建立重大决策终身责任追究制度是中国共产党十八届四中全会通过的一项重大决定，是解决长期以来形成的公权力主体在重大决策时滥用行政权力，不计后果盲目决策突出问题的一项新举措，具备坚实的理论基础和重大意义。然而，要让这一制度从理论走向实践，还需要确立几个基本问题，如重大决策终身责任追究制度的法律依据、事实依据、明确标准、追责对象及追责时效等问题。
〔关键词〕
重大决策；终身责任；行政首长；行政问责；依法治国
〔中图分类号〕D63.31〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）05-0107-05
建立重大决策终身责任追究制度是中国共产党十八届中央委员会第四次全体会议通过的一项重大决定。在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三部分“深入推进依法行政，加快建设法治政府”第二条中明确提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长，负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”由此可见，重大决策终身责任追究制度中的追究对象应是行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员，“重大决策”是指重大行政决策。建立这一制度，是推进依法行政，制度创新的重大举措，在我国全面深化改革“深水区”和“攻坚期”已经到来的前提下，主客观条件都对我们全面深化改革有利，〔1〕因此实践中也很有必要进行深入探讨和总结。
一、重大决策终身责任追究制度概述
重大决策终身责任追究的基本概念可以分解为“重大决策”和“终身追究”两个方面。
重大决策，如前所述，就是指重大行政决策。对此，虽然相关法律法规并没有明确的作出界定，但可以概括为：国家行政机关工作人员在处理重大行政事务时，所做出的决定。因此，重大决策做出的主体应为行政主体；重大行政事务应是涉及经济、文化、生态、社会领域中有关公共利益和社会根本利益的具有根本性、长远性的事务。比如医疗卫生、科技、教育、生态环境、社会安全稳定、区域规划、重大项目及投资等事务。
重大行政决策还具有全局性、宏观性和过程性的特点。其全局性和宏观性是指重大行政决策涉及的问题。这些事项通常比较宏大，关系的国计民生范围通常也比较广泛，行政主体对决策往往享有一定的自由裁量空间。〔2〕而过程性是指行政主体在做出重大行政决策之后，其决策的效果并不是立即呈现，而是要经过一段时间才会逐步被重视。因为，这些重大事项往往与形势的发展和国家的政策密切相关，其效果也是随着政策的变动，形势的发展而变化。
对于终身追究制度，其最早是用来规定建筑工程领域的。早在1999年《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》就已经做出规定，它要求一些地区、部门和单位重视工程质量。随后，各部委，地方均就此展开立法。到目前为止，总共有4项法规及国务院文件、8项部委规章、15项各部委规范性文件、19项地方法规及地方人大文件以及105项地方政府章程规定终身责任，但规定的内容都仅限于建筑工程、水利事业、房地产事业和生态环境保护。2014年，重大决策终身责任追究制度在十八届四中全会的《决定》中被提出，这意味着，终身负责从建筑领域被延伸到行政领域，这是行政领域在执政制度方面的一项重大创新，彰显了我们党依法执政，依法治国从制度上着力的决心。
重大决策终身责任追究制度的关键在于“终身”二字。可通俗的将其理解为行政机关及工作人员对某项行政决策要负责一辈子，无论何时出现问题均应被追责。之所以要对重大决策实行终身负责制，这是由重大决策的特征所决定的。
首先，重大决策是涉及全局性和宏观性的行政事务的决策，内容具有根本性。行政机关及工作人员在决策时享有一定的自由裁量权，这就容易导致决策主体的私利和公共利益发生冲突，为了规避决策主体在自由裁量时谋取私利，因此，将对其的检验时间规定为终身，可以警示决策者在决策时谋利的心理，避免决策者在决策时滥用权力。
其次，重大行政决策具有过程性，决策的效果不是在决策做出之后便立即显现。实际上，大多决策者只顾决策时的情况，这就容易导致决策主体出现不当决策的情形。因此，对决策主体做出决策之后立即做出评价显然是不科学的。终身追究就可以遏制不当决策者的侥幸心理，要求其在决策时充分考虑，增强预见性和科学性。
最后，由于重大行政决策涉及人民切身利益，决策主体在决策时必然涉及到利益平衡。而在利益平衡过程中，不少决策主体是带有个人主观色彩的。这会直接导致行政机关及工作人员对其权力的滥用。将决策的追溯规定为终身也是对决策主体在滥用权力方面的一种制约。
二、建立重大决策终身责任追究制度的必要性
（一）建立重大决策终身责任追究制度的基础
重大决策终身责任追究制度是解决长期以来形成的公权力主体在重大决策时滥用行政权力，不计后果盲目决策突出问题的一项新举措，已经具备了坚实的理论基础。
第一，依法治国的理论。党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，将重大决策终身责任追究制度置于其中，足已表明该制度是实现依法治国的一个重要部分，与依法治国理论密不可分。要实现依法治国，首先应从制度的建立健全上着力，以制度管人，用制度管住权力，就是要全面推进依法执政、依法行政，一体建设法治国家，法治社会和法治政府。重大决策终身责任追究以制度的形式要求政府做到权责统一，有权必有责，终身受追究。这就从顶层设计上让执政者深感职责重大，随时警觉，不致懈怠枉为。
第二，科学决策的理论。科学决策是指决策者在做出重大决策时，一切从实际出发，以事实和规律为依据，并全面、系统、准确地分析相关情况，慎重做出正确的决定。当然，任何一个人包括决策者，其认识都是有局限性的，但这并非要求每位决策者对所有领域的内容无所不知，正如《决定》中所规定的，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。在保证决策过程科学性的同时避免盲目决策现象的发生，至少可以减少和杜绝决策者不当决策的故意。
第三，民主制度的理论。既然要保障决策的科学性，防止权力主体在决策中滥用权力，则必须要让社会公众公平、公开地参与到决策之中。这就要求其不仅仅是听取人大代表、政协委员、专家学者的意见，还应多以听证会、座谈会的形式听取涉及到其根本利益的普通民众的意见，还应派出专门的调研小组，深入到社会的各个层面，广泛听取收集各方面的意见，真正做到集思广益，民主集中。
第四，权力制约的理论。有学者曾提出“宪法就是限法，是限制政府权力，确立有限政府的制度保证”。〔3〕即宪法需要限制国家权力保证公民权利。这表明，国家公权力在与私权利冲突时，私权是处在比较弱势的地位。究其根本，这是由于权力主体的私欲所导致的。孟德斯鸠曾指出：“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用之极限，这是一条万古不易的经验。”〔4〕不可否认，人都具有趋利避害的本性和利己的弱点，决策者往往容易在决策中进行权力的滥用。重大决策终身责任追究制度在实践上可以达到限制公权被滥用的效果。
在长期以来的经济、政治活动实践中，我们党和国家在这方面也作了不少探索和总结，奠定了推行重大行政决策终身责任追究制度的现实基础。除了在经济建设的工程领域已实施了十五、六年，积累了宝贵的经验，在党纪国法方面也早有了追究失职、渎职的法律法规。例如，我国《公务员法》第53条第七项和第九项规定“贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利”、“，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益”，应当依法承担相应的责任，实施惩戒。第十七章的第101条也明确规定公务员违反法律规定的情形，应当承担相应的法律责任。除此之外，我国《刑法》第397条规定“国家机关工作人员或者，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑”；398条还规定“国家机关工作人员违反保守国家秘密法的规定，故意或者过失泄露国家秘密，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑”。这些都为今天建立重大决策终身责任追究制度奠定了良好的法律和实践基础。
（二）建立重大决策终身责任追究制度的重大意义
重大决策过程中存在权责不对等的现象。现实中，决策者存在着权多责少的现象，几乎不用为其决策失误负责。这也是决策主体不作为、乱作为的根本原因。四中全会在全面推进依法治国的决定中提出了对重大决策终身责任追究及责任倒查机制，就是对执政主体权力的制衡和约束，要求各级领导干部必须做到依法行政、依法执政，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。实现上述目标就要做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。即决策主体有多大的权力就应当承担多大的责任，将决策者的权力和责任相统一，有利于做到“把权力关进笼子”，实现责任与权力的同步。
重大决策的失误具有严重的危害性。正如前文所分析，重大决策涉及主体及利益特殊，往往与医疗、卫生、公共安全等民生事项相关联。决策的失误危及到的是人民最根本的利益。加之重大决策具有一定的过程性，其效果需要经过一段时间才能显现，决策失误的危害性便不易立即被察觉，等到决策失误的危害被察觉时，经济、社会损失和影响是巨大的，一般也很难挽回。况且，决策主体也很难被准确地追责，对其决策失误造成的危害往往也成为了一笔糊涂账，最后不了了之。这更容易导致“前赴后继”的现象屡屡发生。社会民众一旦察觉和认识到事件的真相和实质后，对决策主体的反感和与日俱增的愤恨心理会产生信任危机，失去对党和政府的信任和拥护。
重大决策终身责任追究制度的建立意义重大，因为对于一个重大决策，其重点在于执行，执行完毕后应对其效果做出评估，对错误决策者自然应对其终身追责。这样一来，即使因错误决策受到伤害的民众看到组织为其伸张正义，也便有了泄愤的机会和对象，不至于使这种愤恨的怒火酿成影响社会安定团结的因素。然而，我国目前在重大决策体制方面还存在许多弊端。决策的不科学性和不民主性以及责任追究制度的不完整必然阻碍我国法治政府的建设。因此，建立重大决策终身责任追究制度迫在眉睫。
三、建立重大决策终身责任追究制度必须确立的几个基本问题
重大决策终身责任追究制度是全面依法治国的重要举措。但该制度在建立过程中必须首先确立的几个基本问题也值得我们认真思考和探讨。
第一，建立重大决策终身责任追究制度必须有法律作保证。法律具有滞后性，一般只有在某些问题出现之后，才会出台相应的法律对其做出规范。因此，同样的道理可以用来理解重大决策终身责任追究制度法律依据的不足。该制度仅仅是在决定中被提出，目前尚无直接相关的法律对其做出具体的规定，所以该项制度并未被法律化。另外，现存的相关法律都只针对其中一方面做出规定，即要么只规定重大原则，要么只规定责任追究，其并未将这两个概念做到真正的统一。
依法治国的依据主要是宪法和相关法律，对于该项制度，要求从立法上全面、系统地作出明确、具体规定，保证重大决策终身责任追究制度在每一个环节上都能做到有法可依。不仅如此，对于该项制度还应从上位法的角度予以规定，提高其法律效力的同时，对下位法在制定相关内容的时候也有一定的指导作用。
第二，重大决策终身责任追究必须以事实为依据。决策主体做出的重大决策往往是在当时的条件下，对各方面事实进行衡量和考虑的综合结果。若仅仅以决策造成损害时的情形来追究决策者的责任，这必然会导致追责的显失公正。重大决策终身责任追究制度的建立也只能取到事倍功半到效果。
重大决策终身责任追究以事实为依据，主要是指对重大决策的时代背景要作出客观公正的记载；对当时决策的目的提出明确要求；对决策风险有明确提示和预案；对决策的全过程有详实的原始记录和音像资料，这样才能做到责任倒查。在追究决策主体责任时，针对决策者的错误或违法决策所造成的损失，进行综合评估，在考虑其实际损失所造成危害性的基础上同时考虑其做出决策时的客观事实，从而对决策者进行追责。若仅仅以现在的眼光来衡量过去，决策者的失误往往会被放大，这就很容易导致众多决策者不敢决策的现象。因此，以事实为依据也是公平公正实现重大决策终身责任追究制度的保证。
第三，建立重大决策终身责任追究制度必须有明晰的标准。重大决策失误是追究决策者终身责任的主要依据，但究竟什么样的情形才属于重大决策失误？目前，重大决策只是作为一个概念被提出，其内涵和外延都尚未明确规定。尽管我们可以从现存的法律文件分析出重大决策涉及到的领域和范围，但对其界定的标准仍然具有模糊性，这种不确定性对该项制度的实践无疑是一个障碍。明确重大决策终身责任追究的标准，是要使责任的追究做到有理有据。这就需要首先明确规定重大决策的范围，可以用法律条文的方式明确列举出哪些事项属于重大决策的事项。同时，还要界定重大决策失误的基本标准。这样才能做到倒查有理，追究有据。另外，在追究决策主体终身责任时，应考虑决策做出的相关因素，既要考虑长期利益也要考虑短期效果，既要考虑经济利益也要考虑社会利益更要考虑人民的根本利益。
第四，明晰重大决策终身责任追究制度的对象。四中全会的决定中明确提出，“重大决策责任追究的对象是行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员。按照权力与责任相一致的原则，以及我国现实的政治体制，重大决策由谁做出，谁就应当作为责任的追究对象。”〔5〕我国宪法也明确规定我国行政机关实行行政首长负责制。这足已看出决定的内容与我国宪法是一脉相承的。但重大决策终身责任负责制度在实际操作上要追究行政首长终身责任并非易事。一方面重大决策具有长期性，等到决策造成的危害显现出来，恐怕已经很难查出做出决策的真正主体是谁。另外，在我国现行行政体制下，一个决策往往也是由多个部门分工完成的，究竟该对谁追究终身责任其主体的确定本身就存在着一定的复杂性。所以，笔者在前文中已明确提出对重大决策终身追责的基本前提就是要以事实为依据，而事实就是坚持“四要素”，即决策背景、决策目的、决策的风险预案、决策全过程的原始资料。只有如此，无论时间长短、经历的部门多少，都可以追责到头。另一方面，决策者主观上存在的过错难以确定，如何对待决策者的故意和过失？这也大大增加了决策主体确定的难度。
针对上述问题，要明确重大决策终身责任追究的对象，需要追责主体在厘清思路的前提下，分析出真正权力的行使主体，既不能采用一刀切的方法，追究所有决策主体的责任，更不能不了了之地放任真正的决策失误者。在考虑决策者主观方面的时候，应结合决策主体在做出决策时的相关因素，如：政治环境、经济状况、文化背景等因素，区别对待主观上故意和过失的决策者。
第五，界定重大决策终身追究的时效。我国现行的法律中，关于时效的规定大多存在于民法和刑法领域。我国《民法》第一百三十五条规定：向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。第一百三十六条规定下列的诉讼时效期间为一年：（一）身体受到伤害要求赔偿的；（二）出售质量不合格的商品未声明的；（三）延付或者拒付租金的；（四）寄存财物被丢失或者损毁的。第一百三十七条规定：诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。我国《刑法》第八十七条规定犯罪经过下列期限不再追诉：法定最高刑为不满五年有期徒刑的，经过五年；法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年；法定最高刑为十年以上有期徒刑的，经过十五年；法定最高刑为无期徒刑、死刑的，经过二十年。如果二十年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。但是我国在《行政法》上规定时效内容的只有《国家赔偿法》部分，而规定与行政主体责任相关的法律只有《公务员法》，其第二款规定：“受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。”既然，重大决策终身责任被追溯对象为行政主体，这表明追溯的时效不能适用民法、刑法上有关时效的规定。另外，重大决策的被追溯者强调的是需要终身对被追责人追究其责任，若适用民法或刑法上有关的规定，便与这一制度的精神相矛盾。公务员法虽然规定了受处分公务员的处分期间，但仍然欠缺的是时效方面的规定。因此，我国立法对于该制度在时效方面尚处于空白，应结合不同情形，在法律上予以明确界定时效的问题。
推进依法治国，需要社会各个方面、各个界别、各个层面、全体民众的共同努力。执政党更要率先垂范，做依法行政的表率。党的十八届四中全会决定建立重大决策终身责任追究制度，强化行政权力行使的法治化，其深刻含义是不言而喻的。其重大价值和效果更值得我们期待。
重大决策失误追究制度固然值得期许，但是真正要实行起来还必须让这一制度从纸上走向实践，如果制度成了“稻草人”，依法治国就会成为“空中楼阁”。〔6〕实现该项制度可谓任重而道远，要真正将其在实践中落实，发挥出该制度应有的作用本身具有一定的长期性和复杂性。我们应认真学习，深入贯彻《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，深刻领会中国特色社会主义法治理论精神实质，紧紧抓住其内涵，并将其理论基础和现实情况紧密结合，努力推进其制度化、法律化。
〔参考文献〕
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〔3〕周伟，谢维雁.宪法教程〔M〕.四川大学出版社，2012.71.
〔4〕〔美〕E博登海默.法律哲学与法律方法〔M〕.邓正来译.中国政法大学出版社，2004.63.
今天召开这个会议，主要目的就是全面部署2009年依法行政的重点工作，推进依法行政和“法治*”建设。刚才，会议对20*年依法行政工作先进单位与个人进行了表彰，再此向受表彰的先进单位和个人表示热烈的祝贺。*同志回顾总结了20*年我县依法行政考核工作，并对今年依法行政考核办法作了说明；*同志对非行政许可审批事项清理和规范工作进行了布置；*同志对行政权力清理规范工作进行了总结和，讲得都很好、很到位，我都同意。下面，我就推进依法行政工作讲三点意见。
一、肯定成绩，切实增强依法行政工作信心
去年以来，我县认真贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》和省、市有关要求，以建设法治政府为目标，精心组织，狠抓落实，做了大量扎实有效的工作，全县依法行政工作取得了明显成效。上周，省司法厅厅长在我县调研时，对我县依法行政工作也给予了充分肯定。
一是依法行政意识不断增强。积极组织领导干部学法、知法（去年共举办干部法制培训班43期，培训人数达1500人次，*县长还亲自组织召开各单位正职领导干部依法行政工作讲座），推行法律知识考试，逐步实现了干部法制教育、培训的经常化和制度化，各单位、各部门法制观念和依法行政的意识不断增强，依法行政能力不断提高。
二是行政决策机制不断健全。先后出台了《政府信息公开实施办法》、《涉及群众切身利益的政府规范性文件和公共政策实行事前公示的通知》、《*县实施行政审批一审一核暂行办法》等多项制度，进一步强化了政府信息公开工作，扩大了公民、法人和其他组织的知情权、参与权和监督权，使政府决策逐步走上依法决策、科学决策、民主决策轨道，确保了决策的合法性和科学性。
三是行政执法行为不断规范。制定下发《*县关于规范行政处罚自由裁量权的实施意见》，对行政处罚自由裁量权涉及的细化标准、适用规则、内部程序、监督规则等作了明确，确保了行政执法行为的不断规范。
四是行政监督工作有效改进。切实加强依法行政评议考核工作，完善了《行政执法机关依法行政评议考核实施方案》、《行政执法责任制考评目标》等，对32个部门进行了依法行政责任制评议考核。同时各单位结合自身实际，通过制定《执法过错责任追究实施办法》、聘请行政执法监督员等方式，积极开展行政执法效能监察，加大社会监督力度。
五是执法队伍素质全面提升。加大了行政执法队伍建设力度，把一批懂政策、通法律、熟业务的人员充实到各级行政执法和监督部门，使队伍整体结构日趋合理。加强执法人员素质考核，抓好行政执法人员的执法能力培训和法律素质教育，全面落实了法律培训和持证上岗制度，新增的117名行政执法人员经培训合格，获得了行政执法资格，行政执法队伍整体水平得到明显提高。
在肯定成绩的同时，我们也要清醒看到工作中存在的问题和不足：如各级领导干部依法决策、依法管理的水平还不够高；执法工作不作为、慢作为、乱作为、重处罚、轻教育的现象仍不同程度存在，执法人员重实体、轻程序现象仍比较突出；执法监督力度不够，责任追究难以落实；等等。这些问题表明，我县推进依法行政、建设法治政府的任务依然十分艰巨、任重道远，我们必须高度重视，采取有效措施加以解决。
二、突出重点，全面提高依法行政工作水平
今年我县依法行政工作的总体要求是：以科学发展观为指导，以贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》为主线，围绕建设法治政府的目标，进一步加大对行政权力运行的监督力度，完善科学民主决策机制，不断提高领导干部和机关工作人员的依法行政能力，依法维护公民、法人和其他组织的合法权益，为实现全年目标任务创造严明规范的法治环境，为全县经济社会又好又快发展提供强有力的保障。具体讲，重点抓好五个方面的工作。
（一）强化培训，夯实依法行政工作基础。推进依法行政,前提是学法懂法。尤其是当前，法制建设深入推进，群众法制意识日益增强，如果我们的执法部门和工作人员对相关法律法规不熟悉、吃不透，推进依法行政只能是一句空话，甚至使工作陷入被动。为此，行政执法人员特别是领导干部要进一步增强法制意识，把学法懂法作为一种必备素质和应尽义务，要重点学习经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等与政府职能相关的法律法规，切实增强法制观念，提高依法行政能力。各单位要进一步健全学法制度，结合实际制定学法计划，确保学习实效。同时要加强对机关工作人员和行政执法人员的法律培训。要通过学习培训，使各级领导干部对分管工作相关的法律法规熟悉了解，机关工作人员做到熟知能用，切实提高各单位的依法行政能力。
（二）完善机制，促进行政决策的科学化、民主化。各单位要按照县政府《开放式决策程序规定》、《涉及群众切身利益的政府规范性文件和公共政策实行事前公示的通知》等文件精神，制定相应的决策办法，不断增强行政决策的科学性、民主性。一要进一步完善决策机制，合理界定行政决策权限，重大问题必须坚持集体决策、专家咨询论证、法制机构合法性审查、社会公示和听证制度，坚决杜绝行政决策中擅权、专断和滥用权力的现象，确保科学决策、民主决策、依法决策。二要进一步完善决策程序，明确决策的步骤、方式和时限，确保决策的各环节都有法可依、有章可循。同时要建立健全决策责任追究机制，按照“谁决策、谁负责”原则，严肃查处超越法定权限、违反法定程序的决策行为。三要进一步完善纠错机制，采取民意测验、抽样调查、跟踪反馈、评估审查等方式，及时发现并纠正决策和执行过程中存在的问题，最大限度地减少决策失误。
（三）深化改革,推进政府职能转变和管理创新。改革是推进依法行政工作的重要途径。一要继续深入落实《行政许可法》。重点是继续巩固行政审批制度改革的成果，确保已取消、调整的行政审批项目落实到位；同时要根据省市的要求，按照清理到位、规范到位、集中到位、效率到位的总体目标，加快推进行政权力和非行政许可事项的清理规范工作，健全和完善行政许可程序。二要继续深化行政审批制度改革。要把深化行政审批制度改革作为优化发展环境、打造服务型政府的重要举措，深入实施“扩权强县”工作，深化行政审批职能归并、一审一核工作，加快推进行政审批电子监察系统建设，建立相关证照“多证联办”行政审批运作新模式，构建权力阳光运行机制，缩短审批时限，规范审批流程，提高审批效率。三要深入推行政府信息公开。各单位要按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，不断完善政府信息公开工作制度。要重点公开行政事业性收费、行政许可事项、落实扩内需保增长政策措施以及征地补偿、房屋拆迁等人民群众关注的敏感事项，保障群众的知情权、参与权和监督权。
（四）严格执法,提高行政执法能力和水平。行政执法是推进依法行政工作的关键环节。各单位必须把行政执法放在推进依法行政的重要位置，加大行政执法力度，规范行政执法行为。一是规范自由裁量权。深入实施《*县关于规范行政处罚自由裁量权的实施意见》，总结借鉴外市、县好的经验做法，在全县行政执法部门探索建立行政处罚自由裁量细化标准，切实减少行政处罚“弹性”，规范行政执法行为。二是完善行政处罚程序。要进一步贯彻落实《行政处罚法》，健全和完善行政处罚程序，落实听证和集体讨论制度。对重大行政处罚，要建立备案制度，规范行政处罚行为。三是严格执法人员资格认定。要进一步加强对行政执法人员的培训、考核和监督，实施动态管理，提高行政执法水平。
（五）强化监督,不断完善监督机制。一是继续做好依法行政检查、考核工作。依法行政考核时推进依法行政工作的重要手段。前面，王玲玉同志对今年依法行政考核方案进行了说明，考核方案对依法决策、政务公开、规范性文件的制定等内容作出了明确的规定，各单位要认真对照，严格按照实施方案开展各项工作。同时，各有关部门要加大对违法和不当行政执法行为的查处力度，积极受理和查处对行政机关和执法人员的投诉、举报，及时通报行政执法举报案件查处情况，彻底纠正违法和不当行政执法行为。二是进一步加强行政复议工作。要深入实施《*县人民政府行政复议听证制度》，加大行政复议制度宣传力度，畅通行政复议渠道，创新行政复议办案方式，推行公开办案，提高办案质量。县法制办要切实发挥好在办理行政复议案件中调解工作的作用，力争把行政纠纷化解在行政机关内部和行政运行程序中。三是加强对规范性文件的监督管理。要抓好规范性文件的前置审查、有效期和公开公布制度的落实，各单位制定的规范性文件，必须经县法制办前置合法性审查后方可实施，同时要报县人大常委会备案和审查，确保行政决策的合法性。
三、强化保障，确保依法行政工作取得新成效
（一）要明确责任。当前和今后一个时期要把加强各单位、各部门依法行政工作作为全县依法行政的突破口和切入点，加大工作力度，强化政策措施，强力组织推进。要切实加强组织领导，确保责任落实。各单位的主要领导是全面推进依法行政的第一责任人，要亲自抓、负总责，分管领导要具体抓、负专责，形成一级抓一级、逐级抓落实的领导责任体系，切实做到目标分解，责任到人，监督到位，保障有力。同时要把依法行政工作纳入各级领导干部政绩考核的重要内容，对因违法行政造成重大损失或恶劣影响的，要追究主要责任人和直接责任人的责任。
（二）要加强督导。全面推进依法行政，重点在基层，难点也在基层。各行政执法单位处在政府工作的第一线，承担着经济社会发展的管理职责，直面广大人民群众，直面各种利益关系和社会矛盾，能否做到依法行政，直接关系我县法治政府建设进程。随着经济发展、社会进步和改革深化，人民群众的维权意识逐渐提高，对政府部门依法行政的能力和水平也了新的要求。县法制办要按照县政府的工作规划、目标要求和工作进度，抓好督办落实，年底前组织开展全县性检查，及时发现问题、解决问题，同时要强化对基层依法行政工作的指导，加查研究和监督检查，提高基层政府依法行政水平。
（一）正确理解行政决策问责行政决策问责主要是指对行政主体因故意或者过失，不履行或者未正确做出行政决策，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，由问责主体进行责任追究的制度。基于其追究责任的直接规定，易于让人对行政决策问责的立法目的有狭隘的认识：
1.对行政决策问责不是为了惩罚责任行政官员，而是为了提高行政官员的决策能力、水平。通过问责，使行政主体在做出行政决策时会更关注社会综合效益、更体察民生疾苦、更依据法律渊源。
2.对行政决策问责不是通过惩治的方式来管理行政官员，而是包括监督、考核、评估等方式来综合完善对行政官员的管理机制。
3.对行政决策问责不只是事后惩处，还应通过完善考评机制，对行政官员决策行为进行激励、约束，以达到事前预防的目的。
（二）行政决策问责的法理基础———权责统一理论
任何一项制度或规则的确立都有其存在的理论依据，正如美国著名法学家霍尔姆斯曾言：“理论之于法律的教条，犹如建筑师之于建筑的工匠，乃是其中最重要的一部分。”①因此，探寻行政决策问责的法理基础是我们首先应探究的问题。既是对行政决策问责，就是对行政官员行使行政权力进行约束和控制，而这正是权责统一理论的核心。从法治角度而言，责任与权力是统一的、对等的，拥有什么样的权力，就负有什么样的责任。政府及其党政领导干部拥有权力，因而同样负有相应的责任。一方面，对行政权力的责任规定体现了责任对权力的确认和保护。另一方面，在行政权力行使过程中，都必须有相应责任的具体规定。通过对公共权力的这种约束与控制，以确保公共权力行使更加正当和合法。
（三）完善行政决策问责的现实意义
1.是推进行政决策科学化、民主化、法治化的现实需求。党的十强调，坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序。各级政府通过深入贯彻落实依法治国基本方略，进一步加强法治政府建设，在推进依法行政方面取得重要进展，提高了我国政府回应社会关切、解决公共问题的能力，但是，一些社会事件的发生也表明在决策制度建设与具体决策活动中，还需要进一步理顺科学决策、民主决策、法治决策的关系，通过对行政决策问责制度的完善，强化行政官员决策的责任意识，不断提高行政决策科学化、民主化、法治化水平。
2.是提高新时代领导干部决策能力水平的重要手段。党的十七大以来，干部队伍建设取得重要进展，但仍有部分领导干部的工作方式有待转变，工作能力有待提高。而随着行政决策问责制度的完善，迫切需要一批有现代管理理念、依法行政、依法执政能力较高的领导干部来做出行政决策，以维护社会公共利益为目标，来指导和治理社会事务。
3.是维护社会稳定、促进社会和谐的重要保障。在经济转轨、社会转型时期，既面临前所未有的战略机遇，又要面对因利益调整而引发大量凸显的社会矛盾，创新社会治理、维护社会稳定的任务更加艰巨。对于责任官员的依法问责，将行政决策问责法治化，作为公平正义的制度化延伸，是各方最能接受处理矛盾与纠纷的手段，从而能切实保障改革能够沿着法治化道路稳定快速前进。
二、当前对行政决策问责的现实困境
从现行行政决策问责规范体系上看，现有法律规范为行政决策责任追究，实现行政决策问责法治化提供了法律依据，但其立法现状及实践运行仍存在不足之处。
（一）传统人治思维的桎梏两千多年封建统治使“人治思维”和“人治方式”传统依然有很深的影响，导致一些领导干部在行政决策时仍不同程度存在非法治思维定势和行为定势，即根据个人意志和偏好，运用其权、势、术处理经济、社会问题、化解社会矛盾时，基于责任意识淡薄，而做出主观性决策；不按法定程序而做出随意性决策，导致社会经济、公共利益受到损失。所以要行政决策问责法治化必然要强调宪法法律权威、保障人权、限制公权力，从而突破传统人治思维的束缚。
（二）缺乏完备的行政决策问责制度体系
1.缺乏统一的决策问责法律制度规范。从当前的法律体系看，我国尚无追究行政决策责任的全国性统一法律规范。关于行政决策问责的立法，主要散见于《公务员法》、《国家赔偿法》等相关法律文件中，专门的问责立法只有部门规章和地方政府规章。由于上位法的缺失必然会导致各地方分散立法的局面，而地方性规范不仅适用范围有限，而且由于法律位阶低，缺乏必要的权威性，加上各地方追究行政决策责任的情形不同，对行政决策失误标准的界定存在差异，给追究具体行政决策责任带来困难。
2.行政决策问责制度体系不完备，实践操作性不强。（1）行政决策问责主体单一。当前，由于相关法律制度缺失，加上各级政府及部门工作透明度不高，对行政决策问责主要来自行政系统内部的“同体问责”，权力机关等“异体问责”相对比较薄弱。（2）行政决策责任主体不明晰。从目前相关法律规定来看，问责主体一类主要是针对一般公务人员，另一类则是针对部门行政首长，而省、市人民政府的行政首长不仅被排除在问责对象之外，反而成了问责的主体，③这显然不利于对行政首长权力的有效制约。（3）行政决策责任范围不确定。在实践操作中，个人决策失误由个人负责，但在集体决策中，因为责任是抽象的，很难划分，所以在实践中集体行政决策每个个体对于发生失误的行政决策要分担多少责任则很难界定。（4）行政决策问责程序不规范。在“重实体，轻程序”思想的影响下，现有的地方性法律规范文件对行政决策问责程序缺乏完善的具体规定，甚至缺少问责程序的某些关键环节，导致行政决策问责缺乏完善程序支撑而使操作性不强。
3.问责官员重新任职问题缺乏专门的制度性规范。问责官员重新任职问题是一个社会话题，也是一个敏感问题，所以，问责官员的重新任职因为缺乏专门的制度性规范而成为一个社会矛盾点，对问责官员的重新任职不能全面否定，但不能没有制度规范的约束，对于问责官员重新任职的原因、条件、程序都应进行制度性设计和规范化管理，进行任职前公示，并接受权力机关、派、媒体和公众舆论的监督。
（三）对行政决策的监督机制滞后
责任是和监督联系在一起的，失去监督就必然导致决策失控，出现违法决策。当前，对行政决策的监督虽然存在内部监督和外部监督，但由于内部监督的不透明，其考核、评价机制不健全，不能达到预先设计的目的，而外部监督由于信息的不畅通，权力机关的监督不到位、公众和新闻媒体的参与度不高，也不能达到制约权力的目的。
三、完善行政决策问责法治化路径探究
（一）提高行政决策者的责任意识
提高行政决策者尤其是行政领导的决策责任意识是优化决策责任体系、提高决策质量和效率、有序推动决策问责制度建立和健全的前提。④库珀认为，在公共组织中保持负责任的行为有两种一般办法：内部控制和外部控制。而内部控制主要表现为伦理建设，即通过多种途径培养行政人员的责任意识和行政道德：如加强领导干部法治教育培训工作，除加大新闻媒体法治宣传教育，还要充分利用党校、行政学院、国民教育院校等教育资源，定期举办法治讲座，形成长效制度。培训方式方法应该多样化，多进行法律实务等实践教学，以提高法治教育活动的思辨性和互动性，同时还要通过一系列的制度安排，使国家机关和公务人员对自己的违法或不当行为承担相应的法律责任，从而教育全体公务人员树立起责任意识，自觉依法办事，正确履行职责。
（二）强化源头控制，健全行政决策机制
1.严格行政决策法定程序。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策法定程序。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。
2.完善行政决策监督机制。内部监督：党的各级组织在考核领导干部时，应当增加对领导干部法治水平的考核，将依法决策等内容纳入考核范围，督促领导干部自觉提升依法履职水平，同时要积极探索创新评议考核的方式，用可量化、可操作、可测量的指标来考核领导干部的工作业绩；外部监督：要拓宽行政决策信息畅通渠道，从而加大新闻媒体、派和社会公众的舆论监督力度，同时，应将权力机关等的监督制度细则化，以加大权力机关对行政决策的监督力度。
（三)完善行政决策问责法律制度体系
1.制定一部统一的《行政决策问责法》，对行政决策问责的主体、对象、事由、程序、方式等进行具体设计与定位。
2.统一确定评判行政决策失误与否的标准。应将是否符合公共利益的需求、是否符合法定程序、是否造成重大损失来判定行政决策行为的失误与否这几个评判标准综合予以考虑。
3.实现行政决策问责主体多元化。对行政决策问责有其独立的制度定位：领导干部政治责任承担机制。所以问责主体应当是依法有权对领导干部进行政治责任追究的主体，包括全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会、行政系统内部享有问责权的机关等。
4.明确行政决策的问责客体。即明确集体决策中的问责客体：即在集体做出行政决策中没有实际表决权的党政领导干部及有实际表决权但没有签字或公开表示反对的党政领导干部则不是问责对象。
5.实现行政决策问责程序的法治化。通过确定有效的、规范的程序是对行政决策问责有序进行的保障。如实现决策问责程序启动主体的多元化；注重问责的调查取证；决策责任的救济等方式、步骤、时限做出确定的规定，通过行政决策问责程序的建构，可以将问责过程向公众公开，以平息社会因为问责事件而产生的不满，树立政府的权威。
（四）完善问责官员重新任职的专门制度规范
对于问责官员的重新任职主要解决以下两个方面的问题：
1.问责官员重新任职的条件和标准。官员被问责后若需重新任职，应当符合一定的条件和标准，例如，年限限制、排除重新任职的阻却事由（即有些问责事由属于官员永不复用的事由）、在问责期间内的工作表现有突出实绩等。