不同新农合经办模式报销结算程序和投诉反应性，一是在信息网络建成之前，政府经办模式是病人先向医院结清，再到新农合窗口领取报销额，专管员手工录入信息，录入时间长。商业保险公司经办模式有如下几种情况:①溧阳、泰兴等是采取上述政府经办方式;②江阴市则是患者付完钱后，将必要的信息送到窗口，专管人员录入，输送到保险公司，公司发出结报指令后，专管员再给患者结报;③城阳的方式是患者要结报出院，医院会预先通知保险公司，公司派人到医院审核完后，则可结报出院;④常州市武进区的方式是，医院专管员主要负责给保险公司收集审核材料，通知保险公司来审核，保险公司会把通过审核的补偿款给医院专管员，让其替保险公司把补偿款发放给患者;参保者也可以拿着相关材料直接到保险公司办理。二是网络建成后，政府和保险公司经办模式的患者只需支付自付部分，均实行即时结报。
对于外地就医结报政府经办模式是市外定点医疗机构发生的住院医疗费用在当地医院新农合专管员窗口结报;保险公司经办模式是需到合管会委托的保险公司结算，但江阴可在34个医院新农合专管员窗口随时结报(其专管员属于保险公司工作人员)。对意外伤害理赔部分结报政府经办模式由当地医院新农合专管员对意外伤害进行审核、审批;保险公司经办模式是由保险公司专办人员需对保险责任的调查，对调查结果的认可后进行结报。居民投诉的反应性政府经办模式由合管办直接接受投诉，而保险公司经办模式是由合管办和保险公司均有接受投诉的专管人员。如溧阳市合管办主任说:“我们有两部接受投诉电话，一个在合管办，一个在人保公司，两个地方都可以接受投诉。
政府经办模式的结报或投诉流程，其新农合专管员是属于医院人员，但归属合管办管理，如图1A;商业保险公司经办模式的结报或投诉流程第一种类型，其由新农合专管员(属于合管办监督和保险公司管理)审核，在呈递到保险公司每月集中审核，如溧阳、泰兴，如图1B;商业保险公司经办模式的结报或投诉流程第二种类型，其有医院新农合专管员或工作人员发送结报信息到保险公司业务中心或保险公司业务人员直接来医院审核后批准结报出院，如城阳、常州武进区和江阴，如图1C。政府和商业保险公司经办模式的不同之处在于，由于多了保险公司一个环节，医院的新农合专管员分别属于合管办或商业公司，从而有不同报销和审核流程。同样在投诉方面，政府和保险公司经办模式的不同之处在于也在于多了保险公司一方，但保险公司并没有解决投诉问题的权利，还是要把相关投诉问题反映给合管办和合管委。如城阳保险公司接到患者投诉或问题后向合管办反映，合管办在根据问题建议医院等整改。不同经办模式对医疗机构行为的监控机制政府经办模式是合管办人员和新农合专管员的监管，而新农合专管员起到辅助作用，如崂山以及商业保险公司经办模式中城阳(保险公司主要业务是理赔)也是采用此方式，如图2A。其具体方式为:通过新农合电子审核、监察、审计系统监管，与医院事先签订约束协议，定期对医院进行现场督导，同时合管办也会对新农合专管员监督。
保险公司经办模式:第一种主要由合管办、保险公司和新农合专管员监督，合管委并没有把监管业务全部委托给保险公司，保险公司只是起到辅助监督的作用，上述做法主要是溧阳和泰兴，如图2B。其具体方式为:合管办采取卫生局与院长签订目标责任制，合管办与医院签合同，每周对医院监查，每天从网上核查;商业保险公司根据数据异动情况进行彻查、抽调专管员每半年检查或不定期对医院进行突击核查;新农合专管员定期抽取一定比例案例的相互交叉会审。第二种主要是合管委和医院签订服务协议，并且合管委委托保险公司监督医院执行服务协议，合管办则监督保险公司执行情况，在执行过程中，保险公司和医院有异议的，由合管办协调，重大问题上报合管委解决。从2012年开始，对医院处罚不是卫生行政部门决定的，由保险公司决定，由政府明确委托保险公司，卫生局负责监管，保险公司负责经办的方式，此做法主要是江阴，如图3C。其具体方式主要采取驻院专管员－新农合业务管理中心(保险公司)－市合管办三级联动稽查机制和制定住院、门诊总额控制指标等控制费用机制。
政府和保险公司经办模式的不同之处主要在于保险公司在监管中的角色。政府经办中没有保险公司参与;保险公司经办第一种类型中合管办没有把监管业务全部委托给保险公司，保险公司只是起到辅助监督作用;保险公司经办第二种类型合管委把监管业务完全委托给保险公司，虽说合管办也有监督医院和保险公司的职责与权限，但保险公司实际上承担起了主要监督职责，如江阴市的一级和二级稽查实际是由公司执行(其专管员属于保险公司工作人员)，而且从2012年开始，对医院处罚由保险公司决定。其次就是监管采取的具体方式大同小异。不同经办模式的基金拨付过程与管理政府经办模式是基金管理流程为筹集资金直接进入财政专项账户，由财政部门管理，由合管办审核后直接向医院拨付，如图3A。保险公司经办模式有两种类型:第一种类型基金管理流程分为两个阶段:第一阶段(实行新农合专项账户前)，新农合筹资资金全部进入公司账户上，由公司向医院支付，不经过合管办，政府对其进行监管，如图3B;第二阶段(实行新农合专项账户后)，根据上个月用掉的额度，公司向合管办申请，合管办从财政局申请，财政局将钱拨付到公司账户，公司再拨付医院;其具体拨付的办法为按照花费多少拨多少，按照每半年、一个月或两个月为周期拨付医院，如溧阳、江阴、城阳、武进，如图3C。
第二种类型是新农合筹集资金一开始进入财政局新农合专项账户，由合管办每月汇总一次，财政局将资金拨付合管办，合管办下拨给公司，公司再支付给医院，如泰兴，如图3C。此外泰兴还实行备用金管理制度，市财政每年元月份预拨一定的备用金，然后每两个月根据各定点医疗机构合作医疗费用补偿情况，经审核后按实拨付到各定点医疗机构，次年元月份结清上年度各定点医疗机构合作医疗补偿款，重新核定备用金限额。政府和保险公司经办模式的不同之处，主要在于新农合资金是否进入保险公司账户以及拨付过程的繁简程度。政府经办新农合基金由财政局管理和合管办支付，而保险公司经办模式的新农合基金直接进入保险公司账户或设立新农合专项后才转为财政局管理，新农合基金的支付由保险公司执行，并且资金是需经过一层一层申请，再一层一层的往下拨付给医院，并且中间经过保险公司账户。#p#分页标题#e#
为充分挖掘森林这一丽水最大资源资产的优势,解决林农贷款担保难问题,丽水各家银行开始大胆创新,破解难题,尤其丽水农行在被浙江省分行确定为率先开办林权担保贷款试点行之后,以惠农卡为载体,积极探索研发林权担保贷款新品种,着力打造差异化经营特色,进一步拓宽了“三农”业务领域,有力地促进丽水新农村建设和农民增收,充分发挥大型商业银行服务“三农”主力军作用。
一、丽水林权制度改革现状
(一)林业基本情况
丽水地处浙西南山区,素有“浙南林海”之称,属典型的“九山半水半分田”,是浙江省最大的林区,全市面积1.72万平方公里、人口255万、下辖9县(市、区)。1994年该市全面消灭了宜林荒山,1999年实现了绿化达标,2000年开始全面展开生态公益林建设,到2008年全市活立木蓄积量5899.8万立方米,占全省总蓄积的四分之一;全市林业用地面积146.24万公顷,占土地总面积的84.35%;森林覆盖率达80.79%,林木绿化率81.62%,均比全省平均水平高出20多个百分点;集体林地140.1万公顷,占林业用地的95.8%,林农人均山林面积近10亩,全区林木价值超过200亿元。
丽水已成为浙江省乃至整个长三角地区的重要绿色生态屏障,新中国成立以来,全市累计绿化造林面积89万公顷,封山育林34万公顷,退耕还林0.43万公顷;全市森林、湿地生态系统效益总和为2229.1亿元,占浙江省森林、湿地生态效益的五分之一。
(二)林权改革取得的成效
2006年开始,丽水以促进林业生产力发展为目标,以增强林业“造血功能”为根本,以增加林农收入为出发点,率先加大了林业市场化改革进程,积极探索深化集体林权制度改革的新路子。几年来着重就突破传统林业产权制度和农村金融体制进行探索,尤其在山林延包、资源流转和抵押贷款等三个方面成效突出。一是山林延包实现了山林承包期长50年,为深化林改打下了坚实基础;全市林权证发放率和责任山承包合同签订率达99%以上,实现了山定界、林定权、人定心,调动了千家万户林农的林业生产积极性。二是森林资源流转实现了对传统林业产权制度束缚的突破,有效地发挥了资源市场化配置作用;全市通过公开招、拍、挂流转的集体森林资源达335起11.9万亩,成交额1.423亿元,小户、散户森林资源向资金技术密集的专业大户流转大幅增长。三是在明晰产权的基础上,通过推广林农小额循环贷款、林权直接抵押贷款和森林资源收储中心担保贷款等三种模式,为林农和林业企业解决资金难题,实现了农村金融史上以林权为抵押物的突破,有效地发挥了抵押融资的作用。从2007年4月至2009年9月末,全市已累计发放林权担保贷款17683笔,金额7.16亿元。
通过深化集体林改,丽水形成了良好的森林资源市场配置、林业管理服务体制与林业多种经营快速健康有序发展的格局,实现了资源“变现”,使林权成为抵押融资的载体,开辟了林农创业发展的广阔空间。2008年全市实现林业总产值158.47亿元,林业一、二、三产业比重优化调整为32∶45∶23;全市农村人均林业纯收入1907元,占农村居民人均纯收入的37.8%;5个林业重点县林业人均纯收入2497元,占农村人均纯收入的51.5%。
二、丽水市开办林权担保贷款业务基本情况
(一)业务开办的政策环境与现实基础
1、集体林权制度改革,为开办林权担保贷款业务创造了条件。上个世纪80年代初期,丽水就已开展了以“稳定山林权、划定自留山和确定林业生产责任制”为主要内容的林业“三定”工作,即稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制,将全市72%的集体山林承包到户经营,让林农拥有自主经营权。2006年,丽水市开展延长责任山承包期50年的林权制度改革基础工作,山林延包换发证全面完成,涉及林农175.8万人,发放林权证50.8万本,发证宗地数137.6万,为推进林权担保贷款奠定了坚实的体制基础。此后,丽水开始真正意义上涉及林业体制机制的深层次改革,并对林权担保贷款业务进行探索,建立健全了一个分层次、多方位的林权担保贷款制度体系,各项制度的相继建立和出台为顺利推动林权担保贷款工作提供了操作的政策依据。
2、政府相关政策办法的出台,为林业要素合法有序流动提供了保障。2006年以来,丽水市政府针对解决体制机制、操作程序和惠民扶民三方面问题,先后出台了三大系列的改革政策。一是针对解决体制机制问题,出台了《关于推进森林资源流转工作的意见》、《丽水市国有和集体森林、林木、林地流转招标拍卖挂牌办法(试行)》、《关于推进森林资源资产抵押贷款业务发展的意见》三项重要政策;二是针对解决操作程序问题,出台了《丽水市森林资源资产抵押贷款管理暂行办法》、《森林资源收储处置管理办法》等,使森林资源流转和林权抵押贷款工作制度化、规范化;三是针对解决惠民扶民问题,实行了减负和贴息政策,建立低收入农户创业基金,用于林业小额贷款贴息,使低收入林农得到更多实惠。三个不同层面的配套政策出台,为全面推进林权担保贷款奠定了坚实的政策基础。
为解决林权担保贷款涉及到的森林资源资产评估、抵押登记和流转变现等问题,丽水市9县(市、区)均组建了“三中心一机构”的森林资源流转平台,即林权管理中心、森林资源收储中心、林权交易中心和森林资产评估机构等四大机构,并实现了机构编制、人员、资金三到位,为林权担保贷款业务的开展提供了服务保障。据悉,“丽水经验”有望成为国家拟出台的小额林权担保贷款政策蓝本。
(二)全市业务开展情况
1、开办林权担保贷款业务现状
丽水市政府在2006年开始部署林权担保贷款工作,于2007年开始在信用社系统实施,现已在各县(市)联社推开。贷款对象主要是农户的小额贷款,用于林木扶育,单户贷款额一般为2-5万元,其操作办法主要是依照省林业厅下发的《浙江省森林资源资产抵押管理办法》。由于最初仅有信用社一家办理林权担保贷款,面太窄,力度有限。因此,市政府要求农行牵头,推动其他金融机构一起来开展林权担保贷款业务。目前,除农信社(合作银行)、农行已开办此项业务外,邮政、农业发展银行也已开始着手开展此项业务。全市自2007年4月份发放首笔11万元林权抵押贷款以来,至2009年9月末已累计发放17683笔、金额71571万元,其中仅发生不良贷款13笔、金额62.24万元,占了应还贷款15622万元的0.04%。作为新兴的金融信贷产品,林权担保贷款的安全性、低风险性得到了充分体现。截止2009年9月底止,全市已发放林权担保贷款13894户,余额58596万元。各行业务占比如图:
(1)户数占比(2)余额占比
2、林权担保贷款的几种模式
林权担保贷款是以林地使用权与林木所有权作为贷款抵押物或反担保抵押物的贷款新品种,这项业务打破了长期以来银行贷款抵押以房地产为主的单一格局,引入了林地使用权与林木所有权这一新型抵押物,有效地破解了林农“贷款难”问题。到目前为止,丽水市主要推行了林农小额循环贷款、林权直接抵押贷款、森林资源资产收储中心担保贷款等三种主要的林权担保贷款模式:
一是林农小额循环贷款模式。主要采取“集中评定、一次登记、随用随贷、余额控制、周转使用”的管理办法,用于解决林农小额生产经营资金需求。这种“信用+林权抵押”的模式主要面向千家万户的林农,在信用村、信用户创建工作的基础上,通过提供林权抵押提高了授信额度,并采用极大地简化了贷款手续。
二是林权直接抵押贷款模式。指林农个体直接以林权证作为抵押物向金融机构申请贷款。主要作法为:拥有林权证的林农凭森林资源资产评估书与金融机构签订借款合同,并将有关资料送林权登记管理中心,经审核无误后核发林木他项权证,金融机构收到他项权证等有关资料后,依照合同发放贷款。该方式主要是针对林业大户和林业法人客户有大额资金需求提供贷款。
三是森林资源资产收储中心担保贷款模式。林农向银行借款,森林资源资产收储中心为林农提供保证担保,林农以其本人的林权为森林资源资产收储中心提供反担保,林权通过森林资产评估机构评估、林权登记部门登记。如果贷款发生逾期,银行可直接从森林资源资产收储中心账户直接扣收本息,森林资源资产收储中心对抵押的林权通过挂牌交易流转来实现权益。
三、丽水农行林权担保贷款的主要做法
(一)建章立制,全力推进林权抵押贷款试点工作
作为林权担保贷款试点行,丽水农行首先从制度规范入手,严格按照“审慎安全、高效优质”的原则,成立了森林资源资产担保贷款工作领导小组,根据丽水森林资源分布的实际情况,及时制定下发了《森林资源资产抵押贷款业务管理办法(试行)》,明确规定贷款对象和条件、可用于抵押的森林资源资产范围、抵押资产设置、业务操作流程以及贷后管理等方面。目前,该行已有四家县域行与当地林业部门担保机构签订了合作协议,其余县(市)支行均和当地林业部门担保机构达成了合作意向,下一步将着手签订协议,其业务范围主要以惠农卡为载体的林户小额贷款为主。
(二)创新方式,因地制宜推出贷款担保模式
1、与林业系统担保机构合作模式。根据丽水市现有的林权抵押贷款模式,农行在全市范围内与林业系统担保机构进行信贷业务合作,业务范围主要限于对林业龙头企业、林业专业合作社和林业专业户及以惠农卡为载体的林户小额贷款。对具体担保机构,该行通过主动与其沟通,摸清实力,对单个农户提供的担保责任金额最高不超过5万元,担保机构担保责任余额不超过担保机构自身实收资本的5倍,最高不超过10倍。
2、林权直接抵押贷款模式。林农个体直接以权属清晰、管理规范、市场价值高、易流转变现的林权证作为抵押物向农行申请贷款。贷款最高额度以不超过森林资产评估机构评估值的50%为限,并要求各县(市)森林资产资源储备机构承诺对抵押的森林资产资源在借款人不能按期还款情况下由储备机构优先收储,以化解银行的信贷风险。
(三)互惠共赢,林权担保贷款工作取得明显突破
丽水农行作为浙江省分行首家开办林权担保贷款的试点行,自开办以来,进一步加大服务“三农”创新力度,充分配置资源,优化办贷程序,以林权贷款为推手,大力支持多层次的林户融资需求,推动百万山区林农创业发展,进一步拓宽“三农”业务领域。2009年共发行惠农卡36541张,对4210户农户进行小额农户贷款授信19815.5万元,贷款余额17552.7万元,其中发放林权抵押贷款5646万元,抵押山林面积48000多亩。
林权担保贷款将银行与林业、林户密切联系在一起,对增进银林合作、实现互惠共赢起到了良好的促进作用。丽水农行通过市场化运作,在明晰林业产权基础上,扩大了“三农”业务范围,形成了林权担保贷款的有效运作模式,并在推行中不断总结、不断完善,同时随着林权流转机制的逐步完善,林权的变现能力也得到了进一步提高;对林农来说,森林资源成为了重要的生产资料,通过林权担保拓宽融资渠道,获得了生产经营所需的资金,为致富增收创造了一条有效途径,且促进了当地经济发展,实现了林业与信贷发展的双重突破。
四、取得的经验与建议
(一)政策与服务的支持是顺利开展林权担保贷款的前提
推进林权担保贷款是深化集体林权制度改革的核心,深化集体林权制度改革、明晰林业产权又是推进林权担保贷款的前提条件,两者相辅相成,互为促进。集体林权制度改革是一项综合性的配套改革,不仅包括森林资源流转和林权担保贷款,同时需要理顺林业管理体制机制、实行财政保障与保险等配套改革以及林业服务职能的转变提高。在林权改革这个大背景下,丽水农行虽因地制宜地制定了林权担保贷款管理办法,但这些办法规定尚停留在政策指导层面,业务操作还处于试点阶段,在实际运作过程中必须获得政府与林业等部门更多的政策与操作上的支持。同时政府和林业等部门还须进一步加大深化林权制度改革力度,加快推进森林资源资产信息建档工作,建立以户为单位的信息卡,进一步明晰林农的森林资源资产状况,以确保林权担保贷款业务顺利推进。
(二)创新服务是推动林权担保贷款业务不断发展的动力
一直以来,缺乏有效的抵押物、林农融资难成为制约林业经济发展的“瓶颈”,为破解这个难题,丽水农行大胆创新,积极探索,打通“瓶颈”为三农发展“造血”,走出了一片支农扶林的新天地:一是创新产品,以林权制度改革为契机,积极探索开办林权担保贷款业务,按照“试点先行、逐步推开,先易后难、循序渐进”的要求,在青田、庆元、景宁等县域行率先试点开办,并不断总结经验、完善做法,为当地林业产业的科学发展搭建起了良好的融资平台。二是创新贷款方式,通过与林业系统担保机构合作模式、林权直接抵押贷款模式以及小额保证担保贷款模式等,因地制宜,破解林农有效抵押物不足问题,实现了资源“变现”,为农户增收注入新的活力。三是创新服务模式,下达专项指标,与全行经营责任制指标挂钩;针对林权担保贷款额小面广的实际情况,实行专项的费用奖励,制定并出台了“三包一挂”管理办法,即:包发放、包清收、包管理和工资挂钩,全面调动客户经理的工作积极性。
(三)风险控制是促进林权担保贷款健康发展的根本保障
林权担保贷款是一项创新的信贷业务,目前尚处于探索实践阶段,在实际操作中还存在一些风险:一是评估价值偏离的风险,由于山上的情况复杂、市场行情变化无常、森林的景观效益难以确定等因素,评估价难免出现与实际偏离的情况;二是抵押物管理风险,林木资源存在较大的火灾、风灾、水灾、虫灾等诸多自然灾害风险,加之林木生产周期长,不可确定的因素比较多,银行很难实施有效监管;三是森林保险制度欠缺的风险,林木生产还不具备完全抵御自然灾害的能力,我市目前仅可办理森林火灾险,保险配套制度的不完善,使得林权抵押贷款存在较大的风险隐患。四是抵押物处置风险,林权抵押相对其他抵押物而言,森林资源处置变现能力较弱,林权处置往往受制于采伐指标和林权流转市场两个因素。