[关键词]跨行政区域；产业园；一体化
[abstract]withtheurbanizationdevelopmentandindustrialtransfer,industrialparkcompetitionisintense,butspaceoftheareanearthegeopoliticalexistingadministrativedistrictsdifferences,lackofunifiedplanning,theroadsarenotcohesion,infrastructureconstructionoverlappingpaper,bymeansofjiangmenadvancedmanufacturingindustryJiangShademonstrationpark(tangxiatown,elegantyaobase)regulatorydetailedplanningexamplesanalysis,proposeinter-areaindustrialparkshouldbeunifiedplanning,theintegrationofresources,infrastructureintegration,andrealizethesustainabledevelopmentofindustrialpark.
[keywords]inter-area;Industrialpark;integration
中图分类号：F121.3文献标识码：A文章编号：
1前言
城市化发展过程中各地方政府均设置有各种不同类型的高新区、经济技术开发区或工业区以作为城市经济发展载体。而毗邻城市或地区在相同空间区域条件下的产业集聚会存在互相激烈竞争的现象，而且由于不同行政区划下地方政府体制动力、资本来源、建设基础设施等不同制约因素的差异，造成区域发展不平衡，重复生产建设，产业同化相似度高等。从现代社会经济条件发展来看，为集约用地，整合资源效应及围绕重大基础设施战略需求，有必要从区域一体化层面及更高角度对这些跨行政区域产业园区的产业发展、用地布局、综合交通建设、基础服务设施等支撑体系进行统一规划，重新定位，并在下一层次规划，包括控制性详细规划中实施。
我国国家层面已进行区域规划的跨省大经济区有长三角、京津冀、珠三角、两湖区域（武汉城市圈、长株潭城市群）、关中—天水经济区等等，这些大区域进行统一规划，避免低水平重复建设，形成产业分工合理，重点突出，优势得以发挥。低层次地方政府跨区域产业园区则在控制性详细规划中更容易体现这种区域一体化，从产业园区的用地开发、企业的运营及基础设施等系统实现园区产业发展效应。
基于以上思路，文章结合实际案例，以江门市先进制造业江沙示范园区（棠下、雅瑶基地）（以下简称示范园区）为例，试分析控制性详细规划在跨行政区域产业园的实效性，以期为越来越多的此类跨区域产业园规划实践以一定的启发。
2示范园区发展分析
2.1规划背景
广东省转变经济发展方式，实行“腾笼换鸟”，促进产业、劳动力双转移。在《珠江三角洲改革发展规划纲要（2008-2023）》中提出珠三角加快发展先进制造业，并提出江门市作为先进制造业的重点发展区。江门市划定丰盛工业园、台商工业园为先进制造业示范园区，发展势头良好。毗邻的鹤山市雅瑶工业园则在上世纪90年代沿江沙工业走廊发展，初期以“马路经济”发展传统工业，产业结构低端，环境品质较差，特色优势不明显。由于两园区分属不同行政区划，在招商引资、发展思路存在差异，道路综合交通、市政配套设施方面存在重复建设、衔接不当等问题，而随着江顺大桥、江番高速公路等重大基础设施调整，江门市、鹤山市决定对两园区统一规划开发建设，以有利于整合工业园区，建设大平台招大项目，建设先进制造业基地，构筑江门市、鹤山市新的重要经济增长极。
2.2发展条件分析
示范园区区位良好，处于广佛、珠中1小时辐射圈内，东面紧邻江门市棠下中心区及江门市重点发展区滨江新区，距鹤山港约12公里。临近有佛开、江肇、江番、中江、江珠等高速公路和广珠城际轻轨、广珠铁路，特别是建设中的江番高速公路、江顺大道、江顺大桥为承接广州、佛山的产业转移提供更便利的交通条件。
随着美的、海信、康师傅等大型企业进驻示范园区，为示范园区转型升级起到龙头带动作用，从产业配套、循环经济角度出发，培育其他中小型企业，打造产业集群，产生产业集群效应和规模效应，加快园区建设的进程，促进园区成为具完整城市功能的新城市空间。
再者，示范园区及周边生态环境良好，山青水秀，适合建设依山傍水的宜业宜居的现代化工业园区。
2.3产业发展策略与定位
依托示范园区良好的区位、交通条件，实施“三边”发展中沿路边、沿江边的发展战略，以承接珠三角发达地区、国内外先进地区产业转移为方向，重点承接广佛、东莞、珠中等周边发达城市产业转移，积极推进江门市与珠三角核心区的产业一体化。示范园区大力发展以信息家电为主导产业的电子电器产业，提升发展食品饮料产业，培育发展新材料、新能源、新光源产业，适度发展高端装备制造业等优势先进制造业，打造江门先进制造业经济增长极和广东省先进制造业示范区。
2.4规划结构和用地布局
2.4.1规划结构
示范园区根据产业布局及园区主要路网骨架，提出“一心四组团五片区”的规划结构。
一心：指教育科研孵化中心区，作为整个园区的技术支撑。
四组团：指示范园区内保留村庄升级改造成的四个生活配套组团。
五片区：指根据产业发展布局的电子电器高新区、机械化工产业区、物流仓储配套区、综合配套发展区、远期发展备用区五大片区。
2.4.2用地布局
规划在示范园区中部围绕美的、海信等大型项目用地为主建设电子电器高新区；南部已建设园区规划机械化工产业用地；西南部结合江肇高速公路棠下出入口以及广珠铁路、公交枢纽站规划仓储物流用地；在西部蝴蝶谷水库地带规划科研办公用地；在棠下基地北部以及雅瑶基地设置工业用地，围绕电子电器产业发展配套的先进制造业以及食品饮料产品；在园区北部田地、林地等不符合土地利用规划的区域长远控制，以备发展。
2.5道路综合交通规划
充分认识产业集聚区
建设的重大意义
“十二五”时期是我省推动科学发展、加快转变经济发展方式的重要时期，既要努力保持经济总量稳定增长，又要大力推动存量优化调整，还要着力拓展新的增量空间，通过打造具有浙江特色的现代产业体系，促进经济社会可持续发展，全面建成惠及全省人民的小康社会。而建设产业集聚区，则是实现“十二五”经济社会发展目标的关键之举。
有利于培育新的经济增长点。我省人多地少、陆域面积狭小，经过改革开放30多年的快速发展，开发建设空间不足特别是建设用地供需的矛盾日益突出。为此，应充分利用我省丰富的沿海滩涂和低丘缓坡等土地后备资源，优化区域开发格局，拓展新的发展空间，选择一批区位条件较优、开发空间较大、发展潜力较好的区域。作为发展大产业、承接大项目、培育大企业的战略平台，通过有序、高效、集约开发，培育形成我省新的经济增长点。
有利于打造现代产业制高点。我省已进入经济转型升级的关键时期，但农业基础薄弱、工业素质不高、三产发展滞后的状况仍未根本改变，特别是产业层次低、布局散、竞争力弱的问题还比较突出。为此，应积极抢抓后金融危机时期全球产业结构出现大调整、新兴产业发展酝酿大突破的战略机遇，在改造提升传统产业的同时，充分依托新的发展空间，大力吸收并集聚高端要素，加快培育一批战略性新兴产业、现代服务业、先进制造业和高效生态农业。努力抢占产业发展的制高点，构建具有较强竞争力的现代产业体系。
有利于形成城市新区拓展点。长期以来，我省着力推进新型城市化，并取得显著成就，但总体而言，区域中心城市功能亟待加强。都市圈和城市群尚处于培育阶段，滞后于当前区域竞争以都市圈为主体的发展需要。通过规划建设产业集聚区，构筑一批新型城市功能区，有助于中心城市服务功能提升、发展空间拓展和高端要素集聚能力增强，并强化与周边中小城市、各类经济功能区的有机分工与合作，进一步推动都市群和城市群建设，优化全省城市化发展格局，构筑参与区域合作与竞争的新优势。
有利于构筑海陆联动支撑点。我省历来重视海洋经济发展，注重统筹海陆发展。最近，国务院正式批复《浙江海洋经济发展示范区规划》，浙江海洋经济发展示范区建设上升为国家战略。因此，重点在沿海地区规划建设一批产业集聚区，推进新型工业化和新型城市化联动发展，既可提升沿海对内陆的带动能力，又可强化内陆对沿海的支撑作用，实现海洋经济和陆域经济协同发展。
有利于创建体制机制示范点。经过30多年的改革开放，我省在重点领域和关键环节的体制改革和机制创新取得明显成效，但市场经济体制尚不完善，特别是近年来在率先发展过程中遇到的结构性、素质性、机制性矛盾和问题，亟需通过改革攻坚予以破解。为此，高起点规划建设产业集聚区，并在发展思路、发展模式、发展机制上率先进行改革突破和创新实践，可为全省改革创新积累经验、作出示范，再创体制机制新优势。
准确把握产业集聚区的发展定位
按照“把产业集聚区建设成为新型工业化与新型城市化相结合的示范区、经济转型升级的先行区”的总体要求。明确产业集聚区的内涵、特征和基本条件，进一步准确把握发展定位，引领产业集聚区科学规划、有序建设。
(一)产业集聚区的基本内涵。根据赵书记、吕省长等省委、省政府领导对规划建设产业集聚区的有关指示精神，结合已有研究成果，我们认为：产业集聚区是指资源优势明显、集约发展条件优越、产业基础较好、开发潜力较大，能够建设成为三次产业融合、城乡统筹协调、人与自然和谐的区域发展新空间。产业集聚区以产业为切入点，以空间为落脚点，将产业发展与空间开发有机结合，应具备以下特征和条件：
三个基本特征。一是突出培育新产业。产业集聚区应突出“优、新、高、特”的产业导向，着力培育战略性新兴产业，重点发展现代服务业、先进制造业和高效生态农业，统筹三次产业协调发展，延伸产业链、提升价值链，构建具有较高科技含量和环境质量的现代产业体系。二是重点拓展新空间。产业集聚区不是以往开发区(园区)的“平面扩展”，而是区域开发模式的“立面提升”。功能开发更加注重综合集成，产业集聚区不是单一地发展产业。而是以发展大产业为核心，带动科技、人才等要素集聚，建成产业科技人才集聚发展大平台：空间开发更加强调统筹联动，产业集聚区不同于开发区(园区)的“点”式布局。而是着眼更大范围的“面”上部署，通过产业集聚区建设，能够辐射带动更大区域发展。三是着力健全新机制。产业集聚区具有跨行政区的特点，需要在更大范围进行资源配置和发展布局。应建立组织有力的统筹协调机制，加强产业集聚区规划、建设、项目等重大问题的综合协调；建立高效精简的实施推进机制，加快产业集聚区招商引智等工作；建立科学合理的综合考评机制，鼓励开展差别化竞争。切实有效推进产业集聚区建设。
五个基本条件。规划建设产业集聚区应从各地实际出发，选择最具发展潜力的区域。选址的具体条件主要包括：一要有较为明显的战略区位优势。应与我省建设海洋经济发展示范区和实施环杭州湾、温台沿海、金衢丽高速公路沿线三大产业带规划以及主体功能区规划等总体发展战略相结合，接近中心城市或现有开发区(园区)等各类经济功能区，在全省生产力布局中具有突出的战略地位，是我省未来区域发展的核心区或重点区。二要有较为丰富的土地资源空间。应与我省土地资源的自然属性和区域分布相结合，重点选择沿海滩涂、低丘缓坡等土地后备资源较为丰富的区域，可以形成规模较大、集中连片、后续发展潜力较大的开发建设空间。三要有较为完善的配套基础设施。应与全省基础设施布局与规划相结合，位于或接近水陆空交通干线区域，与港口、铁路站点和机场的时空距离较短，综合交通网络优势比较明显。能源、水利、信息、环保、防灾减灾等设施建设状况良好。四要有较为扎实的产业发展基础。应与全省产业发展规划和空间布局相结合，依托中心城市和开发区(园区)等各类经济功能区布局，现有产业发展层次和集聚水平较高。尤其是在战略性新兴产业、现代服务业、先进制造业发展以及应用高新技术改造提升传统产业方面有比较明确的定位导向
和较为广阔的发展前景。五要有较为充足的环境承载容量。应与全省生态环境特征和功能区划相结合，尽量选择生态价值、生态敏感性和灾害易损性较低、环境容量较大的区域，适宜进行大规模、高密度的产业开发和城镇建设等经济社会活动。
(二)产业集聚区的发展定位。按照规划建设产业集聚区的总体要求，产业集聚区要在统筹推进新型工业化和新型城市化方面发挥示范作用，在加快推进经济转型升级方面发挥先行作用。据此，应确立三方面的发展定位，努力在全省经济社会转型发展中起到引领作用。
新型工业化示范区。依托产业基础、发展空间、配套服务、港口岸线等优势，大力发展战略性新兴产业、现代服务业、先进制造业和高效生态农业，加快推动传统块状经济向现代产业集群转型，积极探索发展低碳经济和绿色产业，推进新型工业化进程。
新型城市化先行区。强化先导作用。疏解中心城市过度集中的人口和产业，实现城市空间和功能的优化配置。强化支点功能，通过要素资源的自由流动和基础设施的联建共享，推动都市圈和城市群建设。强化溢出效应，实现与周边地区良性互动，推进城乡区域协调发展，带动全省新型城市化进程。
体制机制创新试验区。在体制改革、科技创新等方面先行先试，力争在重点领域、关键环节率先取得突破，建设体制改革实验先行区；有效集聚科技、人才等创新资源，全面营造创新氛围，成为促进技术进步和增强自主创新能力的重要载体。
科学谋划产业集聚区的空间布局
以全省总体空间发展战略为指导，突出集聚发展重点，统筹布局全省产业集聚区。结合各地发展条件，合理确定产业集聚区规划范围、布局结构和功能分区，推进新空间有序开发、高效建设。
(一)全省产业集聚区总体布局
基本原则。一是立足当地实际。引导各地从实际出发，选择最具发展潜力的区域作为规划建设产业集聚区的新空间。在规划布局时应体现三方面基本要求：一要有“集聚度”，能够把产业发展的各种要素集聚起来；二要有“带动力”，能够带动区域经济社会持续发展：三要有“辐射面”，能够对周边地区发展产生一定的辐射作用。二是合理控制总量。作为省级战略布局，产业集聚区不能规划太多、太散，也不宜层层布点，应综合考虑我省“十二五”时期土地资源、环境容量、建设资金、科技人才等要素供给的能力，统筹布局、好中选优，合理控制总量规模，充分体现集聚要求。三是适当兼顾平衡。我省经济社会发展的区域和城乡协调水平在全国处于相对领先地位，但区域间整体发展水平仍然存在一定差异。因此，在集聚集中集约发展的前提下，对欠发达地区的产业集聚区规划布局可适当放宽条件，以利于促进区域更加协调发展。
布局方案。根据上述原则，在三大产业带规划和主体功能区规划的基础上，充分衔接省、市土地利用规划、生态功能区规划、城乡规划、海洋功能区划和有关专项规划，综合考虑产业发展基础、资源环境承载能力、基础设施配套条件等因素，提出我省产业集聚区的初步布局方案。具体为：杭州大江东产业集聚区，以空港经济为特色的杭州东部现代产业集聚发展示范区。杭州城西科创产业集聚区，以科研创新、文化创意为特色的杭州西部科技创新和生态和谐发展的示范区。宁波杭州湾产业集聚区，以海洋经济与战略性新兴产业特色的长三角现代产业发展示范区。宁波梅山物流产业集聚区，以国家保税港区为依托的我省海洋经济发展先行区和宁波现代化国际港口城市的重要区域。温州瓯江口产业集聚区。以民营经济为特色的温州大都市的重要区域。湖州南太湖产业集聚区，体现环太湖区域特色的现代化生态型滨湖大城市的新兴功能组团。嘉兴现代服务业集聚区，以国际商务和科技创新为特色的嘉兴现代化新城区。绍兴滨海产业集聚区，以战略性新兴产业培育和传统优势产业转型升级为特色的绍兴生态宜居城市的北部新城区。金华产业集聚区，以低丘缓坡为优势和特色的浙中城市群西部产业主平台。衢州绿色产业集聚区，以低丘缓坡和边界经济为特色的浙闽赣皖四省边际的产业平台。舟山海洋产业集聚区，以海洋经济为特色的舟山海洋综合开发试验区的核心区。台州湾循环经济产业集聚区，以循环经济为特色的我省循环经济发展示范区和台州都市区的重要区域。丽水生态产业集聚区，以生态经济为特色的浙中城市群南部产业平台。义乌商贸服务业集聚区，以国际商贸为特色的世界日用小商品业资源配置枢纽平台。
(二)各市产业集聚区布局要求
统筹处理“三对关系”。一是处理好“此与彼”的关系。即规划建设产业集聚区要与主体功能区规划、土地利用规划、生态功能区规划、城乡规划、海洋功能区规划以及有关专项规划做好衔接。特别是各地要利用土地规划修编的契机，尽快做好与土地利用规划的衔接工作，主动调整好基本农田布局，预留出产业集聚发展的建设用地空间，确保产业集聚区真正“落地”。二是处理好“大与小”的关系。即在谋划整个产业集聚区发展的同时，应将具体产业功能安排和重点开发区块布局结合起来，编制产业集聚区内的功能分区规划，集中优势资源，加快启动开发，实现“开发一片、建成一片、收益一片”的良好态势。三是处理好“远与近”的关系。即在编制长远发展的概念性规划基础上，关键是要制定“十二五”时期的发展规划，明确今后五年产业集聚区发展的重点。力求通过五年的开发建设，能够基本形成规模。
合理设置“三个层级”。处理好上述“三对关系”，对各产业集聚区在规划布局上可划分为规划控制区、重点规划区和“十二五”开发建设区等三个层级，以利于加强统筹协调和启动建设。这三个层级为：一是规划控制区。即今后10年产业集聚区发展需要统筹规划和控制的区域。包括重点规划区以及与产业集聚区发展有密切联系的周边相关地区。应强化规划控制区各项发展的统筹协调。加强重点规划区与规划控制区内其他区域之间的协同发展，处理好新开发区块与现有开发区、产业园以及生态功能区、预留发展区之间的关系，推进产业集聚区科学、持续发展。二是重点规划区。即产业集聚区“十二五”时期的重点启动区。重点规划区的主体部分是“十二五”时期可开发建设的区块，同时包括部分已用地和生态用地等。重点规划区以规划新的发展空间为主，适度兼容现有开发区、园区以及科技创新平台等；以规划产业功能区为主，适度兼容城市功能区和生态功能区。应明确功能区设置和产业安排要求，加快基础设施完善和招商引智，注重三次产业联动发展，推进产业集聚区整体协同。三是“十二五”开发建设区。即“十二五”时期按可提供省级产业集聚区开发需要的新增建设用地总量而确定的开发建设区块。根据产业基础、区
位条件、土地资源、开发能力等因素，合理确定“十二五”开发建设区规模。作为产业集聚区“十二五”时期主要的新增建设区域，应进一步明确产业安排，落实土地、环境、人才、资金等各类资源要素保障，加快推进基础设施建设和重大项目落实，确保产业集聚区建设出成效。
科学划分功能分区。按照三次产业联动发展、城乡统筹协调发展、人与自然和谐发展的要求，可将各个产业集聚区在功能布局上划分为产业功能区、城市配套区、生态功能区、预留发展区等四类功能区。一是产业功能区。以发展先进制造业、现代服务业为主，兼顾生态农业等产业开发功能。根据集聚区总体发展要求和产业选择，立足现有产业基础，按照打造产业集群的要求，推动关联性产业和企业的集中布置。可按照各产业集聚区发展的特点，进一步划分新能源、装备制造、新材料、临港产业、现代物流、石化等具体行业的功能区，明确建设要求和管制要求。鼓励多层厂房等利用形式，提高土地利用效率；加强生态整治和环保建设，减少环境污染。二是城市配套区。以产业发展的相关配套服务功能为主，兼顾行政管理、生活居住等城市综合服务功能。按照新型城市化发展要求，加快城市功能建设，打造符合社区化管理要求的现代城市居住区，完善各项社会公共服务能力。注重提高土地利用效率，推行紧凑发展，避免无序建设。三是生态功能区。以生态涵养功能为主，用于维持区域生态安全、生态平衡以及改善生态环境、维护生物多样性等，是构建区域基本生态格局、维护生态系统平衡的重要组成，也是塑造区域景观风貌的重要基础。以生态涵养与环境保护为核心，积极发展景观旅游和生态农业，严控无关建设活动。四是预留发展区。在规划期内暂时不具备开发条件，作为集聚区未来远景拓展空间，以预留为主，维持土地利用和功能现状。严控大规模开发建设活动。
合理确定产业集聚区的产业方向
省级产业集聚区应以国家、省相关产业规划和政策为指导，按照推进经济转型升级的要求，着力培育战略性新兴产业，加快发展现代服务业，积极发展先进制造业，努力发展高效生态农业，加快构建三次产业协调发展的现代产业体系。
产业选择要求。产业集聚区应强化产业集聚发展的功能定位，在产业选择上体现“优、新、高、特”的要求。一是注重优化产业结构。协调三次产业和谐发展，以先进制造业为重点，以现代服务业为亮点，结合当地实际规划建设若干高效生态农业园区。应努力把好产业准入关，科学设置约束性指标，避免低水平重复建设；大力发展生产业，不断提高服务业的比重，推动先进制造业和现代服务业联动发展。二是注重集聚新兴产业。围绕我省产业转型升级、战略性新兴产业培育、现代服务业发展及农业主导产业等相关规划，把战略性新兴产业、现代服务业以及低碳经济、绿色产业作为产业集聚区培育发展的重点，加快形成集聚效应，带动区域整体产业结构优化升级。三是注重提高科技含量。大力吸引省内外科技和人才资源，搭建人才培养与交流平台，开发具有自主知识产权的关键技术和核心技术，加快引进国际先进技术，增强产业集聚区自主创新能力和可持续发展能力。在招商引资时应十分注重技术含量和环境质量，产业选择和项目引进把握好技术层次、市场占有率、产业带动力等标准。四是注重发挥特色优势。充分体现产业集聚区的各自特色，因地制宜在战略性新兴产业、现代服务业、海洋经济、循环经济、生态产业等方面培育竞争优势，尽量避免产业同构、行业雷同和低水平过度竞争，推进全省产业集聚区特色化竞争、差别化发展。