关键词：政府融资平台;问题;根本原因
近年来，随着我国经济增长方式的改变，经济发展呈现出新常态，地方政府融资平台在运营和管理方面出现的问题也层出不穷，2014年我市组织审计部门对所辖的7个融资平台公司进行了审计，摸清了该市融资平台公司的资产状况、债务结构及规模，掌握了国有资产的经营和管理情况。作者结合这次审计的相关数据，对地方政府融资平台近年来出现问题的根本原因作出分析：
一、融资平台公司报表失真，政府无法掌握真实情况
通过审计部门从个融资平台公司取得的上报市政府的财务报表来看，某市各融资平台公司运转良好，只要当地政府部门关注融资平台公司的运行，适时注入新的资产，就能保证该市融资平台公司的正常和稳定运行。但是通过审计部门按照财务制度重新核算，剔除该市融资平台公司账面不可变现资产并将可变现土地资产按照目前市场土地净收益进行测算，该市融资平台公司资产负债率有4家高达80%以上，最高为交司，按照目前财务状况已经资不抵债。由此可见，融资平台公司财务报表失真，直接导致政府部门在对融资平台公司的规划和监管上容易造成误判，政府性债务的真实性无法得到
保证。
二、地方政府注入资产不到位，融资平台只能通过融资保证公司运转
根据审计部门审计发现，2013年末某市属7家投融资平台公司账面反映资产总额2406.63亿元：土地资产56589.93亩，账面价值1023.44亿元，占账面资产总额的42.53%，其中不可挂牌上市土地24696.04亩，账面价值411.84亿元;（2）项目资产702.01亿元，占账面资产总额的29.17%。其中：城市基础设施项目385.24亿元，拆迁征地安置房项目260.08亿元，其他项目56.69亿元;（3）货币资金228.67亿元，占账面资产总额的9.5%。由此可以看出，政府在注入资产过程中，土地资产和项目资产的注入比重占据了全部资产的70%以上，加上这些土地和项目的特殊性，绝大部分是不可变现资产，对于融资平台公司来说只能起到粉饰报表的作用，对公司的资产运作起不到实质作用;货币资产注入比重最少，仅占资产总数的10%不到，根本无法满足融资平台公司现金流的需要，因此融资平台公司需要大量的流动性贷款来保证企业的运转。
三、融资平台公司管理不规范，对外投资和工程项目管理混乱
（一）部分对外投资经营缺乏决策依据和可研报告
根据审计部门审计发现，一是交投集团2013年末对外投资共23家仅提供3份投资协议，期间转让对外投资11家4.77亿元，除1家某投资有限公司经市国资委批复外，其他均未能提供处置对外投资时的董事会决议、监管部门批复、评估报告、转让价格等确认依据。二是截至2013年末，国司对外投资余额117.57亿元，涉及到投资单位36个，在对外投资参股企业中，未见任何投资资料的单位有2家，投资总额1000万元;未见管理层决议等资料的有8家，投资总额8046.25万元。
（二）投资效益不理想，部分投资形成损失
根据审计部门审计发现，一是市城投集团及下属公司截止2013年末对外投资25家，投资成本6.15亿元，投资余额9.81亿元。2011-2013年只有2家取得投资收益362.66万元，其他均未能取得投资收益;2011-2013年平均投资收益率1.3%。二是市城司2009年7月收购某置业有限公司，收购资金为31507.5万元，取得股权21580万元（溢价9927.5万元），获得土地891.76亩，截至2013年末该地块已投入资金78781.32万元，如计入2009年10月至2014年5月占用资金利息27798.41万元，该地块成本已达106579.64万元。目前仅开发46.2亩土地建设安置房。溢价收购股权造成损失9927.5万元。
（三）项目未公开招投标，涉嫌利益输送
一是某公司部分项目未严格执行招投标23.2亿元（其中部分项目应两次流标而议标）。经抽查该公司20个工程项目合同金额55.08亿元招投标情况，其中未公开招标金额合计23.2亿元，占合同总金额42.12%。二是某公司13个符合公开招标条件的工程项目未进行公开招标，合计金额4849.30万元。某公司16个符合公开招标条件的工程、咨询、设计等项目未进行公开招标，合计金额1.33亿元。上述行为均严重违反了《招投标法》，涉嫌利益输送。
【关键词】地方政府；交通基础设施融资平台公司；债务管理；初步思考
一、问题的提出
进入21世纪以来，地方人民政府为了发展地方经济，积极进行深化投融资体制改革的实践探索，通过打造作为地方融资平台的公司制企业为本地区经济建设筹措所需的资金，为地方经济，特别是地方基础设施建设的发展作出了显著的贡献，但同时也引发了地方政府债务负担加重等问题，引起了中央和各级地方人民政府的高度关注。
地方政府融资平台公司一般由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权、国债等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格。地方政府融资平台公司一般侧重于为城市地铁、城市道路、自来水、天然气等城市基础设施建设项目筹措资金，并向地方政府承担建设与管理职责的机场、高速公路、港口等交通基础设施项目延伸。
地方政府融资平台是一把双刃剑，既可能给地方经济带来发展，但同时也给地方政府带来沉重的债务负担，存在巨大风险。针对地方政府利用融资平台融资中存在的债务负担问题，2010年6月10日印发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［2010］19号），对清理整顿地方政府融资平台公司、规范融资平台公司的融资行为提出了原则要求。
据分析，2010年底，仅铁道部的建设债务总额就高达1.8万亿元；高速公路、铁路、城市轨道等交通基础设施建设债务约占融资平台债务的50%。为建设与管理交通基础设施设立的地方政府融资平台公司在管理上具有不同于一般公司制企业的特点和要求；但这些特点和管理要求目前尚未得到认可，这在一定程度上影响和制约着融资平台公司发挥其职能作用，对优化地方政府债务结构也有不利影响。因此，加强对完善地方政府交通基础设施融资平台公司管理体制的政策研究显得尤其重要。
二、文献综述
到目前为止，国内外有关地方政府融资平台问题的研究，主要是置于地方政府债务管理的角度来进行的。针对政府投融资平台运行中存在的问题，马海涛等（2010）撰文提出逐步完善制度建设，降低地方政府投融资平台的运行风险的一些思路。周亮（2010）以南京市政府融资平台为分析对象，提出了地方融资平台市场化程度不高，负债过度，缺失监管体系等存在的问题，并认为防范风险的措施包括适当拓宽政府融资方式、在融资平台运作中引入民间资本、利用无形资产融资等，一起达到降低地方财政风险以及银行风险的目的。安国俊（2010）以融资平台风险会向金融风险和财政风险传递为切入点，提出需要给出政府债务风险警戒线的衡量指标，提出需要从全口径的角度对地方政府的债务进行界定和分类，并针对不同地区、区分不同类型的融资平台实行分类管理，通过加强财政金融监管层之间的沟通协调等措施，已达到最终化解财政风险和金融风险的目的。
国外对于地方政府负债问题的研究始于20世纪80年代，深入研究则是从20世纪90年代开始的。从相关理论提出的角度来看，世界银行高级经济学家哈那・布里克斯从政府或有负债的角度，对政府负债进行了研究，系统地论述政府或有债务对财政稳定性构成的巨大威胁，在其发表的《政府或有负债：一种对财政稳定性构成威胁的风险》的论文中创造性地提出了著名的财政风险矩阵并对政府的负债风险来源进行了划分；美国学者艾伦・希克从政府预算角度出发，对财政风险的成因及对策进行了分析；世界银行的马俊对地方财政风险监测问题进行了研究，他在对地方财政风险监控相关国际经验进行较全面总结的基础上，从理论上提出了监测原理与方法以及一系列对财政风险实施监控的指标；国际货币基金组织（IMF）从政府担保的角度出发，分析了财政风险，提出了财政担保度量方法。
从已有的文献来看，存在两个方面的研究不足：一是大多数的文献是针对地方融资平台形成的历史原因、由此产生的财政风险以及如何规避财政风险提出了各自的意见和建议，但最大的局限性是这些研究主要是针对解决地方政府债务负担问题而展开的，解决措施都是针对如何化解地方政府债务负担，规避财政风险提出的。二是文献都没有针对具体的地方融资平台公司的债务问题展开讨论，也缺乏对地方政府交通基础设施融资平台公司债务问题的有针对性的分析与论证。而据了解，地方政府融资平台债务中，高速公路、铁路、城市轨道等交通基础设施融资平台的债务占据了半壁江山，仅陕西省2010年底的公路基础设施建设债务就超过了2000亿元人民币。巨大的债务负担更需要通过研究寻找解决问题的途径。笔者认为，以上文献体现的观点和思路有一定的理论和实务借鉴意义，但仍存在一定的局限性；仍需在此基础上按照国发［2010］19号文件的要求并结合交通基础设施融资平台债务的特点进行有针对性的创新性研究。
三、完善地方政府融资平台公司管理体制的初步思考
国发［2010］19号后，按照清理整顿和规范地方政府融资平台公司经营行为的政策导向，融资平台公司的债务不再体现为地方政府的债务；基于地方政府债务管理的研究以及取得的相应研究成果对今后融资平台公司经营管理与融资管理已基本上失去了借鉴意义。而融资平台公司的融资与经营管理又具有不同于一般公司制企业融资与经营管理的特点。对此有必要基于新研究的视角，按照国发［2010］19号的要求对符合规范要求的融资平台公司进行科学定位，深入研究地方政府融资平台公司，特别是承担地方政府建设与管理交通基础设施和融资重要职责的交通基础设施建设融资平台公司的科学定位问题，规范其经营管理与融资问题，并在此基础上研究如何进一步完善地方政府交通基础设施融资平台公司的管理体制，就成为本文研究的侧重点。
加强和规范地方政府融资平台管理的初衷源于融资平台公司的债务实质上就是政府债务。但如果严格执行国发［2010］19号文件的规定对融资平台公司进行严格清理整顿后，由于地方政府只在其出资范围内对融资平台公司承担有限责任，这意味着融资平台公司的债务不再直接表现为地方政府的债务。如果说在国发［2010］19号文件下发前应当按照地方政府债务的管理要求来研究融资平台公司债务管理问题的话，该文后研究的侧重点，则应当放在规范地方融资平台公司的目标、明确融资平台公司不同于一般公司制企业的特点、完善融资平台公司管理体制、促使融资平台公司充分发挥其促进地方经济与交通基础设施健康、有序发展的作用等诸方面。
本文研究的重点是以交通基础设施建设融资平台公司为例，研究融资平台公司的科学定位和适应市场经济条件与地方经济发展的新型融资平台公司管理体制。
贯彻落实国发［2010］19号文件精神后，组建地方政府融资平台公司的目的仍是为地方建设筹措所需资金；所需资金的主要来源仍是以信贷资金为主体的债务资金；不同之处是融资平台公司不得依赖于地方政府的财政性资金、而是靠自身的收益来偿还公司债务的。这就需要进一步明确以下四方面的问题：
1.交通基础设施融资平台公司的基本特征。按照国务院的规范要求，地方政府融资平台公司应当具有以下特征：（1）一般是由地方政府及其部门和机构等发起设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的国有公司制企业。（2）融资平台公司应当承担的是非公益性融资任务或者承担公益性项目融资任务但具有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还债务。对于只承担公益性项目融资任务并且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，需要进行清理。（3）融资平台公司是偿还其债务的责任主体；地方政府只在出资范围内对融资平台公司承担有限责任。这意味着交通基础设施融资平台公司应当是规范的公司制企业。
2.交通基础设施融资平台公司与地方政府的关系。执行国发［2010］19号文件后，在法律形式上地方政府不再是融资平台公司的上级部门，而成为依据《公司法》的规定向融资平台公司的出资人。地方政府依据《公司法》的规定享有所有者权益，同时以其出资额为限对融资平台公司承担有限责任。这意味着，融资平台公司的债务不再表现为地方政府的债务；地方政府不得、也没有义务用财政性资金为融资平台公司的债务提供担保，承担替融资平台公司还债的责任。目前有关融资平台公司管理的研究，一般是基于地方政府债务负担和债务风险的角度进行的；本课题则需要主要针对国发［2010］19号后地方政府融资平台公司面临的新形势和新问题进行有针对性的研究。
3.交通基础设施融资平台公司属于特殊性质的国有独资公司；融资平台公司取得的收入除了补偿各项经营管理支出以外，应当主要用于偿还银行贷款等债务；融资平台公司可依据《企业会计准则》的规定计算利润，但一般不得分配利润。融资平台公司的利润应当属于用于偿还债务的专项资金。融资平台公司完成预期任务后，可转为一般公司制企业。这方面的研究，还需要进一步深入展开。
4.与一般公司制企业不同，交通基础设施融资平台公司拥有的资产，实质上是国有资产；按照国家有关法律法规的规定，公司通过建造取得的只是高速公路、地铁、机场等基础性资产的使用权或者经营权，但不拥有处置这些资产的权利。如果融资平台公司在完成规定任务转变为一般公司制企业之前需要将处于良好技术状态的基础设施移交给政府有关部门，则意味着这些资产在使用中的折旧额也应当构成偿还公司债务的资金来源。这意味着衡量融资平台公司偿债能力的主要指标，不应当是参照一般公司制企业的盈利水平，而是经营活动提供的现金流量。这些问题还需要通过进一步深入研究予以明确。
这意味着，为建设与管理交通基础设施路设立的地方政府融资平台公司在管理上具有不同于一般公司制企业的特点和要求；但这些特点和管理要求目前尚未得到认可，这在一定程度上影响和制约着融资平台公司发挥其职能作用，对优化地方政府债务结构也有不利影响。有必要进一步深化对这些问题的研究。
与其他有关严格控制政府债务为目标进行的对地方政府融资平台的类似研究不同，本文主张应当基于规范的地方政府融资平台公司新的视角以及以交通基础设施建设项目为切入点，来研究在新形势下完善地方政府融资平台公司管理体制的理论、政策与方法。
本文撰写的初衷是为了提出关于进一步完善地方政府交通基础设施融资平台公司管理体制的一些初步观点，并不打算在本文有限的篇幅中进一步讨论解决问题的基本思路和建议措施。如果以上观点能够得到学术界的认可，或在进一步充分讨论的基础上得以充实，就可为进一步研究完善体制的基本思路和建设措施奠定基础。
【主要参考文献】
［1］马海涛，秦强.完善制度建设，加强政府投融资平台管理［J］.经济与管理研究，2010（1）：45-49.