［关键词］财政支出;评价机制;优化对策
［中图分类号］F832［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）39-0048-03
1前言
自2008年全球金融危机爆发至今,我国在实施了一系列积极政策后经济率先回升,2010年实现了GDP增长103%,位列全球第二,中国实力有了空前提高。2011年全国财政收入103740亿元,比上年增加20639亿元,增长248%,全国财政支出108930亿元,比上年增加19056亿元,增长212%,用于与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育方面的民生支出合计39339亿元,占全国财政支出的361%,比上年增长35%,支出框架得到进一步优化,加大了对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等的支持力度,切实保障和改善了民生。随着我国财政体制改革不断深入,财政支出日益受到各方面关注。按照财政管理科学化、规范化、精细化要求,积极开展财政支出效用评价,对落实财政保增长、保民生、保稳定的各项政策,促进经济与社会事业平稳较快发展具有重要现实意义。目前我国财政支出存在需求压力大,规模不断膨胀,收支矛盾加剧,框架不合理,财政支出管理方法落后等一系列问题。面对这些问题,如何优化财政支出框架是值得我们深入探讨的一个重点问题。
2我国财政支出框架存在的主要问题及成因
中国社会科学院财经战略研究院的《中国公共财政建设报告2011(地方版)》指出,满意度最高的公共服务是义务教育,其次是公共基础设施和市政设施,医疗卫生满意度最低。此外,环境保护、治安和司法、社会保障三项的得分也相对较低。我国财政支出框架存在财政资金供给范围不规范、经济建设支出占比偏高、行政支出占比严重偏大、文教卫生支出占比上升缓慢、农业支出实际占比偏低及调控不力、社会保障支出明显不足等一系列问题。
(1)财政的支出范围不够规范。改革开放至今,我国的经济体制改革虽然打破了财政统收局面,但依旧存在往昔的国家承揽一切的分配思想和财政统支的现象,财政的支出范围并无相应的大幅调整,在很大程度上承袭了计划经济时代的财政支出分配方式。具体表现是：财政的资源配置定位模糊,财政支出责任与职能范围没有根据市场经济发展需求进行相应调整。
(2)经济建设支出占比偏高。我国的经济建设支出内部框架不大合理,政府参与的竞争性、经营性项目过多,即用于生产性的支出偏多,而用于基础设施、公用事业等方面的支出不足。显然从公共财政总体上及国际比较的角度看,我国经济建设支出的占比仍然较高。在经济事务上的财政支出,2008年已达到212%,在财政支出中的占比最高,远远高于发达工业国家5%～10%。这几年应对国际金融危机,政府的经济事务支出占比有增无减。
(3)行政支出占比严重偏大。我国行政支出在财政支出中的占比处于一个较高的水平,行政支出占比从“六五”时期的785%上升到现在的30%左右,增长速度已超过财政收入、财政支出及GDP的增长速度。而美国、德国、英国、韩国、加拿大等经济发达国家仅占财政支出的10%以下。行政支出的增长有随着经济发展、社会进步而增长的合理性的一面,由于机构臃肿、财政供养人员过多以及普遍存在的行政事业部门公用经费支出的浪费,以至于增长过快、占比过大。1998年以后年年高于10%的国际平均水平,到2005年,我国各级行政机关用于公车、接待的费用已经高达6千亿元,占当年国家财政收入的20%,相当于全民教育投入的5倍。随着国家反腐倡廉力度和公车治理力度的加大,行政管理费增长势头得到遏制,从2006年到2009年在全国财政支出中的占比趋于下降,但此后又有反弹。据估计,近两年公款吃喝、公车消费、公费出国“三公”支出每年高达1万亿元左右。过高的政府运行成本和过高的行政支出占比,对加快我国经济发展极为不利。
(4)文教卫生支出占比上升缓慢且明显偏低。我国文教卫生支出在财政支出中的占比一直处于较低水平,仅从“六五”时期的1974%上升到现在的2238%,增长速度远低于行政支出的增长速度。从国际比较的角度看,20世纪90年展中国家由于教育基础比较薄弱以及对教育的高度重视,使教育支出占GDP的比重多维持在较高水平,美国、日本更是占20%以上,而我国的这一占比较低,在4%以下。这不仅与发达国家相比处于极低的水平,也与我国的经济增长极不适应,可见我国对教育的重视和支持程度尚待提高。在医疗卫生支出上,我国也处于支出程度较低的水平,占GDP的比重仅为135%。
【关键词】农业；财政支出；政策优化
农业是国民经济的基础行业，其发展关系着国民生活能否可持续健康发展。由于农业的弱质性和正外部性较为明显，政府有必要采取一定的财政支持来保证农业的可持续发展。现如今，传统农业正处于向现代化农业转型期，在市场经济中，农业的薄弱性就暴漏了出来。农业支出不完善的实施机制，造成了农业生产结构散乱，农产品销售受到阻碍，农民没有得到有效的教育医疗保障。在城镇化深入发展中，推进现代化，缩小城乡差距，全面建设小康社会。财政是实现这个目标的重要手段，必须优化农业财政支出结构，最终提高农业经济效益。
一、农业现代化理论
1.农业公共产品论
农业的基础设施和相关的公共服务是主要的公共产品，具有非排他性和非竞争性，是实现农业现代化的基础，是财政支出应予保障的范畴。
2.农业基础地位论
（1）农业是其他部门进一步发展的基础
农业的生产力发展水平决定了农业为其他部门提供剩余产品和劳动力的数量，在此基础上，也制约着他们的发展速度和规模，农业得到了发展，国民经济的其他部门才能进一步发展。
（2）农业是国家安全的基础
农业作为国民经济的基础，对经济的发展和社会的稳定起着重要的作用，其关系着国家的安全。农产品的供给也对经济发展和政治、社会稳定产生巨大影响。
二、农业财政支出管理构成要素和特点
农业财政支出也称财政支农或财政支农资金支出，是以农村的经济建设为中心。在农业发展过程中，政府通过直接或间接手段投放资金。具体操作是由中央财政安排预算，各级地方结合中央的安排和自身实际情况，以农村教育、医疗、卫生事业建设为发展目标，通过财政支出，在基础设施之外，扩大资金的投入，改善农民的生活条件。
1.农业财政支出管理的构成要素
（1）财政支出的投资主体以及资金管理者，主要指的是各级政府和相关地方部门。
（2）财政支出的受益主体，主要指的是与农业生产活动相关的组织，例如农产品的加工、运输、生产、销售等。
（3）财政支出的方式，主要指的是合作机构、各大银行、农村组织等市场经济的中间主体。
2.农业支出管理的特点
（1）国家财政是国民经济的命脉，无论从收入支出还是管理，都是国家强制力的保证才得以实施。我国农业财政的来源是以国家财政投入为主体，地方农业为辅助，采用多方位的资金流动方式扩大农业财政支出的影响。
（1）在市场经济条件下，资金的流动是全方位的，农业财政采用直接与间接相结合，其支出有财政补贴，也有通过银行、农村合作医疗等。两者区别在于政府的财政支出是为了国民生活，具有公共的性质；而地方的支出则是以经济为目的，追求利益最大化。
三、农业财政支出管理现状
在长期的经济发展中，农村的经济建设处于薄弱环节，基础设施不完善，政府对水利工程、气象等农业基础设施投入力度力度还不够大，农民的生产生活极易受到自然灾害的影响。传统小农经济已跟不上经济发展的步伐，农业、农村、农民的问题日益突出，没有完整的农产品产业结构。农产品的质量和数量都有待提高，这就意味着要加大力度对农村经济的投资。
农业财政支出不合理导致双重问题，一方面，不完善的自身行政体系，导致农业经济结构滞后。在市场经济中，农产品的生产和销售都易造成损害，不能获得更大空间；另一方面，农民越来越不重视农业的发展，自身的薄弱意识使其盲目的追求经济利益，导致忽视了环境和社会效益。由于没有完善的检测机制，生产的农产品不符合质量，在牺牲了农村环境的基础上，也给人们的健康带来危害。
此外，农业财政支出对于农业经济中的创业经济扶持力度不够，农民创业普遍反映缺乏资金，对于农业基础研究虽然投入较多，但是对于农业实践技术开发支持和技术推广方面，财政投入还不够多，很多农业从业者苦于没有资金发展实践专业技术。
四、优化农业财政支出管理政策建议
1.加大财政投入力度
为了保证农业稳定增长，推进实现农业现代化，必须要有充足的资金支持，坚持城市支持农村、工业反哺农业的方针，因此要增加农业财政支出资金，加大强农惠农政策，建立农业补贴机制，为实现农业现代化提供资金保障。
各级财政应当按照“存量适度调整，增量重点倾斜”原则，在预算内加大对固定资产投资及信贷投放力度，为解决“三农”问题提供资金支持。在农业发展过程中，优先供应财政支出资金，并且要按时按量，要实现农业财政支出资金在支出总额中比重逐渐提高，充分发挥规模效益，提升农业财政资金支出使用效率。另要构建多元化的农业投资主体，积极推进农业发展，促进农民增收。
2.注重财政支出结构
传统农业在随着农业结构的调整和升级，要提高农业科技产品的综合竞争力，扩大三项科技费用比重。科技作为第一生产力，对农业发展起着重要的作用，在整个资金不足的局面上，要从思想上意识到健全农业科技体系，是推动农业进步、增强农业竞争力的客观要求；要利用科学技术大力发展农业，提高农产品质量和数量；要增加科技项目投资，提高农业科技投入，改善投资结构，衔接农业技术推广和生产实际，最终促进农业生产结构调整。
3.调整分税制财政管理体制
中央政府是保障全国农村公共产品的有效供给，通过直接的政府补贴，投入农业科技，进行基础设施建设。地方政府是提供地方公共产品，如教育、医疗、卫生事业，农民耕地补贴，社会保障等。要明确划分中央政府和地方政府的事权与财权，通过稳定的支出结构，减少层级之间的资金损耗，优化资金使用效率，缩小城乡差距。中央政府与地方政府的有效分工，可以互相监督，促进财政管理的公开公正，共同服务于农民的生产生活。
参考文献：
关键词：城乡社会断裂；财政支出；城乡统筹
中图分类号：F812.45文献标识码：A文章编号，1001-6260(2009)05-0081-05
一、引言及文献回顾
城乡社会断裂，指转型期城乡两极分化严重，城市社会发展水平不断提高，而乡村社会与之差距不断扩大，甚至在社会发展中处于边缘化状态。中国现阶段城乡社会断裂主要表现在以下方面：一是城乡经济的断裂，主要表现在城乡居民收入方面；二是城乡制度方面的断裂，主要表现在城乡社会保障制度方面；三是城乡居民公共卫生、医疗服务水平的断裂；四是城乡居民科学文化素质的断裂，主要表现在城乡居民教育方面；五是城乡生活环境的断裂，主要表现在城乡基础设施建设方面。
近年来，国内学者对于城乡社会断裂的研究较多集中于成因方面。孙立平(2003)认为城乡二元结构是造成城乡社会断裂的根本原因。郭强(2004)认为，城乡社会断裂主要是由工业化转型、城市化转型、市场化转型中不合理、不公平的制度和政策所导致的。李长江(2004)认为，城乡差距的出现具有历史、制度和政策层面上的原因，最根本的是中国长期的城乡不公平发展理念和政策没有改变。王德文(2005)认为，城乡差距的本质是资源配置扭曲、收入分配倾斜与部门间技术进步不平衡三者共同作用的结果。白雪瑞(2006)认为，导致城乡差距的根源在于城乡分割管理体制下的城乡二元结构和城乡经济体制改革的不均衡。巩前文(2007)通过实证分析认为农业税收、工农业产品价格剪刀差、支农财政支出、农业基本建设财政支出、农村救济费财政支出和农村存贷款差额等六个因素对城乡收入差距的影响较为显著，因此，在“工业反哺农业”的实施过程中必须注意这些因素的影响，调整支农财政支出的内部结构。汤玉权(2007)认为，城乡财政的二元结构导致中国城乡各项事业的发展极不平衡，呈现为一种“断裂”状态。汪锋(2007)通过对中国各省市的面板数据分析，发现中国的经济体制改革与城乡差距扩大没有联系，而财政和金融等领域的城市化偏向是现阶段城乡差距扩大的主要原因。唐尧(2008)认为，公共产品供给规模不足导致的“拥挤效应”和农村公共产品供给体制缺陷造成农村公共产品供给不足。曾国安(2009)从城市偏向的财政制度方面深入分析，指出要缩小城乡差距必须建立统筹城乡发展的财政制度。另外，也有学者不同意中国城乡社会已出现断裂的说法，权小娟(2007)认为，“城中村”是断裂社会连接带，城乡社会断裂提法过于严重。
城乡社会断裂，从财政学的角度看，实际上是城乡公共服务的非均等。中国是以政府为主导进行社会主义建设的，政府财政支出政策是最能反映政府政策和政府投资的“指向针”。为了能更深刻地揭示城乡社会断裂的财政政策因素，本文通过对中国政府财政城乡差别化支出政策的表现及成因进行分析，寻求政府财政城乡相对均衡支
出的对策，以消除城乡社会断裂。
二、政府城乡差别化财政支出政策的表现及对城乡社会断裂的影响
(一)政府财政在城乡经济发展中的差别化支出，造成城乡居民收入水平的断裂
增加农民收入，是政府财政支农的一个基本目标。王敏(2007)通过对中国1981--2005年财政农业投资与农民纯收入数据研究发现：财政农业投入对农民纯收入增长具有正向促进作用，并且与农民纯收入之间存在一个长期稳定的协调关系，即它们之间存在着动态均衡机制。但政府财政对农村的投入远远低于城市，制约了农民收入的稳定增长。主要表现在：(1)政府财政在农业投入上的不足，满足不了农业发展的要求。20世纪90年代以来，国家财政对农业支出的绝对量从1990年的307.84亿元增加到2006年的3172.97亿元，虽然呈现出不断增长的趋势，但其占财政总支出的比重却一直在一个较低的水平徘徊，1990年到2006年平均维持在7.5％左右的水平，而且整体上呈现下降趋势，从1990年的9.98％下降到2006年的7.85％。在财政支农稳定性方面，中国财政支农增长速度波动较大，财政支农稳定性差，具有相机抉择性，即农业发展的好坏变化在国家财政支农减增之前(雷启振等，2008)。这不仅低于农业GDP占全国GDP的比例，而且也与中国新《农业法》规定不符。(2)政府财政支农资金管理体制不健全，降低了财政支农资金的使用效率。政府在财政支农资金使用上存在财政支农资金投入内部结构不合理，缺乏对财政资金使用的监管与使用绩效的评估，导致财政支农资金被地方政府扣留或挪用，降低了财政支农资金的使用效率。农业收入是农民收入的基础性部分，而政府财政农业投入的不足直接或间接地降低了其对农民收入的增长作用，造成
农业收入对农民收入水平增长的贡献近年来一直维持在一个较低的水平(如图1所示)，在一定程度上导致城乡居民的收入差距断裂。
(二)政府财政在城乡社会保障制度建设上的差别化支出，造成城乡社会保障的断裂
社会保障作为一项基本公共服务，从法理意义上讲，每一位农民都应该与城市居民平等享受。而现实情况是政府社会保障的投入倾斜于城市，农村投入严重不足，城乡社会保障出现断裂。目前，中国城市在政府主导和财政资金大量投入下，已经建立起覆盖较为全面的社会保障体系，如最低生活保障制度，面向企业劳动者的医疗、养老保险制度等。而在农村社会保障体系建设上，政府财政支出不足，造成农村社会保障的范围小、标准低，难以起到社会保障的作用。如图2所示，从1999年到2006年，中国财政投入农村的社会保障总量虽在增加，但其占中国财政社会保障支出的比重自1999年到2006年一直持续在较低水平上，没有超过5％。而且财政投入农村社会保障的资金主要用于农村社会救济，缺少农村养老补贴。据劳动和社会保障事业发展公报显示，1999--2007年中国农村养老保险覆盖率一直在较低水平徘徊，平均约为7.53％。
(三)政府财政在城乡公共卫生、医疗上的差别化支出，造成城乡居民公共卫生、医疗服务水平的断裂
公共卫生、医疗是保障居民身体素质的重要条件。中国政府在公共卫生、医疗上的投入倾向于城市，农村投入严重不足，导致城乡居民公共卫生、医疗服务水平的断裂。在城乡卫生支出费用上，如图3所示，1990年中国财政卫生费用支出中城市为396亿元，农村为351.4亿元，城乡比为1.13:1，而2006年城市为6581.3亿元，农村为3262亿元，城乡比扩
大为2.02:1。在医疗条件上，据2007年统计显示，农村每千人平均拥有不到一张病床，而城市为2.63张；农村每千人拥有1.06名卫生人员，城市则拥有5.35名以上。而且，大部分农村地区乡镇卫生院人员的职业技术水平低于城市。由于公共卫生供给短缺，医疗价格大幅度攀升，农村不少地方出现因病返贫、因病致贫的现象。
(四)政府财政在城乡教育上的差别化支出，造成城乡居民科学文化素质的断裂
中国政府通过财政投入，已经在城市建立了较为完备的教育体系。相比较而言，政府财政在农村教育投入不足，人均投资少。由于中国农村居民接受教育的质量和范围、平均受教育年限都低于城市，农村劳动力文化素质普遍过低，调查显示，2005年中国农村劳动力文化水平处于初中以下(含初中)占到农村劳动人口的80％以上。这最终导致城乡居民科学文化素质的断裂。如表1显示，1997--2007年，中国农村生均预算内教育经费(预算内公用经费支出和事业费支出)不断增长，但仍低于全国平均水平。虽然国家近年实行了农村地区义务教育免除学杂费的政策，对农村地区教育水平的提高产生深远的影响，但是由于教育人力资本是一个长期积累的过程，不可能在短时期内快速提高农民的受教育水平。同时，政府对职业教育投入不足，办学条件差，导致劳动力技能培训不足，科技素质低，农村劳动力转移就业的竞争力不强。
(五)政府财政在基础设施建设上的城乡差别化支出，造成城乡居民生活环境的断裂
基础设施是提高人民生活水平的重要条件。然而，由于中国长期以来实行的“重城市、轻农村”、“重工业、轻农业”的城乡差别化财政支出政策，各种资源配置倾斜于城市。以城乡全社会固定资产投资为例，由于受到政府财政投入及市场失灵的影响，1996－2007年虽然城乡全社会固定资产投资呈现持续增长，但城市全社会固定资产投资增长速度远远高于农村，考虑到农村人口远多于城市，农村人均全社会固定资产投资远远低于城市人均水平(如图4所示)。城市的道路、公共交通、水电设施及公共娱乐与休闲设施等得到优先发展，为城市市民提供了较为系统、完善的生活环境和基础性生活设施。而农村基础设施建设受到忽视，造成农村地区的道路交通、供电、供水、通讯等基础设施不健全，存在诸如公路质量较差且缺少维护和管理、电压不稳定、供水设施落后、通讯设施不足等问题。这都影响到农民生活环境的改善，造成城乡居民生活环境的断裂。
三、政府城乡财政差别化支出政策的原因分析
(一)城乡非均衡发展战略是导致城乡财政差别化支出的根本原因
长期以来，中国实施城乡非均衡发展战略，形成典型的二元经济。由于财政政策要服从于国家经济发展战略，决定了国家实施财政支出的城乡差别化政策的必然性。建国后，政府根据国情和面临的国际环境实施了优先发展工业特别是重工业的经济赶超型发展战略，农业积累倾斜投资工业，财政投资的重点放在城市，形成突出的城乡差别、工农差别。改革开放至今，虽然家庭联产承包责任制使农村剩余劳动力得以解放出来，但由于工业化建设的重点在城市，中国政府在资源配置上向城市倾斜，大力推动城市和工业经济的高速发展，实施的依旧是城乡非均衡发展、区域非均衡发展战略，其间在财政支农方面对农村建设和农业的投入仍然远低于城市，财政支农占财政总支出比重从1990年后呈现下降趋势，城乡财政支出差距不仅没有缩小，反而有所扩大。受非均衡发展理念的指导，中国财政政策较长时期里表现为“重工业轻农业、重城市轻农村”的差别化支出，即财政大量投入城市，积极发展完善城市的基础设施建设、城市居民的社会保障建设、城市居民教育等，这实际上从财政政策上导致了城乡公共服务的非均等化。所以，中国长期的城乡非均衡发展战略是导致城乡财政差别化支出的根本原因。
(二)财政支出政策决策过程中农民利益诉求难以有效表达是城乡财政差别化支出的主要原因
政府财政支出政策是经济利益的再分配，是不同利益群体的博弈过程。一方面，中国农民由于知识与资本匮乏，参政意识淡薄、参政能力弱，导致政治参与性差；另一方面，农民组织化程度低，且地域分布分散，相互之间缺乏交流，难以形成较为统一的认识，联动效应弱。这造成农民在利益博弈中处于弱势，降低了农民对政府财政支出决策的影响力，最终导致财政城乡差别化支出。
(三)以单一经济发展指标(GDP)为核心的政府官员绩效考核体系是造成政府城乡财政差别化支出的重要原因
由于中国行政考核与官员绩效考核目前仍然缺乏科学化的综合城乡社会、经济、环境可持续发展的相关指标体系，许多地方实行以GDP为核心的干部绩效考核机制，过多强调经济指标，地方政府官员更多关心自己任期内的经济增长指标高低。与工业相比较，农业生产周期长、承受自然风险和市场风险高、投资回报率低；农村教育等公共产品和服务的投入只能在长期内发生作用，短期内无法兑现为经济增长。因此，地方行政官员在短期利益的诱导下，容易将财政资源倾斜投向具有高收益率、见效快的工业和城市，而弱化农村投入，造成城乡财政差别化支出。
(四)县乡政府财权与事权不对称是造成城乡财政差别化支出的直接原因
作为基层政府的县乡政府与“三农”联系最为紧密，对农村财政需求最为了解。但由于中国实行的是单一制结构，财政分配决策权掌握在上级政府手中，导致县乡政府在中央政府的财政资源纵向分配博弈中处于劣势，省级以下政府财权层层上收、基本事权却不断下移，造成县乡政府财权与事权的不对称。尤其是1994年实行分税制财政管理体制以来，由于县域经济发展不平衡，财政供养人员增长过快，财力配置和财政支出责任不对称等原因，中国县乡财政资金缺乏，不少县乡财政甚至背上债务，从而无力加大农村的社会保障、义务教育、基础设施建设等投入。
四、实现城乡财政相对均衡支出，弥补城乡社会断裂的建议
(一)以城乡统筹发展为指导，从根本上实现城乡财政相对均衡支出
要改变城乡社会断裂的现状，必须转换城乡非均衡发展战略，以城乡统筹发展为指导，调整国民收入再分配格局，实行政府财政城乡相对均衡支出政策，加大政府财政对农业、农村社会保障、农村教育和农村基础设施建设的支出，切实发挥财政在“三农”发展中的杠杆作用，最终实现城乡和谐发展。
(二)保障农民在城乡财政分配中的话语权，在政府决策中实现城乡财政相对均衡支出
一方面要提高农民的科学文化素质和参政议政的能力，另一方面要引导、整合农民组织，使其形成较为统一的认识，增强农民组织对财政决策的影响力，保障农民在财政决策执行中的监督权，实现城乡相对均衡支出，最终保障农民与城市居民共享经济发展的成果，消除城乡社会断裂。
(三)建立科学的、体现城乡协调发展内容的政府官员绩效考核体系，促使其在财政执行时实现城乡相对均衡支出
改变以往以GDP为核心的政府官员绩效考核体系，以城乡统筹发展为指导，按照短期目标与长期目标相结合、城乡协调发展、可持续发展的原则，将农村生态环境、农民生活水平等社会发展指标等作为重要考核内容，调动地方政府官员对农村财政投入的热情，促使其在财政执行时实现城乡相对均衡支出，达到消除城乡社会断裂的目的。