字化、调控信息化、交易网络化，尤其要加快构建国家粮食电子交易平台。要着力推行“四散化”运输，发展多式联运，建设物流园区，打通重要节点，加快完善现代粮食物流体系。要树立大流通观念，各地粮食部门应利用行业优势促进粮食产业经济发展，与有关部门一起研究出台相关支持政策，大力发展粮食加工转化，提高技术水平，优化产品结构，增强市场竞争力。
（三）在深化改革中完善粮食市场调控体系
总理强调，“面对复杂局面和多难抉择，我们要统筹处理总量与结构、当前与长远、国扔牍外的关系，加强区间调控、定向调控和相机调控，有针对性地出招发力。”随着粮食收储制度改革的不断深化，粮食市场主体日趋多元化，更多粮源将由政府的粮库转到社会主体手中、转到市场上，粮食宏观调控需要逐步由依靠直接调控，转向以政策引导为主的间接调控。要切实转变观念，创新方式方法，加快构建与改革相适应的粮食宏观调控体系。
一要完善粮情监测预警系统。这是市场化条件下粮食宏观调控体系的基石。要健全涵盖国家、省、市、县四级监测预警体系，利用大数据、云计算等技术，全面准确掌握市场行情，真正做到心中有数；同时建立预测预警数据模型和粮食安全决策支持系统，及时发现苗头性、倾向性、潜在性问题并提出相应的政策建议。
二要完善储备粮吞吐调节机制。这是粮食部门的看家本领。要发挥好储备粮的“调节器”“蓄水池”功能，灵活运用收购、销售、轮换等方式，有效调节供求，合理引导预期，保持粮食市场稳定。要与财政、发展改革等部门积极配合，充分发挥财政资金和价格等手段的调控作用。
三要建立市场化收购资金保障机制。要在继续发挥好政策性银行主渠道作用的同时，鼓励引导商业性金融机构开展收购、加工等信贷业务。在这方面，江苏、河南先跨出了一步，设立了用于粮食收购的风险担保基金，已运行两年多，效果不错。按照国务院要求，东北三省一区在玉米收储制度改革中，分别设立了粮食收购贷款信用保证基金，对解决多元主体入市收购的融资发挥了作用。要认真总结经验，探索形成市场化收购资金保障的长效机制。还要高度重视“粮食银行”等粮食金融模式的发展，以及粮食保险业务。金融是市场经济条件下宏观调控最重要的手段之一，粮食部门的同志一定不能墨守成规，要主动学习掌握我们陌生的调控管理方式，在改革大潮中站稳脚跟、发挥作用。
四要加强产销衔接。按照“政府搭台、企业唱戏，互惠互利、共同发展”的原则，支持和鼓励产销区充分发挥各自优势，以经济利益为纽带、以市场需求为导向，建立形式多样、长期稳定的粮食产销合作关系，促进区域间粮食供求平衡。
五要建立粮食运输协调机制。在玉米收储制度改革中，国家粮食局与铁路总公司等单位建立了玉米运输协调机制，东北三省一区也与当地铁路局等建立了相应机制，共同制定运输需求与运力供给对接工作方案，统筹运力安排，起到了很好的作用。调运是粮食工作的一项老职能，只是实行托市政策之后淡化了，适应收储制度改革。要总结推广玉米收储制度改革过程中与铁路等部门协调合作的经验，全面建立与铁路、交通、物流等相关部门长期稳定的统筹协调机制，确保粮食运输及时、快速、安全，满足粮食调控需要。
（四）强化粮食市场监管推进依法管粮
托市政策的一个重要作用，就是有效地保护了种粮农民利益。收储制度市场化改革后，成千上万的多元主体进入市场，必须要加大市场监管力度、创新市场监管方式。各地要充实监管力量，增加必要的经费，满足新形势下的粮食市场监管需要。按照“双随机、一公开”要求，运用多种手段加强事中事后监管，建立粮食经营者信用机制，维护公平竞争的市场环境，坚决防止出现压级压价、“打白条”等坑农害农现象，坚决打击囤积居奇、欺行霸市等扰乱市场秩序的行为，切实做到“为耕者谋利、为食者造福”，确保中央强农惠农富农政策落到实处。要推动《粮食法》立法进程，加快修订《粮食流通管理条例》，做到有法可依，任何监管都要依法进行，并自觉接受市场主体和社会公众的监督。这里，特别强调落实粮食安全省长责任制，这项制度对保障国家粮食安全具有十分重要的作用，必须认真贯彻落实。要做好考核工作，切实加强组织领导，扎实做好各环节考核，确保“首考”圆满。要强化考核结果运用，推动粮食安全省长责任制各项目标任务落到实处。
（五）牢牢守住粮食安全的风险底线
指出，稳中求进是我们治国理政的重要原则，也是做好经济工作的方法论。我们要始终坚持稳中求进工作总基调，强化底线思维，牢牢守住四条底线，及时有效化解行业风险。
一是确保不发生大面积“卖粮难”。无论怎么改革，都不能影响粮食的生产能力，尤其不能出现大面积“卖粮难”，挫伤农民种粮积极性，这是保障国家粮食安全的重要底线之一。要按照完善小麦、稻谷最低收购价政策的要求，抓好政策落实。强化玉米等市场化收购的监督检查，积极引导多元主体入市收购，坚决打击任何形式的坑农、害农行为，确保粮食卖得出、卖得好，全力维护好农民种粮积极性。
二是确保储粮安全。这是我们粮食行业“看家”的业务，如果储存的粮食都看不住、管不好，一切都无从谈起。现在粮食系统负责管护的粮食规模之大，前所未有。我们一定要树立红线意识，全面实施“一规定两守则”，继续深入贯彻全国安全储粮和安全生产视频会议精神，强化库存安全监督检查，层层压实安全储粮和安全生产责任，既要做到安全储粮，又要确保安全生产，坚决避免发生大的粮油储存事故和安全生产事故。
三是确保质量安全。让老百姓吃得安全、吃得放心，不出现大的粮食质量安全风险，是我们粮食工作的一条重要底线。我们要全面贯彻《食品安全法》和《粮食质量安全监管办法》，按照从田间到餐桌全过程、可追溯管理要求，完善粮食质量安全检测体系，加强对粮食流通各环节的质量安全监管。推动建立污染粮食处置长效机制，做好不符合食品安全标准库存粮食的处置工作，严防流入口粮市场。
四是确保不断档脱销。粮食供应形势再好，我们也不能掉以轻心。要加强市场监测和跨区域调运，坚决防止出现局部供应紧张和价格大幅上涨。要进一步健全应急供应机制，完善应急供应网络，落实成品粮油储备，充分做好粮油应急准备工作，确保关键时刻靠得住、调得动、用得好。
四、认真抓好七个“突破口”
强调，“在任何工作中，我们既要讲两点论，又要讲重点论，没有主次，不加区别，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的”。明确了2017年粮食流通工作的总体思路和主攻方向，还要找准着力点和突破口，在七个方面精准发力，带动各项工作整体推进，做到踏石留印、抓铁有痕。
（一）建设粮食产后服务体系
总理指出，要“推进农I供给侧结构性改革，加快现代农业建设，着力提高农业综合效益和竞争力。”专业化水平低，是我国农业的一个短腿。建立经营性的粮食产后服务体系，有利于增强市场化收储条件下农民售粮的议价能力，有利于粮食提质进档、增加农民收入，有利于减少粮食损失浪费，有利于专业化分工，有利于提高劳动生产率。产后服务体系以开展代储存、代烘干、代质检、代加工、代销售“五代”业务为重点，为新型农业经营主体和小农户提供专业化服务。粮食产后服务中心的建设主体以国有粮食企业为主，支持农业合作社、有实力的粮食经纪人、工商资本联合粮食企业共同建设或单独建设。建设方式上，以基层现有粮库为基础进行功能改造，配置清理、烘干等相应设备，提升粮食保鲜储存能力。原则上要盘活存量，不再新建库容。2017年将选择一批产粮大县开展试点，根据粮食产量、商品量、布局等情况和需要，每县建设3―5个产后服务中心，并给予必要支持。
（二）建设广覆盖的粮食质量检验检测网
明确指出，“当前，老百姓对农产品供给的最大关切是吃得安全、吃得放心。”为了解决市场化收购条件下的质量安全问题，按照“机构成网络、监测全覆盖、监管无盲区”的要求，将质量检测功能向市县延伸。从今年开始，在人口大县（市）、产粮大县建立粮食质量检验检测机构，完善检验检测功能，开展第三方检验检测。粮食行政管理部门要将粮食质量监管作为保障粮食安全的重要职责，加强粮油全产业链质量安全监测，及时排查粮食质量安全隐患，适时粮食质量安全信息。到2023年，新建1000个以上市县级粮食质量检验检测机构，基本实现全覆盖。
（三）建设智能粮库