关键词财政；金融；城市化；城乡收入差距
中图分类号F291文献标识码A
文章编号1002-2104（2015）09-0093-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.012
我国地方政府在经济发展中始终扮演着重要的角色，地方政府的政策决策推动了城市化的发展。在中央政府出台推动城市化发展的财政政策和宽松货币政策的影响下，地方政府推行了一系列的配套政策。除了中央财政拨款外，地方城市化进程的资金来源主要包括地方政府的财政政策和地方金融机构。在土地财政的推动下，地方政府支持房地产等行业发展来吸引农村劳动力转移至城市，推动城市化发展。地方主要金融机构的国有企业性质导致其行为受到地方政府政策决策的影响较大，其金融活动更倾向于地方政府政策支持的建设活动。在城市化进程加快的过程中，城乡人均收入差距扩大已为社会广泛关注，因此，研究地方政府的财政政策和金融政策对调整城乡收入比例具有现实启示。
1文献综述
当前对于城市化的研究主要集中在人口迁移的影响因素[1-4]及推动城市化发展的原因等问题的分析上[5-16]。
关于人口迁移影响因素问题，理论界的主要观点有户籍政策、融资约束、工业化进程影响以及政府政策选择等几种[1-4]。①户籍制度影响论：认为户籍政策是阻碍人口自由流动的重要因素。城市化是市场化发展的结果，城市可以通过市场经济力量和以再分配的方式获取资源来进行城市化发展，但阻碍人口自由迁移的户籍政策可能导致国家城市化整体格局的扭曲。②融资约束影响论：认为融资约束导致城市化建设项目发展受阻，从而产生城市基础设施建设资金约束问题和中小企业发展资金约束问题，导致城市化进程缓慢，城市容纳劳动力能力降低。③工业化影响论：认为工业化偏差导致城市工业发展吸收农村劳动力不足，造成人口向城市转移缓慢。中国城市化并没有严重滞后于工业化发展，中国的问题不在于城市化偏差，而在于工业化偏差，应当尽快实现农村工业化向城市工业化的战略性转变。④政府选择影响论：认为政府政策选择导致产业结构不合理，降低了劳动力向城市转移的就业机会。
中国城市化发展滞后以及城乡收入差距拉大的根源在于政府鼓励资本密集型的部门优先发展，导致其他城市部门就业需求下降，从而导致城市化减缓，收入差距扩大。
关于推动城市化发展原因问题，理论界主要观点有地方财政推动，金融发展，政府干预，工业发展以及出口结构影响等几种[5-6，8，10-14]。①地方财政推动论：认为地方财政是推动城市化的重要因素。认为在土地要素被重估后，地方政府拥有“土地财政”，基础建设投资扩张，推动了土地城市化和区域经济增长。如陆铭和陈钊[6]基于省级面板数据，研究发现现行户籍制度、经济开放、政府经济活动等对城乡收入差距具有显著影响，而金融发展指标对城乡收入差距没有显著影响。李伶俐等[8]发现政府财政主导的城市化进程在初始阶段会缩小城乡收入差距，当超过一定合理限度时，会拉大收入差距。而在西部地区，政府财政支出对缩小收入差距的作用不显著。周少甫等[12]同样发现在收入水平较低时，城市化对缩小城乡收入差距方面作用不明显。②金融影响论：认为金融发展对城市化发展具有直接推动作用，但对城乡收入差距影响具有积极和消极的方面。Cho，Wu和Boggess[13]认为金融发展可以支持房地产等行业的融资过程，从而更加有利于城市化进展。Clark，Xu和Zou[14]认为，金融发展和收入差距是呈倒U型关系的，金融发展初始阶段会加大收入差距，后期会降低收入差距。金融发展效率影响论：认为金融发展效率与城乡收入差距具有负向相关关系，
并且城市化水平与城乡收入差距负向相关。金融发展影响论：认为金融发展特别是金融深度提高能够缩小城乡收入差距。在金融发展初期，金融深度较高会导致收入差距较大；在金融发展高级阶段，金融深度的提高会逐渐缩小城乡收入差距。其他影响城市化进程的观点还有，③政府干预论[15]：认为政府干预是影响城市化的因素，由于中央政府干预活动导致土地市场难以有效运行，当大城市城市化水平过度时，无法衍生出新的城市。④工业发展影响论[7，16]：认为工业发展水平对城市化发展水平具有正面影响作用。Moomaw和Shatter[16]发现人均GDP、工业化发展、出口等方面的因素均会对城市化发展造成正向影响。李金昌和程开明[7]则认为经济增长可以对城市化发展产生显著正向冲击。⑤出口结构影响论[9]：认为出口结构优化会拉大城乡收入差距，城市化发展会缩小收入差距，而出口结构优化可以促进城市化发展，进而缩小收入差距；综合而言城市化对缩小收入差距的影响要大于出口结构优化的影响。
2理论模型
多数研究认为中国经济存在二元结构，即城市经济部门和农村经济部门。本文研究的重点是地区财政金融活动对于区域城市化进程以及收入差距的影响，因此假定经济部门仅存在城市经济部门和农村经济部门。由于人均资本存量、劳动力数量以及技术方面的差异，一般认为城市经济部门经济发展水平优于农村经济部门。假定城市经济部门和农村经济部门的产出水平受到各自技术、资本和劳动要素的影响，分别构建农村经济部门和城市经济部门的生产函数，分别如公式1和公式2所示。
可以看出，在达到技术转移的稳态时，城市经济部门的技术可以转移给农村经济部门，且农村经济部门与城市经济部门的技术差异为常数，说明在同一经济体的假定条件下，农村经济部门对于城市经济部门的技术要素增长是稳定的。
2.2资本要素分析
相比于技术要素和劳动力要素，资本要素更容易被政策决策者进行调整决策。当前的财政政策和金融政策最主要的是作用于资本要素，从而推动产出增长。根据一般经济发展理论，我们假定k=KAL，可以得到农村经济部门和城市经济部门的稳态条件（推导过程省略），如公式7所示。
2.3劳动力要素分析
在现行的财政状况和金融环境下，城市经济部门获得的财政和金融支持大于农村经济部门，根据公式7可以得到城市经济部门稳态高于农村经济部门稳态条件，且K/L的增长率等于技术进步增长率g，当g2>g1时，则会吸引农村经济部门劳动力到城市劳动力部门。因此，假定农村经济部门（1-λ）比率的劳动力进入城市经济部门，λL1的劳动力留存农村经济部门，其中0
2.4收入与收入差距
城市化进程最基本的动力是城市经济部门与农村经济部门的收入差距，不断吸引农村经济部门劳动力向城市转移，在财政和金融政策作用下，二者的人均资本差额逐渐缩小，在均衡条件下达到相等状态，工资水平也逐渐趋于相等。对公式8和9的劳动力要素求一阶导数，得到两部门的工资水平，如公式10和11所示。
从公式13和14可以看出，倾向于农村经济部门的财政政策和金融政策可以缩小收入差距，而倾向于城市经济部门的财政政策和金融政策则扩大收入差距。
同时，公式8和公式9对资金要素求一阶导数可以得到公式15和公式16，两者皆大于零，说明财政政策和金融政策的实施会提高城市经济部门和农村经济部门的收入水平，即提高地区收入水平。
3实证模型与变量选取
为了分析财政政策和金融政策对城市化进程及城乡收入差距的影响，我们构建了如下回归方程，如公式17和公式18所示所示：
城市化率指标选取的是市区单位从业人员和城镇私营个体从业人员与地区从业人员数量的比值，较选用非农业人口比重来衡量城市化率更能直接体现劳动力因素对于产出的作用。fiscal指标表示财政政策的作用效果，选取的是地方财政一般预算内支出。国内财政政策多投资于城市现代化建设，因此预期其与城市化率回归系数为正，对提高地区收入水平作用为正。financial表示金融环境指标，选取的是金融机构年末贷款余额。金融机构贷款可以为经济体提供投资，增加资本，完善发展的金融环境可以提高地区收入水平，反之则可能影响实体经济运行。控制变量包括固定资产投资总额，实际使用外资额和人均公共交通数量。地区固定资产投资总额预期会对城市化建设产生正向推动作用；实际使用外资额可以用来衡量地区的经济开放程度，预期可以缩小城乡收入差距；人均公共交通数量可以用来衡量城市的基本建设条件，从理论上说，公共资源越便利，越容易吸引人口的转入。
数据类型为面板数据，时间跨度为2003-2012年，在剔除数据缺失较多的地区后，样本包含全国273个地区。数据来源于《中国城市统计年鉴》（2004-2013）。数据初步统计分析结果见表1。基于城市层面的样本，城市化率的中值约为45%，均值为49%，这与中国整体城市化率水平相当。在样本期内，城市人均收入的中值和均值都约为农村人均收入水平的两倍，收入差距中值约为1万元而均值约为1.4万元，说明中国城乡收入差距现象值得关注。
4实证检验及分析
根据样本的特点，本文对面板数据样本进行了固定效应检验和随机效应检验，结果见表2。首先是城市化率对于财政政策和金融政策以及控制变量的回归，结果见（1）列；其次是城乡收入差距对自变量的回归，结果见（2）列。另外本研究还检验了财政政策和金融环境对于地区收入水平和农村收入水平的影响，结果分别见（3）列和（4）列。其中被解释变量分别为城市化率、城乡收入差距、地区收入水平和农村平均收入水平。
从（1）列可以看出，基于城市层面，预算内财政支出对于城市化进程有着显著的推进作用，说明样本期内财政政策更加倾向于城市发展，政府的投资行为增加了城市经济部门的人均资本，工资水平较高，吸引农村劳动力向城市转移。金融机构贷款余额对城市化率的影响结果不显著，说明金融机构行为对于城市化进程还难以形成显著推动作用，这也与一些惠农金融政策有关。人均公共交通数量对城市化进程具有负向作用，这点与期望相反，可能的解释原因是城市化水平较高的地区人口密度大，人均公共交通等公共资源不足，从而导致劳动力转移至公共资源更充分的地区。从（2）列可以看出，城乡居民收入差距对财政支出的
回归系数显著为正，说明财政政策支出一定程度上拉大了城乡收入差距。城乡收入差距对金融机构的贷款余额回归系数显著为负，说明金融政策一定程度上缩小了城乡收入差距，一般的商业银行等金融机构多为城市实力较为强大的企业提供资金支持，而一些支持农村经济发展的政策性银行则可以为农村经济发展提供资金支持，有利于缓解城乡收入差距。然而，城乡收入差距对城市化率的回归结果不显著，表明城市化率本身对城乡收入差距扩大或减小没有显著影响作用。
结果（3）列显示了地区财政政策和金融环境对于地区经济发展的作用。地区收入水平对财政支出的回归结果为正值，这点与预期相符，地方政府的投资行为很大程度上推动了地方经济的发展。地区收入水平对金融机构贷款余额的回归显著为负值，说明在城市样本层面上，金融机构并没有推动实体经济发展，可能是由于金融脱离实体经济进行逐利活动导致的。固定资产投资和人均公共交通数量对地方收入水平提高具有显著的正向推动作用。
结果（4）列为地区农村收入水平与地区财政政策和金融环境的回归结果。财政政策虽然在推动城市化进程方面起到了较大作用，但对农村经济发展的推动作用却不显著，说明样本期内财政政策多倾向于城市的建设发展。农村收入水平与金融机构贷款余额的回归结果为负值，说明在城市样本层面上，金融机构没有有效为农村经济发展服务。固定资产投资总额对农村经济发展具有显著的推动作用，可能是由于固定资产投资活动为农民工提供了就业机会与较高的工资报酬导致的。
综合而言，基于城市层面的样本，我们得到了一些与其他文献不一样的回归结果。地方政府的财政政策多倾向于城市建设，推动了城市化进程，也推动了地方经济的发展，倾向于城市建设的政策也同时拉大了城乡收入差距。城乡收入差距的进一步拉大对社会稳定具有多方面的不利影响，因此地方政府可以适当调整财政政策来推动农村经济发展，缩小城市和农村的收入差距。金融机构贷款余额并没有显示出对推进城市化建设具有显著推动作用，对地方收入水平具有负向影响作用，且对农村收入水平具有负向影响作用，一方面说明农村经济发展依然难以获得金融机构支持，乡镇企业难以获得金融机构的支持，另一方面说明由于资本的逐利性，金融机构没有支持地方的实体经济，从而一定程度上脱离了实体经济而独立运行，金融机构历年来高涨的利润额一定程度上也说明了金融业可能侵占实体经济的利润。地方的财政政策和金融支持是支持地方经济发展的重要的资金来源，它们的资金走向及是否有效利用可以对地方经济产生不同的作用效果，在城市化加快及城乡收入差距不断拉大的背景下，其作用调整显得更加重要。
5结论与政策建议
通过对2003-2012年地区面板数据的分析，我们发现地方政府的财政政策对城市化进程推进效果显著，同时也有力地推动了地方经济的发展，但财政政策也拉大了城乡收入差距水平，并且没有对农村经济发展产生正向的推动作用。这与样本期内地方政府多实行城市发展倾向的财政政策导向有关，农村经济获得财政支持少，导致劳动力流向城市。地方经济发展资本另一来源――金融机构贷款余额，则对地方城市化发展没有显著影响作用，并且对地方经济发展具有抑制作用，同时金融机构贷款余额对农村收入水平提高具有负向影响，但整体而言地方金融发展缩小了城乡收入差距。这与金融业脱离实体经济运行、侵占实体经济的利润有关。从城市层面讲，为农村经济建设提供资金的两大政策来源都未能充分推动农村经济发展，农村劳动力则会被动迁移至城市，农村劳动力数量的降低反之有可能进一步拉大城乡收入差距。固定资产投资总额能够推动地方经济发展，提高农村收入水平，同时也拉大了收入差距；实际外资使用额能够减小城乡收入差距；人均公共交通数量能够推动地方经济发展，也提高了农村收入水平。我们还发现城市化进程本身对城乡收入差距没有显著影响。在进一步研究中，如何更加准确衡量金融机构对于城市化进程的作用机制是我们努力的方向。
从本文的结论出发，提出以下政策建议：
首先，地方政府应当调整财政政策支出结构，提高对农村经济的支持比例。地方政府应当改变先前只注重城市发展建设的目标，在提高经济发展效率的同时兼顾公平，注重农村地区的建设。地方政府应当统筹地方的财政支出，按照各地的实际情况对农村经济发展做出支持，对于收入水平严重落后的农村地区予以较大财政支持，提高农村地区经济发展稳态。地方政府应当优化财政支出结构，盘活存量资金，提高使用效率，减轻企业特别是小微企业负担。地方政府应当根据当地“三农”的生产发展特点，制定合理财政支持政策，设立扶持地方“三农”经济发展的专项财政资金，切实推动农村经济发展，缩小城乡收入水平差距。
其次，加强金融机构对农村经济的支持力度，为农村经济发展提供资金支持。金融机构是地方经济体发展最重要的资金来源。当前从城市层面看，地方的金融机构没有为推动地方经济发展、提高农村居民收入水平做出应有贡献，反而侵占地方实体经济利润。同城市中小企业一样，乡镇企业贷款难，农村一般生产活动贷款则更难。因此，应当深化地方金融改革，尤其是农村金融改革。金融资本有逐利的特性，抑制金融投机、切实为农村经济服务，则必须从制度和规则上规定金融机构对农村的支持。地方政府应当根据当地农村经济发展特点，建立规范多元可持续的建设投融资机制，创新和完善地方政府举债融资机制，推动具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，并且要求金融机构设立针对地方农村经济发展特点的专项扶持基金，推动农村地区经济发展。
再者，地方政府应当统筹安排关于地方发展的金融机构决策与地方财政政策，全面推动高质量城市化进程。地方财政政策在推动城市化进程方面起着重要作用，但是单靠财政政策远不能完成城市化发展的任务。地方财政政策通常针对解决区域内突出问题而制定的，就缩小地区城乡人均收入差距这一问题而言，地方政府多是通过投资项目建设来增加就业，提高农村地区居民收入水平。建设项目如果缺少金融机构雄厚的资金支持，农村及城市建设项目发展必然放缓。金融机构资金具有逐利特性，地方政府统筹财政政策和部分金融机构决策，才能保证收益低、但能够提高居民福利水平的项目得以实施。区域建设项目的发展，使得农村剩余劳动力可以参与到建设项目中来，一方面获得进城工作的劳动技能，另一方面也提高了区域居民的生活水平，这在一定程度上能够缩小城乡收入差距。
1.统收统支财政体制的影响
从建国到1980年，中央财政对各地方的财政体制均属于“统收统支”的财政体制，同时考虑各地财力的差别，中央财政对地方财政进行了一定程度的调节。如1979年，在未计入中央补助收入之前，东、中、西人均财政收入分别为147.4元、63.8元和43.7元，计入中央对地方的补助收入之后，三个地区人均财政收入分别为175.3元、86.9元和80.6元。
统收统支的财政体制，一定程度上缓解了新中国成立初期百废待兴与国家财力分散的矛盾。但这种高度集中的财政体制在促进社会生产力持续发展、调动地方财政增收积极性等方面存在着种种弊端。在“大锅饭”体制下，地方财政收入越多，向中央上缴也越多，地方能从财政收入的增长部分中得到的好处很少，出现了“鞭打快牛”的现象。
2.财政包干制的影响
在制定财政包干制时，考虑到区域间地方政府财力的均衡，中央政府要求东部地区收入较多的省市向中央财政多上交一部分收入，中西部地区收入较少的省、自治区少上交一部分或由中央财政适当补助一部分。包干制中确定基数的原则有利于支出规模较大的东部地区，不利于支出规模较小的中西部地区。各种不同包干制方法的确立更有利于东部沿海发达地区，使这些地区由于经济增长所带来的财力的增加大多都留在了当地。
3.分税制财政体制的影响
1994年实行的分税制财政体制按照“存量不动、增量调整”的原则。由于中央和地方政府在事权财权划分和基数返还等方面未能达成一致，在分税制的实施过程中，采用基数法，以1993年为基期年，东部地区扩张基数的能力远高于中西部地区，中西部各省财政收入基数低、增长慢，获得的税收返还量也就小，进一步固化了财政包干制下形成的财力不均衡格局；各地的税收返还数额与其两税的平均增长速度挂钩，导致了税收返还与地方自身财政能力成正比的机制，实际上这种不合理的税收返还政策对区域间经济发展差距起了“逆向调节”的作用。从而导致在分税制体系之下，区域间的差距表现出进一步拉大的趋势。
二、税收政策的影响
1.税收优惠政策与东部地区经济发展
改革开放以来，为了搞活企业，引进外资，扩大对外经济联系，我国的税收优惠政策更多的侧重于区域性优惠，经济发展的重心在东部沿海地区。
政府对东部地区实行的税收优惠政策强化了东部地区的“积聚效应”。由于政府对经济特区和沿海城市实行的税收优惠政策，使得本来要扩散的工业反而继续留在沿海城市，这实质上延缓了中西部地区和贫困地区的转机。东部地区经济成分构成与中西部地区经济成分构成不同，东部地区中非国有经济成分大于中西部地区。因此，投资主体多元化不利于国有经济份额较大的中西部地区而有利于非国有经济比重较大的东部地区，国家政策对非国有企业的倾斜实际上就成为对东部沿海发达地区的倾斜，从而使东部地区在吸引外资方面占据了绝对优势，客观促进了东部地区的发展。
2.税收权限的影响
长期以来，我国税收体制一直延续计划经济时期所形成的高度集中的中央统一立法体制。中央政府适度集中税权，特别是税收立法权是必要的。但地方税收立法权的缺位会对地方经济产生不利的影响，一方面，在立法权高度集中于中央、地方无权开征新税种的背景下，致使地方无法根据本地经济发展的特点开辟新的税源；另一方面，我国地域辽阔，地方经济发展各有特色，区域间经济发展不均衡，如果对各区域无差别地使用相同的税种、税率，就不可避免发生税收政策与实际不相符合的问题。这大大影响了地方政府组织收入的积极性，造成地方政府特别是西部地区的地方政府过于依赖中央政府的财政转移支付，妨碍地区经济的健康发展。
三、转移支付制度的影响
在实际经济生活中，地方政府提供的公共产品和服务有可能产生外溢性，使一些地方政府只考虑自身利益，将不会提供充足的公共产品和服务。科学、规范的转移支付制度通过补偿地方政府提供的公共产品和服务外溢，提高公共服务效率。
我国目前的转移支付在调整各地区的财政能力和财政需要之间的差距及促进地区间基本公共服务水平的均等化方面的作用非常有限。由表1可以看出，各地区在转移支付前财政自给能力存在很大的差别，中、西部地区人均财政收入均低于全国平均水平，中央政府财政转移支付以后，虽然各区域的财政保证有所变化，但东部地区财力保证系数仍然高出中西部地区很多。
表1转移支付前后各地区财力保证度
资料来源：根据历年《中国财政年鉴》计算而得，表中数据为1994-2004年10年平均数。
四、财政相关政策对经济要素的影响
1.非均衡战略对资源的影响
改革开放初期，我国实行非均衡区域发展战略，东部地区拥有资金和技术优势，中西部地区利用自身的资源优势对东部地区进行资源支持。传统体制下政府对自然资源价格的控制，使中西部地区的资源优势与价格优势相背离，造成了我国非再生资源的开采和消费偏离最优路线，政府开发能源旨在为国家整体经济目标服务，并不以发展地方经济为主要目标，资源富饶的中西部地区的资源并不是为本地区经济发展服务，而是为全国经济发展的方向服务，这使得中西部地区无法依靠自然资源的比较优势发展起来。
2.国家投资政策对资金的影响
政府的政策直接影响到中央政府的财政拨款规模和区位选择，而且对外资规模和区位选择、对同级外区资本流入的产生巨大影响。
资金是市场经济中最活跃的因素，它具有较强的逐利性，从市场的角度说，市场主导的资金在利润引导下主要投向投资回报率高的东部地区，落后地区资金流入发达地区，本是符合市场经济规律的，但由于政府政策的倾斜，使资金从欠发达地区流入发达地区，加剧了区域差距。1989-1993年，我国各地区实际利用外资618.8亿美元，其中东部地区实际利用外资达544亿美元，占87.9%，中、西部地区实际利用外资只有43.4亿美元和31.4亿美元，分别占实际利用外资总额的7%和5.1%。
关键词：振兴东北
区域性
积极财税政策
一、实施振兴东北的区域性积极财税政策的可行性
由于我国地域辽阔，经济发展水平无法保持同步，所以在经济政策的战略选择上，应采取整体与区域既相互协调、相互促进，又讲求实效、彼此有别的政策取向。
（一）区域性积极财税政策与宏观的积极财税政策比较
1.实施范围不同。区域性积极财税政策仅实施于需要拉动经济增长的特别区域，如东北老工业基地。而我国以往的积极财税政策则是在全国范围内实施，虽然也有优先发展某一区域的特点，但更加注重的是优先发展某一行业领域，如基本建设领域。
2.理论依据不同。由于区域性积极财税政策是一种财政支持政策，其主要作用在于提供公共物品和协调整个宏观经济的发展，因此，它的理论依据是公共物品理论。公共物品理论认为满足公共需要有两个系统：一是市场，二是政府。市场提供私人物品满足私人需要，政府提供公共物品满足公共需要。东北老工业基地振兴的一个现实障碍之一就是长期以来公共物品的缺乏。在东北地区实施积极的财税支持政策用以满足公共物品的供给，是振兴东北老工业基地的前提之一。
我国以往实施的积极财政政策并不完全是财政支持政策。虽然在实施近7年中，它顺应西部大开发战略和振兴东北老工业基地战略，并对这两个区域进行财政支持，但是它实施的初衷却是为了克服通货紧缩，刺激有效需求。因此，以往的积极财政政策的理论基础是有效需求理论。有效需求理论认为如果经济正处于严重的萧条时期，应实施扩张性财政政策，即采取“减收增支”的办法，减收就是减税，增支就是增加政府开支和增加社会福利的办法。我国以往实施的积极财税政策主要是通过增发国债、扩大政府开支来刺激经济，而没有大规模地实施减税政策，因而还不能严格认为是扩张性财税政策，只能谓之积极的财税政策。
（二）在东北实施积极财税政策的可行性
1.政策连续性的要求。到目前为止，实施振兴东北老工业基地战略仅2年。国家推出的两批振兴东北的项目刚刚起步，扩大增值税抵扣范围的改革也只是初见成效，如果不能继续对东北地区采取财政政策倾斜，可能造成的后果是：（1）在建项目无法顺利完工，造成“半拉子”工程；（2）振兴东北整体战略的搁浅。这将使东北老工业基地不能得到振兴，而且国家前期投资也将付之东流。因此，从政策的连续性考虑，还应该在东北地区继续实施积极的财税政策。
2.贯彻“有保有控”方针的需要。我国宏观财政政策的转变是向中性财政政策的转变，其基本的政策含义是认为宏观经济运行态势变化之后，现阶段还不宜采取“全面紧缩”的调控方法，既不能“不转弯”，又不能“急转弯”，而应当在稳健把握之下着力协调，在调减扩张力度中区别对待，把握“有保有控”的原则。政府资金使用的重点，应集中于国家发展规划确立的战略发展目标和农林水利、生态保护与国土整治、西部开发与东北老工业基地振兴的重点项目。
3.发展经验和现实财力的保障。改革开放以来，我国先后实施了沿海发展战略和西部大开发战略，积累了区域经济协调发展和财税宏观调控的宝贵经验。东南沿海地区在20年间成为中国经济的“隆起”地带，西部地区gdp增长速度也明显加快。在实施区域经济发展战略过程中，国债投资、一般转移支付和专项转移支付、财政贴息、税收优惠等作为宏观调控的重要财税政策工具的使用日臻成熟。所有这些都是我国实施振兴东北老工业基地战略，采取积极财税政策可资借鉴的宝贵经验。此外，我国经济的快速发展和税收收入的超额增长也为振兴东北，实施区域性积极财税政策提供了可供操作的现实财力空间。
4.消费型增值税制度的示范效应良好。东北老工业基地的固定资产更新财力不足问题，是制约经济振兴的关键问题之一。扩大增值税抵扣范围试点的实行，一方面为试点的八大行业的固定资产更新补充了资金；另一方面还对全国有示范作用，而且在吸引区域外资金流向方面起到了良好的导向与示范作用。
二、区域性积极财税政策的制度安排
为了有效地实现东北老工业基地的振兴，在实施区域性积极财税政策时应有所侧重，点面结合。“点”即政策支持的行业领域：“面”即政策支持的地区区域。
（一）扩大财税政策的支持范围
1.应加大对资源型城市的政策支持力度。从东北地区的实际情况看，主要分为四种类型：一是综合性工业城市，如沈阳、哈尔滨、长春等工业城市；二是煤矿、石油城市，如阜新、鸡西、大庆等资源型城市；三是森工林区，如伊春及其他林业局等；四是农村地区。前两类主要是工业城市，后两类主要是农林地区。从国家财政支持的区域来看，近2年来对东北地区的财税政策支持主要倾斜在上述的前两个区域，即综合性工业城市和资源型城市，其中以综合性工业城市享受到的优惠最多。资源型城市则由于资源禀赋原因，直到21世纪初还承担着国家计划任务，一直处于为国家；宏观经济发展作贡献的地位。据统计仅黑龙江省自1952年以来，由于初级资源品的低价调出与工业制成品的高价调入，形成的价差贡献多达7000亿元，而国家对该省的预算内投资不足其贡献额度的1／4.又因其；③产业进入壁垒较高，非国有经济进入难度较大，要实现资源型城市的振兴，国家财税政策方面的支持至关重要。
2.应重视对基础产业的政策支持。国家对东北农村地区的支持主要是使用财税政策，即减免农业税；对东北林区的财政支持主要是继续落实天然林保护工程资金。然而，这些政策和资金对森工林区和农村地区的支持作用远未达到“振兴”的目的。对于今后财税政策支持区域的把握，我们认为应该向森工林区和农村地区做进一步的倾斜。东北老工业基地的振兴是全面的振兴，不能片面地理解为对传统工业城市的振兴。前期支持工业城市的财税政策有利于迅速拉动东北的经济增长，但要使经济向深度发展，财税政策必须惠及森工林区和农村地区，当然也包括资源型城市。
（二）合理安排财税政策的支持重点
已实施的财税支持政策主要是加大了对东北的装备制造业、高新技术产业的扶持力度。如首批振兴东北老工业基地的100个国债项目中，辽宁省的52个项目都是围绕先进装备制造业和原材料基地两个主题，总投资442亿元；2003年国家还启动了高新技术产业发展专项60个项目，总投资56亿元，截至2004年底，国家共下达国债项目贴息资金8亿元，安排东北高新技术项目118项。毫无疑问，装备制造业和高新技术产业都是拉动东北经济的增长点，东北经济的腾飞要靠这些优势项目来带动。但是，东北老工业基地的振兴从长期着眼，还需要解决一些基础的瓶颈问题，以便从根本上全面振兴东北地区。具体来说，新一轮的财税扶持项目应更加侧重以下领域：
1.减轻企业与地方的历史包袱。东北老工业基地振兴的一个重要内容就是国有经济的战略性调整。由于东北地区国有经济的比重高，形成时间长，这种调整需要非常高的体制转型成本，这就需要政府的投入，以帮助企业减轻或甩掉历史包袱。为此，建议国家设立东北老工业基地调整改造基金，专项用于东北地区衰退产业的退出、接续产业的培育，以保证稳定的资金来源和渠道。
2.完善社会保障体系。东北地区的社会保障问题与企业的历史包袱问题紧密相关，且形势依然严峻。以吉林省为例，到2002年末，全省下岗失业人员累计超过100万人，全省离退休人员105万人，每年养老保险基金收支自然缺口近30亿元，全省城镇纳入动态管理的“低保”对象149.7万人。未来5年城镇约有230万下岗失业人员和新生劳动力需要就业，农村约有200万富余劳动力需向城镇转移。另外，东北地区的失业保险金也远低于全国平均水平。因此，需要国家加大对东北地区社会保障政策的支持力度，解决社会保障支出缺口巨大的问题，使社会保障制度成为社会的稳定器，为振兴东北创造良好的环境。
3.生态环境的保护与建设。东北地区作为我国重化工业的基地，过去一直没有重视生态环境的保护，生产粗放、污染严重、资源消耗大。作为世界三大黑土带之一，东北大平原的黑土在近半个多世纪以来，有2／3的耕地存在严重的水土流失，黑土层已由原来的60厘米～70厘米厚减到30厘米左右；在中南部地区，特别是辽宁中部城市群地区，钢铁、冶金、采矿、石油化工等产业集中，长期以来“三废”治理的欠账较大，未经处理或处理未达标的城市和工业废水大量流入农业地区，使一些农业土地受到严重污染；而在约占东北大平原面积1／3的西部，与科尔沁沙地相邻接，生态环境脆弱，分布有总面积达200万公顷的风沙土，320万公顷草场已有80％以上的面积严重退化；还有，因大规模农业开垦，使东北大平原湿地面积急剧减少，湿地的生物种类已减少了25％。因此在财税政策上，除了扩大国家财政对环境保护和治理的投入规模，还可在东北开征生态税收，以配合财政政策，调整产业布局。
三、区域性积极财税政策策略
我国实施了近7年的积极财政政策，在对整体国民经济发展作出积极贡献的同时，也带来一些负面因素和潜在风险。在东北实施区域性积极财税政策时，需借鉴国际成功经验，尽量规避可能出现的风险。
（一）财税政策实施过程中需考虑的问题
1.国债资金的投资效率。由于国债资金配置存在严重的计划经济色彩，需防止预算软约束在国债资金的安排使用中可能造成的浪费和低效率现象。如由于国债项目前期准备工作不足，不能按时开工和竣工而造成国债资金闲置；或者由于国债项目设计、施工出现严重失误，致使工程量大增，拖延工期或形成半拉子工程等失误浪费现象。
2.对民间资本的挤压效应。东北老工业基地经济增长乏力的一个重要原因就是，国有经济比重过大，缺乏市场活力。据统计，东北地区的国有企业大体上占企业总数的70％左右。前期振兴东北的国债项目主要是加大对国有企业的扶持，这就有可能对民间资本产生挤压效应，而民营经济比重过低，会导致市场化程度低，经济发展内在动力不足。
3.经济结构矛盾。东北地区现有的经济结构矛盾主要有二：其一，收入分配和消费结构性失衡。不同行业、地区间职工的收入差距在拉大。1998年以来农林牧渔业总产值没有实质性增长，农村和林区居民的收入水平提高缓慢。其二，地区经济发展仍不均衡。虽然加大了财政转移支付力度，但国债项目的安排更多地集中在大城市，使得区域不平衡状况更加严重。
4.国际成功经验的借鉴。东北地区的老工业基础（辽宁起始于1894年的京沈铁路时期；黑龙江起始于抗美援朝辽宁省北迁项目及“一五”时期国家重点建设项目；吉林起始于“一五”时期国家的9个重点建设项目），主要是以资源为依托形成的重工业格局，其特点与德国的煤炭主产区鲁尔区和法国的铁矿主产区洛林区有相似之处，都是依托自然资源兴起的老工业区。鲁尔与洛林的振兴均借助于国家的政策支持，如法国政府对洛林地区实行3万法郎以上的生产性新设备投资给予30％的补贴、服务性设备给予20％的补贴等，其成功经验值得借鉴。
（二）有效实施区域性财税政策的策略
为了能够避免积极财政政策实施可能造成的不利后果，我们总结了两条策略性主张，以求能够更有效地实施振兴东北的区域性积极财税政策。
1.建立省以下的转移支付制度。我国现行的转移支付办法均在中央和省一级进行，对省以下的转移支付制度没有明确规定。东北地区不但整体上较东南沿海地区落后，而且在一个省内也存在较大的地区差距。在这种客观现实条件下，随着公共财政的逐步建立，分税制的不断完善，建立完整的省以下的转移支付制度就显得非常迫切。省以下的转移支付制度应在考虑本省实际情况的基础上，在财政管理体制目标范围内，尽量与中央对地方的转移支付制度相协调。
2.政府投资引导民间资本。为了更有效地提高政府投资的效率，政府投资的一个基本原则是：政府投资先行，引导民间资本投入落后地区。落后地区的多数基础设施投资只是具有一定的公共性，不属于纯公共物品。对此，政府投资虽是必要的，但更有效的办法是通过项目融资的方式，鼓励民间资本进入。这不但可以缓解政府财政的压力，还可以促进民营经济的发展。
3.试行区域性生态税收制度。我国现行税收制度在计税依据的确定上，均以价值决定理论为基础，没有将资源品开采过程中的生态价值折损纳入计税依据。资源品尤其是初级资源品的销售价格在进入市场时，其价格决定均取决于供需状况。导致资源主产区一方面产品低价外销；另一方面生态状况急剧恶化，又得不到及时弥补。实施区域性财税政策支持，可考虑配合税收制度改革，调整税收管理体制，在资源品主产区进行生态型税收制度的试点，以现行排污收费制度为基础，按照自然资源的稀缺程度，将生态价值折损量量化计入计税依据，税收收入定向用于生态环境的恢复与治理。
参考文献
（1）陈共《财政学》，中国人民大学出版社2004年版。
（2）杨君昌《对我国财政政策有效性的若干看法——凯恩斯主义者与货币主义者在财政政策上的分歧及其启示》，《当代财经》2002年第1期。
（3）安体富、王海勇《振兴东北老工业基地的财税政策取向》，《中央财经大学学报》2004年第6期。