（一）地区政府投融资平台的含义
地方政府投融资平台是指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款、土地注入、设立股权等形式进行融资，所成立独立法人资格的经济实体，其运营目的是为了充分发挥政府投资项目融资功能。地区政府投融资平台的种类很多其中包括建设开发公司、城建投资公司、城建资产经营公司等许多不同类型的公司。虽然地方政府投融资平台公司的类型很多，但是资金融入后的重点都是进行市政建设、公用事业等项目。
（二）地区政府投融资平台的运营特点
一是独立性。我国政府在相关规章制度中都已经明确指出地区政府投融资平台公司成立必须具备一般独立法人的资格。由于政府投融资平台所代表的利益主体是地方政府，与一般企业法人相比所代表的利益主体有着本质上的区别，平台的独立性在很大程度上能够促进政府所出台的政策顺利实施。
二是一贯性。地区政府投融资平台在日常运营过程中在资金的使用范围上与商业银行信贷有着一定的区别，其并不对资金使用范围进行限制，也不会存在利率低的情况。而是根据资金来源情况谨遵一贯性原则，进行资金使用性质的确定对有偿资金有偿使用，对无偿资金无偿使用。
三是公益性。地区政府投融资平台的经营管理目标与其他房地产企业有着本质的区别，一般房地产企业都是以实现自身效益最大化为经营管理目标，而地区政府投融资平台则是以城市基础设施建设和公共事业发展为经营目的，属于政府行为，具有一定的公益性。
四是服务性。地区政府投融资平台公司是在政府的大力扶持下所建立起来的，地区政府投融资平台的计划与当地经济发展息息相关，与财政预算和商业银行一样被视为是地区资金的重要来源，地区政府融资平台的顺利发展在一定程度上能够促进我国财政政策顺利实施，推动我国国民经济的顺利发展。
二、我国某市政府投融资平台资金活动情况
随着各个地区投融资平台的不断发展，一些地区出现了投融资平台经营管理不规范的现象。对此，中央政府出台了一系列规定以加强对地方政府投融资平台公司管理。为了能够更好地规范投融资平台公司管理、规避风险，本文对我国某市15个区、县（市）融资平台公司进行了专题调研，以全面反映该市区、县（市）国有投融资平台公司的现状。截止2011年底，该市15个区、县（市）共有政府投融资平台公司61家。总资产金额高达1495.6亿元，总负债为848.6亿元。筹资总额为465.4亿元，银行贷款占筹资总额的89.2%，共计415.2亿元，债券占筹资总额的8.8%，共计41.1亿元。本节从利润、主营业务收入、担保、筹资几个方面进行讨论。
一是利润情况。该市这61家公司中利润总额达5亿元的占公司总数的4.9%。1―5亿的占公司总数的9.8%；1000万―1亿元占平台公司总数的14.8%；利润0―1000万元占公司总数的34.5%；0元以下的公司占总数的36%。由此可见，该市政府投融资平台公司运营情况总体上良好，盈利企业达到了半数以上。而且公司利润金额非常可观，妥善经营在很大程度上会拉动当地经济的快速发展。
二是主营业务收入情况。该市这61家公司中，年主营业务收入达到10亿元的占平台公司总数的4.9%；5亿元―10亿元的占平台公司总数的1.7%；1亿元―5亿元占平台公司总数的9.8%；5000万元―1亿元的占平台公司总数的11.5%；0元―5000万元的占平台公司总数的63.9%；无主营业务收入的占平台公司总数的8.2%。由此可见，该市政府投融资平台总体收入情况良好，间接地反映出该地区城市基础设施建设和公共事业发展稳定。
三是融资情况。截止至2011年底，该市61家政府投融资平台公司融资总额高达4653682万元，融资渠道主要包括银行贷款、债券发行、理财产品以及其他。其中银行贷款总额为4179872万元，占筹资总额的90%；发行债券为356800万元，占筹资总额的8%；银信政理财产品62300万元，占融资总额的1%；其它占筹资总额的1%。由此可见，该市政府投融资平台公司资金最重要来源为银行贷款。同时以上数据也反映出了一个重要问题，那就是资金来源较为单一，这样一来公司就存在着巨大的财务风险，一旦银行资金链断裂公司日常运营就会受阻。
四是担保情况。该市61家投融资平台公司提供担保总金额为3612479万元，其中以财政收入担保占担保总额的4%，约160000万元，保证担保占担保总额的75%，约为2694979万；土地质押担保占担保总额的14%，约为513400万元；其它担保占担保总额的7%，约为244100万元。从以上数据中可以看出公司的主要担保形式为保证担保。由于保证担保主要是通过保证人与贷款人约定的形式进行担保的，当借款人违约或无力归还贷款时保证人承担责任。这就存在着一个问题一旦投融资平台公司出现财务危机，责任就会落到当地政府的头上，直接会造成政府财政压力加大的情况发生。
三、我国该市政府投融资平台财务风险分析
（一）投资风险
以该市综保公司为例，该公司自2008年成立以来累计完成投资财务发生额291605.94万元，按工程项目分，列表如表1：
从表1中可以看出该市综保公司的资金主要是应用于包括道桥建设、广场建设、公园、景点、游乐场建设等丰富人民生活的公共基础设施，旧城区改造、新城区开发、城市水电热气供应等公共事业等方面。虽然公司诸如安置房工程等经营性项目可以通过项目投产后自身经营运行所产生的现金流形成“自偿性”，但是这一部分资金并不足以满足公司运营需要。而所占比重较大的公益性项目完全没有直接收入，政府只能利用其它筹资手段偿还借款，使得公司运营压力增大。同时，我国政府还没有出台有关于政府投资内容以及资金运作的相关规定，也没用建立一个透明而公允的投资资金运营披露平台，这样一来资金流向就存在着很多漏洞，导致一些不法分子为了一己之利徇私舞弊，最终造成国有资产流失现象的发生。
（二）融资风险
该市政府投融资平台公司融资渠道主要包括银行贷款、债券发行、理财产品以及其他。其中银行贷款是最主要的融资方式，而债券发行也成为了银行贷款之后的主要融资方式之一。本节从银行贷款和债券发行两方面进行融资风险的讨论。
一是银行贷款融资风险。以该市综保公司为例，从公司2013年资产负债表（表2）中可以了解到，截止至2013年年末，公司负责合计2241725769.18元，较年初有所增长，主要是长期借款的增多直接导致负债的增加。长期借款中大部分都是银行贷款，银行贷款增多在一定程度上不利于公司资金链的正常运转。因为随着银行贷款管理机制的日益完善以及国家出台一系列政策对平台项目的限制，在一定程度上加大了地区政府投融资平台公司获得贷款资金的难度。同时，一些平台项目还款期的迫近也会造成地方政府投融资平台融资风险的发生。银行贷款融资风险主要包括以下两点：首先，政府和平台公司的委托-代理关系所产生的风险。投融资平台公司可以被视为是政府的经理人，资金投入项目的实际受益方为政府而不是平台公司，而政府还没有建立健全平台绩效考核体系，这样一来就会出现一些不法分子徇私舞弊滥用银行贷款致使平台公司资金外流；其次，信息差异性风险。平台公司在向银行申请贷款过程中，银行对其进行信用评级与平台公司的实际还款能力关系不大，更多的时候与当地政府的财政实力关系密切。很多地区商业银行在对贷款评估过程中无论是在能力上还是在信息上都不占优势无法监控政府投融资平台跨银行的资金流向，使得银行在对其进行贷款时金额数具有一定局限性，难以弥补公司资金缺口从而引发公司财务风险的发生。
二是发行债券融资风险。债券发行融资方面，该市投融资平台公司严格按照国家规定公开发行企业债、中期票据及短期融资券，以筹集基础设施建设或公益性项目资金。但是从目前该市财政支出与收入总体情况来看，二者之间的缺口正逐年增大，而地方政府有权同时设立一个或者多个投融资平台，在地方政府投融资平台存续期内，该市地方政府很有可能会改变对平台公司的信用偏好，一旦出现投融资平台债券到期时无法还本付息的情况，政府不会对城投融资平台债券本息清偿付法律责任，这样就会引发公司财务风险的发生。
三、对于该市政府融资平台资金运用的一些完善措施
（一）实现融资方式多样化
单一的融资方式容易加大公司对商业贷款和财政拨款的依赖性，不利于地方政府投融资平台的顺利发展，所以该市政府融资平台公司应当积极探索融资渠道进一步实现融资方式多样化。首先，平台公司应当加大对发行债券的重视程度，不仅要重视与国内企业和个人的合作，还可以与国外一些企业进行合作，制定合理的本息发放方式，吸引社会上以及国外的企业和个人资金的投入，尽可能地降低对商业贷款以及财政拨款的依赖性；其次，该市政府投融资平台公司还应当关注证券市场，通过上市的形式通过证券市场进行融资，这种形式不仅可以进行重复融资而且还不用支付利息，促进公司的资金链稳健运转。
（二）完善公司内部控制管理制度
一套完善的平台公司内部控制管理制度在很大程度上能够控制和防范公司财务风险的发生。首先，平台公司应当加强各个部门岗位设置管理，明确各个部门的权责，尤其是财务部门一定要进行不相容岗位的分离，避免一人兼多职现象的发生，实现定期对账。一旦发现问题能够落实到个人，控制和防范一些不法分子为了一己之利徇私舞弊现象的发生；其次，公司应当建立现代化信息资源管理系统，进一步实现信息资源共享，以便加强各个部门的沟通交流；最后，平台公司应当进一步促进财务部门工作人员综合素质的提高，主管人员应当积极向部门成员传递国家最新法律政策，并组织公司会计人员进行继续教育培训，优化会计人员知识结构，使得公司会计人员在务管理工作时更加得心应手，提高工作效率，避免错误的发生。
（三）明确责任主体
该市政府投融平台公司不应当过于依赖地方政府，地方政府可以给予公司一定的管理权力，使公司由政府控制其运营管理向实现自主管理形式的转变，杜绝政府部门工作人员兼职公司管理工作闲暇的发生，应当另外选聘一些综合素质突出的人员担任相应职务，明确责任主体，避免由于平台公司债务过重转化为政府的债务，致使地区财政负担加重现象的发生。
关键词：融资；环境；研究；政府；资金
一、关于四部委制止地方政府违法违规融资行为的新政解读
为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，在2010年6月开始国家先后10个政策文件的基础上，四部委联合下发了《通知》，重点规范制止地方政府违法违规融资行为。为便于充分理解463号文件的精神实质，我们从《通知》中梳理出该《通知》重点强调对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等的融资限制事项，共计16个“不得”有的事项：
1.不得直接或间接吸收公众资金进行“公益性项目建设”；
2.不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品；
3.不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资；
4.不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务；
5.不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司；
6.不得将储备土地作为资产注入融资平台公司；
7.不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；
8.不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资；
9.不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目；
10.（公益性项目）不得向非金融机构和个人借款；
11.（公益性项目）不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资；
12.不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议；
13.不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押；
14.不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任；
15.不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保；
16.不得从事其他违法违规担保承诺行为。
综观国家2010年以来出台的系列文件，核心要求是对还款来源主要依靠财政性资金的公益性建设项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取“市场化方式引导社会资金”解决建设资金问题。本次《通知》的最终目标还是加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险，强调融资平台公司需按照市场化原则规范运行、规范融资。《通知》固然通过直接限制地方政府的违规融资行为而间接影响了平台公司政府投资主体的平台功能的发挥，但也由坏事变成好事，使政府和公司都要按市场化公司的基本原则去行事，一定程度上降低了平台公司对政府不讲条件硬压任务的压力。因此，《通知》可被视为对公益性项目举债的政策分水岭，使公益性项目举债远离影子银行，是保护政府投融资平台可持续性发展的又一新政，对财务公司、信托公司、金融租赁公司等非银行金融机构与地方政府的业务合作有了相当的限制。
二、平台公司未来的融资对策建议
1.进一步完善平台公司融资统一调度机制，着力融资与投资的协同联动控制。
（1）为了防范和应对政策风险，平台公司需对当前及未来宏观经济政策走向进行深入研究，将自2010年以来关于政府融资平台融资相关的十一个法律法规进一步梳理，紧密跟踪政策动向，适时利用好政策机遇与空间。
（2）由专门部门统一履行平台公司融资调度职能，牵头对平台公司及子公司融资进行统一调度、上下互动，组织实施除战略投资者股权融资之外的所有直接与间接融资工作，并与投资业务协同联动管理，负责与公司规划发展部门投资项目的可行性论证进行对接，有效实现融资、投资、回报、还款的整体谋划、有机衔接，切实控制投资与债务风险。
2.通过对融资工具的优化组合，不断拓展创新多元化融资路径。
（1）及时掌握由于政策不断变化而导致常规融资工具（譬如，土地储备贷款、信托计划、企业债券、银行间市场中金融产品等）贷款条件等方面发生的变化，并迅速应对。
（2）持续对市场中不断涌现的创新型融资工具（譬如产业基金、城市发展基金、创新型银团贷款、内保外贷融资业务、保险债权投资计划等）进行研究，通过选择适合的产品来满足项目资金需求，从而实现在合法合规前提下尽量规避融资工作的政策性限制。