【关键词】环境行政权；行政权；属性
【正文】环境问题是超越体制贯穿人类历史的社会问题。“环境问题以自然、人口(在规模和城市等方面的地理配置)、生产力(特别是在人类安全环境保护的技术水准和技术体系)为基本条件。它是伴随着人类的经济活动特别是企业活动，由于直接或间接产生的环境污染或环境的形态、质量的变化而造成的社会损失。”环境问题是一个公共问题，它的缓解和解决需要政府权力的高度关注。20世纪中期开始，各国纷纷建立了环境保护专门机构，这个机构在环境保护中起到了基础性作用。本文拟对该机构的基础性权力——政府环境权力的属性进行理论上的阐述。
一、政府环境权力是一种行政权
从性质上讲，政府环境权力是一种行政权，是行政主体对环境行政事务实施主动、直接、连续、具体管理的权力。作为一种行政权，政府环境权力具有持续性和主动性的特性。
政府环境权力的持续性，把它与环境立法权区别开来。立法权实质上是立法主体确定利益规则的一种国家权力，这就决定了立法主体履行其职能的形式是会议制，闭会期间立法权的行使中止。而在立法权中止期间，正是行政权在持续发挥作用，才维系了整个国家机器的持续运转。
政府环境权力的主动性，把它与环境司法权区别开来。司法权的实质是司法机关处理利益冲突的一种国家权力。这种权力只能以被动方式即按照“不告不理”的原则来行使。如果社会上并未发生利益冲突的各种案件或这些案件并未诉诸于司法机关，那么司法机关不能主动行使司法权。然而，政府环境权力是对公共利益的积极、主动的维护和分配权，行政机关要依据环境权力主动地集合、维护和分配公共利益。
行政主体对环境行政事务实施主动、直接、连续、具体管理的权力仅是狭义环境权力，而广义上的政府环境权力不仅包括了行政主体对环境行政事务实施主动、直接、连续、具体管理的权力，还包括了行政立法权和行政司法权。
二、环境公共权力的义务属性
权利/权力和义务是法学的一对核心范畴。所谓核心范畴也叫中心范畴，是对法律现象总体普遍联系、普遍本质、一般规律的高度抽象，在法学研究中具有认识“总纽结”作用。现代法律的一项主要功能是进行权力控制和权利保障。从权力和权利关系的纬度看，“权力来源于权利，权力服务于权利，权力应以权利为界限，权力必须由权利制约”。“权力和权利不一定是并存的，即不一定是一方有权力另一方就有权利，或者是一方有权利另一方就有权力。而是彼此可以独立存在的现象；权力和权利也不一定是对立的，即不一定是一方有权力另一方就无权力，因为权利在一定的意义上也是一种权力。如：所有权也就是所有人对抗他人对其物的占有、使用、处分、收益进行妨害或干预的一种权力。而权力在一定意义上也是一种权利，如：国家在国际法上就是国家权力对内至高、对外独立不受其他权力干涉的一种权利；并且国家还可以通过法律，把它的一定权力确定为法律上的权利(权限、职权)。所以，有时、甚至在很多情况下，权力和权利这两个术语是可以整理的，其内涵是相同的。”“权力、权利的矛盾可以还原为权利、义务的矛盾(即转化为权利、义务问题)，而权利、义务的矛盾却不能都归结为权力、权利的矛盾”。尽管权力和权利有时可以整理，但它们却属于两个不同的法学领域，权力属于公法领域，权利属于私法领域。权利和义务是私法领域中的一对基本范畴，它的基本主体是公民；权力与义务是公法领域中的一对范畴，它的基本主体是国家或政府(以及政府机关)。
从权利和义务的关系看，权利和义务的关系可以概括为三种关系，即结构上的相关关系，数量上的等值关系，功能上的互补关系。结构上的相关关系是指权力和义务是互相关联的，即对立统一的。权利和义务一个表征利益，另一个表征负担；一个是主动的，另一个是受动的。就此而言，它们是法这一事物中两个分离的、相反的成分和因素，是两个互相排斥的对立面。同时，它们又是相互依存、相互贯通的。相互依存表现为，权利和义务不可能孤立地存在和发展。它们的存在和发展都必须以另一方的存在和发展为条件。相互贯通表现为权利和义务的相互渗透、相互包含以及在一定条件下可以相互转化。就权利和义务的联系形态来说，至少有两种情况：第一，同一主体既享有权利又履行义务。而且两者大体相当。第二，一人享有权利，另一人履行义务。所谓数量上的等值关系是指权利和义务在数量上是等值的。首先，一个社会的权利总量和义务总量是相等的；其次，在具体的法律关系中权利和义务相互包含，权利范围就是义务的界限，同样，义务的范围就是权利的界限。功能上的互补关系主要体现在三个方面。第一，权利直接体现法律的价值目标，义务保障价值目标的实现；第二，权利提供不确定的指引，义务提供确定的指引。权利和义务都具有指引人的行为的功能，但权利总是与某种有利的、至少一般来说不是人们不希望的后果的归结相连，至于说能否发生这种结果，决定于当事人的意志；义务总是与某种不利的、或一般来说人们不希望发生的后果固结相连，为了避免这种结果的发生，人们必须依法作出法律要求的行为，抑制法律禁止的行为，而不容个人任意选择，因此，义务之应能产生确定的结果；第三，确定指引与不确定指引表示着义务和权利另一种功能上的差异：义务以强制某些行为积极行为发生、防范某些消极行为出现的特有的约束机制而有助于建立秩序，权利以其特有的利益导向和激励机制而更有助于实现自由。由于秩序和自由都是社会的基本目标，因而义务和权利对一个社会来说都是必需的政府环境权力和环境保护义务之间也存在权利与义务之间的上述三种关系，但这三种关系在一定程度上有别于权利和义务的关系，表现出明显的义务倾向。从结构上的相关性看，政府环境权力表明政府在环境决策、法律执行和环境公共事务管理中的一种资格，环境保护义务表明政府的环境维护负担；前者是主动的，后者是受动的；但这种主动的资格和受动的负担，对政府而言本质上都是一种义务：环境维护义务的履行是以正确行使环境权力为前提的，而政府环境权力不可让渡，不正确行使环境权力的必然结果就是对环境保护义务的背弃。这也决定了政府环境权力和环境维护义务的联系形态只有一种情形：即权力主体和义务主体为同一个主体――政府，并且权力和义务完全相当；其次，从数量关系来看，政府环境权力的总量和环境保护义务的总量是相等的。政府环境权力的范围和界限就是环境维护义务的范围和界限；第三，从功能上的互补关系看，与一般权力提供不确定的指引、义务提供确定的指引不同，政府环境权力和环境保护义务均提供了一种确定性的指引。因为政府环境权力虽然也与一种有利于环境公益、至少一般来说不是不利于环境公益的结果相连，但这种结果的发生不决定于主体的意志。这是由于政府不能随意放弃环境公共权力，而必须依法行使这种权力，不行使或是不适当行使权力造成的后果与不履行环境保护义务的后果相同，即都要承担相应的法律责任。
我们知道，“国家权力的最终渊源是人的自然权利；国家权力实质上是一种义务，即执行契约和保障契约执行的义务；国家权力存在的根据是捍卫人的权利”。政府环境公共权力具有明显的义务倾向，它是以主动性的利益形态表现出来的环境维护义务。政府环境公共权力的范围和边界与环境维护义务的范围和边界相同。
政府的环境维护义务包括积极的维护义务和消极的维护义务。
环境法对可能造成污染和生态破坏的行为，都要加以预防，因此环境保护不限于对私人行为的直接控制或间接诱导等措施，更进一步，要求国家(政府)通过环境政策的落实来直接提供环境保护服务。这些政策包括国家要创造中央制度及地方政府层面的制度。作为国家的代言人，政府提供的环境保护服务在法律上和事实上表现为作为与不作为的环境维护义务。超级秘书网
积极的保护义务，是指政府通过积极的作为履行环境维护义务。对所有的环境污染行为，政府通过监控或间接的诱导，以自己的行为来排除这类环境污染。政府的积极环境维护义务(或曰国家环境保护的独占权)并不意味着所有行为都需政府亲历亲为，有时政府义务可以通过第三人实现，如通过委托私人组织代为履行，但这种委托行为不可以免去政府的责任，即使有委托存在，最终的责任还是由政府承担。这种责任亦包含了监督的责任，即对于委托私人的事务，政府有监督的责任。政府的积极环保义务往往与法定的私人环保义务结合在一起，例如法律规定企业须配备污染处理设施，污水须经处理方可排放，否则加以处罚，或者禁止工厂将污水排放到地表或地下。因此，政府的积极环保行为与私人的环境义务或与私人的禁止行为间有一定的相连性。政府积极的环保行为，基本上针对显著的环境危害或危险，以及因此造成对公众的侵害行为加以防卫或抵抗，以确保维持公众身体健康的最低环境品质。另外，政府积极的环境保护行为还可能涉及到国家在法律上的给付行为。这种给付的目的是为了提供生态生存的可能性。这种给付行为是基于宪法保障基本权(如生存权、发展权等)的规定，赋予当事人可以要求国家为有利于环境的行为，亦即国家在此是否具有给付义务，公众在此有否给付请求权。我国近年来针对受教育权被侵犯的诉讼，就是基于基本的受教育权被侵犯的事实，要求国家为相应的给付。可见，政府(国家)的积极环境义务有两大任务：第一，对环境和公众健康有危害性或有危害可能的行为加以防卫或抵抗或排除；第二，确保维持公众生存的最低基础(环境品质)。
消极的环境保护义务是指政府必须事实上尽量去减少或甚至避免自己所造成的污染。这种义务包括两种情况，一类是事实上的污染行为的不作为，一类是法律行为上的不作为及监控义务。
事实上的污染行为的不作为。一般而言，与个人和企业的污染行为相比，政府(国家)的污染行为是比较少的。环境领域中，典型的对抗政府(国家)不法侵害的行为，大部分都是针对政府(国家)事实上的侵入行为，如军事设施对环境的污染、军事演习场所对附近居民造成的危险等。对这类行为，要求政府(国家)以事实上的不作为方式来免除或降低对环境及公众的危害。
关键词：森林生态环境保护；生态旅游；森林公园
1森林对环境保护与经济建设的意义
1.1森林对福贡县环境保护的意义
首先，森林资源不仅可以保护环境，还能消减环境污染。同时森林资源还可以阻滞降尘、酸雨，消减噪声污染，减弱风力、降低风速。净化空气。其次，森林资源能够保持水土，涵养水源，这对福贡县极为有利，同时森林还能有效保护其周围农田的水分蒸发，起到涵养水源，增加空气湿度的作用，据云南省国土资源厅对福贡县土地监测发现，自2000年福贡县大力退耕还林和植树造林以来，水土流失率降低了近3倍。另一方面，森林还可以通过减小流经地表的水流来降低土壤所受到的损害和冲刷，这就使福贡县的土地不再贫瘠。森林还能有效缩小日温差、年温差，降低因森林水分蒸发以及呼吸蒸腾作用而消耗的热能，使得夏季无炎热，冬季无严寒等，最重要的是森林覆盖率的提高，使福贡县成为了天然的大氧仓，而且空气洁净度已经接近医用洁净区的标准。另外，森林自身的呼吸蒸腾作用又能有效促进水循环，促使降雨量增加，从而改善气候。据福贡县环境保护部门的监测数据显示：2015年福贡县全年空气质量良好，水质无污染，特别是最近几年人们非常关注的PM2.5，福贡县全面的PM2.5数值都在0～35μg/m3范围内，也就是说空气质量等级是优级，这都足以证明森林对福贡县环境保护意义重大。
1.2森林对福贡县经济建设的意义
森林资源不仅仅是大陆生态系统的主要环节，更是林业经济发展的重要载体。完整平衡的森林生态系统不仅能够提供持续地生态效益，而且还能持续提供经济效益，真正实现生态效益和经济效益的共赢。此外，林业生态环境可以支持复合经济体系的发展，可以帮助建设和发展多样化的经济结构，在成熟健康的市场经济条件下，完备的林业生态体系和发达的林业产业体系共存，如果片面强调任何一方面的效益，都会使林业生态环境保护和经济建设失去推动力与生命力。因此，完全可以在建设功能性完整的林业生态体系的同时，形成以林业资源为依托、以商品林基地为龙头、以林业商品产业和绿色旅游产业为一体的林业产业体系，林果、花卉、等产品的深加工产业，逐步形成比较发达、系统和绿色的林业产业。自2002年起福贡县实施退耕还林4000hm2，生态环境明显改善，但是山高坡陡，局部地方生态环境仍然有恶化的趋势，2015年严格把握实施新一轮退耕还林的范围为25以上非基本农田的坡耕地种植完成3133.33hm2。至今共种植各类林果30523.93hm2，其中核桃34666.67hm2、漆树7333.33hm2、其它林果153.33hm2；种植中药材7330.73hm2，其中草果20253.33hm2、云黄连4653.73hm2、党参100hm2。扶持438户农户种桑养蚕40.8hm2，出售蚕茧8915kg，实现收入35万元。完成鸡脚稗种植1066.67hm2，开展重楼种植前期示范推广等工作，带动了边疆少数民族地区群众致富。成可见森林对福贡县的经济建设发展具有重要意义。
2促进福贡县林业生态环境保护与经济建设协调发展的对策
2.1提高森林覆盖率
经过多年的努力，福贡县森林覆盖率明显有所增长，保持青山绿水。常年气候相对湿度为80%，土壤为微酸反应，土壤含沙量大，透水透气好，虽然天保工程已实施多年，生态环境极为脆弱，效益不明显，经济效益不突出，林产业发展滞后。要解决“生态、林农要收益”围绕推进生态环境保护与建设、改善和提高林农生产生活条件，通过中低林产改造，建设现代林业，商品林改造要大力培育商品林基地，提高中低产林综合生产力促进林农增收；公营林改造要不断完善生态功能，提升生物多样性，提高综合效应。
2.2加强生态环境保护
为营造良好的森林生态环境，增强森林景观，拟进行林改造，营造风景林；珍稀濒危动物的栖息地进行设护栏围圈保护，未经允许不准入内进行任何活动；合理布局建筑设施，加强环境卫生管理，在污染源附近栽种抗菌性强，吸附能力大的植物净化空气。今后，福贡县将继续加快推进天保工程，继续坚持退耕还林、防护林、速生丰产林、绿色通道等林业生态建设；严防森林火灾，同时福贡县森林病虫害主要发生在核桃经济林上，病害主要有核桃黑斑病、核桃褐斑病，虫害主要有小绿叶蝉、松针毒蛾外，木蠹蛾、银杏大蚕蛾、卷叶蛾虫害也零星发现，给福贡县森林资源保护增加了很大困难，因此，必须不断加大福贡县森林病虫害防治力度，改善病虫害防治现状；在日常管理过程中强化检疫和检验工作；健全林业法治，切实加强林地、林木保护管理。同时，将深化林权制度改革，进一步激发和调动全社会投入林业建设的积极性;大力招商引资，为造林绿化事业注入活力；加强科技支撑，提高造林绿化的质量和效益，实现人与自然和谐、发展与环境双赢的人类文明发展新形态。
2.3促进生态旅游可持续发展
利用森林兴办旅游是提高森林效率、保护生态环境、实施可持续发展战略的一种重要形式。森林旅游是在林区内依托森林风景资源发生的以旅游为主要目的多种形式的野游活动，这种野游活动无论是直接利用森林还是间接利用森林，都属于生态旅游的范畴。森林旅游是旅游者对优美的森林生态环境的享受，是对孕育人类文明的大自然的回归，更是生活在现代文明社会中人们对山林野趣的寻觅。生态旅游要持续发展，应是一种不以牺牲环境为代价，与自然环境相和谐的旅游，必须把握适度的开发速度，控制接待人数，增强环境意识，否则，太多的游客会对目的地的环境造成过大的压力，破坏了生态旅游赖以生存的环境，生态环境也就不可能持续发展。因此，要建立一种可持续发展模式：加强保护设施建设开展环境教育改善旅游基础设施发展生态旅游业发展社区绿色产业保护与生态旅游体系建立可持续发展。
2.4加强森林公园建设
2.4.1加强总体规划，强化项目建设管理。首先根据福贡森林风景资源的实际状况，坚持“科学规划，合理布局”的原则要求总体规划森林公园。要在规划编制中保护好森林公园的自然景观及其独特风貌，并加强规划区范围内的动植物保护管理，严禁在森林公园范围内规划主体功能定位于森林公园建设不符的项目，特别是容易对森林景观造成重大破坏的永久性建设项目。2.4.2多方筹集资金，加快推进森林公园建设步伐。要将福贡地区森林公园建设纳入到国家重点公益林建设中，就能得到国家生态效益补偿资金。同时，林业主管部门应该多方游说，尽可能地争取到其他部门的支持，并努力将森林公园纳入建设发展规划之列，这样森林公园建设中的资金、道路、供电以及供水等问题就能顺利解决。另外，应该通过制定优惠政策，采取多种融资形式，大力发展招商引资，从而达到吸纳民间资本强化森林公园开发建设。2.4.3提高森林公园建设水平。首先应以政府为主导将森林公园建设纳入到当地经济社会发展总体规划中。同时还要积极争取国家和各级政府的投入，并拓宽渠道，让森林公园的各种经营项目走入向市场，鼓励经济实体投资建设，不断扩大产业规模，致力于提高服务质量，促进整个森林旅游产业效益的提升。
参考文献
1徐兴利，刘旭.浅析加强森林公园建设与管理的对策[J].中国林业产业，2016（8）
2罗博逻，段洁琼.刍议森林生态环境保护的意义与有效策略[J].现代园艺，2013（2）