第一，在信贷政策方面，适度放松信贷控制，进一步优化信贷投放的地区结构和行业结构。针对农村资金存入银行后大量倒流城市，农村资金“非农化”倾向严重的现状，应制定相应法规并采取有效的政策措施，构建农村资金基本用于“三农”的机制，遏止农村资金的“马太效应”。应进一步发展个人消费信贷业务，充分发挥金融对扩大消费需求、促进消费结构升级的推动作用。应拓宽银行消费信用范围，创新消费信用品种，开办高档耐用消费品贷款、住房装修贷款等新业务，并鼓励股份制银行、城市商业银行等国有商业银行以外的金融机构办理消费信用业务，同时使消费信用业务逐步向小城镇延伸，让更多消费者通过消费信用扩大现实支付能力，实现超前消费。
金融机构应加强与消费信用相关的金融产品的开发。鉴于很多城市的房价仍居高不下且涨幅较大，应坚持实施对房地产业的宏观调控政策，但在贷款发放时应区别对待，不搞”一刀切”。对大户型、高档次的商品房的开发应严格限制贷款，对普通商品住宅和经济适用房的建设则应加大信贷支持力度。
要有效地实施金融的结构调控，必须使资本监管政策与信贷政策协调一致，形成合力。建议对经济发展水平不同的地区和不同类型的银行采用不同的资本监管标准，不搞“一刀切”。比如，对西部经济落后地区和东部经济发达地区,对农村合作银行、农村信用合作社与国有商业银行，在资本监管标准上就应有所差别。实行有差别的资本监管政策，既体现和尊重不同地区之间、不同类型金融机构之间的差异，也有利于落实科学发展观，实现城乡之间和地区之间的协调发展。
第二，继续推进利率市场化改革。应培育货币市场的基准利率，使其更好地发挥对短期利率变化的指引和导向作用。在条件成熟时进一步下调超储利率，并引导商业银行对存款利率实行一定幅度的浮动。虽然央行规定存款利率可以下浮，但商业银行却只上浮贷款利率而对存款利率不采取浮动措施，这样做固然可使商业银行避免存款利率变动的风险，但无助于提高其资金定价能力和资金价格竞争能力。由于缺乏资金价格变动的洗礼，不具备与之相应的实际应对能力，等到外资金融机构全面进入时，商业银行可能会变得很被动。此外，应择机推出防范利率风险的利率衍生产品。
(一)财政支农的目标定位要与工业化进程
相适应20多年的农村改革与发展和农业市场化进程的不断推进,农业市场主体呈现了承包农户、家庭农场、集体、合资、私营企业等多元发展格局;农产品价格基本实现由计划定价转向市场定价,在农副产品收购总额中,国家定价的比重由1978年的94.4%下降为2000年的20%以下;农业市场体系正在逐步建立和完善,目前全国拥有城乡集贸市场95000多个,集贸市场年成交额达21000多亿元,全国农产品批发市场达4000多个,农民在生产和生活方式上越来越依赖市场。农业市场化大大推进了工业化的进程,我国工业增加值占GDP的比重已达80%以上,全社会劳动力就业人员中的非农产业比重已达到50%以上,标志着我国已进入了工业化中期的发展阶段。但市场化的大潮又猛烈地冲击着户均0.5公顷耕地、分散弱小的农业群体。为此,社会主义市场经济条件下的财政支农,不仅要充分发挥市场对农业资源的基础性配置作用,充分利用市场提供的各种条件,而且要把体制转换过程中农业遇到的市场信息不对称、农民素质不高、组织化程度低以及基础设施落后等影响市场化以至工业化进程的主要矛盾,作为政府利用财政手段调控农业发展的基本选择目标,从而推动工业化向现代化迈进。
(二)财政支农的政策选择要体现建立公共
财政框架的要求按照公共财政理论,财政就是要在充分发挥市场在资源配置中起基础性作用的同时,着眼于社会经济的长远利益和社会公共需要,弥补市场的固有缺陷,矫正市场失灵,以实现社会经济协调、稳定、健康发展。我国传统的财政支农体系,财政直接干预农业经营,普遍存在包揽过多的“越位”现象,而在一些市场不能自我调节或调节不力的失灵领域,诸如农业的基础性、公益性、服务性等范围内,表现出无能为力的“缺位”弊端。“越位”与“缺位”并存,不仅妨碍了市场机制的正常运作,造成资源配置的低效率,还给财政支农本身带来负面影响:农财部门忙于对各经营项目的立项、审批、验收等日常性事务,难以把主要精力放在研究和把握社会发展和农业经济全局的重点上来;另外,由于直接干预经营性、竞争性项目,主观随意性较大,不利于财政分配的规范化、制度化和法制化。在财力十分有限的情况下,财政支农无法充分发挥对农业和农村经济发展的推动和促进作用。因此,实现财政职能的转变,建立具有中国特色的公共财政支农新框架已是非常必要。
(三)财政支农改革的出发点和归宿要依据
我国的基本国情我国是个农业资源相对匮乏的国家,每个劳动力平均耕作面积为0.29公顷,不及世界平均水平的1/3,比国际市场农产品竞争力较强的美国劳均66.81公顷和加拿大劳均109.17公顷相差更大。我国人均水资源2300立方米,不及世界平均水平的1/4,相对有限的资源是农业进一步发展的主要障碍因素。纵然是农业经过20多年的改革和发展已取得了令人瞩目的成就,粮食和主要农产品由短缺转化为总量基本平衡有余,但还必须清醒地看到制约农业继续稳定发展的深层次矛盾和问题:(1)农业基础设施老化失修,环境污染与生态破坏依然严重。全国森林覆盖率仅有16.55%,且耕地每年减少约60万公顷。有些地方的粮食增产是以损害生态效益为代价换取的,将殃祸子孙。(2)农民素质偏低。近2亿的文盲半文盲2/3在农村,不仅直接影响到农业技术的吸纳,也影响着农民驾驭市场的能力。我国农业的国际参与度小,对国家经济发展的外汇贡献更小。农产品科技含量低、市场竞争能力弱等,是导致农民收入减缓的重要原因。(3)城镇化滞后于工业化。农村城镇化和工业化是农村经济发展不可分割的两个过程,我国目前城镇人口占全国总人口的比重刚刚超过30%,落后于同等收入国家6—8个百分点,大量农业剩余劳动力滞留于农村,不利于降低农村工业化成本。(4)我国财政收支紧张,亟待增强“反哺”农业的能力。近20年,我国绝大多数年份都出现了收支平衡赤字,并且赤字数额仍在逐年加大。同时,财政收入的“两个比重”偏低,一是全国财政收入占GDP的比重目前只有15%左右,二是中央财政收入占全国财政收入的比重较低,1999年才达到51.4%。因此必须利用好有限的财力,着力解决农业发展中的突出矛盾。
(四)财政支农的措施调整要与WTO“绿箱”
政策相容在新的国际大背景下,我国不可能步发达国家后尘,只能从自己的国情、国力和现实国际环境出发,采取合乎时宜的支持措施。WTO《农业协议》对诸如直接价格支持、投入补贴、出口补贴等对生产和贸易产生扭曲作用的政策称之为“黄箱”政策措施,要求予以削减。而对诸如农业科研、环境保护、农田水利、农业保险等不直接影响农业生产的支持措施称之为“绿箱”政策措施,免予减让承诺。因此,我国应改变传统的以高关税和价格支持为主的直接式农业扶持保护政策,向通过“绿箱”政策进行的间接式农业扶持保护政策转变,形成以间接保护政策为主、直接保护政策为辅、政府扶持与农民自我发展相结合的综合农业扶持保护政策体系。
二、我国现阶段财政支持农业发展的方向和重点
(一)支持农业基础设施和生态环境建设,推进农业的可持续发展由于农业基础设施存在广泛的外部性,在很大程度上需要财政以提供公共产品的方式来解决。因此,财政支农要坚持经济效益、生态效益和社会效益相统一,近期开发与长远利益相结合;要注意做到科学规划,保证规划实施的持续性。农业基本建设的重点是要加快农田水利设施建设,把新增投资有序地用于重大或重点的水利工程项目上来,搞好大型灌区更新改造和配套工程建设,发展节水灌溉,并且结合农业市场化加快农村道路、邮电通讯、电网等基础设施建设,为农业持续发展提供外部条件。当前应抓好长江中上游水土保持工程、天然林禁伐工程、退耕还林还草工程、沿黄防护林建设工程以及“三北”防护林体系工程建设,尽可能加大对水土保持、植被恢复、生态林补偿及防护林建设等方面的投入。注意把生态工程建设同国土整治、产业开发和区域经济发展结合起来,减少“沙尘暴”、“扬沙”、“浮尘”等现象,增强农业发展的后劲和活力。
(二)支持农业科研和农业教育,依靠科技进步提高农业经济效益针对我国农业技术含量低,农技成果质量不高、转化难,农民总体素质偏低的状况,当前财政要着眼于未来经济发展的趋势,进一步增强“科教兴农”意识。一是扶持农业科研单位开展农业科学研究,尤其是基础性研究和攻关研究,加大财政投入和管理力度,逐步建立具有世界先进水平的农业科技创新体系。二是增加对农业科技推广的扶持,尤其是良种繁育、栽培技术、科学施肥、节水灌溉等农业先进实用技术的推广,积极探讨筹集农业科技推广应用风险基金,可实行“共同投资、专家经营、分散风险、共同受益”的运行方式,逐步建立高效率转化科技成果的农业技术推广体系。三是加大对农业教育与培训的经费投入力度,通过调整农村教育结构,实行基础教育、成人教育、职业教育“三教”统筹,促进农、科、教相结合,逐步建立不断提高农民科学文化素质的农业教育培训体系。
(三)支持农业和农村经济结构的优化调整,加快农业产业化经营进程当前农业结构调整要以国内、国际市场为导向,在确保粮食安全的基础上,使农业比较收益和农民收入水平有明显提高。财政支农应采取得力的政策措施加以扶持。一是引导和支持按照比较优势原则进行结构调整。重点发展具有比较优势、在国际市场上具有竞争力的产业,如养殖业、蔬菜业、林果业等;在大农业内部,充分发挥各业之间的互补关系,根据区域比较优势安排农业生产,更加集约地利用各种农业资源。二是加快农产品品种更新换代。采取切实措施加强新品种和新技术的引进、消化、吸收工作,依靠科技手段优化农产品品质、品种结构,提高农副产品的优质率,同时加快农产品的品牌化、标准化建设,增强我国农产品的国际市场竞争力。三是完善农产品流通体系和农产品市场体系。在依法实施农产品保护价制度、农产品风险基金制度的同时,加速多元流通主体的培育,推动农业商品化和市场化;不断制定、完善农产品交易法规,规范市场交易秩序,加快市场法规制度化建设;加强农产品市场信息网络建设,为农户提供及时、准确的市场信息,使全方位、多层次的信息服务成为引导农民调整结构的重要手段,为增加农民收入创造各种条件。四是推进农业产业化经营进程。大力发展农副产品精深加工业,提高农副产品加工转化水平,延长农业产业链条,这是提高农民收入最直接的途径。因此,应按照布局区域化、生产专业化、经营一体化的要求,搞好基地建设,大力扶持科技含量高、市场开拓能力强、尤其是愿为农民服务的龙头企业,完善龙头企业与农户之间的利益分配机制,同时注重与小城镇建设、完善农村社会化服务体系以及推进乡镇企业二次创业结合起来。
三、当前优化财政支农目标的政策选择及配套措施
(一)公共财政模式下重新定位支农职责,充分利用积极财政政策空间1998年以来,在外受亚洲金融危机的冲击、内受通货紧缩趋势的影响下,我国果断地实施了积极财政政策,拉动了经济增长。2001年国家继续实施积极财政政策,财政支农应抓住这一机遇,利用好这一政策空间。(1)合理运用国债政策,加强国债管理。要利用国债资金支持农业结构调整、技术改造、产品升级换代及农业高新技术产业的发展,适度增加国债发行规模,壮大财政宏观调控能力,充分发挥国债的“乘数效应”。(2)调整税收政策,激活社会投资,进行税制结构调整。将现行生产型增值税改为消费型增值税,鼓励企业投资,支持技术改造和技术创新;统一内外资企业所得税,改变内外资企业税负不公平的现状;取消地区性税收优惠待遇,实行以产业为导向的税收优惠政策。(3)规范转移支付制度,支持西部大开发。在农业专项补助资金的分配上向西部倾斜;对国家批准实施的退耕还林还草、天然林保护、防河治沙等所需的现金补助,主要由中央财政支付。同时要充分利用农村比较充裕的剩余劳动力,通过以工代赈等方法,带动广大农户向生产的深度和广度进军。
(二)把握WTO“绿箱”政策,提升我国农业综合实力为减轻加入WTO对我国农业造成的不利影响,应加大财政对农业的支持保护力度,从根本上提高我国农业竞争力。一是强化“绿箱”政策措施对农业的投入支持。按照WTO“绿箱”政策,调整我国财政支持农业发展的国内政策,使偏重于价格保护的政策尽快转向更注重改善农村生产和生活的基础设施、市场条件,以及更多地支持农业科技进步、提高农民素质等有助于强化农业内在竞争力的方面上来,并加大其投入力度。二是建立农业收入支持体系。收入支持可分为直接收入支持与间接收入支持。直接收入支持主要指对农民的直接收入补贴,如灾害补贴、差额补贴、农产品储备补贴等;间接收入支持主要指农业优惠及贴息贷款、投入品(燃料、化肥、农药、运输等)补贴、农业保险计划等。WTO《农业协议》在强调开放国内农产品市场、减少国内价格干预时,对于由政府出资的收入支持政策较为宽松。我们可以通过这些措施实现农业稳定发展、增加农民收入的目的。三是完善农业保险制度和保险体系。我国农业的高风险性和农民较低的经济承受能力,迫切需要成立以国家财政扶持为依托的政策性国有农业保险公司,建立起独立、规范、自上而下的农业保险体系和管理体制。
发出保增长的强有力信号
保持经济平稳较快发展，防止出现大的起落，是促进科学发展的首要目标。国务院常务会议提出，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台进一步扩大内需的十项具体措施，中心目标在于“促进经济平稳较快增长”。
受愈演愈烈的国际金融危机等影响，今年前三季度我国经济增长9．9％，增速同比回落2．3个百分点，第三季度回落到9％，增速面临进一步下滑的风险。针对国内外经济形势变化，今年年中国家已将宏观调控任务调整为“保增长、控物价”。当前，“保增长”成为最重要任务。财政政策从“稳健”转为“积极”，货币政策从“从紧”转为“适度宽松”，就是要以扩大内需弥补外需的不足，防止经济增速大幅下滑。其中，今后两年多时间内约4万亿元新安排的投资对经济的拉动最为直接。
扩大投资规模与优化结构并重
实行积极的财政政策，就是通过扩大财政支出，使财政政策在启动经济增长、优化经济结构中发挥更直接、更有效的作用。
为应对亚洲金融危机冲击，我国于1998年宣布实施积极财政政策，其主要措施是增发长期建设国债，支持重大基础设施建设，对稳定经济发挥了重要作用。后来针对投资过热等问题，于2005年转而实施稳健的财政政策。
此次财政政策从“稳健”转“积极”，意味着我国将再度加大财政支出，扩大投资规模，其政策力度大、效果直接，能有效刺激经济。
从十项扩大内需、促进经济增长的措施可以看出，这次积极的财政政策不但着眼于拉动经济增长，更强调了夯实基础、保障民生，体现了扩大投资与优化结构并举。此举既是解决当前问题的应急之策，更是促进经济社会持续发展的长远之计。
实施适度宽松的货币政策合理扩大信贷规模
实行适度宽松的货币政策，意在增加货币供给，就是要在继续稳定价格总水平的同时，在促进经济平稳较快发展方面发挥更加积极的作用。
2007年下半年，针对物价上涨过快、投资信贷高增等现象，我国货币政策由“稳健”转为“从紧”。如今，货币政策转为“适度宽松”，货币供给取向发生重大转变。其实，在今年年中货币政策已进行了灵活审慎的调整，9月份后央行连续三次降低利率，两次降低存款准备金率。“为防范金融危机对中国经济金融的冲击，有必要及时灵活地调整包括货币政策在内的相关经济政策，力争把这场危机可能产生的负面影响降低到最小。”央行新闻发言人李超此前已表示。
以投资带消费以消费促增长
根据当前形势的发展，扩大内需已成经济工作重点。初步汇总，加快民生工程、基础设施、生态环境和灾后重建等方面建设，从今年四季度到2010年底约需投资4万亿元。我国去年固定资产投资总规模13.7万亿元，而这次仅两年多时间新安排的投资就达到约4万亿元，对经济的拉动作用将十分明显。
扩大内需，眼前靠投资、长远靠消费。从十项措施可以看出，对于基础设施的投资可以为消费创造条件，而提高城乡居民收入、加大扶贫开发力度等更是直接拉动消费的举措。以投资带消费、以消费促增长，成为扩大内需十项措施的一大亮点。
这次中央采取的扩大内需政策，将既有利于促进经济增长，又有利于推动结构调整，避免重复建设；既有利于拉动当前增长，又有利于增强经济发展后劲；既能有效扩大投资，又能积极拉动消费。
百姓将从十项措施中受益
在这次公布的宏观经济政策重大调整中，改善民生被放在相当突出的位置。民生工程位列进一步扩大内需各项建设之首，通过加大对民生工程的投入力度，改善居民生活、增强消费能力，以拉动消费、促进发展的意图十分鲜明。
措施一：加快建设保障性安居工程。
加大对廉租住房建设支持力度，加快棚户区改造，实施游牧民定居工程，扩大农村危房改造试点。房地产业是国民经济的重要支柱产业，也是建设内需驱动型经济的发动机。此次政策调整立足民生，旨在通过加大廉租住房建设等多种手段，进一步满足广大中低收入者的购房需求。同时将拉动相关产业发展，对推动居民消费结构升级、改善民生将具有重要作用。
措施二：加快农村基础设施建设。
加大农村沼气、饮水安全工程和农村公路建设力度，完善农村电网，加快南水北调等重大水利工程建设和病险水库除险加固，加强大型灌区节水改造。加大扶贫开发力度。加快搞好这些广大农民最关心、最直接、最现实的生活设施建设，全国广大农村将会呈现出新面貌。
措施三：加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设。
重点建设一批客运专线、煤运通道项目和西部干线铁路，完善高速公路网，安排中西部干线机场和支线机场建设，加快城市电网改造。加快交通等基础设施建设，既能发挥投资对经济直接拉动作用，为经济的长远发展夯实基础，又能为广大群众的出行提供更方便快捷的条件。
措施四：加快医疗卫生、文化教育事业发展。
加强基层医疗卫生服务体系建设，加快中西部农村初中校舍改造，推进中西部地区特殊教育学校和乡镇综合文化站建设。近年来，国家加大了医疗卫生、文化教育事业财政投入，然而，医疗卫生事业公益性弱化、群众“看病难、看病贵”等现象仍然突出，文化教育事业仍需加快发展步伐。这次国家加大对这些方面的投入，必将使我国的医疗卫生、文化教育事业有一个更大的发展,广大农村医疗卫生、教育落后的面貌有一个大的改观。
措施五：加强生态环境建设。
加快城镇污水、垃圾处理设施建设和重点流域水污染防治，加强重点防护林、天然林资源保护和林业生态恢复重建工程建设，支持重点节能减排工程建设。要抓住这次宏观调控的机会，动员全体人民更加积极投身于资源节约型、环境友好型社会建设，让我们的祖国山更绿，水更清，天更蓝。
措施六：加快自主创新和结构调整。
支持高技术产业化建设和产业技术进步，支持服务业发展。目前，我国高技术制造业规模位居世界第二，但与发达国家差距仍非常大，在全球的竞争力排名靠后。在当前经济环境下，加快自主创新和结构调整，支持高新技术和服务业发展，是提升我国核心竞争力的需要。国家将加大这方面的支持力度，促进自主创新和产业升级，促进现代服务业的发展，努力让更多人就业和再就业，从而增加城乡居民收入。
措施七：加快地震灾区灾后重建各项工作。
四川汶川特大地震使人民生命、财产受到巨大损失。完成恢复重建主要任务需要3年左右时间，灾区群众真正实现安居乐业的道路仍然漫长。中央这次加快重建进度，明年灾后重建基金提前安排200亿元，不仅有助于灾区经济加速恢复，更主要的是惠及广大灾区群众，提供就业岗位，增加居民收入，帮助他们早日安居乐业。
措施八：提高明年粮食最低收购价格，提高农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等标准，增加农民收入。提高低收入群体等社保对象待遇水平，增加城市和农村低保补助，继续提高企业退休人员基本养老金水平和优抚对象生活补助标准。未来中国经济发展，更多地要靠扩大内需尤其是消费需求。提高城乡居民特别是广大农民和低收入群体的收入，有助于释放他们的需求潜力。
措施九：在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担1200亿元。提高部分产品出口退税率，调整部分产品出口关税。这不仅减轻企业负担，增加企业利润，更重要的是有助于扩大就业，职工也能更多地分享到企业的发展成果。
措施十：加大金融对经济增长的支持力度。
取消对商业银行的信贷规模限制，合理扩大信贷规模，加大对重点工程、“三农”、中小企业和技术改造、兼并重组的信贷支持，有针对性地培育和巩固消费信贷增长点。扩大信贷会刺激经济增长，培育和巩固消费信贷增长点会拉动消费和投资，一举多得。